何繼新 暴禹

摘 要：

我國區(qū)塊鏈政策體系正由初期探索向框架建構與系統完善持續(xù)推進。區(qū)塊鏈政策量化的三維分析框架包括政策設計、政策目標、政策力度三個維度。我國區(qū)塊鏈政策數量呈上升趨勢，政策主線明確;國家層面政策缺乏強制性規(guī)范，省級層面政策內容呈現高度趨同;政策設計與政策目標關注重點單一，存在結構失衡風險等主要特征。未來我國區(qū)塊鏈政策將著重協調政策數量與力度之間的關系，增強區(qū)塊鏈政策部門協同網絡，從“多頭”融合投入并接至“歸口”管理。

關鍵詞：區(qū)塊鏈;區(qū)塊鏈政策;三維框架;政策評估

中圖分類號：D601 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2021）03-0018-12

一、引言

伴隨新興科技革命中數字世界的加速發(fā)展，作為新工具，區(qū)塊鏈技術在數字身份驗證及管理授權等問題上創(chuàng)建了新型數字關系，并且已經在教育、就業(yè)、養(yǎng)老、食品安全、社會救助、醫(yī)療健康、藥品溯源等領域初步試水成功。我國區(qū)塊鏈技術發(fā)展既面臨新技術標準規(guī)范、技術回歸、應用落地和領域拓展的寶貴機遇，同時也面臨大量未知領域的融合嵌入、產業(yè)結合、社會資源投入和未知風險研判的嚴苛挑戰(zhàn)。2016年10月，中華人民共和國工業(yè)和信息化部發(fā)布《中國區(qū)塊鏈技術和應用發(fā)展白皮書（2016）》（以下簡稱白皮書），首次描繪了我國區(qū)塊鏈行業(yè)發(fā)展標準路線圖，白皮書作為提出建設區(qū)塊鏈標準體系框架的重要指導性文件，明確了區(qū)塊鏈產業(yè)的定位，促進了各省市數字產業(yè)觀念更新、政策創(chuàng)新及應用革新，有效提升了區(qū)塊鏈技術發(fā)展效率，成為肯定和擴大區(qū)塊鏈行業(yè)的重要支撐[1]。在全球區(qū)塊鏈政策信息中，2018至2019年我國政府發(fā)布的區(qū)塊鏈政策信息最多，且政策內容已由限制虛擬貨幣和加密貨幣轉變至民生領域嵌入、實體融合、產業(yè)扶持和行業(yè)環(huán)境營造等方面，截止到2020年3月，全國已有22個省市將區(qū)塊鏈寫入政府工作報告，相關配套政策也隨之落地。

在區(qū)塊鏈技術推進下，區(qū)塊鏈與產業(yè)及社會各個領域的交融發(fā)展引發(fā)的脆弱性、無序性風險可能更為明顯，更需要政策支持和政策規(guī)范。高小平利用內容比較分析法，通過建立“認知-制度”分析框架對區(qū)塊鏈政策文本進行深入分析，探究了我國現階段區(qū)塊鏈政策的演進趨勢與區(qū)域區(qū)塊鏈政策的布局差異[1]。學界理論研究認識到，在初創(chuàng)環(huán)境下，區(qū)塊鏈面臨基礎支持、行業(yè)過渡及技術實現等方面的難題，需要政策給予支持[2]。我國政府一直在出臺相關政策緊抓區(qū)塊鏈技術發(fā)展和社會相關領域融合布局，包括在基礎縱向鏈條、技術資源配置、管理能力建設等領域創(chuàng)設多層次助力渠道，鼓勵區(qū)塊鏈行業(yè)發(fā)展[3]。但資本市場對區(qū)塊鏈產業(yè)的成長要求極高，大多數產業(yè)由于經營風險高、融資難度大、不動產占比低、核心技術獲取難等問題，亟須具體的政策規(guī)范與支持[4]。目前，鮮有學者從政策多維視角切入對我國區(qū)塊鏈政策文本進行量化分析，亦未從多層面視角考察區(qū)塊鏈政策體系內容及供給內在邏輯、特征和方向。

我國區(qū)塊鏈技術發(fā)展仍處于初期上升階段，區(qū)塊鏈發(fā)展何去何從，未來需要與哪些領域融合應用，其是否能夠從技術屬性延伸到經濟和社會屬性以真正打破“區(qū)塊鏈+”的現實應用場景窘態(tài)，都是亟須回答的問題[5]。當前，我國的區(qū)塊鏈技術亟待提升，不僅短期規(guī)劃的結構性發(fā)展路徑和粗放型產業(yè)增長模式尚未對接、耦合，基礎性公有鏈（即全網公開且任何節(jié)點皆可隨時加入或脫離系統）建設過慢，且與私有鏈（即單個區(qū)塊鏈提供服務且僅授權節(jié)點可接入參與系統活動）之間鏈接方式仍未明確，科研成果試驗應用及產業(yè)化效率不高等問題較為突出。從整體區(qū)塊鏈技術水平來看，雖然當前我國區(qū)塊鏈政策在支持力度、產業(yè)化建設、技術突破等方面處于世界先進水平，但與發(fā)達國家相比，區(qū)塊鏈核心轉型能力及集合研發(fā)能力仍然較弱，技術間承接能力不足，占據和保持區(qū)塊鏈技術優(yōu)勢與產業(yè)項目快速落地及其應用場景實踐仍有差距。由此，深入分析我國區(qū)塊鏈政策現階段的供給特征及其內在邏輯，對于優(yōu)化區(qū)塊鏈政策供給效能、創(chuàng)新政策頂層設計和完善政策體系具有重要現實意義。

二、我國區(qū)塊鏈政策的三維分析框架

對現階段國內區(qū)塊鏈政策的供給進行分析，既能夠厘清國內區(qū)塊鏈政策的供給現狀及特征，還可以探明國內區(qū)塊鏈政策及技術供給的目標動力、發(fā)展阻礙和保障支持等。在區(qū)塊鏈技術的探索研究中，國內學者重點關注對區(qū)塊鏈技術、區(qū)塊鏈技術與各方平臺融合、發(fā)展趨勢與監(jiān)管等問題的研究，部分政策研究主要針對產業(yè)某一領域或政策架構方向展開研判、評估。近年來，隨著我國區(qū)塊鏈政策規(guī)范逐步明確，與之相匹配的產業(yè)場景、技術平臺相繼落地，開始出現關于促進和規(guī)范區(qū)塊鏈發(fā)展的政策舉措和行動方案，但尚未有學者梳理現有區(qū)塊鏈政策并對其展開量化研究。本文從政策的構成要素入手，利用政策目標、政策設計和政策力度三個維度，建構我國區(qū)塊鏈政策供給三維分析框架（參見圖1）。

（一）政策設計維度

區(qū)塊鏈政策設計是搭建并完善我國區(qū)塊鏈政策體系的基礎，是明確現實政策目標需求的手段，也是依據政策定位確定政策力度的重要方式。政府為推動我國區(qū)塊鏈技術能力建設，對區(qū)塊鏈政策設計中涉及政策對象、類型、內容、周期和要素之間的協調及應用進行持續(xù)完善，區(qū)塊鏈政策設計框架也始終與區(qū)塊鏈政策目標和力度所協同[6]。政策設計涵蓋了多層級的表現形式，如區(qū)塊鏈發(fā)展規(guī)劃、區(qū)塊鏈園區(qū)建設、財政補貼及人才隊伍建設等，由政策層次和政策目標結構組成，各層級與結構要素之間存在演化、融合的發(fā)展邏輯。在區(qū)塊鏈政策設計的層次結構圖中（參見圖2），從發(fā)布的政策數量和政策目標效果的角度來看，微觀層的政策設計具有涉及面廣、內容具體和利用率高等特點，雖然政策力度較低，但其政策制定及發(fā)布的數量最多，且直接影響政策目標的實現，是區(qū)塊鏈政策框架中最堅實的力量層，主要涵蓋技術環(huán)境營造、配套項目建設和監(jiān)督監(jiān)管系統等方面內容;中觀層的區(qū)塊鏈政策設計關注的重點在于政策承接，是具有綜合性特點的設計部分，既要明晰宏觀層的項目規(guī)劃與發(fā)展延伸，又要總結微觀層的政策現狀與現實需求，主要包含區(qū)塊鏈應用場景探索、平臺建構、綜合試驗區(qū)規(guī)劃和創(chuàng)新基金等;宏觀層的區(qū)塊鏈政策是對國家區(qū)塊鏈技術長遠戰(zhàn)略體系建設的規(guī)劃，更強調前瞻性和指導性，如區(qū)塊鏈年度白皮書、發(fā)展規(guī)劃、創(chuàng)新規(guī)劃等?？梢姡饰龊屠迩逦覈鴧^(qū)塊鏈政策設計的層級結構，既是把控區(qū)塊鏈政策體系特征的建設起點，也是對區(qū)塊鏈政策進行量化解析的邏輯起點[7]。

我國區(qū)塊鏈政策量化分析框架的政策設計維度著重考量微觀層細化的政策設計，并將框架設計轉化和簡化為基本政策措施參與量化評價。一方面，參照以往學者對于政策設計的分類方法，羅斯維爾和賽格菲爾德創(chuàng)新政策設計分類方法將政策設計劃分為供給、環(huán)境、需求三類[8]（pp.19-30 ），同時趙筱媛等人對這三類政策的劃分依據及思想[9][10]亦為本文提供參考。另一方面，通過深入研究首個頒布文件《貴陽區(qū)塊鏈發(fā)展和應用》中的區(qū)塊鏈頂層設計與底層邏輯內容并歸類，再借鑒彭紀生、段忠賢對創(chuàng)新政策措施的劃分標準與評判細則[11][12]，本文將區(qū)塊鏈政策設計維度中的政策類型劃分為供給面政策、需求面政策和環(huán)境面政策，并最終完成我國區(qū)塊鏈政策設計量化評價標準（參見表1）。具體而言，供給面政策設計包括三類措施，即人才人事建設、基礎設施建設、科技公共服務;需求面政策設計包括行政法規(guī)制度措施、領域融合需求措施、績效產出措施和技術合作措施;環(huán)境面政策設計包括財稅金融支持措施和知識產權保護措施（參見圖3）。供給面政策助推區(qū)塊鏈技術落地和政策施行，需求面政策著重拉動區(qū)塊鏈產業(yè)發(fā)展引擎，環(huán)境面政策關注彌補區(qū)塊鏈發(fā)展漏洞并為其制造有利條件，三個層面的政策協同推進區(qū)塊鏈技術、政策和產業(yè)的全周期發(fā)展路徑[13]。據此，通過對區(qū)塊鏈政策設計的逐層分解、細化，將政策設計量化為供給面、需求面和環(huán)境面所包含的9項政策措施，并對量化標準貼切程度進行賦分（參見表1）。

（二）政策目標維度

區(qū)塊鏈政策目標是不同政策制定者在區(qū)塊鏈規(guī)劃或產業(yè)發(fā)展的政策設計基礎上，通過監(jiān)督和持續(xù)完善政策實施過程所達到的最終目標。我國區(qū)塊鏈政策目標具有探索開創(chuàng)性、行業(yè)預判性、項目針對性及成果預期性特點，政策目標精細度和精準度往往由頂層政策規(guī)劃力度向底層政策執(zhí)行力度凝練，其政策目標內容表述愈發(fā)明確、科學、可衡量、可量化，且產業(yè)應用延伸面更廣，不能出現歧義和模糊空間[14]。對于我國區(qū)塊鏈政策來說，其政策目標是促進我國區(qū)塊鏈技術、產業(yè)應用能力的提升，而我國區(qū)塊鏈能力建設是一個長期且復雜的綜合過程，建設目標需要綜合考量層級結構和能力結構。從層級結構來看，我國區(qū)塊鏈能力體系建設的政策目標可根據底層、中層到頂層被劃分為區(qū)塊鏈組織能力、區(qū)塊鏈產業(yè)能力和區(qū)塊鏈戰(zhàn)略能力三個層級[15];從能力結構來看，我國區(qū)塊鏈能力體系建設的政策目標需要著重關注區(qū)塊鏈產業(yè)落地、實踐場景應用和行業(yè)規(guī)范，相對應的區(qū)塊鏈能力體系建設的構成要素包括區(qū)塊鏈資源綜合投入、技術配置建設、基礎設施建設、管理體系建設和績效考核建設五個部分。本研究探討的區(qū)塊鏈政策目標主要基于區(qū)塊鏈能力建設的構成要素，而量化的區(qū)塊鏈政策目標對應的是區(qū)塊鏈政策目標對推動我國區(qū)塊鏈能力建設的五個構成要素的具體化和詳盡化程度，具體計分標準及內容參見表2。依照表2中評分內容，分別對收集的區(qū)塊鏈政策中所涉及的不同目標進行賦分，最終得到其相應的分數。

（三）政策力度維度

區(qū)塊鏈政策力度是政策方向性、權威性和支持性的重要體現，結合國家行政權力結構的劃分和政策類型分析，對區(qū)塊鏈政策力度的量化可轉化為對政策制定主體的考量。由于我國區(qū)塊鏈技術發(fā)展尚處于起步發(fā)展和不斷壯大階段，國家層面頒布的相關政策樣本量仍較少，所以本研究匯總了國家層面和省級、直轄市政府出臺的區(qū)塊鏈相關政策，以明晰我國區(qū)塊鏈政策整體發(fā)展狀態(tài)。彭紀生等學者有關政策力度量化標準的研究[16]主要涉及全國人大常委會、國務院、工業(yè)和信息化部、省級人大常委會、省級人民政府等國家和地方省級兩個層面的政策，包括多個機構頒布的法律、法規(guī)、條例、指導意見等各種區(qū)塊鏈政策類型，考慮到部分區(qū)塊鏈具體實施方案和園區(qū)建設意見由市、區(qū)級政府頒布，本文也將其列入量化范圍，進而制定我國區(qū)塊鏈政策力度的量化標準（參見表3）。分析我國區(qū)塊鏈政策力度可以發(fā)現，我國區(qū)塊鏈政策體系建設尚處于探索階段，初期國家層面的區(qū)塊鏈政策多以明確區(qū)塊鏈技術及區(qū)塊鏈產業(yè)為核心，且頒布的政策力度越高，對區(qū)塊鏈能力建設的影響力和控制力越弱，因此量化過程中的高賦分并不能完全代表區(qū)塊鏈政策的實際影響力[17]。同時，以“區(qū)塊鏈”命名的政策主體較少，區(qū)塊鏈技術規(guī)則大多出現在綜合性高新科技平臺建設中。區(qū)塊鏈政策頒布的機構越處于高政策力度位置，其關于政策設計和政策目標的內容便越為模糊，多表述為認同區(qū)塊鏈技術和明確區(qū)塊鏈規(guī)劃，政策力度處于中低位置的機構所頒布的政策設計和政策目標卻能夠為區(qū)塊鏈基礎發(fā)展帶來指導和資源支持規(guī)劃。因此，本研究力圖將政策力度、政策設計、政策目標三者疊加賦分，準確地識別和映射出區(qū)塊鏈政策對我國區(qū)塊鏈能力建設的實際影響。

三、中國區(qū)塊鏈政策的樣本選擇與量化評估

（一）區(qū)塊鏈政策的樣本選擇

區(qū)塊鏈政策文件可以直接反映出政府推動區(qū)塊鏈建設發(fā)展的總體思路與行動脈絡，也能夠體現出政府對區(qū)塊鏈技術及產業(yè)融合發(fā)展的重視程度。對我國區(qū)塊鏈政策進行量化分析，能夠厘清我國區(qū)塊鏈技術及產業(yè)發(fā)展的政策供給邏輯和主要特征，量化結果能夠為政府制定區(qū)塊鏈政策目標任務、調整政策內容、對標政策靶向、把控政策力度、加強政策協同提供重要指導依據，也對提升區(qū)塊鏈政策供給能力和供需匹配度具有重要參考意義。

本研究選取2016年10月到2020年6月間的政策文本，以我國法律法規(guī)數據庫為區(qū)塊鏈政策樣本的主要來源，同時在中國政府網、各部委官方網站、各省級政府官方網站上搜集區(qū)塊鏈政策文件，并匯集區(qū)塊鏈政策解讀內容作為補充。對區(qū)塊鏈政策的遴選，主要采取的原則有三：一是由于區(qū)塊鏈政策樣本集中在國家和省級地方政府層面，研究著重關注中央、國務院及省委、省政府發(fā)布的區(qū)塊鏈宏觀領域政策，同時深入分析國務院各部委直接參與或配套的區(qū)塊鏈相關政策，刪除省級層面各部委頒布的提及具體行業(yè)（如某省住房和城鄉(xiāng)建設廳關于建筑業(yè)）融合區(qū)塊鏈技術的相關政策;二是保留以“區(qū)塊鏈”為關鍵詞的政策文件，以保證政策選取的全面性，同時著重分析標題中包含“區(qū)塊鏈”的政策文件;三是保留法律法規(guī)、意見、辦法、通知、公告等政策文本，刪除通報、講話、批復、工作報告等。根據上述原則，本文最終選取251個區(qū)塊鏈政策文件作為研究的政策數據庫。通過對政策的系統梳理和文件內容的深入分析，理順每個區(qū)塊鏈政策的發(fā)布時間、機構、名稱，嚴格依照前述的區(qū)塊鏈政策三維量化標準，明晰其政策設計、政策目標及政策力度的記錄、計分情況，為區(qū)塊鏈政策量化評估做好準備。

（二）區(qū)塊鏈政策的量化評估

對各項區(qū)塊鏈或涉及區(qū)塊鏈技術的政策部分進行比對、分析和評估后，再結合我國區(qū)塊鏈政策三維分析框架，依次對各個季度政策樣本中的政策設計、政策目標和政策力度進行量化測評。采用的計算公式如下：

在公式中，i表示季度，i∈[2016Q4 ，2020Q2]，N表示i季度發(fā)布的區(qū)塊鏈政策數，j表示i季度發(fā)布的第j項區(qū)塊鏈政策，IIPj表示i季度區(qū)塊鏈政策的政策設計與政策目標維度的具體程度、精準程度和相應政策力度的量化得分，TIIPj表示i季度區(qū)塊鏈政策的政策設計與政策目標維度的具體程度、精準程度和相應政策力度。通過對我國區(qū)塊鏈政策進行統計分析得到各季度我國區(qū)塊鏈政策的量化得分，表4顯示了自2016年Q4季度至2020年Q2季度我國區(qū)塊鏈政策的數量、政策設計維度的三個層面、政策目標維度的五個要素和相應政策力度的具體得分情況，為重點探討和分析近年來我國區(qū)塊鏈政策的供給特征與現階段我國區(qū)塊鏈發(fā)展演化進程變化邏輯提供依據。

1.政策設計維度量化分析

國務院發(fā)布的《“十三五”國家信息化規(guī)劃》已經將區(qū)塊鏈技術列為國家重點戰(zhàn)略性技術，區(qū)塊鏈的政策設計主要圍繞區(qū)塊鏈技術的需求和供給兩個層面展開。從區(qū)塊鏈政策設計的量化評分統計來看（參見表5），需求層面涉及“領域融合需求”的次數最多，共計171次;其次是涉及“技術合作”的次數，共89次;最后是涉及“績效產出”的次數，共57次。在政策設計量化得分中，需求層面的“領域融合需求”內容得分最高，為321分，后面排序依次為環(huán)境層面的“技術合作”和供給層面的“基礎設施建設”，分別為175分和120分?？梢?，中國區(qū)塊鏈政策設計關注的是區(qū)塊鏈技術及產業(yè)的需求，未知的領域融合探索、技術引進以及合作共享等方面是近年來區(qū)塊鏈政策設計的主要方向，雖然相關政策對區(qū)塊鏈技術績效產出的內容提及次數較多，但其量化得分卻低于區(qū)塊鏈基礎設施建設的分數，表明在需求層面對區(qū)塊鏈技術轉化及創(chuàng)新產出的評估和要求較為模糊。同時，對“行政法規(guī)制度”的需求和“知識產權保護”的環(huán)境營造屬于被較少關注的政策內容，大多是僅僅提及需要制度建設來規(guī)范區(qū)塊鏈技術、產業(yè)的發(fā)展和支持保護區(qū)塊鏈知識產權，并沒有確切且詳細的制度建設標準、規(guī)劃和保護措施。此外，政策設計措施量化分數差距不大，供給層面的“基礎設施建設”和“科技公共服務”的量化分數分別處于第三和第四位，得分較高，但政策內容提及次數不多且大都極為相近，由此可以判斷兩項供給面措施在政策內容及語言描述方面較其他措施更為詳細、具體。從政策設計季度量化得分來看，政策設計的總平均分值呈現緩慢上升態(tài)勢，各季度需求層面的政策設計制定一直是我國區(qū)塊鏈政策設計的關注點，各季度得分大多明顯高于其他兩個層面，尤其是在2018年Q3、Q4季度和2020年Q1、Q2季度，政策設計中的需求層面在政策數量和內容描述上都有極大提升，并可能在今后成為常態(tài)。政策設計中的供給層面分值更多是在某一季度出現突然增大的情形，而2018年供給面與環(huán)境面的政策設計比重則在波動中緩慢上升。

2.政策目標維度量化分析

我國區(qū)塊鏈政策目標直接明確了區(qū)塊鏈技術與產業(yè)的建設方向，是給予產業(yè)發(fā)展信心與引導場景構建的關鍵一環(huán)，也是對區(qū)塊鏈這一公共問題的回應。通過對251份區(qū)塊鏈政策目標量化統計發(fā)現（參見表6），我國區(qū)塊鏈技術與產業(yè)仍處于初期探索和深化完善階段，大批政策目標集中在區(qū)塊鏈的技術配置建設和資源綜合投入這兩個方面，量化分數分別為383和232，65%以上的政策都明確清晰地提出會引入區(qū)塊鏈技術并予以支持。同時，多地明確區(qū)塊鏈技術及產業(yè)鏈園區(qū)建設，雖然政策目標量化總分不高，但目標內容及規(guī)劃的詳盡程度是政策目標中最高的。此外，對于利用法律制度體系科學管理區(qū)塊鏈技術，以及采取全周期考核模式對區(qū)塊鏈資源投入后的績效進行評價尚存在明顯缺失，在執(zhí)行內容、目標、規(guī)劃等方面都極為滯后和模糊，這些都為產業(yè)建設亂象（偽區(qū)塊鏈、炒概念）和盲目投入等不確定性風險埋下伏筆。從各季度政策目標量化情況來看，2017和2018年大批量且詳細的區(qū)塊鏈資源投入及發(fā)展規(guī)劃逐步落實，直接刺激了2017年以后的區(qū)塊鏈技術引進、產業(yè)融合、平臺搭建等場景應用發(fā)展規(guī)劃，政策目標在區(qū)塊鏈園區(qū)規(guī)劃及基礎環(huán)境設施建設方面量化分數較為穩(wěn)定，并且一旦有地區(qū)提出區(qū)塊鏈產業(yè)計劃，都會出臺一份較詳細的產業(yè)規(guī)劃及內容，用以完善和吸引技術、資金、人才等資源，以搶占新興產業(yè)主導權?？梢姮F階段，完善的基礎設施、充足的資源配置以及平臺化的技術合作均是現階段產業(yè)發(fā)展和政策供給的必需品，更是奢侈品。同時，缺失的管理體系建設和績效考核量化政策也會伴隨標準化需求、知識成果轉化、品牌建設等區(qū)塊鏈發(fā)展階段的演進，逐步明確、完善和充實起來。

3.政策力度維度量化分析

政策力度的賦值直接反映了國家、各省份對區(qū)塊鏈技術及產業(yè)的政策效力、重視程度和項目規(guī)劃。通過對全部251份區(qū)塊鏈政策分類統計，政策類型占比量最多的是指導實施意見和實施行動方案，共計94份，占政策總數的37.5%，且政策力度賦值大多為3分。而高政策力度的法律法規(guī)及國家發(fā)展綱要等政策僅有2次提及區(qū)塊鏈技術，占比0.79%。由中央、國務院及其各部委頒布的國家層面涉及區(qū)塊鏈的政策共55個，其中工業(yè)和信息化部發(fā)布最多，達17個，各省級政府頒布的各類政策中提及區(qū)塊鏈技術產業(yè)的共180個，市區(qū)級直接頒布區(qū)塊鏈產業(yè)園區(qū)建設意見、公告的政策有16個。從政策力度的季度分布來看，由于發(fā)布涉及區(qū)塊鏈的政策數量上升，政策力度賦分總分整體呈上升趨勢，但各季度政策力度平均賦分卻緩慢下降。當前，在我國區(qū)塊鏈政策體系中，省級政府頒布的實施意見、行動方案比重越來越大，而中央、國務院及各部門頒布的法律法規(guī)及綱領性文件過少，高政策力度的強制性要求、標準以及規(guī)范相對缺乏。

四、中國區(qū)塊鏈政策的供給特征分析

（一）政策數量呈上升趨勢，政策主線明確

自發(fā)布《十三五信息發(fā)展規(guī)劃》以來，區(qū)塊鏈技術及產業(yè)發(fā)展規(guī)劃受到前所未有的關注和重視，涉及區(qū)塊鏈發(fā)展的政策正在逐步成為各省份、城市加快產業(yè)轉型升級步伐、創(chuàng)新高新技術融合、吸引高新技術產業(yè)落戶的重要工具和手段。從區(qū)塊鏈政策數量圖可以看出（參見圖4），2016年Q4季度至2019年Q3季度我國區(qū)塊鏈政策的頒布數量有所波動且增長較緩，但由于各地區(qū)政策布局安排具有時效性、延續(xù)性，政策發(fā)布態(tài)勢整體呈上升趨勢。尤其是在2019年10月，習近平總書記在中央政治局第十八次集體學習時明確強調，要將區(qū)塊鏈作為核心自主創(chuàng)新的重要突破口，加大投入力度，加快推動區(qū)塊鏈技術和產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。隨之在2019年Q4季度以后，區(qū)塊鏈技術融合、平臺搭建及產業(yè)配套政策相繼出臺，區(qū)塊鏈政策數量迅猛上升，區(qū)塊鏈政策耦合區(qū)塊鏈技術由2.0向3.0過渡，我國區(qū)塊鏈政策與區(qū)塊鏈技術相互助推，搭建起明確概念、達成共識、完善技術、制定標準、產業(yè)生態(tài)建設、加強制度保障的政策框架，主線脈絡得以逐層深化、細化、優(yōu)化，最終形成我國區(qū)塊鏈政策的發(fā)展體系。

（二）國家層面政策缺乏強制性規(guī)范，省級層面政策內容呈現高度趨同

自中華人民共和國科學技術部全面部署“十三五”高新技術戰(zhàn)略以來，我國區(qū)塊鏈政策無論是在數量上還是在政策力度上，均呈現出顯著增長態(tài)勢。從國家層面政策類型來看，各部委頒布的行業(yè)、領域指導意見和行動計劃占比較大，為其發(fā)展方向指明了新的靶點，而具有更高效力和政策力度的法律法規(guī)、綱領等卻極為匱乏，僅占政策總量的0.7%，這表明我國區(qū)塊鏈政策規(guī)劃、發(fā)展及規(guī)范缺乏一定高位的強力推動。但也有學者認為，如果高位政策力度對高新技術產業(yè)發(fā)展涉入過早，往往會影響我國立法工作的嚴謹性，更會無形限制或影響高新技術探索的邊界及發(fā)展動力，在條件未完全達到時，寧可選取通過諸如試行、實驗、試驗等其他相關方式不斷完善相關政策體系[16]。因此，高位政策力度的區(qū)塊鏈政策多由國務院、各部委及省級層面政府以規(guī)劃、意見、辦法的政策類型發(fā)布實施，并在初期發(fā)展中起到引導、推動并規(guī)范區(qū)塊鏈技術產業(yè)的科學永續(xù)發(fā)展的作用，未來的全產業(yè)體系及政策體系將逐步籍由法律法規(guī)及綱領等進行完善、優(yōu)化。從政策內容來看，國家各部委對其行業(yè)領域政策能夠及時引入區(qū)塊鏈概念，但多數政策沒有被深度細化，而在省級政府層面，受到高新產業(yè)布局、應用場景潛力、核心技術探索等諸多區(qū)塊鏈產業(yè)規(guī)劃影響，行業(yè)拓展融合與區(qū)塊鏈園區(qū)專項建設成為區(qū)塊鏈政策的主旋律，越來越多省級政府開始參與到規(guī)劃和制定區(qū)塊鏈政策中來，并呈現高度趨同的特征。

（三）政策設計與政策目標關注重點單一，存在結構失衡風險

在區(qū)塊鏈政策量化分析中，我國區(qū)塊鏈政策設計主要涉及三個層面的政策措施，但其重點僅在需求層面的領域融合需求，近70%的政策提出要將區(qū)塊鏈技術發(fā)展與各行業(yè)搭接，實現傳統領域與新興技術融合，激發(fā)創(chuàng)新新動能。同時，需求層面的技術合作僅有35%的政策提及區(qū)塊鏈，且與領域融合需求差距明顯，這表明了在區(qū)塊鏈政策的設計中，無論是技術還是產業(yè)，都還沒有深入考量如何引入（是否給予高力度支持）、引入什么（人才、平臺、設施等）、如何管理（法律政策、產權保護等）等一系列制度設計規(guī)劃問題，這是現階段區(qū)塊鏈又好又快發(fā)展的關鍵，也是區(qū)塊鏈政策設計的關鍵要素和核心要義?？傊?，一方面，區(qū)塊鏈的發(fā)展階段直接決定了政策目標所側重的方向。我國區(qū)塊鏈政策目標主要側重在技術配置建設和綜合資源方面進行投入，基礎設施、管理能力及績效考核目標建設關注度則呈斷崖式下降，凸顯了政策目標設計的不合理性。另一方面，資源的投入及技術配置建設是區(qū)塊鏈產業(yè)發(fā)展必不可少的組成部分，也是其發(fā)展的動力引擎。但現階段我國區(qū)塊鏈政策目標更關注資源的輸出以搶占技術先導，忽視了對收益輸入的管理，在區(qū)塊鏈技術底線層面缺乏支撐，加之區(qū)塊鏈政策繼續(xù)發(fā)展造成決策分散化、政策矛盾與政策漏洞，影響我國區(qū)塊鏈政策體系構建。

五、中國區(qū)塊鏈政策的研究結論及優(yōu)化路徑

（一）研究結論

一是相關政策數量呈上升趨勢，區(qū)塊鏈政策領域合作網絡正從簡單向復雜過渡。通過對政策設計及政策目標量化得分進行分析發(fā)現，伴隨區(qū)塊鏈政策數量的逐步上升，領域融合及技術合作的需求涉及頻次、單項分值比重、政策之間的連線數也不斷增加，這表明在區(qū)塊鏈政策領域的合作需求得以不斷滿足，各層級政府部門頒布的區(qū)塊鏈政策內容逐步細化，發(fā)文機構合作密切程度逐步上升。同時，政策目標中的技術配置建設和綜合資源投入高分值也說明了政府部門必將在區(qū)塊鏈政策合作和業(yè)務范圍上呈現出由少至多的趨勢，促使區(qū)塊鏈政策領域合作網絡表現出由簡單向復雜過渡的趨勢。

二是關鍵部門發(fā)揮著規(guī)范、引導核心合作關系的作用。在2016年10月到2020年6月之間，區(qū)塊鏈政策制定主體之間的政策目標的協同程度總體呈上升趨勢。區(qū)塊鏈政策的頒布主體眾多，但核心措施突破有限。行業(yè)行政主管部門在區(qū)塊鏈政策內容設計和行業(yè)規(guī)范中的重要性不斷提升，省級層面區(qū)塊鏈政策在領域探索、措施細化、彼此合作等方面有所加強，其中各省級區(qū)塊鏈政策又以技術配置、綜合投入及基礎建設為核心目標建立緊密的區(qū)塊鏈合作關系，工業(yè)和信息化部在區(qū)塊鏈政策的制定、引導和規(guī)范中逐漸成為核心主體。

三是平衡區(qū)塊鏈政策結構、細化政策標準是區(qū)塊鏈政策發(fā)展的關鍵。從現階段區(qū)塊鏈政策供給來看，只有協作式的領域合作關系才能推進區(qū)塊鏈政策設計與政策目標相適應，同時促進政府部門延續(xù)政策實施路徑并逐層細化政策標準。因此，政府、政府部門、產業(yè)之間應建立協作式領域合作關系，進而優(yōu)化區(qū)塊鏈政策的效率和質量。同時，應明晰政策實施情況與實情反饋，從政策的輸入與輸出兩個角度完善我國區(qū)塊鏈政策體系的構建。

（二）優(yōu)化路徑

一要協調我國區(qū)塊鏈政策數量力度關系。區(qū)塊鏈作為一項新技術本身就具有不確定性、復雜性和可塑性，為保證區(qū)塊鏈技術的研發(fā)活力及產業(yè)鏈條成功率，寬松、高支持力度的政策環(huán)境能夠引導和保障區(qū)塊鏈技術產業(yè)高質量發(fā)展。從量化分析結果來看，未來將有更多涉及區(qū)塊鏈的不同層級、不同層面的創(chuàng)新政策發(fā)布，且覆蓋范圍更廣。但也存在很多政策層級偏低和力度不清的問題，有可能在未來與區(qū)塊鏈政策邊界產生沖突，導致資源投入浪費、技術領域沖突和政策效力削弱等一系列問題。因此，應盡早將政策數量與政策力度的關系列入區(qū)塊鏈政策體系的整體規(guī)劃范圍內，明確各層級和各階段區(qū)塊鏈政策主線，增強高政策力度的指導作用，明確區(qū)塊鏈政策框架，強化政策效力。

二要增強區(qū)塊鏈政策部門網絡協同。去中心化、開放性、安全性是區(qū)塊鏈技術最明顯的特性，區(qū)塊鏈系統組成中的數據層、網絡層與合約層決定了區(qū)塊鏈技術需要網絡協同支持。我國現階段區(qū)塊鏈政策目標大多集中在投入和研發(fā)，更多考慮的是將政策目標快速應用落地和搶占技術市場，且各部門之間在區(qū)塊鏈政策規(guī)劃設計、運作實施和場景應用等方面缺乏統籌，發(fā)文部門僅規(guī)劃自身所需的區(qū)塊鏈技術部分，容易產生“政出多門”、效率降低、資源浪費的問題。隨著區(qū)塊鏈技術逐步成熟，我國區(qū)塊鏈政策制定應打破部門、行業(yè)、區(qū)域之間的壁壘，優(yōu)化技術整合默契程度，建立區(qū)域、領域區(qū)塊鏈政策系統[18]，形成以區(qū)域區(qū)塊鏈為主鏈、帶動各領域區(qū)塊鏈支鏈的統一發(fā)展格局。當前我國區(qū)塊鏈政策的系統性和協同性有待提升，且發(fā)文部門多為獨立發(fā)布，缺乏組合性，核心發(fā)文部門也難以將其清晰體現。針對現階段區(qū)塊鏈政策問題，應建立通暢的協同網絡，選擇相對固定的部門進行聯合發(fā)文，歸并整合相同領域的政策問題，協調資源配置，從而有效提高政策效能水平。

三要從“多頭”融合投入并接至“歸口”管理。結合上述分析，我國區(qū)塊鏈政策更多側重需求層面，供給層面則更多關注技術配置、綜合資源投入和產業(yè)發(fā)展需要，這也是區(qū)塊鏈政策的必由之路。隨著區(qū)塊鏈政策發(fā)布數量快速增加和政策質量水平不斷提升，單一關注多領域融合與綜合投入的政策內容逐漸演變?yōu)槿轿徽邉?chuàng)新的政策內容，單純依靠資源投入及要素支持難以實現區(qū)塊鏈技術的快速提升，需要從效能回歸角度切入，完善區(qū)塊鏈管理能力及績效政策[19]。通過對資源投入的科學考量和新需求的再次挖掘，達到既符合區(qū)塊鏈發(fā)展上升期資源、平臺、態(tài)度等的現實需要，又能充分明確投入領域和地域及績效轉化，形成覆蓋全周期的區(qū)塊鏈技術產業(yè)建設的政策保障目標，如在區(qū)塊鏈產業(yè)園區(qū)中應明晰以時間、成果、收益等不同形式的階段型評估方案，在保證政策支持力度的情況下，有效提高績效轉化率。

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[責任編輯：李 堃]

The Supply Characteristics and Logic of Chinas Blockchain Policy： A Quantitative Analysis Within the Three-Dimensional Framework

He Jixin， Bao Yu

（Tianjin Chengjian University， Tianjin 300384）

Abstract：

Chinas blockchain policy system is continuing to advance from initial exploration to framework construction and system improvement. The current study construct a three-dimensional analysis framework of Chinas blockchain policy quantification in three dimensions： policy design， policy objectives， and policy strength. Chinas blockchain policies have the main characteristics of rising trend in number and clear policy lines; lack of mandatory regulation of policies at the national level and high convergence of policy contents at the provincial level; barely focus on policy design and policy objectives and the risk of structural imbalance. In the future， Chinas blockchain policy should focus on coordinating the relationship between the number and strength of policies， enhancing the synergistic network of blockchain policy departments， and moving from “multi-headed” integration and input to “efficiency” management.

Key words：

blockchain， blockchain policy， three-dimensional framework， policy evaluation