余緒鵬+何露

摘要：職務(wù)晉升難、工作強度大、工資待遇低是擺在縣域公務(wù)員面前的現(xiàn)實問題。為此，中央頒布了《關(guān)于縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》，為縣域公務(wù)員拓寬職級晉升通道，至此，縣域公務(wù)員存在職務(wù)晉升、級別晉升和職級晉升三種形式。職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，它們都由職位所決定；級別居于次要地位，并從屬于職務(wù)，一般意義上的晉升是指職務(wù)晉升。但從實踐來看，在縣鄉(xiāng)基層，職務(wù)晉升的制度安排往往會發(fā)生異化，出現(xiàn)法律之外的許多形式：職務(wù)層級細化，“排位”晉升，職務(wù)的“明升暗降”，以及“股級干部”的長期存在等。作為新制度，縣域公務(wù)員職級晉升正在全國范圍內(nèi)實施，許多理論與實踐上的爭議問題仍需要進一步探討解決。

關(guān)鍵詞：縣域公務(wù)員；制度安排；職務(wù)晉升；級別晉升；職級晉升

中圖分類號：D6303文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）12-0014-06

縣域公務(wù)員職業(yè)發(fā)展，被看作晉升“天花板現(xiàn)象”，[1]一直以來備受社會關(guān)注。為了解決這一現(xiàn)實問題，更好地調(diào)動基層公務(wù)員的工作熱情，2015年，中央頒布了《關(guān)于縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見（以下簡稱《意見》），這是全面深化改革過程中的重要一環(huán)，也被認為是公務(wù)員制度改革的重大突破。在許多學(xué)者看來，《意見》的頒布實施將會解決長期以來基層公務(wù)員待遇低、晉升難的問題，也將有效消除基層公務(wù)員中的“官本位”現(xiàn)象，被視為當前基層社會治理的一劑良藥，[2]但該項新政策的貫徹實施究竟能產(chǎn)生什么效果還有待進一步觀察。無論如何，我們都需要首先了解縣域公務(wù)員晉升現(xiàn)狀，分析晉升制度及其運行中存在的問題，在此基礎(chǔ)上“對癥下藥”，也為各地在貫徹落實新政策過程中出臺各項具體舉措提供理論參鑒。

一、 制度層面上的職務(wù)晉升與級別晉升

根據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》（下稱《公務(wù)員法》），公務(wù)員晉升分為職務(wù)晉升與級別晉升，這是兩種不同的晉升類型。以下將著重考察職務(wù)晉升與級別晉升的制度安排，并對《意見》施行后可能產(chǎn)生的變化進行分析。

1.職務(wù)晉升的制度安排。職務(wù)又劃分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。在縣域范圍內(nèi)，除了一些特殊的“高配”現(xiàn)象，公務(wù)員的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)一般只有縣處級正職、縣處級副職、鄉(xiāng)科級正職、鄉(xiāng)科級副職。根據(jù)組織學(xué)一般理論，這是一個金字塔形結(jié)構(gòu)（圖一所示）。

一般意義上的晉升是指職務(wù)晉升，而職務(wù)又分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，因此，職務(wù)晉升包括領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升。領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升受到《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（下稱《選拔任用工作條例》）的規(guī)范。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部就是擁有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，也就是我們?nèi)粘Ｋf的“官員”，是政治精英中的優(yōu)秀代表。

為深入了解縣鄉(xiāng)基層“官員”晉升情況，我們還需要將其領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與職位結(jié)合起來，將其職務(wù)與部門組織結(jié)合起來，也就是說，我們需要知道各職務(wù)層次的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在縣鄉(xiāng)領(lǐng)域范圍內(nèi)對應(yīng)于什么具體崗位。一般而言，正處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對應(yīng)于縣委書記、縣長、人大主任和政協(xié)主席，副處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對應(yīng)于縣黨委副書記、縣黨委常委、副縣長、人大副主任和政協(xié)副主席，還有一些重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)的書記、鎮(zhèn)長或主任等。正科級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部一般是縣直部門正職領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記、鄉(xiāng)長和鎮(zhèn)長。團縣委書記一般是正科級，縣委黨校校長一般由縣委副書記兼任，常務(wù)副校長是正科級。副科級一般就是縣直部門的副職領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的副書記、副鄉(xiāng)長或副鎮(zhèn)長。

相比于領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)就陌生許多，雖然《公務(wù)員法》有明文規(guī)定，但并不詳細。非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)有何關(guān)系，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)又該如何設(shè)置，需要參照2006年頒布的《綜合管理類公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置管理辦法》（以下簡稱《辦法》）加以考察。根據(jù)該《辦法》，巡視員相當于廳局級正職，副巡視員相當于廳局級副職，調(diào)研員相當于縣處級正職，副調(diào)研員相當于縣處級副職，主任科員相當于鄉(xiāng)科級正職，副主任科員相當于鄉(xiāng)科級副職。同時，該《辦法》第5條規(guī)定：“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)機關(guān)設(shè)置主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)設(shè)置科員、辦事員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)?！庇纱丝芍h鄉(xiāng)區(qū)域一般只存在主任科員、副主任科員、科員和辦事員這四類非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)（如圖2所示）。

黨政干部職務(wù)晉升就是指由低職務(wù)晉升到高職務(wù)。在領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)中，由副科級晉升到正科級，由正科級晉升到副縣級，由副縣級晉升到正縣級，或者直接越級晉升；在非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)中，由辦事員晉升到科員，由科員晉升到副主任科員，由副主任科員晉升到主任科員，或者直接越級晉升。不僅如此，晉升也可以發(fā)生在領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的轉(zhuǎn)任上，比如，主任科員晉升（轉(zhuǎn)任）為副縣級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；鄉(xiāng)科級正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升（轉(zhuǎn)任）為副調(diào)研員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升有各自的條件和要求。根據(jù)《選拔任用工作條例》，“提任縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，一般應(yīng)當具有在下一級兩個以上職位任職的經(jīng)歷。”這里的“下一級”當然指職務(wù)的下一級，但并沒有明確是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)還是非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，根據(jù)《辦法》第11條，調(diào)研員的晉升條件是“應(yīng)當任縣處級副職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者副調(diào)研員四年以上”。這就意味著非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的轉(zhuǎn)任渠道是暢通的。

2.級別晉升及其與職務(wù)晉升的關(guān)系。關(guān)于級別，《公務(wù)員法》第19條有如下規(guī)定：“公務(wù)員的職務(wù)應(yīng)當對應(yīng)相應(yīng)的級別，公務(wù)員職務(wù)與級別的對應(yīng)關(guān)系，由國務(wù)院規(guī)定。公務(wù)員的職務(wù)與級別是確定公務(wù)員工資及其他待遇的依據(jù)。公務(wù)員的級別根據(jù)所任職務(wù)及其德才表現(xiàn)、工作實績和資歷確定。公務(wù)員在同一職務(wù)上，可以按照國家規(guī)定晉升級別。”由此可見，法律明文規(guī)定了公務(wù)員的另一條職業(yè)發(fā)展路徑就是級別晉升，而這并不區(qū)分是何種類型公務(wù)員，既沒有中央與地方之分，也沒有高層與基層之別。同時，我們也可以從中看到，級別晉升從屬于職務(wù)晉升，公務(wù)員必須在同一職務(wù)限度內(nèi)晉升級別，而不能跨越職務(wù)限制。[3]

為了詳細了解級別晉升與職務(wù)晉升之間的關(guān)系，我們再來看2006年中共中央和國務(wù)院印發(fā)的《公務(wù)員職務(wù)與級別管理規(guī)定》，其中有這樣的具體規(guī)定：關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，縣處級正職對應(yīng)于18級至20級；縣處級副職對應(yīng)于20級至14級；鄉(xiāng)科級正職對應(yīng)于22級至16級；鄉(xiāng)科級副職對應(yīng)于24級至17級。關(guān)于非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，主任科員對應(yīng)于22級至16級；副主任科員對應(yīng)于24級至17級；科員對應(yīng)于26級至18級；辦事員對應(yīng)于27級至19級。因此，在縣鄉(xiāng)區(qū)域范圍內(nèi)，公務(wù)員級別是從27級到12級不等。一般情況下，職務(wù)越高，級別越高，但并不必然對等，比如副處級有14級的，但正處級也有18級的。

分析到這里，需要特別指出的是，職務(wù)、級別是和一定職位聯(lián)系起來的?！豆珓?wù)員法》第15條規(guī)定，“國家根據(jù)公務(wù)員職位類別設(shè)置公務(wù)員職務(wù)序列。”第19條規(guī)定：“公務(wù)員的級別根據(jù)所任職務(wù)及其德才表現(xiàn)、工作實績和資歷確定。”而且《公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降規(guī)定（試行）》（中組發(fā)[2008]7號）第6條規(guī)定，“公務(wù)員任職，按照公務(wù)員職務(wù)序列，在規(guī)定的編制限額和職數(shù)內(nèi)進行，并有相應(yīng)的職位空缺?！庇纱丝梢姡欢ǔ潭壬?，職位決定職務(wù)，然后再決定級別。

我們這里討論的級別晉升，顧名思義是指由低級別晉升到高級別。但根據(jù)上述分析，一個職務(wù)范圍內(nèi)有多個級別，不同職務(wù)也存在級別的相同情況，所以從嚴格意義上說，級別晉升并不意味著職務(wù)晉升，職務(wù)晉升也并不必然等于級別晉升。據(jù)《公務(wù)員法》規(guī)定：“公務(wù)員在同一職務(wù)上，可以按照國家規(guī)定晉升級別?！笨梢?，職務(wù)只是級別的“根據(jù)”之一，級別的晉升不是無限制的，必須在職務(wù)所對應(yīng)的級別范圍內(nèi)。因此，從這一點上來說，級別晉升確實受制于職務(wù)晉升，職務(wù)晉升相比于級別晉升也要重要得多，職務(wù)晉升在一般情況下當然獲得級別晉升，而級別晉升卻嚴格地獨立于職務(wù)晉升之外。這就是職務(wù)與級別兩者間的關(guān)系（如圖3所示）。

二 、 現(xiàn)實層面上職務(wù)晉升層級的異化

1.職位晉升：職務(wù)晉升的細化。如前所述，職務(wù)晉升和級別晉升是《公務(wù)員法》規(guī)定的兩種晉升類型。實現(xiàn)晉升途徑的非單一化，就是為了解決職務(wù)晉升的有限性問題，從而實現(xiàn)對公務(wù)員的有效激勵。然而，這兩種晉升類別并沒有達到制度設(shè)計之初的預(yù)期效果。對于廣大黨政干部而言，職務(wù)晉升遠比級別晉升重要得多。從上面的討論也可看出，級別晉升在一定程度上受制于職務(wù)晉升，但職務(wù)晉升不會受制于級別晉升，而且職務(wù)與一定的職位相對應(yīng)。不僅如此，《選拔任用工作條例》也主要是用來規(guī)范選拔“領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”而非“級別”。例如，該規(guī)定的第8條：“提拔擔任黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當具備下列基本資格……”因此，從制度設(shè)計上來看，公務(wù)員晉升在一般意義上可以說就是職務(wù)晉升而非級別晉升。由此可見，在官本位色彩濃厚的基層社會，級別晉升對廣大基層干部沒有吸引力，只是對工資上漲有意義，而不同級別之間的工資差別不大，這就直接減弱了級別晉升的激勵效果，以致很多人都忽視級別晉升的存在而一味地追求職務(wù)晉升。

在級別晉升發(fā)揮不了很大激勵作用的現(xiàn)實狀況下，職務(wù)晉升成為了眾多縣鄉(xiāng)黨政干部的唯一目標，這又回到了問題的原點，也就是職務(wù)晉升的有限性與黨政干部晉升需求的無限性之間的矛盾依然存在，這似乎是個很難解決的問題。縣域范圍內(nèi)，黨政干部人數(shù)眾多，為了在現(xiàn)實條件下實現(xiàn)有效激勵，各地組織部門也需要“善于”抓準黨政干部心理。既然黨政干部們都在乎職務(wù)，特別是在乎職務(wù)對應(yīng)的職位，那么組織部門就從職位上找辦法。一個普遍的做法就是，在干部晉升的具體工作上，突出同一職務(wù)上的不同職位差別，盡量把職務(wù)的階梯細分，再細分。比如一個不兼任黨內(nèi)職務(wù)的副縣長，如果想要晉升到縣委書記的位置上去，需要經(jīng)過縣委常委兼副縣長、縣委常委兼常務(wù)副縣長、縣委副書記、縣委常委兼縣政府縣長，最后才能晉升到縣委書記職位上。如果從職務(wù)晉升上來說，從副縣級到正縣級，只有一個層級（見圖4），各地組織部門將職務(wù)根據(jù)職位不同又進一步細分之后，卻將一個層級轉(zhuǎn)化為四五個層級（見圖5）。需要指出的是，這樣的劃分并不絕對，有些人可以越過這些層級，有些人必須經(jīng)過這些層級，有些人也可以簡化或縮小這些層級，但無論如何，這些層級卻是現(xiàn)實存在的。

可以說，這是一個“無奈”之舉。一般情況下，在一個職務(wù)層級上只要不受到處分，各項考核稱職合格，經(jīng)過三五年就有資格晉升上一個職務(wù)層級。但是因為縣鄉(xiāng)職務(wù)層級很少，眾多黨政干部都競相爭取，于是形成了“千軍萬馬過獨木橋”的擁堵狀況，這無論對黨政干部本身還是對組織部門都是一個難題。實行職務(wù)（職位）的進一步細分之后，就人為地增大了晉升空間，為黨政干部鋪設(shè)了一條更長的晉升之路，一方面滿足需求，另一方面減輕了組織部門的壓力，同時還為眾多黨政干部創(chuàng)設(shè)了一個心理預(yù)期，即如果要晉升到某一職位，必須一步步經(jīng)過這么幾個環(huán)節(jié)。這不失是干部工作實踐中的一個“創(chuàng)新”。當然，上面舉的例子是縣級黨委政府，實際上其他職位上也是一樣，只不過不是十分明顯。此外，需要指出的是，這只是縣鄉(xiāng)干部工作的一個常見現(xiàn)象，并不代表全部，也并不能代表所有地區(qū)。

筆者在基層政府掛職鍛煉期間，針對此問題曾對某縣政府辦公室主任進行了訪談。該主任對筆者說：“關(guān)于升遷，雖然一樣是副處級，但純粹的副縣長，權(quán)力是最小的，離縣長還有很遙遠的距離，因為他上面還有擔任縣委常委的副縣長，擔任縣委常委的常務(wù)副縣長，還有縣委副書記，一般副書記就比較接近正縣級了。以后市委組織部要提拔一個正縣級，就要從全市范圍內(nèi)的副書記中挑選，這也叫論資排輩?！?/p>

2.“排位”晉升：職務(wù)晉升的變種。同一職務(wù)之內(nèi)還有“排位”晉升，這也是職位晉升的另一種說法?！芭盼弧笨梢哉f是黨內(nèi)職務(wù)排位，但如果是非中共黨員干部，在同一職務(wù)上（如副處級），會排在黨員職務(wù)之后，如果不是同一職務(wù)，按照職務(wù)序列“排位”。當然，這并不絕對，許多地區(qū)為了避免“排位”混亂的問題，組織部門會有一個同一職務(wù)上各黨政干部排序名單。眾所周知，縣鄉(xiāng)科級干部由縣委組織部具體管理，縣鄉(xiāng)范圍內(nèi)處級干部由市委組織部具體管理。組織部門在配備領(lǐng)導(dǎo)干部特別是黨政班子時，不僅明確領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)與職位，還會明確黨政干部的“位置”，在誰之前，在誰之后，都有明確規(guī)定。比如在縣級黨政班子里，同為正處級干部，縣委書記排位在縣長之前，縣長排位在縣人大主任之前，縣人大主任排位在縣政協(xié)主席之前。同為副處級的縣委常委職務(wù)，“位置”前后都有明確規(guī)定，這個排位是由市委組織部（或市委常委會）規(guī)定的。同樣，鄉(xiāng)級黨政成員的排位是由縣委（組織部）規(guī)定的。因此，組織部門在宣布干部任命時，總是要強調(diào)受任命干部的具體“排位”，以免產(chǎn)生“排位”混亂。之所以規(guī)定得這么細致，是因為在官本位思想意識的籠罩之下，人們的等級觀念非常深厚，對“排位”非?？粗?。也許在多數(shù)人看來，“排位”更多是體現(xiàn)一種心理上的地位差別，而不具有實質(zhì)意義。但在縣鄉(xiāng)黨政干部那里，這些“位置”上的靠前或靠后，也能給他們帶來不同的心理感覺。不僅如此，組織部門的這些“排位”規(guī)定，當然也在一定程度上起到了細化職位的激勵效果。

3.職務(wù)的“明升暗降”。除了同一職務(wù)上的職位晉升和相應(yīng)的“排位”前移之外，還有一種晉升就是人們常說的職務(wù)的“明升暗降”，[4]即從職務(wù)上看屬于上升，但從職位上看，其權(quán)力、重要性和影響力大幅下降，從而也導(dǎo)致該黨政干部社會地位的降低。這種情況在縣鄉(xiāng)官場是很常見的。比如有一種情況是退居“二線”[5]。中國官場一直有個不成文的規(guī)定，黨委和政府被視為“一線”，人大和政協(xié)被視為“二線”，在人大和政協(xié)工作的領(lǐng)導(dǎo)干部一般都有過黨委政府的工作經(jīng)歷，被視為是從“一線”退居“二線”，所以一般年齡也較大。在這種情況下，黨政干部一般會有職務(wù)上的晉升，也就是說可能從以前的正科級（縣政府某局局長）晉升到副處級（縣人大常委會副主任），也可能是從以前的副處級（如政法委書記）晉升到正處級（如人大主席或政協(xié)主席①）。但是，這種職務(wù)晉升更多的被賦予了黨政干部退休之前的“照顧”和“補償”意義，而并沒有伴隨著權(quán)力和責任的增大，更談不上“主政”一方。另外一種情況就是雖然在黨委政府“一線”，或者本來就是在“二線”或者在其他黨政部門擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，但是因為政策原因、年齡原因或者領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)有限，導(dǎo)致某些黨政干部很難晉升到上一級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，而又不宜繼續(xù)擔任現(xiàn)職，這時組織部門會考慮將其晉升并轉(zhuǎn)任到非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，比如正科級領(lǐng)導(dǎo)干部晉升轉(zhuǎn)任到副調(diào)研員職務(wù)上。雖然職務(wù)上是升上去了，但其權(quán)力、影響力和社會地位甚至不能與之前的正科級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)相提并論，這種晉升可能都不是該黨政干部所期望的。因此，在很多人看來，這也是一種職務(wù)的“明升暗降”。當然，需要說明的是，職務(wù)的“明升暗降”指名義上的職務(wù)上升而實際上的“職位下降”，但畢竟在職務(wù)上還是升遷了，享受的待遇也提高了，這種晉升并不是人人都可得到的，也是需要“競爭”的，只是說它不同于人們平常理解的職務(wù)和職位的同步晉升。

4.股級干部的長期存在。中國傳統(tǒng)上是一個農(nóng)業(yè)大國，即使在改革開放之后的很長時間里，農(nóng)村人口還是多于城市人口，這種狀況只在幾年前才得以改變。再加上之前的農(nóng)業(yè)稅并未取消，縣鄉(xiāng)范圍內(nèi)的黨政機構(gòu)五花八門，“七站八所”之類的條條塊塊非常之多，縣直部門大多都需要設(shè)置職能科室，“七站八所”與縣直部門的內(nèi)設(shè)科室成為了事實上的一級機構(gòu)，這些機構(gòu)的正副科長（主任）就成為了事實上的一級領(lǐng)導(dǎo)，這就是股級領(lǐng)導(dǎo)干部。雖然公務(wù)員法并不承認有這一類別，但股級干部在廣大基層卻廣泛存在，成為了介于副科級與科員之間的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。[6]這樣無形中就在科員和副科級之間橫插了正股和副股兩個職務(wù)層級（如圖6所示），這自然也就增加了基層干部的晉升層級。雖然在理論上和制度上有所爭議，但縣鄉(xiāng)政府的運行現(xiàn)狀支撐了股級干部存在的必要性和合理性，在一些面積較大人口眾多的縣市里更是如此，但城市里的區(qū)政府卻很少存在這一股級干部類別。

三、 職務(wù)職級并行制度：內(nèi)容及其爭議

從以上討論可知，縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員存在職務(wù)晉升和級別晉升兩種形式，但級別晉升在一定程度上受制于職務(wù)晉升，因此職務(wù)晉升幾乎成為基層公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的唯一通道。然而職務(wù)由職位所決定，職位的有限性導(dǎo)致了職務(wù)資源的稀缺性，眾多基層公務(wù)員爭相謀取職務(wù)晉升但又難以如愿。目前，擔任科級及其以下職務(wù)的公務(wù)員的比例達到了90%，擔任副處以上職務(wù)公務(wù)員的比例還不足10%。在幾十年的基層職業(yè)生涯中，多數(shù)人只能在科員和辦事員兩級默默守候，其職業(yè)發(fā)展空間非常有限。[7]有人概算過，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)普通公務(wù)員，要想成為一省之長，機率是二億分之一，成為廳長是五百萬分之一，成為處長是五萬分之一。記者曾走訪粵西、粵北幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)后發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“升”的空間小，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于“金字塔”的最底層，從提升空間來講，一般提為正科級也就到頂了，晉升空間比較窄。[8]在這樣的背景之下，中央頒布了《意見》，希望能破解“晉升天花板”難題，消除職業(yè)倦怠，[9]從而調(diào)動基層公務(wù)員的工作積極性。

1.職級設(shè)置與晉升條件。級別晉升與職務(wù)晉升是兩種獨立的晉升類型，但職務(wù)晉升“一家獨大”，占據(jù)主導(dǎo)地位，級別以及級別晉升幾乎處于無關(guān)緊要的位置。這次的制度改革正是為了打破這樣一種狀況，提出了職級和職級晉升的概念。在公務(wù)員管理制度體系中，職級完全是一個新名詞，連接了“職務(wù)”與“級別”，但又有自己獨有的特征，并且與職務(wù)相互獨立，適用于縣以下機關(guān)公務(wù)員，因此被稱為“職務(wù)與職級并行制度”。這樣一來，現(xiàn)有的法規(guī)政策便同時規(guī)定了“職務(wù)”“級別”“職級”三種晉升類型，功能各不相同。根據(jù)《意見》規(guī)定，“縣以下機關(guān)公務(wù)員設(shè)置5個職級，由低到高依次為科員級、副科級、正科級、副處級和正處級。”這樣5個職級名稱與職務(wù)名稱完全相同，也就是說，今后所謂的“科級”干部、“處級”干部不再僅僅是指那些有“官位”的領(lǐng)導(dǎo)，也指那些沒有“官位”的普通公務(wù)員。

那么，公務(wù)員晉升職級，標準和依據(jù)是什么？《意見》規(guī)定有兩個因素——任職年限和級別：“具體條件分別為：晉升科員級須任辦事員滿8年，級別達到二十五級；晉升副科級須任科員級或科員滿12年，級別達到二十三級；晉升正科級須任副科級或鄉(xiāng)科級副職、副主任科員滿15年，級別達到二十級；晉升副處級須任正科級或鄉(xiāng)科級正職、主任科員滿15年，級別達到十九級；晉升正處級須任副處級或縣處級副職滿15年，級別達到十七級（見圖7）。任職年限，從晉升職級或正式任命職務(wù)之日起按周年計算，滿12個月為1周年。任現(xiàn)職級或職務(wù)期間每有1個年度考核為優(yōu)秀等次，任職年限條件縮短半年；每有1個年度考核為基本稱職等次，任職年限條件延長1年。”

這樣的內(nèi)容規(guī)定確實體現(xiàn)了中央對縣鄉(xiāng)公務(wù)員“用心良苦”，但同時也容易引起一系列疑問與爭議。首先，既然職級設(shè)置的目的只是為了提高工資待遇，那為何又要借職務(wù)之名稱，這是為了打破“官本位”還是加強“官本位”？[10]由前面的討論可知，即使針對職務(wù)，也分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，而根據(jù)《公務(wù)員法》規(guī)定，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)分為巡視員、副巡視員、調(diào)研員、副調(diào)研員、主任科員、副主任科員、科員和辦事員，在縣鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)只有后面四種，這避免了與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)類別相混淆。但《意見》中卻將職級分為“副科”“正科”“副處”“正處”等，至少在名稱上就從屬于職務(wù)甚至是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。如此一來，普通公務(wù)員的工資待遇得到了提高，同時其政治待遇也相應(yīng)有了提升，這是一個“標簽”，一種“身份”，一種“榮譽”，對于官僚系統(tǒng)的公務(wù)員來說尤其重要。[11]實際上，我們通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多基層公務(wù)員最為重視的不是工資待遇，而是那樣一種政治身份，如果從正科升為副處，在乎的不是每月漲了一些工資，更是“尊嚴”與“面子”，不管是否“當官”，但說出去至少也有個“官號”，這對于他們很重要。

其次，單獨對縣以下機關(guān)公務(wù)員設(shè)置職級晉升，將會帶來一系列問題。一方面，違反了法制統(tǒng)一。[12]現(xiàn)代社會分工的主要依據(jù)是勞動者的勞動性質(zhì)，根據(jù)性質(zhì)不同將社會行業(yè)劃分為公務(wù)員、醫(yī)師、律師、教師等，從而也出現(xiàn)了《公務(wù)員法》《教師法》《律師法》等，這說明從事同一職業(yè)的工作人員理應(yīng)受到統(tǒng)一的法律約束。無論是縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員，還是省市或中央公務(wù)員，都屬于公務(wù)員群體，許多方面區(qū)別于其他職業(yè)人群，并受到《中華人民共和國公務(wù)員法》和其他相關(guān)法規(guī)制度的統(tǒng)一管理。而單獨對縣以下機關(guān)公務(wù)員開辟職級晉升通道，違反了法制統(tǒng)一與公平的基本精神。同為中國公務(wù)員，為何縣以下機關(guān)公務(wù)員就特殊些，縣以上機關(guān)公務(wù)員是否又有不同意見？也就是說，新制度的設(shè)置雖說是為了促進公平，但可能又會導(dǎo)致新的不公平。另一方面，帶來了管理混亂，職級晉升通道只針對縣鄉(xiāng)公務(wù)員，如果晉升了職級的公務(wù)員被調(diào)往省市，隸屬關(guān)系和管理機構(gòu)發(fā)生了變化，自然也就不屬于《意見》所指的“縣以下機關(guān)公務(wù)員”，這又該如何處理，是取消職級嗎？同樣，中央、省市或者市轄區(qū)的公務(wù)員被組織派往邊遠山區(qū)，或者自愿服務(wù)縣鄉(xiāng)基層，那又該如何計算他們的工作年限？這些都是在實踐中必然會遇到的新問題，如果不解決，將使得新制度失去應(yīng)有的權(quán)威性，并帶來了新一輪的管理混亂。

再次，“職務(wù)”與“職級”并行的同時是否可以“互通”？既然《意見》將職級定位為與職務(wù)并行的一種新的晉升通道，這與此前的級別區(qū)分開，不再是從屬于職務(wù)而取得了相對獨立地位。但問題在于，晉升了職級的公務(wù)員是否可以在職級的位置上晉升職務(wù)，還是要回到原職務(wù)層次開始，這也是廣大基層公務(wù)員和社會公眾普遍關(guān)注的。做個形象的比喻，改革以后，如公務(wù)員設(shè)置了“兩道梯子”，可以“并行不?！?，這道不行走那道。但是更大的問題在于，這兩道“梯子”之間是否可以相互“串聯(lián)”？晉升到了“縣長級職級和工資待遇”的正處級職級公務(wù)員，如果有一天他需要走“職務(wù)梯子”，是從他此前的職務(wù)（比如“副處”）算起還是從此后的職級（正處）算起，還是可以沒有阻礙地直接“平行”或“橫跨”到對應(yīng)的“縣級職務(wù)”梯子上？或者“降一級使用”，從“縣級工資公務(wù)員”可以轉(zhuǎn)變到“正科級職務(wù)”？反之，是不是同樣可以適用？

2.職級晉升辦法、晉升后待遇及管理。作為一種新的晉升途徑，同樣應(yīng)該符合激勵理論的一般規(guī)律，因此需要加強考核，并有嚴格的程序性要求。《意見》規(guī)定，“對達到規(guī)定任職年限和級別條件的公務(wù)員，依據(jù)其德才表現(xiàn)和工作實績，在本單位或規(guī)定的范圍內(nèi)進行民主測評，經(jīng)考核合格的晉升職級。公務(wù)員晉升職級，應(yīng)包括初核、民主測評和考核、公示、報批等環(huán)節(jié)，按所任職務(wù)的管理權(quán)限進行審批?！庇纱丝梢姡瑫x升職級至少需要以下幾個步驟：初核——民主測評——考核——公示——報批，初核包括兩項：一是任職年限與級別；二是“德才勤績廉”符合要求。在這其中，最為基礎(chǔ)和關(guān)鍵的就是初核程序，因為是否達到“資歷”是一個客觀化的標準。關(guān)于待遇與管理，《意見》指出：“公務(wù)員晉升職級后，享受相應(yīng)職務(wù)層次非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的工資待遇?！薄肮ぷ鲘徫徊蛔?，仍從事原單位工作?！蓖ㄟ^這些概括性的制度規(guī)定，同樣會引起下列疑問。

首先，依據(jù)“任職年限和級別”來晉升職級，是否會淪為“熬資歷”，從而助長“懶惰主義”？雖然說基層干部的職級晉升，應(yīng)以工作年限作為必要前提。但如果唯年限是從，則會讓干部產(chǎn)生“熬年頭”“熬資歷”的心理預(yù)期。以前還可以通過勤奮工作受到領(lǐng)導(dǎo)欣賞，或者做出一定政績，從而晉升職務(wù)。[13]而現(xiàn)在只要工作到了一定年限，就可以晉升職級，并不需要太多的主動性與積極性。如果真是如此，這將會帶來普遍的惰性思想，并容易陷進“干好干壞一個樣”的思維怪圈，與該政策的設(shè)計初衷背道而馳。曾有人提出疑問：“一杯茶水，一張報紙或一臺電腦，一天8小時，悠悠晃晃15年副處掛上了，何樂而不為呢？”甚至有公務(wù)員“熬到了”一定職級，還可能會“倚老賣老”，擺“老資歷”；而尚未滿足條件又實際晉升無望的公務(wù)員則不思進取、“坐而待之”，因為只要“熬得住”，基本都能實現(xiàn)級別待遇的提升。

其次，縣鄉(xiāng)公務(wù)員晉升職級是否有“上限”或其他限制？一方面是職級晉升是否暢通。理論上，按照相關(guān)制度設(shè)計，即使一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員在沒可能升任鄉(xiāng)長等正科職務(wù)的情況下，他應(yīng)該可以晉升到“正科”職級，拿到鄉(xiāng)鎮(zhèn)長工資。那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務(wù)員在晉升工資上有沒有“頂篷”與“上限”？是不是不能超越所在單位的“最高行政級別”？這是一個疑問。如果不能超越，職級晉升通道遇到阻礙，這顯然不符合《意見》目的，如果超越，其“職級”就會高于所在單位領(lǐng)導(dǎo)“職務(wù)”，這又將產(chǎn)生新的管理問題。另一方面，職級能否連續(xù)晉升，是否有“次數(shù)”限制？一個沒有職務(wù)的普通科員，12年未提拔職務(wù)，可以晉升副科職級，再經(jīng)過15年，還沒有晉升職務(wù)，是否可以繼續(xù)晉升到“正科”職級呢！再比如，一個擁有博士學(xué)位的主任科員，經(jīng)過15年沒有晉升職務(wù)，可以晉升到“副處”職級，是否還能繼續(xù)晉升到“正處”職級？這些都是需要考慮的現(xiàn)實問題。

再次，身份如何定位？如前所述，相比于工資待遇而言，公務(wù)員更加關(guān)注身份大小和地位輕重。眾所周知，長期以來，縣鄉(xiāng)公務(wù)員不僅工資待遇不高，其政治身份與地位也很低，出差無人接待，講話沒有影響，而一旦在職務(wù)上有了晉升，有個“一官半職”，就完全不一樣了，即使在縣域范圍內(nèi)當個“正科級”干部，都算是很重要的“官位”，并帶來一系列的榮譽感和社會認知度，這也是為什么一些公務(wù)員“擠破腦袋”也要當官、行賄送禮也要“買官”的真正原因。[14]但在實施職務(wù)職級“雙軌制”改革后，應(yīng)該同步明確“職級”晉升上來的公務(wù)員究竟算什么待遇、享有什么樣的“政治身份”?！澳弥h長工資”的科員，其職級是“正處”，究竟算科員級還是正處級？在百姓眼中算不算“縣級公務(wù)員”？還是“享受縣級公務(wù)員工資的公務(wù)員”？和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的縣級公務(wù)員有什么真正區(qū)別？兩者工資逐步一致的情況下，提法上如何明確區(qū)分區(qū)別？如果僅僅是“漲工資”，其他什么也一樣，是否有未盡之處？這些都是擺在組織人事部門面前的現(xiàn)實難題。

注釋：

①筆者在安慶掛職期間，發(fā)現(xiàn)許多縣區(qū)的人大主席或政協(xié)主席是從原政法委書記崗位升上來的。

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