辛方坤 彭勃

摘 要：科層應(yīng)急管理與非正式規(guī)則一直飽受質(zhì)疑?？茖芋w系下，基層社區(qū)非正式實(shí)踐對(duì)應(yīng)急質(zhì)量存在重要的影響。通過對(duì)非正式實(shí)踐的理論建構(gòu)，厘清了其理論淵源、具體類型與作用邊界。從非正式關(guān)系、奉獻(xiàn)精神、非結(jié)構(gòu)化方法三個(gè)方面對(duì)R社區(qū)的應(yīng)急處置實(shí)踐進(jìn)行了案例研究，證實(shí)了Helmke和Levitsky提出的理論框架。研究發(fā)現(xiàn)，非正式實(shí)踐既有促進(jìn)公共政策調(diào)適、提升組織溝通與激勵(lì)等方面的建構(gòu)意義，也受到來自社區(qū)工作者成熟度的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。應(yīng)將非正式實(shí)踐納入主流制度分析的框架中，通過正式組織的能力建設(shè)和資源下沉，提高非正式實(shí)踐的正強(qiáng)化，以適應(yīng)基層社區(qū)高效應(yīng)急管理的需要。

關(guān)鍵詞：非正式實(shí)踐;社區(qū)應(yīng)急管理;社區(qū)居委會(huì);制度安排

引言

社區(qū)應(yīng)急管理早已成為全球矚目的關(guān)鍵政策問題。美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理局1985年在全國(guó)啟動(dòng)了“社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)小組”（Community Emergency ResponseTeams）、澳大利亞應(yīng)急管理總署1997年提出了“有準(zhǔn)備的社區(qū)”（The Prepared Community）[1]、中國(guó)2007年提出“全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)”。社區(qū)應(yīng)急管理能力在很大程度上取決于社區(qū)遭受突發(fā)狀況時(shí)所處的社會(huì)結(jié)構(gòu)和擁有的治理資源。[2]西方國(guó)家較多地關(guān)注社區(qū)中各種伙伴關(guān)系的建立與協(xié)調(diào)，例如美國(guó)建立社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)小組的目的是“促進(jìn)全美人民的社區(qū)參與”[3];中國(guó)則更強(qiáng)調(diào)發(fā)揮“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)。無論何種政策取向，各國(guó)社區(qū)均面臨著突發(fā)危機(jī)時(shí)資源有限的硬約束，社區(qū)更多地需要依靠自身力量來應(yīng)對(duì)危機(jī)。然而，社區(qū)是動(dòng)態(tài)的、復(fù)雜的實(shí)體，沒有統(tǒng)一的方法適合所有情況，需要采用靈活的方法來適應(yīng)不同的社區(qū)和環(huán)境。

學(xué)術(shù)界通常認(rèn)為，“壓力型體制”[4]下集中決策的層層傳導(dǎo)，不僅會(huì)增加集體行動(dòng)的交易成本，更無法有效應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件，最終導(dǎo)致基層社區(qū)在政策執(zhí)行過程中走樣。按照Takeda和Helms的批判，“科層應(yīng)急管理存在三個(gè)明顯問題：決策效率不高、決策信息不充分、忽視行動(dòng)方案的后果。”[5]然而，無論是政府廣泛動(dòng)員的“人海戰(zhàn)”抑或依賴政府組織的“陣地戰(zhàn)”，作為科層體制末梢的中國(guó)社區(qū)在多次重大突發(fā)危機(jī)事件中均贏得了社會(huì)各界的廣泛認(rèn)可。為什么科層應(yīng)急管理體制的中國(guó)能夠成功應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)？顯然，僅用制度優(yōu)勢(shì)來回答顯得太過籠統(tǒng)而蒼白無力，應(yīng)該探索的問題是中國(guó)基層社區(qū)克服科層應(yīng)急管理弊端的機(jī)理是什么。

梳理國(guó)內(nèi)數(shù)量不多的社區(qū)應(yīng)急文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)已有研究往往更多地關(guān)注組織的正式規(guī)則，即宏觀制度設(shè)計(jì)與基層應(yīng)急管理體系。事實(shí)上，西方學(xué)術(shù)界雖然強(qiáng)調(diào)社區(qū)應(yīng)急管理中多方參與合作互動(dòng)的重要性，但他們也承認(rèn)“組織一個(gè)合作所付出的努力是巨大的”[6]。相反，Song等人的研究顯示，民主政體下應(yīng)急管理者之間的政治同質(zhì)性更有利于克服集體行動(dòng)困境，提高應(yīng)急管理的效果[7]。顯然，多主體參與不是應(yīng)急管理的“萬能藥方”，而且中國(guó)政府與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系也與西方有著根本差異。中國(guó)社區(qū)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的實(shí)踐表明：在社會(huì)力量薄弱、伙伴關(guān)系欠缺的條件下，社區(qū)應(yīng)急管理的成效仍然顯著，本次新冠肺炎疫情的社區(qū)防控就是一個(gè)很好的范例。所以，需要探究正式制度外影響社區(qū)應(yīng)急管理的因素。

本文以R社區(qū)新冠肺炎疫情防控為例，探索社區(qū)工作者非正式實(shí)踐活動(dòng)及其影響，與Helmke和Levitsky提出的理論框架[8]相呼應(yīng)。本文認(rèn)為盡管社區(qū)應(yīng)急管理遵循著正式規(guī)則設(shè)計(jì)的基本路徑，但也充盈著非正式關(guān)系、奉獻(xiàn)精神、流程再組織、選擇性應(yīng)付等繁雜的非正式實(shí)踐活動(dòng)。在社區(qū)，組織的正式安排仍占據(jù)主導(dǎo)地位，但這些非正式實(shí)踐活動(dòng)不僅對(duì)疫情防控政策的執(zhí)行效果產(chǎn)生影響，也改變著民眾對(duì)正式組織的看法。源自社區(qū)工作者行動(dòng)的自主性，可以破解基層社區(qū)面對(duì)突發(fā)危機(jī)時(shí)的資源不足、社會(huì)參與薄弱、應(yīng)急準(zhǔn)備形式化等結(jié)構(gòu)性矛盾，提升社區(qū)應(yīng)急管理效能，這也是制度優(yōu)勢(shì)的一種表現(xiàn)形式。

一、非正式實(shí)踐的理論詮釋

1.理論淵源

在韋伯所設(shè)計(jì)的科層制模型中，分工與理性的正式規(guī)則是整個(gè)體系的基礎(chǔ)，居于支配地位，其目的在于克服行動(dòng)者的自主性，保證組織高效地運(yùn)作。學(xué)術(shù)界關(guān)于科層制的爭(zhēng)論繁多：古爾德納通過分析“懲罰中心型”的科層規(guī)則，展示了科層制運(yùn)作的僵硬性;布勞分析了行動(dòng)自主性對(duì)科層規(guī)則的建構(gòu);梅奧則發(fā)現(xiàn)了正式組織中人際關(guān)系對(duì)生產(chǎn)效率的重要價(jià)值，提出了“非正式組織”的概念。事實(shí)上，在科層體系內(nèi)，正式和非正式關(guān)系對(duì)行動(dòng)者都很重要，并且在某些情況下，非正式關(guān)系要比正式關(guān)系更重要。正式關(guān)系主要依靠理性的科層規(guī)則來維系，非正式關(guān)系則更多依賴參與者主觀能動(dòng)性的發(fā)揮。新制度主義對(duì)非正式規(guī)則進(jìn)行了較為深入的分析。正式規(guī)則是官方渠道創(chuàng)建、傳達(dá)和執(zhí)行的各種規(guī)則和程序，例如法律、規(guī)章、制度等。非正式規(guī)則是自發(fā)出現(xiàn)的規(guī)范、文化和習(xí)俗的私人約束，通常是不成文的，獨(dú)立于官方渠道，卻被社會(huì)認(rèn)可的規(guī)則。良好的制度分析應(yīng)該對(duì)正式和非正式制度都給予重點(diǎn)關(guān)注。

通過上述理論淵源的梳理，本文將“非正式實(shí)踐”定義為行動(dòng)者在正式組織語境中運(yùn)用非正式規(guī)則和個(gè)人義務(wù)來執(zhí)行公共政策的常規(guī)策略，這些策略包括動(dòng)用私人關(guān)系、發(fā)展非正式溝通網(wǎng)絡(luò)、發(fā)揮主觀能動(dòng)性、對(duì)正式規(guī)范的再組織等。作為一種自發(fā)形成的實(shí)踐活動(dòng)，非正式實(shí)踐具有維持的非強(qiáng)制性、發(fā)展的路徑依賴性、變遷的滯后性、存在的隱蔽性等特征。這些特征決定了非正式實(shí)踐具有高度的情景屬性，展現(xiàn)了社會(huì)中正在發(fā)生的變化以及人們對(duì)這些變化的反應(yīng)。同時(shí)，它們也是評(píng)價(jià)正式規(guī)則運(yùn)作效果的重要指標(biāo)之一，因?yàn)檎揭?guī)則的缺陷或者漏洞為它們的生成和發(fā)展滋生了土壤。從這個(gè)意義上說，非正式實(shí)踐是研究科層體系的一扇窗戶。

2.類型學(xué)分析

非正式實(shí)踐通常以重要但隱蔽的方式影響著組織的績(jī)效。已有研究從正反兩個(gè)方面研究了非正式實(shí)踐的類型。一個(gè)陣營(yíng)將非正式實(shí)踐視為功能建設(shè)型，因?yàn)樗鼈優(yōu)樯鐣?huì)互動(dòng)和協(xié)調(diào)問題提供了解決方案，顯著提高了組織的效率或績(jī)效[9]。另一個(gè)陣營(yíng)則將非正式實(shí)踐視為功能失調(diào)型，如基層政府間的“共謀現(xiàn)象”[10]、法治的中國(guó)難題[11]、以權(quán)謀私[12]等，它們破壞了市場(chǎng)和政府機(jī)構(gòu)的表現(xiàn)。眾多研究使用了“變通”“共謀”“應(yīng)對(duì)”“選擇性政策執(zhí)行”“選擇性應(yīng)付”等概念來描述中國(guó)基層政府的非正式組織行為，“應(yīng)該說均有一定理論解釋力”[13]。事實(shí)上，非正式行為遠(yuǎn)比任何一個(gè)陣營(yíng)設(shè)想的情況更復(fù)雜，有時(shí)會(huì)對(duì)正式規(guī)則產(chǎn)生正強(qiáng)化，有時(shí)會(huì)產(chǎn)生負(fù)強(qiáng)化。為了捕捉這些差異，Helmke和Levitsky設(shè)計(jì)了4種類型的非正式規(guī)則，如表1所示。他們從結(jié)果的趨同程度和正式制度的約束力兩個(gè)維度出發(fā)，區(qū)分了補(bǔ)充型（Complementary）、替代型（Substitutive）、包容型（Accommodating）、競(jìng)爭(zhēng)型（Competing）4種情況。位于左上（補(bǔ)充）和右下（競(jìng)爭(zhēng)）單元格的類型對(duì)應(yīng)于在許多文獻(xiàn)中占主導(dǎo)地位的“建設(shè)型”和“失調(diào)型”，另外還有兩種——包容型和替代型，這有助于我們理解那些不甚熟悉的模式。

3.作用邊界

大量實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，正式規(guī)則與實(shí)際組織活動(dòng)脫節(jié)是一種普遍現(xiàn)象。[14]因?yàn)樵谌魏谓o定的背景下，正式和非正式規(guī)則都是錯(cuò)綜復(fù)雜地交織在一起，它們相互作用產(chǎn)生了影響人們行為方式的“游戲規(guī)則”。盡管非正式行為在改善社會(huì)治理層面是必要的，但過度依賴非正式規(guī)則可能會(huì)對(duì)正式制度產(chǎn)生擠出效應(yīng)。“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨為公共權(quán)力的行使限定了邊界，只有該邊界內(nèi)的非正式實(shí)踐才會(huì)對(duì)社會(huì)治理產(chǎn)生有益的效果。非正式實(shí)踐一詞涵蓋了廣泛的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)制度，本文僅僅關(guān)注基層社區(qū)層面，并將分析限制在應(yīng)急管理的政策執(zhí)行范圍內(nèi)。

二、社區(qū)應(yīng)急管理中的非正式實(shí)踐

中國(guó)的社區(qū)通常被認(rèn)為是國(guó)家與社會(huì)的接口，集政治、服務(wù)（管理）、社會(huì)三種功能于一體的復(fù)合體。作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的基層，社區(qū)負(fù)責(zé)執(zhí)行黨和政府的政策;作為負(fù)責(zé)人，社區(qū)有照顧居民福祉的義務(wù)。但是，這兩個(gè)角色經(jīng)常會(huì)發(fā)生沖突，這使社區(qū)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)變得復(fù)雜，并阻礙了社區(qū)治理的質(zhì)量。[15]上海R社區(qū)是中國(guó)眾多普通社區(qū)的縮影。R小區(qū)總面積8.41萬平方米，社區(qū)總戶數(shù)2680戶，常住人口約6000人。該社區(qū)實(shí)行“1+3+X”治理格局，“1”是居民區(qū)黨總支，“3”是居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司，“X”則是各類志愿者、社會(huì)組織等。在疫情防控中，僅有作為正式組織的居委會(huì)及物業(yè)公司在黨總支書記的帶領(lǐng)下表現(xiàn)出突發(fā)危機(jī)狀態(tài)的緊急規(guī)范，其他非正式組織均缺席。但有限的力量卻支撐了無限的疫情防控事務(wù)，需要探究隱藏在背后的力量。

1.非正式關(guān)系提升了政策的有效性

Pyka認(rèn)為：“與正式程序不同，非正式關(guān)系容易實(shí)現(xiàn)、不復(fù)雜，而且組織的交易成本較低?！盵16]當(dāng)前各地正努力創(chuàng)建的“有溫度的社區(qū)”“重塑熟人社會(huì)”等，所倡導(dǎo)的正是這種來自科層結(jié)構(gòu)以外、以個(gè)體間人際關(guān)系為載體的非正式關(guān)系。等級(jí)制組織依靠正式的上傳下達(dá)對(duì)行動(dòng)和資源配置進(jìn)行協(xié)調(diào)。僅依賴正式規(guī)則，雖然提升了合法性，但會(huì)帶來有效性的障礙?？茖又圃O(shè)計(jì)的初衷就是排除行政人員的主觀意向，保證組織的非人格化與理性化，但這使得應(yīng)急管理非常被動(dòng)。

為了實(shí)現(xiàn)對(duì)居家隔離人員的24小時(shí)監(jiān)督管理，R社區(qū)在需要隔離的人員家門口安裝了智能門磁系統(tǒng)。每當(dāng)居民家門開啟，門磁系統(tǒng)就會(huì)將相應(yīng)的信息傳送給社區(qū)工作人員，并記錄大門開關(guān)時(shí)間。將公權(quán)力的“監(jiān)視”范圍延伸到居民家中，這種管控的思維和模式引起了部分居家隔離人員的不滿。[17]從重點(diǎn)地區(qū)返滬實(shí)施居家隔離的L姓居民就強(qiáng)烈要求將裝在其家門口的門磁拆掉，多次威脅采取極端形式。按照正式組織程序，居委會(huì)主任應(yīng)該將此種情況上報(bào)街道，請(qǐng)示上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)如何處置;依據(jù)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)的規(guī)定，公安部門可以對(duì)L姓居民采取強(qiáng)制措施。這種簡(jiǎn)單的方法雖然符合西方“技術(shù)官僚”的操作規(guī)范，但與中國(guó)“為人民服務(wù)”的“政治人”要求相去甚遠(yuǎn)。R社區(qū)的工作人員充分運(yùn)用非正式關(guān)系來化解矛盾：通過L姓居民的好友對(duì)其作耐心、細(xì)致的溝通工作，分析其行為的后果;居委會(huì)主任動(dòng)用私人關(guān)系，幫忙解決其生活中的實(shí)際困難;提供暖心的服務(wù)，來解決居家隔離的后顧之憂，如代購(gòu)、跑腿等。最后L姓居民不僅認(rèn)同了該政策，解除隔離后還主動(dòng)加入社區(qū)志愿者隊(duì)伍，負(fù)責(zé)在小區(qū)出入口測(cè)量體溫工作。西方學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，“在促進(jìn)沖突各方相互理解方面遇到的最大挑戰(zhàn)，來自于跨文化的沖突?！盵18]但中國(guó)文化特有的實(shí)踐是關(guān)系，涉及情感、信任等人際交往的網(wǎng)絡(luò)。雖然單位制的解體及現(xiàn)代城市的發(fā)展使得社區(qū)不再是傳統(tǒng)意義的熟人社會(huì)，但中國(guó)社會(huì)的差序格局沒有發(fā)生根本變化，關(guān)系仍然在中國(guó)社會(huì)中扮演著重要的角色。

社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備發(fā)揮功能的機(jī)制就是使各方能夠“在尊重和信任的基礎(chǔ)上建立伙伴關(guān)系，通過培訓(xùn)和信息增強(qiáng)社區(qū)的應(yīng)急力量”[19]，以有效應(yīng)對(duì)各種不確定性和不可預(yù)測(cè)性。中國(guó)形式化、走過場(chǎng)的社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備工作一直被詬病，所以突發(fā)公共危機(jī)初期會(huì)出現(xiàn)社區(qū)應(yīng)急組織不力、響應(yīng)能力不強(qiáng)、居民參與意識(shí)薄弱等突出問題，社區(qū)應(yīng)急往往一團(tuán)糟。然而，受儒家傳統(tǒng)文化的影響，社區(qū)居民在共同生活的過程中，家長(zhǎng)里短、人情往來、口頭承諾等社會(huì)交往營(yíng)造了一種支持性的環(huán)境，有利于形成伙伴關(guān)系，促進(jìn)應(yīng)急管理的合作與互動(dòng)。社區(qū)疫情防控的有效運(yùn)作正是社區(qū)工作者在實(shí)踐中不斷適應(yīng)并逐步確立起來的。所以，在全面的應(yīng)急管理框架內(nèi)，鼓勵(lì)或促進(jìn)非正式關(guān)系，就會(huì)通過社會(huì)信任的中介效應(yīng)逐步提升應(yīng)急管理質(zhì)量。

2.社區(qū)工作者的奉獻(xiàn)破解資源困境

2018年修訂的《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定社區(qū)居民委員會(huì)屬于自治性組織，其承擔(dān)的責(zé)任主要包括規(guī)定動(dòng)作與轉(zhuǎn)移任務(wù)兩個(gè)方面。隨著基層減負(fù)的不斷推進(jìn)，社區(qū)承擔(dān)的規(guī)定動(dòng)作越來越少。但實(shí)際中的“居民委員會(huì)是街道辦事處的派出機(jī)構(gòu)”[20]，“陷入”無限的轉(zhuǎn)移任務(wù)當(dāng)中。由于居民委員會(huì)的準(zhǔn)行政化色彩，社區(qū)的社會(huì)屬性發(fā)育緩慢，治理資源嚴(yán)重不足。尤其在面對(duì)突發(fā)事件時(shí)，社區(qū)的各種配置性資源較為匱乏。社區(qū)有限資源與無限責(zé)任之間的矛盾成為當(dāng)前困擾社區(qū)治理的頑疾，雖然中央政府正在通過資源下沉與賦權(quán)增能改革破解這一矛盾，但政策效果還有待進(jìn)一步發(fā)揮。

R社區(qū)正式工作人員有1名黨總支書記、1名居委會(huì)主任、4名社工身份的居委會(huì)委員，1名綜治協(xié)管員。在突發(fā)狀態(tài)下，雖然工作人員主要精力都在疫情防控上，但常規(guī)的社會(huì)救助、殘疾幫扶、勞動(dòng)社保、計(jì)生人口等服務(wù)工作也不能停止。根據(jù)黨總支書記的不完全數(shù)據(jù)，疫情以來，他們共張貼了疫情防控宣傳海報(bào)107張，發(fā)放各種告知書1945份、《給居民的一封信》2539份、《發(fā)熱患者指南》宣傳單100份、“溫馨提示”1270份。對(duì)病毒的污名化從來沒有在流行病的傳播史上缺席過，雖然沒有出現(xiàn)埃博拉疫情中社區(qū)工作人員被社區(qū)居民用石頭砸死的極端情況，但長(zhǎng)時(shí)間暴露在疫情防控前線的社區(qū)工作者面臨著身體與精神的雙重壓力。正如這位黨總支書記所說的那樣：

這兩個(gè)月的時(shí)間，我一天都沒休息過，實(shí)在是太累了。身體累也就算了，關(guān)鍵是心理壓力還大。尤其是當(dāng)接觸過重點(diǎn)人群后，總是害怕被傳染，或者傳染給家里人。有一次，我送一個(gè)居家隔離人員回他住處，結(jié)果老百姓不允許我們乘電梯，我們只能爬上22樓，然后又走樓梯下來，邊走邊哭，實(shí)在是太委屈。而且，還要應(yīng)付各種各樣的檢查，有時(shí)候居民還不配合我們的工作，真是要崩潰了。

中國(guó)的行政人員一般都能表現(xiàn)出較強(qiáng)的奉獻(xiàn)精神，而且越是底層的工作人員這種心理活動(dòng)越強(qiáng)烈。訪談中黨總支書記說：“疫情前面兩個(gè)月我?guī)缀鯖]回過家，全身心都在疫情防控上，但特殊時(shí)期嘛，畢竟經(jīng)歷不了幾次，扛一扛就過去了?！彼?，面對(duì)突發(fā)公共危機(jī)事件，會(huì)出現(xiàn)基層行動(dòng)者“迎難而上”“夜以繼日”“不計(jì)較得失”等與“理性經(jīng)濟(jì)人”相悖的場(chǎng)景，這些行為擺脫了科層規(guī)則體系的束縛。在社區(qū)應(yīng)急資源不足的情況下，社區(qū)工作者有力地支撐著疫情防控工作的有序運(yùn)行，發(fā)揮了關(guān)鍵作用。事實(shí)上，在人類與傳染性疾病斗爭(zhēng)的歷史上，這并非理所當(dāng)然。埃博拉疫情中就出現(xiàn)過數(shù)次醫(yī)護(hù)人員與社區(qū)工作者臨陣脫逃的情形。中國(guó)基層社區(qū)工作者表現(xiàn)出的奉獻(xiàn)精神在人類發(fā)展史上實(shí)屬罕見。

3.非結(jié)構(gòu)化方法提升應(yīng)急管理質(zhì)量

突發(fā)公共危機(jī)事件受到混沌理論的挑戰(zhàn)，即人類對(duì)這些事件的反應(yīng)都是不可預(yù)測(cè)的，并且不可能存在一種能夠有效促進(jìn)管理和組織的清晰模式。[21]化解危機(jī)需要靈活性的結(jié)構(gòu)，而正式規(guī)則和結(jié)構(gòu)化操作方法無法有效滿足這種需求。《居民委員會(huì)組織法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》等關(guān)于社區(qū)突發(fā)事件處置的法律規(guī)定僅僅給出了指導(dǎo)性方法。例如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第五十五條規(guī)定：“突發(fā)事件發(fā)生地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)和其他組織應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)厝嗣裾臎Q定、命令，進(jìn)行宣傳動(dòng)員，組織群眾開展自救和互救，協(xié)助維護(hù)社會(huì)秩序?！痹诓淮_定條件下采取適當(dāng)?shù)男袆?dòng)是大多數(shù)應(yīng)急管理工作的重點(diǎn)。雖然應(yīng)急管理政策會(huì)自上而下地以文件、會(huì)議的形式傳達(dá)至基層社區(qū)，但危機(jī)狀態(tài)下的基層社區(qū)形態(tài)各異、治理對(duì)象多樣、治理場(chǎng)景復(fù)雜，僅靠結(jié)構(gòu)化方法顯然無法應(yīng)對(duì)。所以在公共政策的框架內(nèi)采用靈活的、非結(jié)構(gòu)化方法就顯得格外重要。

為了改變疫情初期口罩購(gòu)買混亂、無序的狀態(tài)，上海決定采取“居村委會(huì)預(yù)約登記+指定藥店購(gòu)買”的方法以改進(jìn)口罩供應(yīng)方式。按照市政府政策要求，居民需要到居委會(huì)排隊(duì)登記預(yù)約，然后等待居委會(huì)電話、短信通知，最后憑短信至指定藥房排隊(duì)購(gòu)買。雖然流程上有所優(yōu)化，但民眾外出聚集的暴露風(fēng)險(xiǎn)依然較高。R社區(qū)采取“線上預(yù)約+線上付錢+信箱投遞”的方式，減少民眾外出聚集的風(fēng)險(xiǎn)。居委會(huì)將街道開發(fā)的口罩登記預(yù)約二維碼張貼到社區(qū)的每個(gè)樓道，并張貼了另一張收款二維碼，居民掃碼付錢給居委會(huì);口罩到貨后，社區(qū)工作人員再將其分裝、投遞至居民信箱內(nèi)，并以短信或微信的形式通知居民取貨。雖然這種方式大大增加了社區(qū)工作者的工作量，但通過社區(qū)工作者對(duì)正式工作流程的再組織，顯著提升了應(yīng)急管理的效果。

事實(shí)上，在長(zhǎng)期的工作實(shí)踐中，社區(qū)工作者也積累了一套基本的行事邏輯：盡力而為與應(yīng)付了事。面對(duì)居民的需求，社區(qū)工作者會(huì)盡力而為;面對(duì)上級(jí)的形式主義，他們通常應(yīng)付了事。社區(qū)工作者在挨家挨戶排查登記、替居民跑腿代購(gòu)、幫居民看護(hù)快遞時(shí)都是全力以赴的。但在應(yīng)對(duì)上級(jí)要求填的各種表格時(shí)，他們通常應(yīng)付性地填一下，“以形式主義對(duì)待上級(jí)的形式主義”[22]。疫情防控初期，R社區(qū)每天都要完成街道多個(gè)部門交辦的數(shù)據(jù)收集任務(wù)，排查表、登記表、檢查表等名目繁多且格式不統(tǒng)一的表格考驗(yàn)著社區(qū)工作者的處理智慧。在應(yīng)急管理的初始階段通常是混亂的，需要社區(qū)工作者耐心、沉著和協(xié)調(diào)的能力。實(shí)際上，在這個(gè)階段，靈活應(yīng)對(duì)的中國(guó)文化和體制動(dòng)力被很好地納入到社區(qū)應(yīng)急管理的戰(zhàn)術(shù)行動(dòng)中。嵌入在文化與體制內(nèi)的非結(jié)構(gòu)化方法能夠與正式組織行為形成有效補(bǔ)充，提升公共危機(jī)事件中的應(yīng)急質(zhì)量。

從上述分析可以發(fā)現(xiàn)，R社區(qū)應(yīng)急管理中的非正式實(shí)踐活動(dòng)符合Helmke和Levitsky的理論框架，如表2所示。（1）補(bǔ)充型活動(dòng)是在正式制度框架內(nèi)采取合宜的方式，使公共政策得以有效運(yùn)行。社區(qū)工作者的奉獻(xiàn)精神是疫情防控政策得以有效執(zhí)行的基礎(chǔ)，彰顯和豐富了偉大的中國(guó)精神。這類活動(dòng)雖不具備政策制定的功能，卻具有政策倡導(dǎo)作用。（2）包容型活動(dòng)是在遵守正式規(guī)則的條件下，激勵(lì)人們通過改變行為方式直接影響正式規(guī)則的效果。社區(qū)工作者在遵守上級(jí)正式規(guī)則的前提下，優(yōu)化了民眾口罩購(gòu)買的流程，減少了民眾外出暴露風(fēng)險(xiǎn)，獲得了社區(qū)居民的高度認(rèn)可。按照正式規(guī)則無法得到政策的最優(yōu)效果，所以R社區(qū)對(duì)應(yīng)急流程與要素再組織，實(shí)現(xiàn)民眾利益與正式制度相協(xié)調(diào)。（3）替代型活動(dòng)是在正式規(guī)則不能很好地發(fā)揮作用時(shí)，參與者采用能達(dá)到與正式規(guī)則相一致結(jié)果的策略。R社區(qū)工作者運(yùn)用非正式關(guān)系替代簡(jiǎn)單、粗暴的正式控制手段，有效化解了矛盾沖突。（4）競(jìng)爭(zhēng)型活動(dòng)是與正式規(guī)則追求的結(jié)果存在分歧時(shí)，行為者采取無視或違反正式規(guī)則的方式，從而使兩者形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。當(dāng)正式制度安排受到質(zhì)疑或不被接受時(shí)，非正式規(guī)則就會(huì)與之競(jìng)爭(zhēng)，并發(fā)揮重要作用。面對(duì)上級(jí)各種疫情數(shù)據(jù)表格與臺(tái)賬，R社區(qū)采用應(yīng)付了事的方法，將有限的精力投入到無限的疫情防控事務(wù)中。

三、非正式實(shí)踐對(duì)正式組織活動(dòng)的功能分析

由于處于行政體系的最底端，基層社區(qū)缺乏政策制定的自主空間，機(jī)制創(chuàng)新的延展空間也不大，絕大多數(shù)是被動(dòng)地執(zhí)行政策。在正式組織活動(dòng)中靈活地運(yùn)用非正式方法共同構(gòu)成了社區(qū)應(yīng)急處置的整體框架。正式組織活動(dòng)是社區(qū)應(yīng)急的基礎(chǔ)，依靠政策執(zhí)行、組織溝通、組織激勵(lì)、考核監(jiān)督及政策調(diào)適等線性的管理流程支撐并引領(lǐng)社區(qū)應(yīng)急的走向;非正式實(shí)踐則是輔助性活動(dòng)，非線性的自主行為影響著組織的正式活動(dòng)，為社區(qū)應(yīng)急管理寫下了生動(dòng)的注腳。圖1展示了社區(qū)應(yīng)急管理的整體框架。本部分將在上述案例研究的基礎(chǔ)上，剖析非正式實(shí)踐對(duì)正式活動(dòng)的影響，既有正面的建構(gòu)意義，也有負(fù)面的消極影響。

1.吸收外部信息以優(yōu)化公共政策

（1）對(duì)社區(qū)應(yīng)急管理制度的完善

疫情初期，R社區(qū)就制定了《疫情防控居家隔離制度》《疫情防控社區(qū)出入管理制度》《疫情防控工作責(zé)任制度》等規(guī)章制度，使社區(qū)應(yīng)急管理有章可循。2020年2月底，R社區(qū)所在的街道在總結(jié)各社區(qū)疫情防控經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制訂了上海首份街道層面的《街道居民區(qū)疫情防控工作手冊(cè)》，為社區(qū)疫情防控提供標(biāo)準(zhǔn)化操作流程。2020年4月，中共上海市委、上海市人民政府發(fā)布《關(guān)于完善重大疫情防控體制機(jī)制健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的若干意見》，明確提出：“強(qiáng)化社會(huì)動(dòng)員，進(jìn)一步完善以基層黨組織為核心，居村委會(huì)為主導(dǎo)，業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)黨員、志愿者、居民骨干等共同參與的基層社區(qū)防控架構(gòu)?！被鶎由鐓^(qū)疫情防控的具體實(shí)踐促進(jìn)了正式規(guī)章制度的不斷調(diào)適與完善，展現(xiàn)了科層組織體系靈活性的一面。雖然分工與理性的科層化結(jié)構(gòu)難以逾越，但眾多基層社區(qū)的非正式實(shí)踐活動(dòng)形成了正式組織行為的有力補(bǔ)充?！皬娜罕娭衼?，到群眾中去”的領(lǐng)導(dǎo)方法就是汲取群眾智慧、完善治理體系的生動(dòng)描述。

（2）運(yùn)用數(shù)字化場(chǎng)景破解“信息不對(duì)稱性”

R社區(qū)將疫情期間口罩預(yù)約功能的數(shù)字化場(chǎng)景運(yùn)用更進(jìn)一步，創(chuàng)建了社區(qū)“微管家”。社區(qū)“微管家”是一個(gè)多數(shù)據(jù)接口的智慧化、綜合性虛擬公眾號(hào)平臺(tái)，社區(qū)居民可以在上面查詢相關(guān)的政務(wù)信息，更重要的是可以將社區(qū)生活中發(fā)現(xiàn)的一些問題以圖片的形式直接上傳，社區(qū)工作者跟進(jìn)解決并及時(shí)反饋。這種“指尖上的參與”極大地簡(jiǎn)化了正式參與程序的復(fù)雜性，而且將發(fā)現(xiàn)的問題暴露在民眾面前，提高了解決問題的效率。多渠道的信息直播機(jī)制具有信息的公開性、傳播的多向性、反饋的及時(shí)性特點(diǎn)，推進(jìn)了社區(qū)治理方式從被動(dòng)處置向主動(dòng)預(yù)防轉(zhuǎn)變，治理手段從社區(qū)包攬向群眾共治轉(zhuǎn)變。上海“十四五”規(guī)劃提出了經(jīng)濟(jì)、生活、治理三個(gè)方面的城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型，全域感知、全時(shí)響應(yīng)的未來之城是其重要組成部分。依托信息交互與平面?zhèn)鬟f的數(shù)字化建設(shè)可以顯著提高正式組織活動(dòng)的響應(yīng)與適應(yīng)能力。

2.促使資源下沉以提升組織的溝通與激勵(lì)

吉登斯將資源分成兩種：一種是以物質(zhì)產(chǎn)品為主要形式的配置性資源;另一種則是權(quán)威性資源，如監(jiān)督、訓(xùn)誡、意識(shí)形態(tài)等支配人類活動(dòng)的手段。[23]R社區(qū)采取愛心募捐、超常規(guī)工作、黨員下沉等方式以應(yīng)對(duì)疫情防控資源的不足。這些非正式實(shí)踐活動(dòng)為常態(tài)化應(yīng)急管理提供了有益的啟發(fā)。

（1）配置性資源提升組織的激勵(lì)能力

2020年5月，國(guó)務(wù)院設(shè)立“財(cái)政直達(dá)機(jī)制”。作為疫情危機(jī)倒逼形成的轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)新，“一竿子插到底”是該機(jī)制的最大特點(diǎn)，新增的2萬億元中央財(cái)政資金僅用7天時(shí)間精準(zhǔn)撥給市縣基層政府，減少或消除中間環(huán)節(jié)的梗阻。2021年，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確提出救急的財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制要常態(tài)化。此外，2021年是全國(guó)基層社區(qū)“兩委”換屆年，依據(jù)街道《關(guān)于做好2021年居民區(qū)“兩委”換屆的實(shí)施方案》，R社區(qū)新一屆“兩委”委員任期5年;黨總支書記通過法定程序擔(dān)任居委會(huì)主任，實(shí)現(xiàn)“一肩挑”;新一屆居委會(huì)共有成員9人，其中全日制成員7人，35周歲以下成員1名。新一屆居委會(huì)人數(shù)有了適當(dāng)增加，年齡與學(xué)歷結(jié)構(gòu)要求也有所提升。人、財(cái)、物等配置性資源是基層社區(qū)應(yīng)急管理的核心要素，更多的資源可以更好地滿足行動(dòng)者的應(yīng)急管理需求，有更高的產(chǎn)出。

（2）權(quán)威性資源提升組織的溝通能力

疫情時(shí)期，“黨員下沉社區(qū)”是中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)的一個(gè)縮影，屬于特殊情況下的臨時(shí)性、任務(wù)型的實(shí)踐活動(dòng)。2021年1月，湖北省委組織部出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位黨員干部下沉社區(qū)工作常態(tài)化長(zhǎng)效化的意見（試行）》，明確規(guī)定“建立下沉黨員干部平時(shí)融入社區(qū)、聯(lián)系群眾、發(fā)揮作用，戰(zhàn)時(shí)快速響應(yīng)、沖鋒在前、應(yīng)急處突的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換機(jī)制”?！包h員常態(tài)化下沉”采用“群眾點(diǎn)單、社區(qū)派單、下沉黨員接單”的模式，下沉的黨員干部直接為基層社區(qū)服務(wù)。下沉的黨員干部一方面可以對(duì)上級(jí)的政策文件進(jìn)行宏觀、細(xì)致的解讀，促進(jìn)基層社區(qū)的理解，推進(jìn)政策執(zhí)行;另一方面又能收集基層社區(qū)在政策執(zhí)行中的難點(diǎn)、不適與實(shí)施，有利于相關(guān)政策的調(diào)適與實(shí)施，杜絕選擇性應(yīng)付的形式主義。

3.考驗(yàn)社區(qū)工作者的成熟度

領(lǐng)導(dǎo)情景理論認(rèn)為成熟度是個(gè)體對(duì)行為負(fù)責(zé)的能力和意愿。就R社區(qū)案例的梳理發(fā)現(xiàn)，社區(qū)的非正式實(shí)踐活動(dòng)實(shí)際上有賴于社區(qū)工作者的成熟度。雖然全國(guó)各地都在打造“明星社區(qū)”里的“明星書記”“小巷總理”，但基層社區(qū)工作者的能力千差萬別、追求也不盡相同，這對(duì)科層組織活動(dòng)構(gòu)成了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。所以，需要正式組織通過制度化行動(dòng)提升社區(qū)工作者的成熟度，以使非正式實(shí)踐活動(dòng)在有效的框架內(nèi)發(fā)揮作用。

（1）社區(qū)工作者的客觀工作能力

疫情初期，絕大多數(shù)社區(qū)工作者面臨“不知道該怎么做”的窘境。突發(fā)事件所構(gòu)成的復(fù)雜治理場(chǎng)景對(duì)社區(qū)工作者的知識(shí)結(jié)構(gòu)水平、溝通協(xié)調(diào)能力、臨場(chǎng)應(yīng)變能力、危機(jī)處置能力提出了較高的要求。然而，受制于年齡、學(xué)歷等條件的限制，社區(qū)工作者普遍感到“本領(lǐng)恐慌”：既要掌握互聯(lián)網(wǎng)+，還要會(huì)與百姓拉家常，更要有快速解決問題的能力。因此需要上級(jí)組織優(yōu)化工作流程，并給予有效的技術(shù)指導(dǎo)。另外，社區(qū)工作者在執(zhí)行上級(jí)政策時(shí)會(huì)出現(xiàn)粗暴執(zhí)行、過度執(zhí)行的情況，如疫情防控的“一刀切”現(xiàn)象，不僅侵犯了居民的正當(dāng)權(quán)益，更影響著正式組織權(quán)威的效度。大量粗放式的社區(qū)治理行為恰恰暴露了社區(qū)工作者專業(yè)能力和專業(yè)精神的缺失。

（2）社區(qū)工作者的主觀工作意愿

2018年5月，中共中央印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》，指出中國(guó)的一些干部工作中存在怕出錯(cuò)怕?lián)?zé)的思想顧慮，甚至有“為了不出事、寧愿不干事”的惰性思維。2020年1月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅(jiān)強(qiáng)政治保證的通知》提出：“對(duì)表現(xiàn)突出的，要表揚(yáng)表彰、大膽使用;對(duì)不敢擔(dān)當(dāng)、作風(fēng)漂浮、落實(shí)不力的，甚至弄虛作假、失職瀆職的，要嚴(yán)肅問責(zé)?！庇行┥鐓^(qū)工作者抱著“機(jī)會(huì)主義”“功利主義”心態(tài)，采取“抄作業(yè)”式治理方式，缺乏主動(dòng)治理的責(zé)任和信念。疫情防控期間，各地通報(bào)了不少社區(qū)干部履職不力、不作為及借疫情防控之名“搭車收費(fèi)”的問題，表明社區(qū)工作者為人民服務(wù)的主觀意愿還有較大提升空間。

四、結(jié)論與展望

在新冠肺炎疫情肆虐全球的背景下，觀察中國(guó)的社區(qū)疫情防控對(duì)社區(qū)應(yīng)急管理格外重要。本文以案例方法展示了R社區(qū)面對(duì)新冠肺炎疫情時(shí)的應(yīng)急管理，分析了其成功之道。但這種成功建立在兩個(gè)基本前提下：一是自上而下的組織領(lǐng)導(dǎo);二是自下而上的非正式實(shí)踐。學(xué)術(shù)界關(guān)于組織動(dòng)員的研究汗牛充棟，但非正式實(shí)踐的正面建構(gòu)卻不多見。雖然日常規(guī)范管理中的非正式實(shí)踐會(huì)有很多問題，但正如本文所展示的，不同于正式組織相對(duì)明確的線性流程，情感、關(guān)系、信息等非正式實(shí)踐對(duì)應(yīng)急管理的影響更加彌散。不僅貫穿于疫情防控工作的全過程，隱蔽地制約、塑造著組織與個(gè)體行為，而且不同層級(jí)的非正式規(guī)則之間也會(huì)相互影響。R社區(qū)的案例證明了以下事實(shí)：正式和非正式活動(dòng)在疫情防控的實(shí)踐中都發(fā)揮著重要作用，而且錯(cuò)綜復(fù)雜地交織在一起。兩種類型的活動(dòng)同時(shí)影響著社區(qū)應(yīng)急管理的實(shí)踐方式，有時(shí)增強(qiáng)彼此之間的有效性，處理不好會(huì)有破壞性作用。

理性選擇分析一直是科層體系的基石，但其被批評(píng)為“對(duì)正式規(guī)則的過度關(guān)注”和“對(duì)牢固建立的非正式實(shí)踐關(guān)注不足”。[24]當(dāng)前關(guān)于社區(qū)治理的文獻(xiàn)多集中在正式制度的研究上，因此有可能錯(cuò)過許多構(gòu)成政治行為基礎(chǔ)的實(shí)踐動(dòng)機(jī)和約束。本文嘗試在已有研究的基礎(chǔ)上，將社區(qū)應(yīng)急管理中的非正式規(guī)則納入主流制度分析的框架中。本研究并沒有拒絕關(guān)于基層社區(qū)的各種批判，如行政色彩濃厚、社會(huì)參與薄弱等。相反，本文提供了在現(xiàn)有制度框架下發(fā)展社區(qū)的一個(gè)小切口，為未來社區(qū)治理走向多元化、自治化、法治化道路提供了思考。下一步，需要對(duì)非正式實(shí)踐進(jìn)行更嚴(yán)格的理論化，尤其是關(guān)于建立、交流和學(xué)習(xí)非正式實(shí)踐的機(jī)制，以使社區(qū)的應(yīng)急能力得以持續(xù)發(fā)展。在正式規(guī)則的框架下完善正式組織的非正式實(shí)踐，探尋社區(qū)治理的整體性框架，可能是中國(guó)社區(qū)研究未來的一個(gè)方向。

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Based on the Emergency Response of R Community in Shanghai

Xin Fangkun/Peng Bo

Abstract：Bureaucracy emergency management system and informal rules have been questioned in academia. The impact of informal practice activities of community workers on emergency response under a hierarchical systemwas examined in this paper. Through theoretical analysis，theoretical origin， practical effect and function boundary of informal practice were clarified.A case study of R communitys emergency response practices was conducted from three aspects： informal relationship， dedication， and unstructured methods， which confirmed the theoretical framework proposed by Helmke and Levitsky. It was found that informal practice not only promoted the adjustment of public policy， but also improved the ability of communication and motivation of the formal organization. It was also seriously challenged by the maturity of community workers. Informal practice activities should be incorporated into the framework of mainstream institutional analysis. The emergency response capacity of grass-roots communities should be improved through capacity building and resource sinking from formal organizations.

Keywords：Informal Practice; Community Emergency Response; Community Neighborhood Committee; Institutional Arrangement

（責(zé)任編輯 方 卿）