任振朋，王潤斌

(福建師范大學(xué) 體育科學(xué)學(xué)院，福建 福州 350117)

1998年鹽湖城冬奧會(huì)申辦丑聞曝光，國際奧委會(huì)的組織權(quán)威與公信力遭受嚴(yán)重沖擊。國際足聯(lián)作為媲美國際奧委會(huì)的另一大國際體育組織，2015年腐敗丑聞全面爆發(fā)，繼而將國際體育組織自治問題推向風(fēng)口浪尖。無論是國際奧委會(huì)還是國際足聯(lián)，在面對腐敗造成組織權(quán)威和聲譽(yù)嚴(yán)重下降時(shí)，無一例外選擇實(shí)施善治改革，以求及時(shí)化解輿論危機(jī)。問責(zé)制作為善治基礎(chǔ)，可以有效克服國際體育組織內(nèi)部治理失效和不作為。相應(yīng)的，缺乏問責(zé)機(jī)制也是國際奧委會(huì)和國際足聯(lián)滋生腐敗的重要原因之一。國際足聯(lián)作為國際非政府組織，雖擁有高度自治權(quán)，但要獲得真正自治，必須遵守善治基本原則，制定并遵守一套完善的問責(zé)機(jī)制[1]。基于國際足聯(lián)腐敗問題，從國際法的視角探析國際足聯(lián)的問責(zé)制，既可以明晰國際足聯(lián)腐敗發(fā)生與問責(zé)制缺失的原因，同時(shí)對于完善包括國際足聯(lián)在內(nèi)的國際體育組織問責(zé)制也具有一定的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

1 國際法治視野下國際足聯(lián)問責(zé)概述

1.1 問責(zé)的內(nèi)涵與適用

問責(zé)一詞源于希臘和古羅馬的借款制度，原意為借款人具有向貸款人解釋說明的責(zé)任[2]。20世紀(jì)80年代，被引用到管理學(xué)，解釋為“在各個(gè)領(lǐng)域中個(gè)人或組織對其自身行為負(fù)責(zé)的管理機(jī)制”。伴隨理論研究不斷深入，問責(zé)內(nèi)涵也不斷豐富，學(xué)者從不同角度針對“問責(zé)”的概念也有多種表述，如個(gè)體和組織向可識(shí)別的權(quán)威進(jìn)行報(bào)告并對自己的行為承擔(dān)責(zé)任的方式，行動(dòng)者對自己行為負(fù)責(zé)的過程以及問責(zé)是一種程序等[3]。本質(zhì)上，問責(zé)是一種互動(dòng)關(guān)系，即問責(zé)對象有義務(wù)對其行為加以說明，問責(zé)主體有權(quán)力對問責(zé)對象的行為進(jìn)行監(jiān)管和追究責(zé)任。盡管既往研究對問責(zé)概念的解釋不同，但其都共同包含問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)方式等幾個(gè)要素。換言之，問責(zé)對象為了實(shí)現(xiàn)其應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的目的，應(yīng)以恰當(dāng)?shù)姆绞骄妥陨淼男袨楹蜎Q定對問責(zé)主體負(fù)責(zé)[4]。

非政府組織自誕生之日起，一直扮演問責(zé)主體的角色，在世界范圍內(nèi)代表國際社會(huì)監(jiān)督各領(lǐng)域行業(yè)，但自身腐敗問題不斷爆出，使得非政府組織也漸漸成為被問責(zé)的對象。進(jìn)而，包括國際足聯(lián)在內(nèi)一向以獨(dú)立性和自治性為主要特征的國際體育組織，也需作為問責(zé)對象針對組織腐敗問題向國際社會(huì)進(jìn)行檢討說明。

1.2 國際法治視野下國際足聯(lián)問責(zé)的理論基礎(chǔ)

1.2.1 以國際法作為準(zhǔn)則

一直以來，盡管非政府組織積極參與全球事務(wù)，但是作為國際舞臺(tái)新演員，其法律人格地位卻不確定[5]。所以，關(guān)于國際法是否適用于國際非政府組織，眾說紛紜，觀點(diǎn)不一。王鐵崖教授認(rèn)為“國際法主體需具備獨(dú)立參與國家關(guān)系的能力，能夠直接承擔(dān)國際法基本權(quán)力及其義務(wù)，以及能夠獨(dú)立參與國際訴訟進(jìn)行求償”[6]。首先，非政府組織雖有高度的獨(dú)立性，但在實(shí)踐中往往與主權(quán)國家發(fā)展具有不可分割的關(guān)系，如大赦國際促進(jìn)《禁止酷刑公約》締結(jié)。其次，部分區(qū)域性國際條約中有針對非政府組織承擔(dān)國際法權(quán)利和義務(wù)的設(shè)定，如《歐洲社會(huì)憲法》第五條保護(hù)組織權(quán)。再者，國際非政府組織雖不具備直接參與國際法院訴訟的能力，但是具備參與一些國際區(qū)域法院的能力，如歐洲人權(quán)法院[7]。另外，聯(lián)合國成立時(shí)在其憲章第71條確立經(jīng)社理事會(huì)與非政府組織咨商關(guān)系，至此國際非政府組織以公開、正式身份參與國際事務(wù)[8]。20世紀(jì)80年代，非政府組織大量興起并積極參與全球治理，在跨國性人權(quán)保護(hù)、難民救援、體育文化等多個(gè)領(lǐng)域十分活躍，成績斐然。

1.2.2 將善治作為目標(biāo)

經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，人類政治生活發(fā)生重大變革，其中最明顯的標(biāo)志是人類政治過程的重心正在從統(tǒng)治走向治理，從善政走向善治，從政府的統(tǒng)治走向沒有政府的治理，從民族國家的政府統(tǒng)治走向全球治理[9]。其中，治理作為當(dāng)前國際政治生活的核心特征，在一定程度上彌補(bǔ)了政府和市場在調(diào)控公共事務(wù)中存在的某些不足。但治理也不是萬能的，存在諸多局限性，對此，學(xué)術(shù)界提出了“善治”的概念。善治，作為治理的最高境界，意指使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，其本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)[9]。縱觀國際奧委會(huì)和國際足聯(lián)等國際體育組織的腐敗問題，根源在于在國際體育事務(wù)實(shí)踐中，作為公民社會(huì)的國際體育組織沒有與政治國家密切合作，無法通過其監(jiān)管來克服組織先天缺陷。繼而，包括國際足聯(lián)在內(nèi)的國際體育組織通過內(nèi)部改革治理腐敗問題，至少要涉及法治化、自治權(quán)、透明以及問責(zé)制等善治的幾個(gè)核心要素。與此同時(shí)，依據(jù)上節(jié)分析國際非政府組織具有適用國際法的合法性。所以，國際足聯(lián)應(yīng)連同其他國際非政府組織在獲取國際法主體的同時(shí)，首要以善治為目標(biāo)實(shí)施組織內(nèi)部改革，并主動(dòng)依據(jù)國際法接受必要的法律監(jiān)管和問責(zé)，以此化解自治(腐敗)危機(jī)。

1.3 國際法治視野下國際足聯(lián)問責(zé)制

在國際法視野下，國際足聯(lián)連同其他國際非政府(體育)組織理論上間接取得一定的國際法律地位，為保障組織權(quán)威與信譽(yù)必然要針對腐敗問題作為問責(zé)對象向國際社會(huì)進(jìn)行檢討說明，以及以善治改革為目標(biāo)強(qiáng)化組織機(jī)構(gòu)和問責(zé)制建設(shè)，從而減少腐敗問題的發(fā)生。國際法治視野下的國際足聯(lián)問責(zé)制可概述為：問責(zé)主體為國際足聯(lián)利益相關(guān)的國際非政府組織、跨國公司、國際政府組織、國家和個(gè)人為主的各利益相關(guān)者；問責(zé)對象為國際足聯(lián)；問責(zé)內(nèi)容為圍繞國際足聯(lián)的行為和決定的使命問責(zé)和組織問責(zé)；問責(zé)方式為公開透明的包括組織自律、報(bào)告和信息公開、評(píng)估、參與和社會(huì)監(jiān)督等多種方式(見圖1)。

圖1 國際足聯(lián)問責(zé)制結(jié)構(gòu)

2 問責(zé)對象：國際足聯(lián)

國際非政府組織在國際法中具有一定的合法性，且部分非政府組織已獲得國際法的合法地位并得到國際社會(huì)認(rèn)可，如國際紅十字會(huì)。然而，當(dāng)下國際社會(huì)并沒有出現(xiàn)一部專門性、普遍性的國際公約對國際非政府組織進(jìn)行管制約束[7]。

依據(jù)國際足聯(lián)章程，國際足聯(lián)是依據(jù)瑞士民法第60條在商業(yè)登記處登記成立的協(xié)會(huì)組織。顯然，國際足聯(lián)受瑞士民法制約和監(jiān)管。國際足聯(lián)在一定程度上受瑞士國內(nèi)法律制約，為何還腐敗叢生？首先，瑞士擁有相對寬松的適合非政府組織發(fā)展的法律環(huán)境，如非政府組織免稅，非政府組織工作人員不適用于貪污罪(《反腐敗法》)[10]。其次，瑞士金融機(jī)構(gòu)的保密制度使金融機(jī)構(gòu)和金融活動(dòng)完全逃脫政府監(jiān)管，成為犯罪天堂[11]。無獨(dú)有偶，35家奧林匹克國際單項(xiàng)體育聯(lián)合會(huì)中，有23家駐地在瑞士“近似不受管控”的環(huán)境中長期獲益[12]。

關(guān)于國家對于非政府組織的司法介入，一種觀點(diǎn)認(rèn)為在國際范圍內(nèi)還沒有形成統(tǒng)一針對非政府組織的法律條約或公約時(shí)，某一主權(quán)國家介入可能就不僅僅是法律問題，還可能涉及政治問題[13-14]。另外，大部分國際非政府總部所在國對于該組織有間接利益訴求，缺乏監(jiān)管意愿。所以，在國際法視野下尚未形成有效監(jiān)督非政府組織的國際法律條約的前提下，國際足聯(lián)總部又設(shè)在注重社會(huì)組織發(fā)展和金融實(shí)施嚴(yán)格保密制度的瑞士，以及世界足球相關(guān)產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展等系列因素，一方面擁有高度自治權(quán)的國際足聯(lián)官員極易利用這些便利條件誘發(fā)腐敗，另一方面當(dāng)其因腐敗問題作為問責(zé)對象進(jìn)行問責(zé)、監(jiān)管時(shí)難度非常之大。

3 問責(zé)主體：各利益相關(guān)者

相較于政府和企業(yè)，非政府組織憑借技術(shù)或經(jīng)驗(yàn)在各自領(lǐng)域開展工作，所服務(wù)對象表現(xiàn)為多樣性。就像布雷特所言非政府組織在問責(zé)時(shí)因服務(wù)對象的多樣化時(shí)常陷于多元化的問責(zé)網(wǎng)絡(luò)，即問責(zé)主體的多元化[15]。非政府組織的問責(zé)主體，首先是要和非政府組織存在一定的(利益)關(guān)系，對此學(xué)者Lloyd和 Casas通過勾勒非營利組織政府間國際組織問責(zé)需要關(guān)注的對象，認(rèn)為所有利益相關(guān)者都可以成為問責(zé)的主體[16]。我國學(xué)者劉海江認(rèn)為傳統(tǒng)問責(zé)主體按照受益者、捐贈(zèng)者和合作者三種類型進(jìn)行敘述時(shí)?；靵y(不同的主體可以同時(shí)扮演不同的角色)，因而采用可能或已經(jīng)被國際非政府組織的行為影響到的種類群體進(jìn)行敘述，主要包括國際非政府組織、跨國公司、國家、個(gè)人[4]。

3.1 國際非政府組織

與國際足聯(lián)發(fā)生利益相關(guān)的國際非政府組織大約分為兩類。第一，國際奧委會(huì)。國際奧委會(huì)主辦的奧運(yùn)足球賽和國際足聯(lián)主辦的世界杯足球賽是當(dāng)前國際足球領(lǐng)域兩大重要賽事，但二者由于利益分歧形成一種非合作的對話機(jī)制，長期處于博弈、非合作的對峙狀態(tài)[17]。第二，國際體育仲裁機(jī)構(gòu)。國際仲裁院作為仲裁機(jī)構(gòu)，發(fā)生爭議時(shí)需按照國際體育慣例進(jìn)行裁決，即擁有仲裁權(quán)，而無直接監(jiān)督、監(jiān)管權(quán)。另外，國際足聯(lián)一直不承認(rèn)國際體育仲裁院管轄，直至2002年才接受國際體育仲裁院的仲裁條款[18-19]。顯然，國際體育仲裁機(jī)構(gòu)對于國際足聯(lián)的問責(zé)常處于被動(dòng)狀態(tài)。

3.2 跨國公司

國際足聯(lián)和跨國公司主要通過商業(yè)合作發(fā)生利益關(guān)系，兩者利用自身優(yōu)勢資源以贊助、合作伙伴的方式實(shí)現(xiàn)互利共贏。一方面，國際足聯(lián)在國際足壇處于壟斷地位具有“獨(dú)有一家”的強(qiáng)勢，相應(yīng)的在簽署商業(yè)合同時(shí)，跨國公司因存在巨大同行競爭而處于劣勢，從而失去部分話語權(quán)。另一方面，國際足聯(lián)腐敗案大多是組織內(nèi)部成員對公共財(cái)富的非法占有，屬于內(nèi)部管理腐敗，短期內(nèi)較少影響商業(yè)合作利益。所以，跨國公司雖為國際足聯(lián)利益輸送最大的問責(zé)主體，但其在商業(yè)合作中的弱勢地位、同行競爭以及國際足聯(lián)腐敗為內(nèi)部管理問題，致使問責(zé)無從談起。

3.3 國際政府組織

聯(lián)合國作為最大的由主權(quán)國家組建的國際政府組織，雖在《聯(lián)合國憲章》第71條明確經(jīng)社理事會(huì)與非政府組織建立咨商關(guān)系的法律規(guī)定，但非政府組織并不在《聯(lián)合會(huì)反腐敗公約》所監(jiān)管范圍內(nèi)，致使聯(lián)合國對于非政府的問責(zé)困難重重。至于區(qū)域性國際組織，雖有國際條約或公約，如2012年歐洲會(huì)議通過的《關(guān)于體育善治與道德的1875決議》、歐盟《體育運(yùn)動(dòng)白皮書》，但國際足聯(lián)高官利用開曼群島、維京群島等地稅收制度漏洞，進(jìn)行避稅、洗錢、行賄等犯罪活動(dòng)，逃脫區(qū)域性國際政府組織的監(jiān)管，致使部分區(qū)域性國際政府組織對國際足聯(lián)的問責(zé)有心無力。

3.4 國家

以利益相關(guān)者界定國家作為國際足聯(lián)的問責(zé)主體時(shí)可簡單分為兩類，即瑞士和其他主權(quán)國家。一方面，國際足聯(lián)依據(jù)瑞士民法第60條在商業(yè)登記處登記成立的協(xié)會(huì)組織，顯然其組織一切活動(dòng)都必須遵守瑞士民法。鑒于瑞士特殊的國情和法律制度，金融機(jī)構(gòu)的保密制度，《反腐敗法》中非政府組織不適用貪污罪，注重社會(huì)組織的自主權(quán)和財(cái)政自主權(quán)以及國際足聯(lián)給瑞士帶來經(jīng)濟(jì)利益等諸多因素，間接上弱化對于國際足聯(lián)的監(jiān)管意愿[20]。另一方面，國際足聯(lián)憑借組織在國際足球領(lǐng)域的壟斷地位，通過足球世界杯以取消參賽權(quán)和賽事主辦權(quán)等方式制裁，并與試圖挑戰(zhàn)其自治體系的國家權(quán)力進(jìn)行博弈，比如強(qiáng)勢反對西班牙和波蘭政府對足球事務(wù)的管理與監(jiān)管[21]。所以，主權(quán)國家作為國際足聯(lián)的重要利益相關(guān)者，卻受限于國際足聯(lián)高度壟斷地位被迫反向控制，追究其責(zé)任非常不易。

3.5 個(gè)人

個(gè)人作為國際足聯(lián)問責(zé)主體時(shí)，主要包括國際足聯(lián)管理者(內(nèi)部工作人員)和外部個(gè)人。國際足聯(lián)腐敗案所涉及的人員主要集中在上層管理者。腐敗形式多為上層管理者為自己、員工非法占用財(cái)政謀取福利。顯然，當(dāng)國際足聯(lián)發(fā)生腐敗時(shí)，其內(nèi)部管理者作為利益相關(guān)者進(jìn)行問責(zé)時(shí)，恰恰同時(shí)扮演問責(zé)主體和問責(zé)對象的雙重角色，作為既得利益者問責(zé)便無從談起。與此同時(shí)，依據(jù)國際足聯(lián)章程，理論上全世界每一個(gè)喜歡、參與足球運(yùn)動(dòng)的人都是國際足聯(lián)的利益相關(guān)者，皆可作為國際足聯(lián)外部的問責(zé)主體。根據(jù)委托—代理理論，作為個(gè)人對足球運(yùn)動(dòng)管理的公共權(quán)力經(jīng)國家—洲際等多層足球協(xié)會(huì)委托給國際足聯(lián)，但伴隨委托—代理鏈的增大，極易出現(xiàn)“委托—代理失靈”，即權(quán)力不受控制，引發(fā)國際足聯(lián)官員濫用職權(quán)發(fā)生腐敗[22]。所以，基層足球運(yùn)動(dòng)參與者作為國際足聯(lián)最大利益相關(guān)者，個(gè)體相對過于渺小，且伴隨委托—代理鏈的增大產(chǎn)生權(quán)力異化發(fā)生腐敗時(shí)，問責(zé)難以見效。

4 問責(zé)內(nèi)容：國際足聯(lián)的行為和決定

在國際法治視野下對國際足聯(lián)的問責(zé)內(nèi)容進(jìn)行分析，首要討論國際足聯(lián)的法律問責(zé)。法律問責(zé)，即違反法律義務(wù)而承擔(dān)的責(zé)任，但在國際層面賦予非政府組織國際法律人格的國際法還沒有真正出現(xiàn)，通常針對國際非政府組織的問責(zé)往往是基于國內(nèi)法。另外，由于非政府組織類型多種多樣以及研究視角不同，學(xué)者對問責(zé)內(nèi)容的解讀也不相同。如從參與國際治理的角度可分為使命問責(zé)、組織問責(zé)、財(cái)務(wù)問責(zé)，根據(jù)問責(zé)目的又分為目的問責(zé)、行為問責(zé)和結(jié)果問責(zé)[4]。因此，針對國際足聯(lián)的問責(zé)內(nèi)容除了法律問責(zé)，還應(yīng)根據(jù)國際足聯(lián)的行為和決定進(jìn)行使命問責(zé)和組織問責(zé)。

4.1 使命問責(zé)

非政府組織的使命是組織成立時(shí)所有組織成員的共同信念以及奮斗目標(biāo)。通常而言，非政府組織使命一般以組織內(nèi)部正式文件(如章程)、外部法律(條約、公約)中部分條款的形式表述。國際足聯(lián)在其章程中以“宗旨”表述其組織使命，相應(yīng)的實(shí)踐中國際足聯(lián)所采取的一切行動(dòng)和決定，都應(yīng)該是根據(jù)其章程更好地完成使命而進(jìn)行。同時(shí)，章程也是外界針對國際足聯(lián)進(jìn)行使命問責(zé)的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。

其一，國際足聯(lián)將利用足球運(yùn)動(dòng)的影響力積極倡導(dǎo)世界普世價(jià)值，如把人權(quán)、男女平等寫入章程，將其作為使命之一。并在實(shí)踐中通過各種方式表達(dá)其作為非政府組織對于維護(hù)世界人權(quán)，反對種族歧視的鮮明立場。如2006年德國世界杯期間，國際足聯(lián)讓世界杯各轉(zhuǎn)播公司播放反種族歧視的電視宣傳片。使命作為非政府組織的感召力所在，也是其“存在的理由”。不可否認(rèn)，國際足聯(lián)發(fā)展至今百余年里，利用組織的號(hào)召力和影響力在世界范圍內(nèi)倡導(dǎo)性別平等、反對種族歧視等方面作出了巨大貢獻(xiàn)。

其二，“在全球范圍組織、管理足球相關(guān)活動(dòng)，不斷持續(xù)發(fā)展和提高足球運(yùn)動(dòng)水平”作為國際足聯(lián)成立之初衷，也是國際足聯(lián)最基本的使命。而國際足聯(lián)腐敗案，正是發(fā)生在國際足聯(lián)在完成組織、管理足球相關(guān)活動(dòng)中采取的部分行動(dòng)和決定。如國際足聯(lián)執(zhí)委選票受賄、ISL公司世界杯營銷和轉(zhuǎn)播代理腐敗等案例，無不表明國際足聯(lián)管理者因私利采取不正當(dāng)手段破壞國際足球活動(dòng)的正常發(fā)展。使命問責(zé)作為一種“結(jié)果問責(zé)”，通過上述分析針對國際足聯(lián)腐敗問題進(jìn)行使命問責(zé)，往往以國際足聯(lián)宗旨為準(zhǔn)則，追究國際足聯(lián)的行動(dòng)和決定是否有利于國際足聯(lián)的使命達(dá)成。顯然，從國際足聯(lián)達(dá)成使命過程中源于其組織上層制度設(shè)置缺陷，為國際足聯(lián)管理者發(fā)生腐敗提供了可能。

4.2 組織問責(zé)

在國際法治視野下針對國際足聯(lián)進(jìn)行組織問責(zé)分析，其腐敗問題恰恰源于組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置。

首先，從尋租理論的視角國際足聯(lián)腐敗問題癥結(jié)在于組織上層制度設(shè)計(jì)中存在尋租漏洞，即國際足聯(lián)通過頂層制度設(shè)計(jì)權(quán)、資源配置權(quán)和自由裁量權(quán)的制度設(shè)計(jì)漏洞來實(shí)現(xiàn)公權(quán)性尋租[23-24]。換言之，國際足聯(lián)“尋租漏洞”的頂層制度設(shè)計(jì)，使國際足聯(lián)的管理者在組織、管理足球事務(wù)中極易因私利采取不合規(guī)的行動(dòng)和決定來影響國際足球事務(wù)的正常開展。

其次，設(shè)立的道德委員會(huì)名存實(shí)亡，敷衍行事。2006年國際足聯(lián)效仿國際奧委會(huì)成立道德委員會(huì)，旨在監(jiān)督國際足聯(lián)內(nèi)部工作人員在管理國際足球事務(wù)中可能發(fā)生的不道德、違紀(jì)行為。道德委員會(huì)成立之初為保證中立性和公正性，規(guī)定其委員不能有任何國際足聯(lián)官員擔(dān)任，但也正因如此導(dǎo)致道德委員會(huì)力量薄弱，無力懲治不當(dāng)行為，而更詭異的是其主席仍由國際足聯(lián)主席任命[21]。2015年布拉特和普拉蒂尼“禁足”8年的事實(shí)證明，國際足聯(lián)腐敗最大問題恰恰源于內(nèi)部最高權(quán)力掌控者。

再次，組織職責(zé)分工混亂且權(quán)力高度集中。效仿立法、行政、司法三權(quán)分立為核心的西方民主制度，包括國際足聯(lián)在內(nèi)的國際非政府組織為實(shí)現(xiàn)組織善治也應(yīng)建立在決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相對獨(dú)立基礎(chǔ)之上。然而國際足聯(lián)在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，擁有至高無上決策權(quán)的執(zhí)委會(huì)還控制著國際足聯(lián)的重要足球事務(wù)，致使國際足聯(lián)的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)處于高度混合狀態(tài)，決策、行政與執(zhí)行等三權(quán)邊界模糊；另外對監(jiān)督權(quán)缺乏有力的“頂層設(shè)計(jì)”，即使設(shè)立道德委員會(huì)，實(shí)質(zhì)上缺乏獨(dú)立性，形同虛設(shè)，對組織內(nèi)部泛濫的腐敗行為喪失了獨(dú)立調(diào)查、審判與執(zhí)行的能力[25]。

最后，國際足聯(lián)的腐敗問題，其組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置難逃其責(zé)。尤其是上層制度設(shè)計(jì)中存在“尋租漏洞”，組織設(shè)置高層領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力集中，決策、行政與執(zhí)行等三權(quán)邊界模糊，在外界缺乏監(jiān)督的情況下，發(fā)生腐敗已不足為奇。2016年國際足聯(lián)改革委員會(huì)實(shí)施新一輪圍繞“善治、透明、問責(zé)、更多參與和多樣化決策”為主題的治理改革方案，從組織結(jié)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行大范圍改革，具體改革成效也有待進(jìn)一步檢驗(yàn)。

5 問責(zé)方式：公開透明的多種方式

以國際足聯(lián)作為問責(zé)對象，在明確問責(zé)主體和問責(zé)內(nèi)容基礎(chǔ)之上，采用何種問責(zé)方式直接決定著問責(zé)能否實(shí)施和問責(zé)效果。一般而言，依據(jù)透明原則非政府組織問責(zé)主要包括自律、報(bào)告和信息公開、績效評(píng)估、社會(huì)監(jiān)督、參與等幾種方式[8]。

5.1 自律

自律作為非政府組織保持組織使命和行為一致的積極表現(xiàn)方式，是非政府組織自身發(fā)展一套為提高自身可信度和聲譽(yù)的行為準(zhǔn)則和績效標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也是非政府組織問責(zé)最理想化的方式。首先，行為準(zhǔn)則是非政府組織自我約束的內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)，也是外界對于非政府組織進(jìn)行監(jiān)督的參考標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)而，國際足聯(lián)腐敗可以理解為管理者在完成組織使命時(shí)，個(gè)人行為與組織行為準(zhǔn)則背道而馳。其次，行為準(zhǔn)則還體現(xiàn)在非政府組織對于組織結(jié)構(gòu)設(shè)置是否合理、合規(guī)與合法。布拉特時(shí)代的國際足聯(lián)可以通過組織設(shè)置強(qiáng)化主席高度集權(quán)，如布拉特上任之初無視章程，就試圖架空秘書長，掌管國際足聯(lián)一切事物[26]。另外，組織自律另一種表現(xiàn)為主動(dòng)尋求外界監(jiān)督。相應(yīng)的國際足聯(lián)在2016年實(shí)施新一輪改革治理，為保證善治改革進(jìn)行到底，不妨主動(dòng)尋求外部組織的監(jiān)督評(píng)估，如此必將增強(qiáng)國際社會(huì)對國際足聯(lián)善治的信心。

5.2 報(bào)告和信息公開

對于組織實(shí)施監(jiān)督、問責(zé)，首要是獲取組織的日常管理、運(yùn)作信息，然而在信息不對稱的情況下，利益相關(guān)者或是社會(huì)很難獲得組織的知情權(quán)。相應(yīng)的，兼具成本少、透明度高等特點(diǎn)的組織報(bào)告和信息公開則是最佳問責(zé)方式。如政府實(shí)施政務(wù)公開，企業(yè)公開財(cái)務(wù)報(bào)表。通常而言，非政府組織多以自治為借口，不對外或較少提供報(bào)告和信息，即使公開也可能作假，其實(shí)際效果不佳且屢受質(zhì)疑。但不可否認(rèn)，報(bào)告和信息公開仍是非政府組織透明運(yùn)作，防止權(quán)力濫用最主要的一種問責(zé)方式。2016年國際足聯(lián)改革治理，其中一個(gè)關(guān)鍵詞為“透明”，尤其是在財(cái)政與薪酬公開方面，將實(shí)行更為嚴(yán)格的現(xiàn)金流控制標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)控資金流向[27]。

5.3 評(píng)估

腐敗導(dǎo)致權(quán)力濫用，必將影響組織內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)，間接影響組織的績效。所以針對非政府組織實(shí)施績效評(píng)估可以檢測和估量非政府組織的運(yùn)行狀況，防止腐敗的發(fā)生。國外針對非政府組織評(píng)估方法主要有自我評(píng)價(jià)、獨(dú)立第三方年度監(jiān)督與評(píng)價(jià)、側(cè)重某一方面的評(píng)價(jià)以及綜合評(píng)價(jià)方法[28]。顯然，自身評(píng)估是非政府組織最佳的評(píng)估方式，可防止其他組織以評(píng)估名義干擾非政府組織自治，同時(shí)組織定期進(jìn)行評(píng)估，以年度為單位過程性和終結(jié)性評(píng)估相結(jié)合形成的報(bào)告也是信息公開的基礎(chǔ)。國際足聯(lián)在實(shí)施改革前(2016年以前)每年只發(fā)布年度活動(dòng)報(bào)告，并沒有像在2017年國際足聯(lián)大會(huì)議程中具體提到的涉及十幾份不同類型的審計(jì)報(bào)告，可想而知國際足聯(lián)對于組織自身評(píng)估的行為態(tài)度。當(dāng)非政府組織自身受限于績效評(píng)估技術(shù)，不妨借助第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。以財(cái)政為例，國際足聯(lián)早已實(shí)施IFRS規(guī)范體系并由畢馬威會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行財(cái)務(wù)審核，但公司模塊化、程序化的治理制度，對于現(xiàn)金活躍的國際足聯(lián)而言，并未獲得預(yù)期的良好效果[27]。自身忽視組織評(píng)估，第三方評(píng)估效果甚微，在寬松的財(cái)政制度里，國際足聯(lián)發(fā)生腐敗就司空見慣。

5.4 參與

相對而言，評(píng)估作為問責(zé)方式主要參照組織使命、內(nèi)部規(guī)章制度，根據(jù)公布的報(bào)告和信息進(jìn)行考核評(píng)比，因側(cè)重于結(jié)果在實(shí)踐中存在很大的模糊性。相應(yīng)的，參與作為非政府組織的問責(zé)方式則更注重過程。參與問責(zé)方式一般包含參與涉及面向公眾執(zhí)行的項(xiàng)目信息、參與項(xiàng)目執(zhí)行活動(dòng)、參與決策過程進(jìn)行協(xié)商和討價(jià)還價(jià)以及開展獨(dú)立于非政府組織和政府資助的項(xiàng)目活動(dòng)等四個(gè)方面。國際足聯(lián)以不斷發(fā)展和提高世界足球水平為使命，所以就需要更多專業(yè)技術(shù)人員參與管理，因此針對國際足聯(lián)實(shí)施四個(gè)層面的參與問責(zé)方式顯然不合時(shí)宜。以參與的視角審視國際足聯(lián)腐敗問題，恰恰部分規(guī)則設(shè)計(jì)是在參與度不足、權(quán)力高度集中的情況下滋生的腐敗，如選舉世界杯舉辦地只有主席和22位執(zhí)委會(huì)委員擁有投票權(quán)，從而誘發(fā)賄選拉票、權(quán)錢交易。根據(jù)2016年改革方案，對于世界杯舉辦地選舉投票權(quán)由執(zhí)委會(huì)的23票修改為所有國際足聯(lián)會(huì)員協(xié)會(huì)的209票。國際足聯(lián)實(shí)施的擴(kuò)大內(nèi)部成員參與性措施，即針對國際足聯(lián)參與問責(zé)方式改進(jìn)的具體體現(xiàn)。

5.5 社會(huì)監(jiān)督

理論上，社會(huì)監(jiān)督作為非政府組織的一種問責(zé)方式，表述不夠確切。換言之，社會(huì)監(jiān)督是一種包含上述幾種方式共存的監(jiān)督形式。社會(huì)監(jiān)督作為問責(zé)方式，在實(shí)踐中通常以媒體或是普通社會(huì)成員通過信息公開或參與等方式進(jìn)行，間接對非政府組織的聲譽(yù)產(chǎn)生影響，進(jìn)而通過軟權(quán)力的輿論施加政府，必要時(shí)借助硬權(quán)力的司法介入。國際足聯(lián)近幾年爆發(fā)的腐敗丑聞，大多為西方媒體披露報(bào)道，引發(fā)社會(huì)關(guān)注。因此，國際足聯(lián)在實(shí)行善治改革的同時(shí)，必須不斷提高社會(huì)公眾和媒體參與監(jiān)督，以此為鏡以正衣冠，確保有序開展國際足球事務(wù)。

6 被問責(zé)后國際足聯(lián)的法律責(zé)任

在國際法治視野下，以國際足聯(lián)作為問責(zé)對象具體闡述了誰來問責(zé)、問責(zé)什么、采用何種方式問責(zé)。而接下來應(yīng)關(guān)注“問責(zé)后有什么樣的結(jié)果”。通過國際足聯(lián)腐敗問題討論國際足聯(lián)的問責(zé)，無非是在國際法治視野下闡述如何監(jiān)督監(jiān)管其內(nèi)部工作人員借助組織設(shè)置、制度建設(shè)上的漏洞發(fā)生自治權(quán)濫用而產(chǎn)生影響組織使命達(dá)成的行動(dòng)和決定。在國際法治視野內(nèi)對國際足聯(lián)的問責(zé)考量，是為了通過構(gòu)建更加有效的問責(zé)制促進(jìn)國際足聯(lián)的內(nèi)部治理和能力建設(shè)。目前，對于國際足聯(lián)還未取得國際法主體地位，問責(zé)大多依據(jù)國內(nèi)法。對于國際足聯(lián)不管在其總部所在國瑞士還是其活動(dòng)發(fā)生所在國，都必須為自己的違法行為承擔(dān)相關(guān)的民事、刑事等法律責(zé)任。從各國法律實(shí)踐來看，面對腐敗，國際足聯(lián)當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)行組織機(jī)構(gòu)改革，完善制度建設(shè)，消除制度設(shè)計(jì)中的“尋租漏洞”，及時(shí)公布組織活動(dòng)運(yùn)作信息和報(bào)告。始于2016年的國際足聯(lián)新一輪改革，問責(zé)作為四個(gè)核心關(guān)鍵主題之一，也證實(shí)國際足聯(lián)尋求國際社會(huì)監(jiān)督的意愿。一方面，瑞士作為國際足聯(lián)總部所在國，應(yīng)充分利用國內(nèi)法對國際足聯(lián)實(shí)施積極有效監(jiān)管；另一方面，其他主權(quán)國家、國際政府組織在與國際足聯(lián)合作基礎(chǔ)上需提出問責(zé)要求；同時(shí)國際足聯(lián)也應(yīng)積極尋求其他國際非政府組織的締約行為準(zhǔn)則和道德準(zhǔn)則，以追求自律。

7 結(jié)語

缺乏問責(zé)制是國際足聯(lián)腐敗問題發(fā)生的重要因素之一。在國際法治視野下從問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)內(nèi)容以及問責(zé)方式探究國際足聯(lián)問責(zé)制，無論是對于國際足聯(lián)還是其他國際體育組織完善問責(zé)制、實(shí)施善治改革都具有重要意義。首先，由于國際足壇的壟斷地位以及國際體育組織的自治體系，當(dāng)國際足聯(lián)作為問責(zé)對象，以國際非政府組織、跨國公司、國際政府組織、國家和個(gè)人等利益相關(guān)者作為問責(zé)主體時(shí)，受限于多方面因素時(shí)常陷于問責(zé)困境且問責(zé)難度巨大。其次，基于國際足聯(lián)的行為和決定進(jìn)行使命問責(zé)和組織問責(zé)，一方面國際足聯(lián)在世界范圍內(nèi)通過足球運(yùn)動(dòng)在倡導(dǎo)性別平等、反對種族歧視等方面作出巨大貢獻(xiàn)；但另一方面，國際足聯(lián)在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置方面存在嚴(yán)重的“尋租漏洞”進(jìn)而滋生權(quán)力尋租腐敗。再者，以公開透明為主的多種問責(zé)方式，包括自律、報(bào)告和信息公開、評(píng)估、參與以及社會(huì)監(jiān)督等多種方式都幾近失效。最后，鑒于在國際法治視野下，非政府組織雖然間接取得一定的國際法地位，然而目前尚缺乏針對包括國際足聯(lián)在內(nèi)的國際體育組織問責(zé)的國際性法律，實(shí)踐中問責(zé)大多依據(jù)國內(nèi)法。

2016年2月26日，新任國際足聯(lián)主席因凡蒂諾啟動(dòng)新一輪治理改革，積極引入善治理論并加以實(shí)踐，具體在監(jiān)督原則、參與原則、透明原則、責(zé)任原則、可持續(xù)原則方面進(jìn)行改革實(shí)施，體現(xiàn)了善治改革的大趨勢，以釋放公共輿論和各國司法機(jī)構(gòu)施加的壓力[29]。善治和問責(zé)制建設(shè)作為當(dāng)下國際體育組織發(fā)展與尋求組織變革的潮流和趨勢，同樣也是國際體育組織重塑國際體育領(lǐng)導(dǎo)力與號(hào)召力的關(guān)鍵所在。以中國足球協(xié)會(huì)為代表的我國體育組織在發(fā)展實(shí)踐中雖受到政府監(jiān)管和法律管控，但是也曾發(fā)生過嚴(yán)重的“黑球”“黑哨”等腐敗問題。2017年1月5日國家體育總局足球管理中心正式注銷，讓我國足球長久以盼的“管辦分離”改革終于邁出堅(jiān)實(shí)的一步。以中國足協(xié)為代表的體育組織“管辦分離”改革作為促進(jìn)我國體育事業(yè)發(fā)展，推進(jìn)體育治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，在繼續(xù)深化和逐步推進(jìn)我國體育協(xié)會(huì)的“管辦分離”改革實(shí)踐中，應(yīng)以國際足聯(lián)為鑒加強(qiáng)問責(zé)制建設(shè)，不斷強(qiáng)化外在政府和社會(huì)的監(jiān)督管理職能，健全和完善協(xié)會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和制度建設(shè)，保障我國體育組織健康發(fā)展。