謝煒 洪瑩

摘 要：公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度的實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)公務(wù)員職業(yè)成長(zhǎng)的激勵(lì)機(jī)制得以正式重塑。2015年縣以下機(jī)關(guān)職務(wù)職級(jí)并行制度矯治了基層公務(wù)員經(jīng)濟(jì)待遇主要由職務(wù)決定的實(shí)然偏差，因以“任職年限和級(jí)別”為職級(jí)晉升依據(jù)而具有一定的“普惠”特征。2019年整體推進(jìn)的公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度在職務(wù)晉升的“過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)”和基層職級(jí)晉升的“全面普惠”之間尋求平衡，以工作需要、德才表現(xiàn)、職責(zé)輕重、工作實(shí)績(jī)和資歷等為綜合考量因素，形成從年功制到功績(jī)制的轉(zhuǎn)向。從初步確立到全局拓展，我國(guó)公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度呈現(xiàn)從試點(diǎn)到擴(kuò)散、從保障到激勵(lì)、從普惠到競(jìng)爭(zhēng)的運(yùn)行特點(diǎn)，并蘊(yùn)含相應(yīng)的制度演進(jìn)邏輯。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員;職務(wù);職級(jí);演進(jìn)邏輯

隨著改革開(kāi)放進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，如何激勵(lì)廣大公務(wù)員擔(dān)當(dāng)作為，成為新時(shí)代迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。針對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)“職務(wù)優(yōu)位”帶來(lái)的公務(wù)員晉升通道狹窄、壓職壓級(jí)嚴(yán)重、履職動(dòng)力不足等顯性問(wèn)題，我國(guó)在修訂公務(wù)員法的基礎(chǔ)上，分別于2019年和2020年頒布了《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》和《公務(wù)員職務(wù)、職級(jí)與級(jí)別管理辦法》，相關(guān)制度文本的實(shí)施意味著我國(guó)公務(wù)員職業(yè)成長(zhǎng)的激勵(lì)機(jī)制得以正式重塑。

一、問(wèn)題的提出

職務(wù)晉升通常被認(rèn)為是公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的主要目標(biāo)，行政級(jí)別等觀念早已融入中華民族的文化基因。然而，公務(wù)員晉升職務(wù)的需求與職務(wù)資源的有限性之間始終是一對(duì)客觀存在的矛盾。我國(guó)720多萬(wàn)公務(wù)員中60%在縣以下基層單位工作，76.7%為鄉(xiāng)科級(jí)及以下人員，由于縣以下機(jī)構(gòu)規(guī)格比較低，基層公務(wù)員晉升難、待遇低等問(wèn)題更為凸顯。實(shí)證研究表明，晉升停滯等職業(yè)生涯高原現(xiàn)象容易造成公務(wù)員在工作中表現(xiàn)出更多的情緒耗竭和犬儒主義等傾向。

為了回應(yīng)公務(wù)員群體的職業(yè)發(fā)展訴求，我國(guó)于2015年正式實(shí)施《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見(jiàn)》，即在公務(wù)員法規(guī)定的制度框架內(nèi)保持原有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升制度不變，建立主要依據(jù)任職年限和級(jí)別晉升職級(jí)的制度。2019年我國(guó)將職務(wù)職級(jí)并行制度的實(shí)施范圍從局部拓展到公務(wù)員全體，通過(guò)推行公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行、職級(jí)與待遇掛鉤制度，致力于建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化的公務(wù)員隊(duì)伍。伴隨著多部制度文本的出臺(tái)與實(shí)踐，學(xué)界的相關(guān)研究也日益興盛。

從公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度的設(shè)計(jì)特點(diǎn)來(lái)看，公務(wù)員職位分類制度旨在對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍進(jìn)行科學(xué)管理和有效激勵(lì)，職務(wù)職級(jí)并行制度則重在對(duì)公務(wù)員進(jìn)行持續(xù)激勵(lì)。職務(wù)設(shè)置指向權(quán)利及責(zé)任義務(wù)的承擔(dān)，職級(jí)設(shè)置更多指向物質(zhì)利益及職業(yè)尊嚴(yán)的滿足。職務(wù)晉升和職級(jí)晉升都是獨(dú)立的晉升階梯，而級(jí)別晉升在很大程度上依附于職務(wù)晉升和職級(jí)晉升。職級(jí)的作用在于為公務(wù)員的職業(yè)生涯提供專業(yè)化發(fā)展的通道，職級(jí)晉升應(yīng)更具有“有限性”和“競(jìng)爭(zhēng)性”的特點(diǎn)，才能產(chǎn)生激勵(lì)效果。職務(wù)職級(jí)并行制度充分體現(xiàn)了分級(jí)管理，而分類管理的表征卻顯現(xiàn)不足。

從公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度的實(shí)施成效來(lái)看，制度執(zhí)行的公平性、制度本身合理性、制度有效執(zhí)行對(duì)公務(wù)員工作狀態(tài)有顯著影響，其中后兩者的影響更強(qiáng)?？h級(jí)以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度突破了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升的職數(shù)限制，從具體晉升程序來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)兜底性質(zhì)的政策，雖然職級(jí)設(shè)置層次較少、間隔時(shí)間較長(zhǎng)，但只要符合任職年限條件都可以晉升到相應(yīng)級(jí)別。制度的落實(shí)吸引了人才到基層服務(wù)、鍛煉和成長(zhǎng)，促進(jìn)了基層公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定，也出現(xiàn)了部分公務(wù)員產(chǎn)生避責(zé)情緒，選擇放棄晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的現(xiàn)象，并使得縣鄉(xiāng)兩級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)編制人員產(chǎn)生心理落差，影響了工作積極性。

從公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度的發(fā)展方向來(lái)看，應(yīng)避免改革就是對(duì)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)進(jìn)行替換的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，防止職級(jí)職務(wù)化和職級(jí)級(jí)別化等傾向。職務(wù)職級(jí)改革是工資福利制度的基礎(chǔ)，工資福利制度是職務(wù)職級(jí)改革的保證，但不能把職級(jí)簡(jiǎn)單看成工資收入問(wèn)題，職級(jí)設(shè)置是人事管理制度的創(chuàng)新。職務(wù)職級(jí)并行改革的價(jià)值取向是激勵(lì)擔(dān)當(dāng)作為，應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)激勵(lì)在重大任務(wù)中貢獻(xiàn)突出的干部，構(gòu)建更具精細(xì)化與個(gè)性化的公務(wù)員績(jī)效考核制度，進(jìn)一步推進(jìn)公務(wù)員分類管理改革，使相關(guān)制度與職務(wù)職級(jí)并行制度協(xié)同運(yùn)行。

綜上而言，學(xué)界對(duì)公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度設(shè)計(jì)特點(diǎn)進(jìn)行了深入剖析，使得職位、職務(wù)、職級(jí)和級(jí)別之間的關(guān)系得到較為充分的討論，進(jìn)一步明晰了相關(guān)概念的學(xué)理邊界;學(xué)界對(duì)于縣級(jí)以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度實(shí)施成效的研究，大多聚焦于政策分析的視角、人力資源的視角和組織行為的視角等，重點(diǎn)關(guān)注工資政策的匹配、激勵(lì)效果的實(shí)現(xiàn)、層級(jí)組織的運(yùn)行等內(nèi)容，并提供了具有實(shí)證論據(jù)的研究成果;對(duì)于公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度發(fā)展方向的研究則從深化公務(wù)員分類改革、落實(shí)配套政策、完善考核方式等宏觀、中觀和微觀層面提出了有價(jià)值的建議，且關(guān)注了公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)外部的公平性問(wèn)題。已有的成果為本研究提供了頗多借鑒，不過(guò)基于相關(guān)研究大多就現(xiàn)有制度文本進(jìn)行靜態(tài)內(nèi)容的描述，實(shí)證方面囿于時(shí)效性所限而集中關(guān)注2015年縣級(jí)以下機(jī)關(guān)職務(wù)職級(jí)并行制度的實(shí)施效果，本文試圖將研究?jī)?nèi)容聚焦于制度從基層實(shí)施到全局拓展的動(dòng)態(tài)演進(jìn)邏輯，并剖析2019年公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度全面推行以來(lái)的核心價(jià)值轉(zhuǎn)向，期冀為制度實(shí)踐提供一定的學(xué)理參考。

二、公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度的演進(jìn)

1993年《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》的頒布既標(biāo)志著我國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制度的確立，也意味著公務(wù)員職務(wù)與級(jí)別制度正式形成。在我國(guó)公務(wù)員管理的初步制度框架中，職務(wù)設(shè)置的前提明確為公務(wù)員職位分類——國(guó)家行政機(jī)關(guān)以“事為中心”，在確定職能、機(jī)構(gòu)、編制的基礎(chǔ)上進(jìn)行職位分類，并依據(jù)職位設(shè)置公務(wù)員的職務(wù)和級(jí)別序列。職務(wù)所體現(xiàn)的是行政賦權(quán)與履職義務(wù)的均衡，蘊(yùn)含著職位分類和品位分類的雙重特征。級(jí)別序列體現(xiàn)的是公務(wù)員所任職務(wù)、職位責(zé)任、德才表現(xiàn)、工作實(shí)績(jī)和工作經(jīng)歷等要素，其價(jià)值在于既可以作為確立公務(wù)員工資及相關(guān)待遇的依據(jù)，也可以作為平衡比較不同職務(wù)序列的標(biāo)尺[1]。

當(dāng)制度實(shí)施進(jìn)程中基層公務(wù)員職業(yè)成長(zhǎng)的“天花板”困境愈加明顯時(shí)，黨的十六大提出“完善干部職務(wù)和職級(jí)相結(jié)合的制度”，以此作為對(duì)構(gòu)建公務(wù)員激勵(lì)和保障機(jī)制訴求的回應(yīng)。2006年《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》對(duì)于公務(wù)員職位分類有明顯突破，按照職位的性質(zhì)、特點(diǎn)和管理需要，劃分公務(wù)員為綜合管理類、行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類等類別。而在職務(wù)分類方面，則延續(xù)了劃分領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的傳統(tǒng)，職務(wù)與級(jí)別依然是確定公務(wù)員工資及其他待遇的依據(jù)，職級(jí)要素未有體現(xiàn)。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)明確了“深化公務(wù)員分類改革，推行公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行、職級(jí)與待遇掛鉤制度”的方向，2015年《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見(jiàn)》和2016年《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》的相繼出臺(tái)正是對(duì)于改革導(dǎo)向的有效對(duì)接。

縣以下機(jī)關(guān)職務(wù)職級(jí)并行制度矯治了基層公務(wù)員經(jīng)濟(jì)待遇主要由職務(wù)決定的實(shí)然偏差，2019年《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》將制度適用對(duì)象從局部拓展至全體，通過(guò)職務(wù)職級(jí)并行而暢通了“雙梯”晉升通道（見(jiàn)表1）。作為公務(wù)員的等級(jí)序列，職級(jí)意指專業(yè)化和職業(yè)化的發(fā)展梯度，體現(xiàn)公務(wù)員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、資歷貢獻(xiàn)，并成為確定工資、住房、醫(yī)療等待遇的重要依據(jù)。相應(yīng)地，我國(guó)2020年3月頒布的《公務(wù)員職務(wù)、職級(jí)與級(jí)別管理辦法》將職務(wù)、職級(jí)及德才表現(xiàn)、工作實(shí)績(jī)、資歷等明晰為確立公務(wù)員級(jí)別的關(guān)鍵要素。

縱覽我國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制度發(fā)展的二十余年歷程，職務(wù)和職級(jí)問(wèn)題始終是公務(wù)員管理的重要內(nèi)容。山東省濟(jì)南市委組織部的一項(xiàng)調(diào)查曾表明，81%的被調(diào)查者認(rèn)為職務(wù)晉升是對(duì)公務(wù)員最有效的激勵(lì)，而在公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度全面實(shí)施之后，一項(xiàng)針對(duì)上海市公務(wù)員系統(tǒng)的調(diào)查則表明，58.22%的公務(wù)員最看重職級(jí)要素，16.43%的公務(wù)員最看重職務(wù)要素，13.81%的公務(wù)員最看重職位要素，4.02%的公務(wù)員最看重級(jí)別要素，這在一定程度上表明職級(jí)對(duì)于公務(wù)員職業(yè)成長(zhǎng)的激勵(lì)效應(yīng)正逐漸顯現(xiàn)。從2015年《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見(jiàn)》對(duì)于公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度的初步確立，到《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》和《公務(wù)員職務(wù)、職級(jí)與級(jí)別管理辦法》的全面實(shí)施，制度呈現(xiàn)從試點(diǎn)到擴(kuò)散、從保障到激勵(lì)、從普惠到競(jìng)爭(zhēng)的運(yùn)行特點(diǎn)，并蘊(yùn)含相應(yīng)的演化邏輯。

三、從試點(diǎn)到擴(kuò)散：公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度的漸進(jìn)邏輯

近年來(lái)我國(guó)公務(wù)員制度的演進(jìn)，通常一項(xiàng)新的改革舉措會(huì)先在小的局部領(lǐng)域或者地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，通過(guò)實(shí)踐積累足夠的經(jīng)驗(yàn)后，再根據(jù)實(shí)際效果和社會(huì)需要，不斷深化和擴(kuò)大改革范圍，即以探索性試點(diǎn)的方式，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員制度的漸進(jìn)式發(fā)展[2]。漸進(jìn)式模式一方面具有成本較小、阻力降低和風(fēng)險(xiǎn)可控的特點(diǎn);另一方面亦可將地方政府的政策創(chuàng)新納入中央政府決策議程，助力制度變革。為緩解基層公務(wù)員職務(wù)晉升難導(dǎo)致待遇提高受限的矛盾，2014年我國(guó)在吉林、江西、甘肅和廣東四省各選取一個(gè)縣進(jìn)行為期一年的基層公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行試點(diǎn)工作，通過(guò)汲取試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與不足，我國(guó)于2015年起正式實(shí)施《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見(jiàn)》。制度發(fā)揮了職級(jí)在確定公務(wù)員工資待遇方面的積極作用，全國(guó)共有100多萬(wàn)基層公務(wù)員晉升了職級(jí)[3]。2016年國(guó)務(wù)院得到授權(quán)調(diào)整公務(wù)員法的適用范圍，天津、湖北、四川、山東等省市和部分中央機(jī)關(guān)自2017年6月起，以兩年為期，試點(diǎn)省市層級(jí)機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度，相關(guān)試點(diǎn)工作為2019年《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》的推行奠定了基礎(chǔ)。

制度擴(kuò)散聚焦于新制度如何在不同層級(jí)、不同區(qū)域的政府之間進(jìn)行傳播[4]。在府際關(guān)系觸發(fā)機(jī)制方面，公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度既體現(xiàn)中央政府汲取縣以下試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、篩除實(shí)踐教訓(xùn)的自下而上學(xué)習(xí)機(jī)制特征，也體現(xiàn)前期圍繞同級(jí)縣級(jí)政府之間、后期圍繞同級(jí)省市級(jí)政府之間為獲取試點(diǎn)資格而展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制特征，更體現(xiàn)試點(diǎn)期滿后中央政府通過(guò)修訂法律和頒布政令要求地方全面推進(jìn)公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行的強(qiáng)制機(jī)制特征。羅格斯認(rèn)為，相對(duì)優(yōu)勢(shì)、兼容性、復(fù)雜性、易觀察性和可試用性等五重屬性利于制度采納和擴(kuò)散[5]。公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度因延續(xù)了職務(wù)制度和級(jí)別制度而具有基本的兼容性，因擴(kuò)大了輻射范圍和增加了晉升通道而具有了顯見(jiàn)的激勵(lì)優(yōu)勢(shì)，因逐級(jí)逐層展開(kāi)試驗(yàn)而趨近被理解和接受，因試點(diǎn)過(guò)程持續(xù)被觀察和評(píng)估而形成信息的有效遞送?？傮w來(lái)看，從局部到全體，從試點(diǎn)到擴(kuò)散，公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度的發(fā)展可梳理出較為明晰的內(nèi)容變化。

1.制度調(diào)適：核心目標(biāo)的轉(zhuǎn)向。制度調(diào)適指自上而下的制度方向設(shè)立后，依據(jù)試點(diǎn)反饋或執(zhí)行中的過(guò)程評(píng)估，決策者對(duì)偏離制度方向的目標(biāo)或內(nèi)容進(jìn)行修正或調(diào)整，并通過(guò)再?zèng)Q策的方式形成穩(wěn)定的制度方案。2015年縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度的核心目標(biāo)旨在落實(shí)“職級(jí)與待遇掛鉤”，“發(fā)揮職級(jí)在確定干部工資待遇方面的作用”，并使待遇“隨著職級(jí)晉升相應(yīng)提高”。由此可見(jiàn)，制度的主要價(jià)值在于解決“壓制壓級(jí)”等頑疾所引致的縣級(jí)以下機(jī)關(guān)公務(wù)員經(jīng)濟(jì)激勵(lì)不足的顯性問(wèn)題。2019年覆蓋全體公務(wù)員的職務(wù)職級(jí)并行制度將“職級(jí)與待遇掛鉤”由目標(biāo)調(diào)適為策略，暢通職級(jí)晉升通道的核心目標(biāo)轉(zhuǎn)向促進(jìn)公務(wù)員“立足本職安心工作”，“加強(qiáng)專業(yè)化建設(shè)”，并激勵(lì)“公務(wù)員干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當(dāng)作為”。這一目標(biāo)的修正意味著制度更加注重組織中的人力資源開(kāi)發(fā)成效，力圖通過(guò)拓寬職級(jí)空間，改善公務(wù)員的履職行為，實(shí)現(xiàn)工作績(jī)效與職業(yè)成長(zhǎng)的良性互動(dòng)。

2.制度吸納：考核價(jià)值的融合。在公務(wù)員制度框架中，考核是依據(jù)職位職責(zé)與工作任務(wù)對(duì)公務(wù)員德才表現(xiàn)和履職實(shí)績(jī)進(jìn)行考量評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。盡管1993年《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》即表述“年度考核結(jié)果作為對(duì)國(guó)家公務(wù)員調(diào)整職務(wù)、級(jí)別和工資的依據(jù)”，但除了“被確定為不稱職的予以降職”外，對(duì)于優(yōu)秀和稱職等主要考核結(jié)果在晉升中具體如何使用卻缺乏操作細(xì)則，使得考核之于公務(wù)員職業(yè)成長(zhǎng)的影響式微。《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見(jiàn)》強(qiáng)化了公務(wù)員考核的功能，將考核結(jié)果與晉升的年限資格結(jié)合，“任現(xiàn)職級(jí)或職務(wù)期間每有1個(gè)年度考核為優(yōu)秀等次，任職年限條件縮短半年”，“每有1個(gè)年度考核為基本稱職等次，任職年限條件延長(zhǎng)1年”。制度運(yùn)行過(guò)程中，基于可量化和可預(yù)期的換算標(biāo)準(zhǔn)，雖然可能引發(fā)對(duì)于優(yōu)秀結(jié)果過(guò)度關(guān)注而“不利于機(jī)關(guān)內(nèi)部穩(wěn)定”的問(wèn)題，但考核實(shí)施部門與目標(biāo)群體對(duì)于“德能勤績(jī)廉”的重視程度皆有明顯提升。2019年《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》吸納了相關(guān)制度內(nèi)容，對(duì)于考核結(jié)果優(yōu)秀的使用，延續(xù)了縣以下機(jī)關(guān)“任職年限縮短半年”的正向激勵(lì)，對(duì)于結(jié)果為基本稱職等次或者不定等次的情況，“該年度不計(jì)算為晉升職級(jí)的任職年限”。由此既窮盡了考核結(jié)果全部等次與職級(jí)晉升的關(guān)聯(lián)，也規(guī)范契合“公務(wù)員晉升職級(jí)所要求任職年限的年度考核結(jié)果均應(yīng)為稱職以上等次”的前置原則。

3.制度脫嵌：職數(shù)彈性的消解。職數(shù)指與職務(wù)、職級(jí)的名稱和層次緊密關(guān)聯(lián)的數(shù)量規(guī)模，通常按照機(jī)構(gòu)性質(zhì)、機(jī)構(gòu)規(guī)格、編制規(guī)模和管理幅度等因素核定。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)于職數(shù)適用“剛性約束”，《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定“晉升國(guó)家公務(wù)員的職務(wù)，必須在國(guó)家核定的職數(shù)限額內(nèi)進(jìn)行”，《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》進(jìn)一步確認(rèn)“公務(wù)員任職必須在規(guī)定的編制限額和職數(shù)內(nèi)進(jìn)行，并有相應(yīng)的職位空缺”。2015年縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度采用了彈性職數(shù)的理念，強(qiáng)調(diào)公務(wù)員晉升職級(jí)“主要依據(jù)任職年限和級(jí)別”，使職數(shù)約束從“剛性”轉(zhuǎn)為“柔性”。從實(shí)際操作來(lái)看，因未設(shè)置職數(shù)限制，按年功“論資晉升”的弊病導(dǎo)致德才表現(xiàn)和工作實(shí)績(jī)?cè)谝欢ǔ潭壬媳幌舛y以激發(fā)公務(wù)員的職業(yè)成就感。2019年《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》放棄了職數(shù)不限的導(dǎo)向，重新明確公務(wù)員晉升職級(jí)“應(yīng)當(dāng)在職級(jí)職數(shù)內(nèi)逐級(jí)晉升”，“不是達(dá)到最低任職年限就必須晉升，也不能簡(jiǎn)單按照任職年限論資排輩”，體現(xiàn)了更為科學(xué)的用人導(dǎo)向。

四、從保障到激勵(lì)：公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度的契約邏輯

公務(wù)員身份確立后，政府和公務(wù)員之間形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系正式生效，雙方進(jìn)入履行契約的合作階段：以《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》為基礎(chǔ)的相關(guān)制度文本，既明確對(duì)公務(wù)員依法履行職責(zé)的行為予以保護(hù)，亦對(duì)公務(wù)員的履職行為與工作實(shí)績(jī)有考核評(píng)價(jià)的要求。2015年縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度旨在強(qiáng)化職級(jí)對(duì)經(jīng)濟(jì)待遇的決定功能，決策部門闡釋制度的核心內(nèi)容是在保持原有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升不變的情況下，通過(guò)增加職級(jí)晉升的通道來(lái)解決基層公務(wù)員“晉升難、待遇低”的矛盾[6]，落腳點(diǎn)在于待遇的保障與提升。2019年《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》則強(qiáng)調(diào)“推行公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行、職級(jí)與待遇掛鉤制度”，彰顯“以保障為依托，以激勵(lì)為重心”的要義轉(zhuǎn)變。

雙因素理論將傳統(tǒng)的激勵(lì)舉措如提升工資報(bào)酬、改善人際關(guān)系、優(yōu)化工作環(huán)境等，歸入保健因素。保健因素僅能消除或減少組織成員的“不滿意”，而不能持續(xù)地實(shí)現(xiàn)“滿意”。只有能夠滿足個(gè)人成長(zhǎng)的要素，如成就感、發(fā)展的機(jī)會(huì)、挑戰(zhàn)性任務(wù)、工作責(zé)任等激勵(lì)因素才會(huì)導(dǎo)致組織成員積極情緒與行為的發(fā)生。縣級(jí)以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職級(jí)晉升帶來(lái)的工資待遇提升屬于保健因素范疇，雖不能起到直接激勵(lì)公務(wù)員履職的效用，但作為維持要素和預(yù)防要素可以消解長(zhǎng)期以來(lái)“壓職壓級(jí)”導(dǎo)致待遇受損的“不滿意”感受。公務(wù)員職務(wù)職級(jí)的全面推進(jìn)強(qiáng)調(diào)能夠讓組織成員感到“滿意”的激勵(lì)因素，將晉升職級(jí)的主要標(biāo)準(zhǔn)從“按照任職年限和級(jí)別”更換為“依據(jù)德才表現(xiàn)、工作實(shí)績(jī)和資歷確定”，既區(qū)分了不同群體的差異性職責(zé)，“擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的職級(jí)公務(wù)員依據(jù)隸屬關(guān)系接受領(lǐng)導(dǎo)指揮”，又進(jìn)一步細(xì)化了公務(wù)員晉升職級(jí)的政治素質(zhì)、工作能力和專業(yè)知識(shí)等方面的要求。

1.正式契約：權(quán)利義務(wù)的確認(rèn)。契約是自由訂立而創(chuàng)設(shè)權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的社會(huì)協(xié)議形式，政府與公務(wù)員之間為正式的契約關(guān)系。我國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制度形成伊始，《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》曾要求各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)“制定職位說(shuō)明書(shū)，確定每個(gè)職位的職責(zé)和任職資格條件，作為國(guó)家公務(wù)員的錄用、考核、培訓(xùn)、晉升等的依據(jù)”，以此形成“一職一書(shū)”的明晰邊界。此后基于職位分類的推進(jìn)難度與壓力，公務(wù)員法未延續(xù)這一設(shè)計(jì)，但在總則中加入了“保障公務(wù)員的合法權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督”的立法目的表述。

2015年，我國(guó)縣級(jí)以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度的實(shí)施更傾向于呈現(xiàn)公務(wù)員的職級(jí)晉升權(quán)利，盡管制度內(nèi)容中包含晉升條件、晉升方式、工資待遇和職級(jí)管理等內(nèi)容，但首先明確晉升職級(jí)主要依據(jù)“任職年限和級(jí)別”，較少體現(xiàn)對(duì)公務(wù)員履職義務(wù)的要求。2019年《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》具有更為明顯的“嚴(yán)管和厚愛(ài)結(jié)合、激勵(lì)和約束并重”特征：其一，拓展了公務(wù)員的職級(jí)權(quán)利，規(guī)定根據(jù)所任職級(jí)執(zhí)行相應(yīng)的工資標(biāo)準(zhǔn)，“享受所在地區(qū)（部門）相應(yīng)職務(wù)層次的住房、醫(yī)療、交通補(bǔ)貼、社會(huì)保險(xiǎn)等”;其二，明確職級(jí)公務(wù)員不具有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，不匹配相應(yīng)的政治待遇與工作待遇;其三，按照就高原則，從優(yōu)保障擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)且兼任職級(jí)的公務(wù)員的待遇;其四，摒棄達(dá)到最低任職年限就晉升的原則，對(duì)公務(wù)員德才表現(xiàn)、職責(zé)輕重、工作實(shí)績(jī)等因素提出要求;其五，確定不予晉升和降低職級(jí)的情形，以形成負(fù)向激勵(lì)行政生態(tài)。

2.內(nèi)隱契約：交換關(guān)系的理解。在政府與公務(wù)員之間，除了以書(shū)面形式明確規(guī)定的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容外，那些隱含的、動(dòng)態(tài)的以及未公開(kāi)說(shuō)明的心理契約事實(shí)上更廣泛存在[7]。社會(huì)交換理論認(rèn)為，成員為組織成長(zhǎng)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)能力和精力的同時(shí)，組織應(yīng)為成員提供對(duì)應(yīng)的報(bào)酬來(lái)滿足成員期望。若成員在成本投入后未能獲得組織承諾或僅獲得較低收益，容易造成心理契約違背，產(chǎn)生實(shí)際離職率增加、離職傾向提高、職務(wù)內(nèi)外績(jī)效降低、組織公民行為減弱等問(wèn)題?？h級(jí)以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度實(shí)施之前，我國(guó)于2014年出臺(tái)《關(guān)于做好艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)基層公務(wù)員考試錄用工作的意見(jiàn)》，直指“一些基層機(jī)關(guān)由于地處邊遠(yuǎn)、條件艱苦等原因出現(xiàn)了‘招人難”問(wèn)題，要求“解決好基層公務(wù)員工作生活等方面的困難”。在“留住人”方面，雖然公務(wù)員離職比例屬于組織成員正常流動(dòng)區(qū)間，但專業(yè)化、年輕化、基層化和地域化等離職群體特征較為明顯[8]。

基于上述困境，2015年《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)對(duì)基層公務(wù)員經(jīng)濟(jì)待遇的權(quán)利保障，特別規(guī)定“公務(wù)員晉升職級(jí)后兌現(xiàn)待遇所需資金，按行政隸屬關(guān)系和現(xiàn)行經(jīng)費(fèi)保障渠道解決”，不過(guò)對(duì)公務(wù)員工作實(shí)績(jī)的要求未著重體現(xiàn)。從心理契約類型上，縣以下機(jī)關(guān)職務(wù)職級(jí)并行制度可以看作主要是對(duì)關(guān)系型心理契約的維護(hù)，即組織提供穩(wěn)定存續(xù)的報(bào)酬，而任務(wù)要求不夠明晰。2019年《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》雖然加入職數(shù)限制和資格條件的雙重約束，但明顯拓寬了職級(jí)空間，縮短了任職年限（見(jiàn)圖1）。從期望理論的角度看，制度對(duì)于政治素質(zhì)、工作能力、專業(yè)知識(shí)、工作實(shí)績(jī)等的要求反映了個(gè)體投入和努力與績(jī)效和激勵(lì)之間的公平關(guān)系，制度逐漸從關(guān)系型心理契約轉(zhuǎn)向?qū)ζ胶庑托睦砥跫s的維護(hù)，實(shí)現(xiàn)報(bào)酬穩(wěn)定與權(quán)責(zé)明確并行。

五、從普惠到競(jìng)爭(zhēng)：公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度的功績(jī)邏輯

2019年修訂后的公務(wù)員法定位公務(wù)員為“干部隊(duì)伍的重要組成部分”。一直以來(lái)，對(duì)于干部群體的職業(yè)生涯而言，晉升是向更具挑戰(zhàn)性的任務(wù)、更具責(zé)任性的職位、更具行政權(quán)的等級(jí)進(jìn)行流動(dòng)的關(guān)鍵路徑。1993年《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》將公務(wù)員區(qū)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，建立了職務(wù)與公務(wù)員十五個(gè)級(jí)別等次的對(duì)應(yīng)關(guān)系，由此職務(wù)晉升和級(jí)別晉升的通道正式開(kāi)啟。不過(guò)由于制度同時(shí)規(guī)定職務(wù)為確定公務(wù)員級(jí)別的首因，因此職務(wù)晉升成為事實(shí)上的關(guān)鍵通道。職務(wù)晉升制度具有兩個(gè)主要功能：選拔優(yōu)秀人才適崗適用和激勵(lì)組織成員產(chǎn)出績(jī)效。但在科層制政府架構(gòu)中，既存在職務(wù)晉升數(shù)量有限的事實(shí)，也可能存在職務(wù)晉升的兩個(gè)主要功能不相容難題——晉升考核強(qiáng)調(diào)組織成員既有的工作績(jī)效，適崗適用強(qiáng)調(diào)組織成員今后與崗位的匹配度。2006年公務(wù)員人事管理法律的出臺(tái)延續(xù)了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的劃分方式，僅在非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的層級(jí)表述上將“助理調(diào)研員、助理巡視員”改為“副調(diào)研員、副巡視員”，而針對(duì)級(jí)別激勵(lì)不足的問(wèn)題，配套出臺(tái)的《公務(wù)員職務(wù)與級(jí)別管理規(guī)定》將公務(wù)員級(jí)別增加至二十七級(jí)，有效拉長(zhǎng)了公務(wù)員晉升的級(jí)別鏈。

然而在職務(wù)晉升有限這一前提條件未得到緩解的情況下，公務(wù)員級(jí)別序列增加的激勵(lì)效應(yīng)較為有限，作為“單一通道”的職務(wù)晉升仍處于過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。2015年《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見(jiàn)》表達(dá)了自公務(wù)員法實(shí)施以來(lái)“提高待遇主要靠晉升職務(wù)，級(jí)別的激勵(lì)作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮”的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，立足于拓展公務(wù)員職業(yè)發(fā)展空間，通過(guò)開(kāi)辟晉升職級(jí)通道，調(diào)動(dòng)基層公務(wù)員工作積極性。因公務(wù)員職級(jí)晉升主要依據(jù)任職年限和級(jí)別等客觀要素，制度顯現(xiàn)較強(qiáng)的“普惠性”特征。2019年整體推進(jìn)的公務(wù)員職務(wù)職級(jí)制度在職務(wù)晉升的“過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)”和基層職級(jí)晉升的“全面普惠”之間尋求平衡，以工作需要、德才表現(xiàn)、職責(zé)輕重、工作實(shí)績(jī)和資歷等為綜合考量因素，形成公務(wù)員職級(jí)晉升的“適度競(jìng)爭(zhēng)”，實(shí)現(xiàn)從年功制到功績(jī)制的轉(zhuǎn)化。

1.功績(jī)導(dǎo)向：從平等到公平。如果平等是強(qiáng)調(diào)狀態(tài)和結(jié)果的概念，那么公平則是一個(gè)注重程序和過(guò)程的概念，如果平等嚴(yán)格限定于基本的人格和權(quán)利、重要的資源和必需的能力，那么公平適用于一切社會(huì)資源和公共權(quán)利的分配[9]?？h以下機(jī)關(guān)職務(wù)職級(jí)并行制度重視任職年限，雖然任職年限代表的資歷可以在一定意義上反映公務(wù)員經(jīng)驗(yàn)累積程度[10]，但卻不能在因果關(guān)系上被視作等同于工作績(jī)效。公平理論認(rèn)為，社會(huì)交換關(guān)系的雙方大體上并非追求利益的絕對(duì)平等，而旨在獲得投入產(chǎn)出比的相對(duì)公平?？h以下機(jī)關(guān)職務(wù)職級(jí)并行制度在實(shí)踐過(guò)程中，產(chǎn)生了“年功過(guò)重、功績(jī)不足”的弊病，且制度同時(shí)規(guī)定晉升科員、副科級(jí)、正科級(jí)、副處級(jí)和正處級(jí)職級(jí)分別需要在前一職務(wù)或職級(jí)上任職滿8、12或15年不等，任職年限跨度過(guò)長(zhǎng)導(dǎo)致職級(jí)“天花板效應(yīng)”明顯，忽略對(duì)工作實(shí)績(jī)的衡量導(dǎo)致晉升激勵(lì)有限。

正如鄧小平同志所言，“不講多勞多得，不重視物質(zhì)利益，對(duì)少數(shù)先進(jìn)分子可以，對(duì)廣大群眾不行，一段時(shí)間可以，長(zhǎng)期不行”[11]。2019年公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度注入更多公平要素：首先設(shè)立了職級(jí)職數(shù)并按各類別公務(wù)員行政編制數(shù)量的比例核定，有別于長(zhǎng)期以來(lái)以所在機(jī)構(gòu)現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)為基準(zhǔn)的核定方式，體現(xiàn)了向基層傾斜的原則;其次，拓寬了公務(wù)員職級(jí)晉升通道，既可以對(duì)組織成員形成持續(xù)激勵(lì)，也能通過(guò)職務(wù)和職級(jí)并行的雙通道實(shí)現(xiàn)組織生涯管理和個(gè)體職業(yè)生涯發(fā)展的雙向融合;第三，減少了職級(jí)晉升任職年限的要求，逐級(jí)晉升的年限以2、3或4年為基礎(chǔ)要求，使得公務(wù)員能夠進(jìn)行較為明晰的職業(yè)規(guī)劃;第四，準(zhǔn)確落實(shí)公務(wù)員考核結(jié)果等次的使用，晉升職級(jí)要求任職年限的年度考核結(jié)果均為稱職以上，對(duì)于優(yōu)秀和不稱職等次的量化計(jì)算資格方式使得政治素質(zhì)和工作實(shí)績(jī)能夠在公務(wù)員常態(tài)化管理中真正體現(xiàn)。

2.功績(jī)策略：從繁復(fù)到簡(jiǎn)明。我國(guó)公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度相伴而生，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)立的初衷是在機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“精兵簡(jiǎn)政、提高效率、理順關(guān)系”。為緩解改革壓力和匹配工作需要，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)雖不具備行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，但界定為“實(shí)職”。從組織層面看，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置具有比例限額，以領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)確定;從個(gè)體層面看，公務(wù)員的文化程度和任職年限成為非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的任職前提，政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平、工作能力成為任職條件。《國(guó)家公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置辦法》明確非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的職數(shù)“上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)多于下級(jí)機(jī)關(guān)，綜合部門應(yīng)多于專業(yè)部門”，體現(xiàn)了向高層級(jí)政府部門傾斜的特點(diǎn)。2006年公務(wù)員法確立公務(wù)員分類管理后，《綜合管理類公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置管理辦法》隨即出臺(tái)，將非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的“實(shí)職”屬性闡釋為“經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)或者委托可負(fù)責(zé)某一方面的工作”。制度取消了之前對(duì)于非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任職的具體學(xué)歷要求，并將任職年限作為單一的資格基礎(chǔ)。

2015年縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行的制度結(jié)構(gòu)中，職級(jí)并不是對(duì)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的替代，而是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任職、非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任職、職級(jí)任職三者并立。如果說(shuō)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的職數(shù)設(shè)立體現(xiàn)了“向高層級(jí)傾斜”的話，縣級(jí)以下職級(jí)設(shè)立則體現(xiàn)了“向基層傾斜”?？h以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度在實(shí)施中具有一定的繁復(fù)性和模糊性：其一，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)都屬于“實(shí)職”，職級(jí)不屬于“實(shí)職”;其二，職級(jí)任職雖區(qū)別于非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任職，卻以非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)為參照系享受相應(yīng)的工資待遇;其三，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任職經(jīng)授權(quán)可負(fù)責(zé)某一方面的工作，而職級(jí)任職工作崗位與此無(wú)直接關(guān)聯(lián);其四，職級(jí)的類別包括“科員級(jí)、副科級(jí)、正科級(jí)、副處級(jí)和正處級(jí)”，概念表述與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層級(jí)的通用表述容易混淆;其五，職級(jí)雖未規(guī)定職數(shù)限制，但任職年限要求較高，理論上縣級(jí)以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職級(jí)序列從最基層晉升至正處級(jí)需要65年。2019年全面實(shí)施的公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度對(duì)前序相關(guān)內(nèi)容有一定的“揚(yáng)棄”：取消非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度，確立領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和公務(wù)員職級(jí)并行;取消縣級(jí)以下機(jī)關(guān)職務(wù)職級(jí)并行制度中關(guān)于職級(jí)類別的表述，參照原先非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)類別的名稱調(diào)整新的公務(wù)員職級(jí)表述;取消公務(wù)員職級(jí)職數(shù)不限，按公務(wù)員行政編制數(shù)量核定職數(shù);取消任職年限過(guò)長(zhǎng)難以企及的資格要求，拉長(zhǎng)職級(jí)晉升鏈的同時(shí)縮減任職年限。與此同時(shí)，公務(wù)員職級(jí)“向基層傾斜”的原則得以充分保留，制度的簡(jiǎn)明性和可操作性進(jìn)一步加強(qiáng)。

六、結(jié)論與討論

總之，我國(guó)公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行呈現(xiàn)從試點(diǎn)到擴(kuò)散、從保障到激勵(lì)、從普惠到競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)態(tài)演化特征。當(dāng)前，職務(wù)職級(jí)并行仍存在執(zhí)行部門對(duì)新舊制度核心價(jià)值轉(zhuǎn)向理解不足、職級(jí)職數(shù)匹配不均、激勵(lì)效應(yīng)有限等問(wèn)題，需要在實(shí)踐中謹(jǐn)慎應(yīng)對(duì)。

其一，當(dāng)前不同部門所確立的公務(wù)員職級(jí)升降標(biāo)準(zhǔn)不盡相同。誠(chéng)然在組織特征差異的情況下職務(wù)職級(jí)并行難免存“異”，但如果原則分歧過(guò)大則容易造成晉升結(jié)果有失公平。如有的部門為盡快解決歷史遺留問(wèn)題，晉升傾向于考慮任職年限，優(yōu)先解決資歷較長(zhǎng)公務(wù)員的“壓職壓級(jí)”問(wèn)題;有的部門則重點(diǎn)考核工作績(jī)效，并制定晉升積分制等較為明確的考核指標(biāo)體系。晉升考核方式的差異使部分工作實(shí)績(jī)相近的公務(wù)員因處于不同考核體系而最終獲得不同的職級(jí)晉升等級(jí)。由此，在職級(jí)晉升的過(guò)程中，是“優(yōu)先考慮任職年限”還是“重點(diǎn)關(guān)注工作實(shí)績(jī)”，或是“既考慮任職年限又考慮工作實(shí)績(jī)”，以及在操作層面如何實(shí)現(xiàn)“任職年限”與“工作實(shí)績(jī)”的相對(duì)均衡，這些都需要在充分理解新舊制度的核心要義和演化邏輯的基礎(chǔ)上建構(gòu)原則一致的執(zhí)行框架，在職級(jí)確定與升降、職級(jí)與待遇、管理與監(jiān)督等方面提供更為明確的實(shí)施辦法與操作指導(dǎo)，于共性的前提下兼顧分類施策，確保制度價(jià)值的有效實(shí)現(xiàn)。

其二，如前文所述，職務(wù)職級(jí)并行制度的全面落實(shí)將“普惠”轉(zhuǎn)為競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)，確立了職數(shù)比例限制和晉升條件，有別于縣以下機(jī)關(guān)職務(wù)與職級(jí)并行制度限制較少、符合條件即可晉級(jí)的做法。目前職數(shù)核算辦法由過(guò)去以領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)為基數(shù)改為以機(jī)構(gòu)編制為基數(shù)，對(duì)于同一層級(jí)不同規(guī)模的機(jī)關(guān)可以保證相對(duì)公平，但對(duì)于不同層級(jí)同樣規(guī)模的系統(tǒng)卻可能造成一定的失衡。如兩個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員規(guī)模類似但行政級(jí)別不同，可能會(huì)在職數(shù)分配上存明顯差異：行政級(jí)別高的部門四級(jí)主辦以下或許不設(shè)置職數(shù)限制，但對(duì)于基層執(zhí)法部門而言，一級(jí)行政執(zhí)法員的晉升名額即存在激烈競(jìng)爭(zhēng)，這容易造成基層公務(wù)員的心理落差，有違職務(wù)職級(jí)并行制度“向基層傾斜”的原則。為了保障職數(shù)分配的層級(jí)均衡性，同時(shí)考慮職數(shù)資源的有限性和稀缺性，可適度試行業(yè)務(wù)系統(tǒng)的內(nèi)部統(tǒng)籌，確保系統(tǒng)內(nèi)職級(jí)序列的整體性公平。

其三，在制度初步實(shí)施的現(xiàn)階段，公務(wù)員管理的諸多環(huán)節(jié)尚未實(shí)現(xiàn)整體性和配套性規(guī)范。如職務(wù)職級(jí)并行制度推進(jìn)后，一些相關(guān)政策如個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)申報(bào)等在制度慣性下依舊使用“處級(jí)干部”等作為目標(biāo)群體的表述，其范圍僅為處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，抑或涵納四級(jí)調(diào)研員以上職級(jí)人員，其指向不明，易引發(fā)困擾并帶來(lái)執(zhí)行難題。調(diào)研顯示，近五年來(lái)包含機(jī)構(gòu)綜合改革在內(nèi)，一些部門經(jīng)歷了三次以上框架不同的職級(jí)套改，部分組織人事干部對(duì)于公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行的具體舉措也產(chǎn)生了混淆，導(dǎo)致基層公務(wù)員核實(shí)相關(guān)情況時(shí)難以獲得準(zhǔn)確回復(fù)。政策更迭與宣傳不到位，也使部分公務(wù)員對(duì)于制度內(nèi)容、新的晉升邏輯與管理模式不夠理解而認(rèn)同不足，在一定程度上阻礙了職務(wù)職級(jí)并行工作的持續(xù)推進(jìn)。在制度實(shí)施的縱深階段，應(yīng)在厘清職務(wù)職級(jí)并行核心價(jià)值的基礎(chǔ)上，通過(guò)全鏈?zhǔn)焦芾?，在縱向上實(shí)現(xiàn)自上而下的表述統(tǒng)一和口徑規(guī)范，在橫向上消解組織人事部門、業(yè)務(wù)部門及公務(wù)員群體的信息不對(duì)稱與觀念偏差，使制度的激勵(lì)功能真正得以發(fā)揮。

其四，公務(wù)員分類改革的持續(xù)推進(jìn)是職務(wù)職級(jí)并行制度更趨完善的前置條件。職務(wù)和職級(jí)的確立均對(duì)應(yīng)特定的職位類別，并以職位分類為前提。我國(guó)2006年按照公務(wù)員法所確立的綜合管理、行政執(zhí)法和專業(yè)技術(shù)三種主要職位類型，整體歸口較為粗放，但卻一直未能進(jìn)行更為精細(xì)的科學(xué)劃分。2020年3月頒布的《公務(wù)員范圍規(guī)定》將黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和民主黨派機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員列入公務(wù)員范圍。然而盡管在確立公務(wù)員身份時(shí)，會(huì)體現(xiàn)較為明晰的八類組織特征，但后續(xù)的公務(wù)員人事管理方式卻又重新歸入三大寬口徑的職位序列。缺乏科學(xué)的分類則難以進(jìn)行科學(xué)的管理，雖然2019年《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》《行政執(zhí)法類公務(wù)員職級(jí)設(shè)置管理辦法（試行）》和《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職級(jí)設(shè)置管理辦法（試行）》實(shí)現(xiàn)了職位與職務(wù)、職級(jí)的初步耦合，但后續(xù)仍可以在細(xì)化公務(wù)員職位類別、體現(xiàn)組織特征差異、強(qiáng)化公務(wù)員專業(yè)化發(fā)展方面尋求更具創(chuàng)新性的優(yōu)化路徑。

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Gradualness， Contracts and Merits： The Evolutionary Logic of

the Parallel System of Civil Servants Positions and Ranks

Xie Wei / Hong Ying

Abstract： The implementation of the parallel system of civil servants positions and ranks marks the formal reconstruction of the incentive mechanism for the growth of civil servants career in China. In 2015， the parallel system of positions and ranks at and below the county level corrected the actual deviation in the economic treatment of grass-roots civil servants， which was mainly determined by their positions. It has certain inclusive characteristics because it takes tenure and rank as the basis for rank promotion. In 2019， the overall promotion of the civil service positions and ranks parallel system seeks a balance between the excessive competition of positions promotion and the comprehensive inclusion of grass-roots rank promotion， taking work needs， moral and talent performance， responsibility weight， work performance and seniority as comprehensive considerations， forming a transformation from annual merit system to merit system. From the initial establishment to the overall expansion， the parallel system of civil servants positions and ranks presents the operational characteristics from pilot to diffusion， from guarantee to incentive， from inclusive to competition， and contains the corresponding evolution logic.

Keywords：Civil Servant; Position; Rank; Evolution Logic

（責(zé)任編輯 董幼鴻）