摘要：采取比較中觀的法律視角，非稅收入可定義為依據(jù)國(guó)家權(quán)力、政府信譽(yù)和國(guó)有資本（資產(chǎn)）取得的各項(xiàng)收入。對(duì)應(yīng)非稅收入設(shè)定的法理基礎(chǔ)包括個(gè)別人付費(fèi)理論、所有權(quán)人權(quán)益理論、財(cái)政聯(lián)邦主義三種。非稅收入法律規(guī)制的基本原則包括非稅收入法定原則、非稅收入公平原則、非稅收入效率原則和非稅收入透明度原則。在改革開放四十年中國(guó)稅收立法經(jīng)驗(yàn)和借鑒國(guó)外非稅收入立法先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，中國(guó)的非稅收入立法可以考慮中央集權(quán)和地方適度分權(quán)相結(jié)合的混合模式。

關(guān)鍵詞：非稅收入;非稅收入法定原則;透明度原則

中圖分類號(hào)：D922.2

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.03.006

近年來(lái)，學(xué)術(shù)界關(guān)于非稅收入高速增長(zhǎng)的研究較多，這在減稅降費(fèi)以改善營(yíng)商環(huán)境的大背景下顯得十分引人注目。①但是，學(xué)術(shù)界以及媒體和公眾，對(duì)于非稅收入的內(nèi)涵并沒(méi)有一個(gè)十分清晰的界定，而且中國(guó)國(guó)情下的非稅收入與其他國(guó)家所使用的非稅收入的內(nèi)涵也有較大區(qū)別，這對(duì)政府及公眾客觀了解非稅收入的功能和如何在法律上予以規(guī)范帶來(lái)了較大困擾。本文在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，對(duì)非稅收入在法律層面的概念、分類和法律規(guī)制的基本原則等問(wèn)題進(jìn)行了探討，并對(duì)非稅收入的法律規(guī)制路徑提出建議。

一、非稅收入的概念及特征

對(duì)非稅收入進(jìn)行比較研究并予以法律規(guī)制，首先要從法理上對(duì)非稅收入的含義進(jìn)行界定?；谥袊?guó)國(guó)情，非稅收入既非字面意義上的“除了稅收以外所有的財(cái)政收入”，也非民間所理解的“政府收費(fèi)”和傳統(tǒng)上的“預(yù)算外收入”。最新的官方定義是《政府非稅收入管理辦法》第三條規(guī)定的“除稅收以外，由各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用國(guó)家權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)有資源（資產(chǎn)）所有者權(quán)益等取得的各項(xiàng)收入”。這個(gè)概念相比2004年《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》中的定義②精煉了很多。2004年的概念雖然比較冗長(zhǎng)，但與新定義一樣也揭示了非稅收入的一個(gè)重要理論基礎(chǔ)——準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，即相當(dāng)一部分非稅收入是政府在提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品時(shí)的成本收費(fèi)，例如行政事業(yè)性收費(fèi)。

另外，對(duì)“非稅收入”進(jìn)行定義時(shí)也需考慮國(guó)際上的通行做法。國(guó)際貨幣基金組織（IMF）建立的政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)（GFS）自2001年起將政府收入劃分為稅收收入、社會(huì)繳款、贈(zèng)與收入和其他收入四大類。③GFS極大地概括和簡(jiǎn)化了各國(guó)（地區(qū)）五花八門的收支體系，充分適應(yīng)各國(guó)（地區(qū)）政府非稅收入項(xiàng)目包羅萬(wàn)象的特點(diǎn)，使各經(jīng)濟(jì)體之間的非稅收入規(guī)模具有了一定的可比性。國(guó)際上通常將非稅收入的范圍界定為稅收收入和社會(huì)保險(xiǎn)收入之外的收入（贈(zèng)與收入+其他收入），這種統(tǒng)計(jì)方法把土地出讓金排除在非稅收入之外。 ④在目前中國(guó)的財(cái)政收入中，基于土地出讓的收入是廣義的非稅收入中最龐大的部分。如果排除了基于最主要的國(guó)有資產(chǎn)所取得的收入，固然可以與其他國(guó)家進(jìn)行相對(duì)較好的比較，但是也面臨著脫離中國(guó)國(guó)情的問(wèn)題。因此，在進(jìn)行“非稅收入”的國(guó)際比較時(shí)可以借鑒國(guó)際貨幣基金組織的概念，但在考慮非稅收入法律規(guī)制時(shí)，不能將龐大的土地出讓金收入置于法律框架之外。《政府非稅收入管理辦法》采取類型化列舉非稅收入的做法是符合中國(guó)國(guó)情的。

首先，只有各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及組織才能取得非稅收入。這是對(duì)非稅收入主體的界定，其他組織比如企業(yè)或者個(gè)人取得的收入就不可能是非稅收入。另外，非稅收入的主體相比稅收的征收主體也有不同。稅收的征收主體僅限于國(guó)家， 非稅收入的取得主體相對(duì)寬泛一些。目前非稅收入項(xiàng)目設(shè)定大致包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、國(guó)有資本收益等12類。

其次，《政府非稅收入管理辦法》將非稅收入的取得依據(jù)歸納為三種：國(guó)家權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)有資源（資產(chǎn)）所有者權(quán)益。在列舉的12種非稅收入中，只有行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、罰沒(méi)收入屬于基于國(guó)家權(quán)力取得的收入，而政府接受的捐贈(zèng)收入、特許經(jīng)營(yíng)收入、彩票公益金收入則屬于基于政府信譽(yù)取得的收入，國(guó)有資源有償使用收入、國(guó)有資本收益屬于基于國(guó)有資源（資產(chǎn)）所有權(quán)收益。

再者，非稅收入是以實(shí)現(xiàn)公共目的為最終指向，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)該目的籌措公共用途資金的收入分配行為。在現(xiàn)實(shí)中，無(wú)論非稅收入是利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)取得收入，抑或是前述主體通過(guò)提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得收入，其收入目的都是用于應(yīng)對(duì)社會(huì)公共需要的財(cái)政性資金。

綜上所述，在進(jìn)行國(guó)際比較（比如稅負(fù)比較）時(shí)，可以采取國(guó)際貨幣基金組織的統(tǒng)計(jì)概念，將非稅收入界定為贈(zèng)與收入+其他收入（排除土地出讓金）。在法律上探討非稅收入并予以規(guī)范時(shí)，應(yīng)該采取比較中觀的概念，將其定義為依據(jù)國(guó)家權(quán)力、政府信譽(yù)和國(guó)有資本（資產(chǎn)）取得的各項(xiàng)收入。本文從法律視角探討非稅收入，故主要采取法律規(guī)范意義上的概念。相比稅收收入的共通性比較明顯的特點(diǎn)，非稅收入的最大特征是分類龐雜，各種非稅收入的特征不同，所以要理清非稅收入的法理依據(jù)，需要先對(duì)非稅收入進(jìn)行類型化處理。

二、非稅收入的類型化

（一）如何管理：基于收支預(yù)算管理的分類

2014年修訂的《預(yù)算法》提出了全口徑預(yù)算管理的理念，《非稅收入管理辦法》第二十三條規(guī)定“根據(jù)非稅收入不同性質(zhì)，分別納入一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理。”非稅收入中的政府性基金收入和國(guó)有資本收益實(shí)行單獨(dú)預(yù)算，彩票公益金按照政府性基金管理辦法納入預(yù)算，也可歸類為政府性基金收入，其他包括行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒(méi)收入、國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、特許經(jīng)營(yíng)收入等其他非稅收入應(yīng)納入一般公共預(yù)算管理。但是在實(shí)踐中，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入預(yù)算也在一般公共預(yù)算中有所體現(xiàn)，國(guó)有資源有償使用收入（土地出讓金）則按照政府性基金預(yù)算管理。這種分類管理方式更多側(cè)重國(guó)家管理的視角，能夠全面地涵蓋所有項(xiàng)目，使各項(xiàng)非稅收入在形式上有所歸屬，但很難提煉和論證上述分類的法理基礎(chǔ)。

（二）為何征收：基于收入目的的分類

以非稅收入征收的目的為標(biāo)準(zhǔn)，可以將非稅收入分為五大類。第一類，負(fù)外部效應(yīng)矯正性非稅收入，如行政事業(yè)性收費(fèi)中的污水處理費(fèi)、海洋廢棄物傾倒費(fèi)等;第二類，成本補(bǔ)償性非稅收入，如行政事業(yè)性收費(fèi)中的考試勞務(wù)費(fèi)、證照費(fèi)、商標(biāo)注冊(cè)費(fèi)等;第三類，資產(chǎn)資源性非稅收入，國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入和國(guó)有資本收益是此類非稅收入中的典型;第四類，行政司法管理（管轄權(quán)）性非稅收入，如行政事業(yè)性收費(fèi)中的保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管費(fèi)、銀行業(yè)監(jiān)管費(fèi)、罰沒(méi)收入等;第五類則是其它非稅收入，如彩票公益金收入、政府收入的利息收入。[1]從上述歸納中可以發(fā)現(xiàn)，種類繁多的行政事業(yè)性收費(fèi)可以同時(shí)歸入負(fù)外部效應(yīng)矯正性、成本補(bǔ)償性、行政司法管理（管轄權(quán)）性等多種分類類型之中。

（三）依何征收：基于收入性質(zhì)的分類

從非稅收入的概念出發(fā)，根據(jù)收入取得的依據(jù)，非稅收入可劃分為利用國(guó)家權(quán)力、政府信譽(yù)和國(guó)有資源（資產(chǎn)）所有者權(quán)益取得的各項(xiàng)收入，政府在取得這三類收入的過(guò)程中扮演著不同的角色。第一類，基于國(guó)家權(quán)力取得的非稅收入，主要是指政府作為公共權(quán)力的執(zhí)行者，基于提供服務(wù)或者規(guī)范管理的職能進(jìn)行的費(fèi)用征收，包括行政事業(yè)性收費(fèi)收入、政府性基金收入、主管部門集中收入以及罰沒(méi)等收入。第二類，基于國(guó)有資源（資產(chǎn)）所有者權(quán)益取得的非稅收入，主要是指政府作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體通過(guò)行使經(jīng)濟(jì)權(quán)利進(jìn)行市場(chǎng)交易所獲得的收入，包括國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入和國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、彩票公益金等收入、特許經(jīng)營(yíng)收入以及政府收入的利息收入。第三類，基于政府信譽(yù)取得的非稅收入，主要是指政府作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的宏觀調(diào)控者實(shí)施財(cái)政行為取得的收入，如中央銀行的收入。另外，以政府名義接受的捐贈(zèng)收入與政府信譽(yù)密切聯(lián)系，也可劃入這一分類。這一分類方式，比較完整地對(duì)政府收入事項(xiàng)進(jìn)行了劃分，不同類型之間界線清楚，突出了不同類型收入的性質(zhì)，更好地反映了非稅收入的完整面貌和特點(diǎn)。

在這種類型劃分中，基于國(guó)家權(quán)力取得的非稅收入主要是國(guó)家提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品獲得的收入;基于國(guó)有資源（資產(chǎn)）所有者權(quán)益獲得的收入實(shí)質(zhì)上是國(guó)家的贏利性收益;基于政府信譽(yù)取得的非稅收入則是國(guó)家作為主權(quán)者的一種收益。

三、設(shè)定非稅收入的法理依據(jù)

（一）個(gè)別人付費(fèi)理論

現(xiàn)代國(guó)家中的政府正逐步從管理型政府向服務(wù)型政府過(guò)渡，政府基于國(guó)家權(quán)力取得的非稅收入，可以根據(jù)其設(shè)定的目的再細(xì)分為規(guī)制性收費(fèi)和服務(wù)性收費(fèi)。前者以罰沒(méi)收入為代表，是政府為了實(shí)現(xiàn)公共管理職能而進(jìn)行的強(qiáng)制性收費(fèi);后者則是以證照費(fèi)為代表的基于公共服務(wù)職能向特定受益者進(jìn)行的成本補(bǔ)償型收費(fèi)。相比稅收收入征收的普遍性和無(wú)償性，非稅收入的收取遵循違規(guī)者付費(fèi)和受益者付費(fèi)及行為個(gè)別人有償付費(fèi)的方式，其征收對(duì)象更有針對(duì)性，避免了公共財(cái)產(chǎn)為個(gè)別權(quán)利買單的情形出現(xiàn)。

傳統(tǒng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品理論只能解釋服務(wù)性收費(fèi)的合法性，外部性矯正理論只能解釋罰沒(méi)收入和排污費(fèi)等懲罰性收費(fèi)的合法性，而個(gè)別人付費(fèi)理論則綜合了準(zhǔn)公共產(chǎn)品理論和外部性矯正理論，較好的解釋了行政事業(yè)性收入及專項(xiàng)收入這一大類非稅收入的合法性問(wèn)題。

（二）所有權(quán)人權(quán)益理論

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，我國(guó)公有制為主體的基本經(jīng)濟(jì)制度決定了我國(guó)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)以公共產(chǎn)權(quán)為主。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是優(yōu)化資源配置的最佳途徑，改革開放以后，公共產(chǎn)權(quán)逐步市場(chǎng)化，國(guó)家通過(guò)市場(chǎng)交易對(duì)國(guó)有資產(chǎn)使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租進(jìn)而獲得收益。如果放棄這種非稅收入，或非稅收入不以交易方式形成，則會(huì)導(dǎo)致國(guó)有生產(chǎn)要素價(jià)格信號(hào)失真，勢(shì)必帶來(lái)巨大效率損失，導(dǎo)致巨大資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。[2]除了提高公共資源的配置和使用效率外，通過(guò)預(yù)算對(duì)全民所有的國(guó)有資產(chǎn)收入進(jìn)行合理的再分配，這部分基于公共產(chǎn)權(quán)取得的非稅收入也起到了促進(jìn)社會(huì)公平的效果。因此，研究非稅收入時(shí)不僅需要關(guān)注基于公共權(quán)力取得的政府收費(fèi)以進(jìn)一步規(guī)范政府的行政行為，更需要關(guān)注基于公共產(chǎn)權(quán)取得的國(guó)有資產(chǎn)收入以尋求公平與效率的相對(duì)平衡。

（三）財(cái)政聯(lián)邦主義理論

財(cái)政聯(lián)邦主義理論是指在多級(jí)政府的現(xiàn)代國(guó)家，每級(jí)政府需要與之相匹配的財(cái)力。在我國(guó)中央與地方的財(cái)政關(guān)系中，存在一定程度的事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的現(xiàn)象。地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展等方面承擔(dān)著較大的支出責(zé)任，同時(shí)各地之間在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題上存在著激烈的競(jìng)爭(zhēng)，使得各地方政府面臨財(cái)政資金緊張的壓力。在此背景下，非稅收入可以作為地方政府籌集資金途徑的必要補(bǔ)充。另外，非稅收入作為地方政府籌集資金的一種方式，相較于其他收入形式更具有針對(duì)性。中國(guó)幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)展水平參差不齊，單一且尚未成熟的稅收體系難以應(yīng)對(duì)這種多層次的財(cái)政需求，而非稅收入這種資金籌集方式可以根據(jù)各地發(fā)展的特點(diǎn)和痛點(diǎn)，通過(guò)專項(xiàng)建設(shè)基金等方式，有針對(duì)性地籌集資金支持各地相關(guān)事業(yè)的發(fā)展。[3]

總之，個(gè)別人付費(fèi)理論、所有權(quán)人權(quán)益理論、財(cái)政聯(lián)邦主義理論三種理論綜合起來(lái)，可以給現(xiàn)行非稅收入的設(shè)定提供較好的法理支撐。

四、當(dāng)前非稅收入權(quán)力配置及國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

（一）非稅收入管理權(quán)限的縱向劃分

目前，國(guó)務(wù)院頒布了《彩票管理?xiàng)l例》，財(cái)政部印發(fā)了《非稅收入管理辦法》《政府性基金管理暫行辦法》《行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目審批管理暫行辦法》《財(cái)政票據(jù)管理辦法》等非稅收入管理法規(guī)制度。湖南、云南、廣西、內(nèi)蒙古、甘肅、青海、浙江等?。ㄗ灾螀^(qū)）先后出臺(tái)非稅收入管理?xiàng)l例，陜西、湖北、吉林、遼寧等省份出臺(tái)了非稅收入管理辦法，云南等省份出臺(tái)了財(cái)政票據(jù)管理辦法，為依法加強(qiáng)非稅收入管理奠定了制度性基礎(chǔ)。

我國(guó)中央與地方政府關(guān)于非稅收入的管理權(quán)限主要按下列方式劃分。第一，在收費(fèi)權(quán)的劃分方面，中央政府和地方政府各自有設(shè)立獨(dú)立的收費(fèi)項(xiàng)目的權(quán)力（政府性基金的立項(xiàng)權(quán)僅限于中央）;地方政府的收費(fèi)立項(xiàng)集中于省級(jí)政府，省級(jí)以下政府沒(méi)有立項(xiàng)權(quán)。中央與地方共享的收入項(xiàng)目，其立項(xiàng)權(quán)與收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)集中在中央政府，征收權(quán)由地方政府負(fù)責(zé)，收入在中央和地方政府間按一定的比例分配。第二，在財(cái)產(chǎn)收益劃分方面，土地資源的審批權(quán)集中于中央政府和省級(jí)政府，收益在各級(jí)政府間分配。其他財(cái)產(chǎn)收益則按照其產(chǎn)權(quán)關(guān)系由各級(jí)政府自主處置。

（二）非稅收入管理權(quán)限的橫向劃分

從橫向?qū)用鎭?lái)看，政府非稅收入權(quán)力主要包括政府非稅收入立項(xiàng)權(quán)、征收權(quán)、收入管理權(quán)和資金使用權(quán)。

政府非稅收入立項(xiàng)權(quán)包括：政府非稅收入決定權(quán)，是指政府非稅收入立項(xiàng)機(jī)關(guān)根據(jù)上位法，按照正當(dāng)程序決定可以征收哪些非稅收入的權(quán)力;政府非稅收入項(xiàng)目的開征與停征權(quán)，是指對(duì)已經(jīng)制定的政府非稅收入項(xiàng)目何時(shí)將其付諸實(shí)施的權(quán)力，或者對(duì)已經(jīng)開征的項(xiàng)目，由于政治或經(jīng)濟(jì)等方面的原因，何時(shí)停止其執(zhí)行的權(quán)力;收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整權(quán)，是指對(duì)征收對(duì)象或征收項(xiàng)目的收費(fèi)范圍、標(biāo)準(zhǔn)或負(fù)擔(dān)進(jìn)行調(diào)整的權(quán)力;收費(fèi)減免權(quán)，是指對(duì)收費(fèi)減免數(shù)額、幅度、期限等事項(xiàng)的審批權(quán)。我國(guó)的非稅收入立項(xiàng)權(quán)由固有設(shè)立權(quán)和剩余設(shè)立權(quán)兩部分構(gòu)成，后者是前者的具體化或補(bǔ)充。一個(gè)非稅收入項(xiàng)目的設(shè)立往往是兩種權(quán)力先后運(yùn)用的結(jié)果。我國(guó)非稅收入設(shè)立權(quán)，無(wú)論是固有設(shè)立權(quán)還是剩余設(shè)立權(quán)，多數(shù)被配置于較低級(jí)別的行政機(jī)關(guān)。[4]

政府非稅收入征收權(quán)是政府非稅收入執(zhí)法主體根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，要求征收對(duì)象足額繳納相應(yīng)款額，并視情況決定是否減收、免收、緩收的權(quán)力，包括征收權(quán)、申報(bào)受理權(quán)、漏管漏征清理權(quán)、減免審核權(quán)、緩征審批權(quán)等。

政府非稅收入管理權(quán)是對(duì)政府非稅收入稽查和行政處理等權(quán)力的總稱。政府非稅收入稽查是政府非稅收入征收管理工作的重要步驟和環(huán)節(jié)，是政府非稅收入機(jī)關(guān)代表政府依法對(duì)征收對(duì)象的繳納情況進(jìn)行檢查監(jiān)督的一種形式。政府非稅收入稽查的依據(jù)是各種政府非稅收入相關(guān)的法律、法規(guī)及政策規(guī)定，具體方式包括日?；?、專項(xiàng)稽查和專案稽查。

政府非稅收入的資金使用權(quán)也稱為政府非稅收入收益權(quán)，是政府非稅收入征管權(quán)的一項(xiàng)附隨性權(quán)力，包括誰(shuí)有權(quán)支配政府非稅收入、收入繳入哪個(gè)國(guó)庫(kù)等內(nèi)容。根據(jù)《政府非稅收入管理辦法》規(guī)定，非稅收入應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)規(guī)定或者按照管理權(quán)限確定的收入歸屬和繳庫(kù)要求，繳入相應(yīng)級(jí)次國(guó)庫(kù)。非稅收入實(shí)行分成的，應(yīng)當(dāng)按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則確定分成比例，并按下列管理權(quán)限予以批準(zhǔn)：涉及中央與地方分成的非稅收入，其分成比例由國(guó)務(wù)院或者財(cái)政部規(guī)定;涉及省級(jí)與市、縣級(jí)分成的非稅收入，其分成比例由省級(jí)人民政府或者其財(cái)政部門規(guī)定;涉及部門、單位之間分成的非稅收入，其分成比例按照隸屬關(guān)系由財(cái)政部或者省級(jí)政府決定。

（三）國(guó)外非稅收入法律理念和法律規(guī)制

●非稅收入的法律理念

一是非稅收入相關(guān)立法的法律位階問(wèn)題。非稅收入相關(guān)立法的法律位階通常反映了規(guī)制對(duì)象在國(guó)家法律體系中的重要程度，一般而言，只有“位高”才能“權(quán)重”，高位階的立法能夠增加制度的剛性，從而使該項(xiàng)制度更好地發(fā)揮作用。國(guó)外非稅收入的相關(guān)法律分為兩類。一類是通過(guò)憲法的形式直接加以規(guī)定，同時(shí)制定相關(guān)的法律對(duì)非稅收入加以規(guī)范。例如，芬蘭在《憲法》中規(guī)定“有關(guān)政府機(jī)關(guān)服務(wù)收費(fèi)和文件收費(fèi)，以及國(guó)營(yíng)的郵政、鐵路、河道、醫(yī)院及其他公用事業(yè)收費(fèi)的一般原則，由法律規(guī)定?！盵5]第二類是在憲法中對(duì)非稅收入進(jìn)行間接規(guī)定，同時(shí)制定憲法性法律加以細(xì)化。例如，日本《憲法》第八十三條規(guī)定“處理國(guó)家財(cái)政的權(quán)限，必須根據(jù)國(guó)會(huì)的決議行使?！蓖瑫r(shí)制定《財(cái)政法》等憲法性法律，對(duì)政府非稅收入的設(shè)立和收取作出了規(guī)定。[6]

二是非稅收入法律的價(jià)值取向問(wèn)題?？v觀各國(guó)非稅收入的立法實(shí)踐，非稅收入主要有三個(gè)方面的價(jià)值取向，即非稅收入的法定性、補(bǔ)充性和非營(yíng)利性。第一，非稅收入的法定性即非稅收入法定原則。例如，美國(guó)通過(guò)議會(huì)或者選民投票來(lái)確定非稅收入的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，加拿大實(shí)行聽證制度來(lái)聽取繳費(fèi)人的相關(guān)意見，新加坡則是在制定相關(guān)項(xiàng)目之前充分征求社會(huì)意見。[7]第二，非稅收入的補(bǔ)充性，即非稅收入僅僅作為國(guó)家稅收收入的補(bǔ)充。一般而言，稅收是國(guó)家財(cái)政收入的主要部分，非稅收入僅作為國(guó)家稅收收入的補(bǔ)充，占據(jù)國(guó)家財(cái)政收入的一小部分。第三，非稅收入的非營(yíng)利性，即非稅收入的公益性。綜合考察國(guó)外非稅收入相關(guān)立法，政府的非稅收入主要是補(bǔ)償性收入，主要目的是為了彌補(bǔ)政府管理以及相關(guān)公共投入的成本開支，即為了“補(bǔ)差”，而非“營(yíng)利”。

三是非稅收入立法的正當(dāng)程序問(wèn)題?；谪?cái)政法定原則，國(guó)外政府非稅收入的立法遵循了嚴(yán)格的正當(dāng)程序。由于非稅收入的相關(guān)立法涉及到國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的競(jìng)合，國(guó)家財(cái)政權(quán)力的過(guò)分?jǐn)U張會(huì)侵蝕公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，因此，各國(guó)在有關(guān)非稅收入相關(guān)的立法上都設(shè)置了嚴(yán)格的程序。例如，美國(guó)政府非稅收入立法層次基本上集中在聯(lián)邦和州兩級(jí)，[8]根據(jù)聯(lián)邦《憲法》，只有眾議院才有權(quán)提出有關(guān)財(cái)政收入的提案，各州《憲法》則將聯(lián)邦《憲法》授予本級(jí)政府的非稅收入立法進(jìn)行進(jìn)一步明確，對(duì)非稅收入的項(xiàng)目設(shè)立、標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)的決議設(shè)置了一系列投票程序。日本的《財(cái)政法》規(guī)定，租稅以及通過(guò)行使國(guó)家權(quán)力而征收的各項(xiàng)非稅收入都要有法律或者國(guó)會(huì)的決議。[9]從其他國(guó)家（地區(qū)）的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，非稅收入的立法程序既有一般立法程序上的共性，也有作為財(cái)稅相關(guān)立法的特性，即在彌補(bǔ)國(guó)家公共服務(wù)成本、保障國(guó)家合理財(cái)政收入的前提下，謹(jǐn)慎地啟動(dòng)非稅立法程序。

●非稅收入的法律規(guī)制

對(duì)于各級(jí)政府間關(guān)于非稅收入的權(quán)力配置，美國(guó)有著比較成熟的運(yùn)行體制。美國(guó)政府的非稅收入由三級(jí)政府來(lái)完成，即聯(lián)邦政府、州政府和縣市（鎮(zhèn)、特區(qū)）政府。在分立的財(cái)政系統(tǒng)中，各級(jí)政府都享有非稅收入管理權(quán)，管理機(jī)制架構(gòu)較為相似，其中以聯(lián)邦政府非稅收入管理最為全面和規(guī)范。美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)于非稅收入的依賴遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于州等地方財(cái)政對(duì)非稅收入的依賴程度，非稅收入占比聯(lián)邦政府財(cái)政收入的12%左右，而地方政府的非稅收入占比則在15%左右，有的地方政府的非稅收入占比可能達(dá)到驚人的半壁江山的程度。[10]

日本雖然是單一制國(guó)家，但地方擁有較大的自主權(quán)。對(duì)于政府間的事權(quán)劃分，日本的憲法及相關(guān)法律規(guī)定的比較完備，政府間事權(quán)界定相對(duì)清晰，并且確立了地方政府優(yōu)先承擔(dān)行政事務(wù)的原則。日本實(shí)施中央、都道府縣、市町村三級(jí)行政體制，一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政，但都道府縣并無(wú)對(duì)所屬市町村均衡財(cái)力職責(zé)，在財(cái)政管理層次上兩者處于同一層次，財(cái)政管理扁平化。日本中央非稅收入包括專賣收入、國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)和國(guó)營(yíng)事業(yè)收入、財(cái)產(chǎn)處理收入和雜項(xiàng)收入。地方政府非稅收入則主要包括高初中學(xué)費(fèi)、幼兒園托兒所收費(fèi)、公營(yíng)住宅收費(fèi)等公共服務(wù)性收費(fèi)，港灣設(shè)施利用費(fèi)和公證費(fèi)等手續(xù)費(fèi)，公有土地租借收費(fèi)等財(cái)產(chǎn)收入，下水道事業(yè)中使用者分擔(dān)性收費(fèi)等。[8]這種收入結(jié)構(gòu)也表明地方政府提供的相關(guān)公益性服務(wù)事業(yè)，基本是用收費(fèi)的形式籌集事業(yè)發(fā)展資金。

關(guān)于非稅收入的管理機(jī)制，首要問(wèn)題是嚴(yán)格的項(xiàng)目設(shè)立程序。美國(guó)在1950年以后，國(guó)會(huì)為了有效提升公共服務(wù)部門的效率和服務(wù)質(zhì)量，提升行政部門的社會(huì)適應(yīng)性，決定由獨(dú)立辦公室進(jìn)行非稅收入項(xiàng)目的審核建立，并且承擔(dān)項(xiàng)目撥款的責(zé)任，賦予相關(guān)行政部門能夠根據(jù)法律規(guī)定直接設(shè)立非稅收入項(xiàng)目的權(quán)利。日本各級(jí)政府間事權(quán)與支出責(zé)任以法律形式進(jìn)行了細(xì)致的劃分，自成體系以規(guī)避職能重復(fù)。同時(shí)，中央政府對(duì)地方政府實(shí)行嚴(yán)格的管理和控制，中央財(cái)政集中稅政、收費(fèi)、基金的審批和控制權(quán)，通過(guò)“地方稅法”等相關(guān)法律法規(guī)對(duì)所有地方稅的稅種、稅目、稅率和扣除項(xiàng)目加以明確，地方政府常處于中央政府“代管人”的角色地位。

其次是建立統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算管理體系。資金使用是非稅收入管理的核心和關(guān)鍵。美國(guó)只有國(guó)會(huì)擁有安排非稅資金使用的權(quán)力。為了有效行使這一權(quán)力，國(guó)會(huì)在非稅收入的類型、期限、用途、數(shù)額和撥付上都進(jìn)行了詳細(xì)的設(shè)置。當(dāng)然，嚴(yán)格監(jiān)管會(huì)在一定程度上影響非稅收入的使用效率，使政府機(jī)構(gòu)無(wú)法自由調(diào)度資金，也一定程度影響其對(duì)公共需求作出快速反應(yīng)。

再次是規(guī)范的收繳程序與現(xiàn)代科學(xué)的收繳方式。美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)非稅收入的征管主要采用電子化方式。隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，運(yùn)用信息技術(shù)已經(jīng)成為政府工作的主要形式。美國(guó)聯(lián)邦政府、州府以及各個(gè)地方政府已具備操作電子化系統(tǒng)的能力，逐步實(shí)現(xiàn)非稅稅收電子化征收。[10]這樣既方便征收又有利于監(jiān)管。

關(guān)于政府非稅收入的監(jiān)督機(jī)制，美國(guó)、加拿大各級(jí)政府須向公眾公開財(cái)政預(yù)算報(bào)告和財(cái)政管理政策，公眾通過(guò)政府網(wǎng)站能夠查詢到各項(xiàng)財(cái)政收支（包括政府非稅收人收支）情況。美國(guó)每年在向議會(huì)報(bào)告政府財(cái)政收支預(yù)算時(shí)，須包括有關(guān)收費(fèi)的具體內(nèi)容，接受議會(huì)的審查。加拿大還規(guī)定，政府部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向國(guó)庫(kù)部和地方政府的收費(fèi)檢查委員會(huì)報(bào)告收費(fèi)的財(cái)務(wù)管理情況，接受其審計(jì)、項(xiàng)目評(píng)審，以促進(jìn)政府部門和機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行收費(fèi)政策。

五、非稅收入法律規(guī)制的基本原則

從社會(huì)公眾角度出發(fā)，如果政府可以任意征收非稅收入，則社會(huì)公眾的財(cái)產(chǎn)權(quán)利無(wú)疑會(huì)面臨著巨大的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，這種財(cái)產(chǎn)的不安全和社會(huì)成本負(fù)擔(dān)的加重將直接影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，尤其是在經(jīng)濟(jì)處于中低速增長(zhǎng)的常態(tài)中、企業(yè)減負(fù)甚至關(guān)乎生死存亡時(shí)更是如此。[8]所以，對(duì)于非稅收入的法律規(guī)制是控制社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的必要手段?？疾靽?guó)外的非稅收入相關(guān)制度，可以發(fā)現(xiàn)非稅收入的法律規(guī)制需要借鑒稅收領(lǐng)域的一些基本原則，同時(shí)要結(jié)合非稅收入的具體情形加以確定。

（一）非稅收入法定原則

從2004年開始，我國(guó)逐步確立了非稅收入基本制度。我國(guó)非稅收入相關(guān)立法形式多表現(xiàn)為部門規(guī)章、行政性決定，尚沒(méi)有最高立法機(jī)關(guān)的相關(guān)立法，也未形成成熟的非稅收入制度體系。在執(zhí)法過(guò)程中，規(guī)章的執(zhí)行力度和權(quán)威得不到保障，也無(wú)法嚴(yán)格確保非稅收入征收工作的合法性，相應(yīng)地也會(huì)導(dǎo)致公眾對(duì)非稅收入合法性的懷疑，間接地影響繳納非稅收入的積極性。與稅收法定原則一樣，非稅收入法定原則應(yīng)該成為非稅收入法律體系中的帝王原則。

一是非稅收入法定原則中的“法”的內(nèi)涵。這里的“法”應(yīng)該采取狹義概念，指全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律、省級(jí)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，不應(yīng)該包括部門規(guī)章和地方政府規(guī)章在內(nèi)。在一定時(shí)期內(nèi)，可以由全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院制定相應(yīng)的行政法規(guī)。

二是非稅收入項(xiàng)目法定原則。非稅收入法定原則的核心是對(duì)非稅收入設(shè)定權(quán)的限制。非稅收入項(xiàng)目設(shè)立權(quán)由狹義的法來(lái)確定意味著非經(jīng)立法程序政府不得設(shè)定非稅收入項(xiàng)目。應(yīng)加快制定與完善《行政事業(yè)收費(fèi)法》《政府基金法》《價(jià)格法》《國(guó)有自然資源法》《公營(yíng)企業(yè)法》等非稅收入基礎(chǔ)性法律。

三是非稅收入項(xiàng)目要素法定。一個(gè)政府非稅收入項(xiàng)目包括名稱、收繳對(duì)象、繳付人、收益主體、計(jì)收依據(jù)、收繳標(biāo)準(zhǔn)、收繳時(shí)期、征收單位等要件。設(shè)立政府非稅收入項(xiàng)目，就是將各個(gè)構(gòu)成要件等具體內(nèi)容加以確定。由此便產(chǎn)生了政府非稅收入設(shè)立權(quán)及其配置問(wèn)題。[4]項(xiàng)目要素的規(guī)定原則上應(yīng)由行政法規(guī)和地方性法規(guī)規(guī)定。在緊急情形下，可以授權(quán)省級(jí)人民政府確定，但是緊急情形一旦解除，仍應(yīng)由行政法規(guī)和地方性法規(guī)來(lái)確定。

四是非稅收入征收程序法定。非稅收入征收程序法定要求非稅收入的開征、停征、減免等事項(xiàng)都必須經(jīng)過(guò)法定程序。程序的法定應(yīng)該通過(guò)制定《非稅收入征管法》予以明確規(guī)定。在立法時(shí)機(jī)不成熟時(shí)，可先由國(guó)務(wù)院制定《非稅收入征收管理?xiàng)l例》予以規(guī)定。同時(shí)，在立法中對(duì)于各層級(jí)政府部門的非稅收入設(shè)定的授權(quán)行為要進(jìn)一步明確其權(quán)限、設(shè)定范圍和設(shè)定程序性要件， 從而避免地方政府以“自我賦權(quán)”的方式隨意設(shè)定非稅收入項(xiàng)目，真正做到法無(wú)授權(quán)不可為，進(jìn)而形成規(guī)范有序的非稅收入法律規(guī)范體系。[11]

（二）非稅收入公平原則

自2000年以來(lái)，我國(guó)非稅收入規(guī)模擴(kuò)大了10倍左右，增長(zhǎng)速度超過(guò)財(cái)政收入的20%，地方政府的非稅收入增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于中央政府。我國(guó)非稅收入的增幅和規(guī)模也高于發(fā)達(dá)國(guó)家。[5]目前，地方政府非稅收入所占的比重較大，與稅收之間的結(jié)構(gòu)不夠平衡。除此之外，非稅收入的各個(gè)項(xiàng)目之間的比例不夠合理，具有不穩(wěn)定性，比如土地出讓金收入的比例過(guò)大且增速過(guò)快，無(wú)法保障財(cái)政收入的長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)，再加上大部分非稅收入使用范圍較為特定，無(wú)法對(duì)其進(jìn)行廣泛運(yùn)用，不利于國(guó)家法定職能的有效行使。

非稅收入公平體現(xiàn)為橫向公平和縱向公平兩個(gè)方面。橫向公平體現(xiàn)為在整個(gè)財(cái)政收入體系中，稅收收入與非稅收入的比重應(yīng)該有一個(gè)總量平衡。相比較而言，由于非稅收入在征收程序和立法層次上低于稅收，所以其比重在整個(gè)國(guó)家財(cái)政收入中應(yīng)處于補(bǔ)充性地位。另外，不同地區(qū)的非稅收入征收對(duì)象的負(fù)擔(dān)能力不同，所以要根據(jù)不同地區(qū)和層級(jí)來(lái)進(jìn)行合理征收。這也是量能課稅原則在非稅領(lǐng)域的體現(xiàn)。例如一些證照的成本費(fèi)，針對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體可以予以減免。縱向公平體現(xiàn)為非稅收入的分級(jí)管理和縱向平衡。從各國(guó)非稅收入的比較看來(lái)，不論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，政府層級(jí)越低，非稅收入比重越高。前文已經(jīng)論述，非稅收入是對(duì)特定對(duì)象提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品或者基于國(guó)家所有權(quán)的收益，基層政府往往是這些準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供者和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展義務(wù)的承擔(dān)者，所以越是基層政府越是依賴于這些非稅收入。

（三）非稅收入效率原則

自從實(shí)行分稅制后，我國(guó)存在一定程度的地方政府財(cái)政收入和事權(quán)不平衡問(wèn)題，為此國(guó)務(wù)院將部分收費(fèi)權(quán)授予地方政府，目的在于保障地方政府的財(cái)政收入效率。但是，這一措施實(shí)施后地方征收項(xiàng)目的數(shù)量大幅度地非正?；黾?，中央政府大概有130多種收費(fèi)項(xiàng)目，地方政府有1000多種收費(fèi)項(xiàng)目，[12]這些項(xiàng)目大多以部門規(guī)章和紅頭文件的形式出現(xiàn)。除此之外，我國(guó)非稅收入的重心在于地方政府，征收的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)不統(tǒng)一，財(cái)政部門同時(shí)享有征收權(quán)和決定權(quán)，非稅收入沒(méi)有獨(dú)立的部門管理，從而無(wú)法保證非稅收入的征收效率。

不論是稅收還是非稅收入，既然同樣承擔(dān)籌集財(cái)政收入的功能，就不得不考慮成本與收益的問(wèn)題，即以最小的成本獲得最大收益。因此，在非稅收入中，我們可以從以下方面確定非稅收入效率原則。第一，整合非稅收入的項(xiàng)目分類，便利征收行為。將大量無(wú)序的收費(fèi)項(xiàng)目根據(jù)各自的特點(diǎn)和功能，進(jìn)行合理科學(xué)地分類和清理，使它們各得其所，取消不合法和不合理的亂收費(fèi)。第二，優(yōu)化政府非稅收入部門。各級(jí)政府依法設(shè)立專門的非稅征管部門，把非稅收入的征收權(quán)和決定權(quán)交由相互獨(dú)立的兩個(gè)部門行使，統(tǒng)一確定合適的征收標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)部門內(nèi)部和上下級(jí)之間的監(jiān)督和制約。國(guó)地稅合并之后，統(tǒng)一由地稅部門來(lái)征收非稅收入是提高非稅收入征收效率的有效方式。第三，考慮繳納者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。政府在依法增設(shè)非稅收入時(shí)，不應(yīng)給生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和公民設(shè)置過(guò)多的繳納事項(xiàng)和過(guò)分干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，征收部門要遵循比例原則，以最小的成本實(shí)現(xiàn)利益最大化。在減稅降費(fèi)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的今天，適當(dāng)降低非稅收入的標(biāo)準(zhǔn)是一條可行的思路。

（四）非稅收入透明度原則

雖然新預(yù)算法已經(jīng)提出了全口徑預(yù)算管理的要求，但是在實(shí)踐操作中，大量的非稅收入，尤其是政府性基金收入等項(xiàng)目，其管理方式仍然同稅收收入有較大區(qū)別。非稅收入的制定程序沒(méi)有公眾參與，無(wú)法發(fā)揮公眾對(duì)非稅收入的征收行為的監(jiān)督作用。大部分非稅收入立法程序和信息不公開，不可避免地會(huì)導(dǎo)致征收范圍、主體等方面發(fā)生混亂。

社會(huì)契約論主張個(gè)人的財(cái)產(chǎn)和自由都應(yīng)得到保障，而政府應(yīng)對(duì)人民負(fù)責(zé)，合法行使權(quán)力。針對(duì)非稅收入中政府部門與公眾之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題，我們可以基于社會(huì)契約論和人民主權(quán)論建立非稅透明度原則來(lái)解決。[13]首先，非稅收入立法應(yīng)該公開透明。每項(xiàng)非稅收入的決定都應(yīng)該進(jìn)行公開的聽證程序，廣泛聽取相關(guān)利益者及公眾意見。在此基礎(chǔ)上政府進(jìn)行科學(xué)決策。其次，建立非稅收入信息公開制度，實(shí)現(xiàn)非稅收入透明，向公眾公開所有合法的非稅收入項(xiàng)目及其項(xiàng)目要素。通過(guò)建立多樣化的公開渠道減少人們獲取信息的困難，確保所公開信息的準(zhǔn)確、真實(shí)和有效，并且加強(qiáng)公眾參與，通過(guò)權(quán)利制約權(quán)力，進(jìn)而推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。最后，對(duì)于非稅收入的使用情況應(yīng)該向社會(huì)公開?？梢越梃b國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)非稅收入的使用情形在網(wǎng)上予以定期公布，方便公眾了解。

六、非稅收入的法律規(guī)制路徑

（一）立法的路徑選擇

在我國(guó)財(cái)稅改革的大背景下，全面推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理，更好地為國(guó)理財(cái)既是時(shí)代的要求，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。黨的十九大報(bào)告提出：“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系?！彼砸獙?shí)現(xiàn)非稅收入的科學(xué)管理，變革現(xiàn)有的非稅收入管理機(jī)制，必然要立法先行，建立我國(guó)的非稅收入立法體系。

國(guó)際上非稅收入立法有三種模式，即中央與地方分立并行模式、中央集權(quán)立法模式和中央集權(quán)為主、地方補(bǔ)充為輔的立法模式。中央和地方分立并行的立法模式普遍存在于聯(lián)邦制國(guó)家，中央政府和地方政府均享有非稅收入的立法權(quán)，美國(guó)和加拿大為典型代表。與聯(lián)邦制國(guó)家不同的是日本作為中央財(cái)政權(quán)較為集中的國(guó)家，在非稅收入領(lǐng)域的縱向立法權(quán)配置相對(duì)集中，表現(xiàn)在財(cái)政立法權(quán)集中和財(cái)政執(zhí)行權(quán)分散、財(cái)政收入主要向上級(jí)政府集中而支出使用向下級(jí)政府分散的模式。

我國(guó)的稅收立法權(quán)與非稅收入立法權(quán)原則上應(yīng)該集中在中央層面，但是隨著地方各項(xiàng)準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)需求的日益增長(zhǎng)，地方財(cái)政壓力不斷增大，如果過(guò)分限制地方政府的財(cái)政權(quán)限，不利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及政府職能的實(shí)現(xiàn)?；谥袊?guó)改革開放四十年的實(shí)踐，兼顧財(cái)政資源的有效管理和高效配置，建議實(shí)行“中央集權(quán)為主，地方補(bǔ)充為輔”的混合立法模式。

（二）非稅收入法律規(guī)制的實(shí)現(xiàn)路徑

●法律體系之構(gòu)建

首先，由國(guó)務(wù)院起草制定《非稅收入管理?xiàng)l例》。綜合借鑒各地（黑龍江、安徽、江西等）已啟動(dòng)的地方政府非稅收入管理?xiàng)l例征求意見稿或?qū)嵤└?，整?016年財(cái)政部頒布的《政府非稅收入管理辦法》相關(guān)內(nèi)容及收集實(shí)施兩年多來(lái)遇到的各種問(wèn)題，由國(guó)務(wù)院制定并頒布《非稅收入管理?xiàng)l例》。

其次，全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)逐步制定《政府性基金法》《行政事業(yè)性收費(fèi)法》等非稅收入實(shí)體法并同時(shí)制定《非稅收入征收管理法》。除了罰沒(méi)收入和彩票收入兩類非稅項(xiàng)目外，行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益等其他8類非稅項(xiàng)目的設(shè)立權(quán)配置基本上無(wú)法律或法規(guī)依據(jù)，應(yīng)該盡快對(duì)這些非稅項(xiàng)目進(jìn)行立法。

在積累一定的單行立法經(jīng)驗(yàn)之后，制定《非稅收入基本法》或《非稅收入總則》。非稅收入取之于民，任何從民眾那里得來(lái)的財(cái)產(chǎn)均須由效力層級(jí)更高的法律進(jìn)行確認(rèn)，不僅是稅收法定，非稅收入亦需要從法律層面進(jìn)行界定。

●實(shí)體法律規(guī)制之內(nèi)涵

首先，通過(guò)實(shí)體法立法的方式明確政府非稅收入的基本概念、基本原則、權(quán)力配置、基本內(nèi)容。從法律制度上明確非稅收入的概念、性質(zhì)、范圍、原則以及征管辦法等。要繼續(xù)清理整頓行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，取消不合法、不合理的收費(fèi)項(xiàng)目，將不體現(xiàn)政府行為的收費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)，將一些具有稅收特征的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金改為稅收，進(jìn)一步規(guī)范政府非稅收入管理，真正做到非稅收入總量、比例合理增長(zhǎng)。這個(gè)部分的內(nèi)容，可以先在《非稅收入管理?xiàng)l例》中進(jìn)行規(guī)定，未來(lái)在《非稅收入基本法》中進(jìn)行更加全面的規(guī)范。

其次，明確非稅收入管理的基本模式。在政府非稅收入立法過(guò)程中，應(yīng)吸收并發(fā)展近年來(lái)政府非稅收入征管的理論和實(shí)踐成果，在非稅收入征收管理、資金管理和票據(jù)管理等方面作出一系列具體規(guī)定;以有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工和相互制衡為核心，確立“單位開票、銀行代收、政府統(tǒng)籌、財(cái)政統(tǒng)管”的非稅收入管理模式。

再次，明確非稅收入的監(jiān)督機(jī)制和相關(guān)法律責(zé)任。政府非稅收入立法，要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)非稅收入的監(jiān)督，使非稅收入的管理納入法治化軌道。建立健全非稅收入監(jiān)督機(jī)制，建立多層次的監(jiān)督管理制度，包括人大監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、執(zhí)收和使用單位內(nèi)部財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督以及社會(huì)公眾監(jiān)督，形成一個(gè)不同級(jí)次、全方位的非稅收入監(jiān)督體系。明確政府非稅收入的征收主體及征繳方式。以法律法規(guī)的形式明確規(guī)定財(cái)政部門的非稅收入管理地位。多年來(lái)，由于非稅收入一直由政府具體的行政管理部門執(zhí)收，通過(guò)非稅收入征收管理系統(tǒng)繳入財(cái)政后，又由執(zhí)收部門向財(cái)政部門申請(qǐng)使用，造成執(zhí)收單位形成自己就是非稅收入的征收主體，非稅收入應(yīng)歸本單位所有的觀念。應(yīng)以立法的形式將非稅收入的征收主體確定下來(lái)。非稅收入是政府部門在行使其職能過(guò)程中形成的政府性收入，是財(cái)政收入的重要組成部分。在國(guó)地稅合并的大背景下，由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收非稅收入是大勢(shì)所趨。所以，在即將出臺(tái)的《非稅收入管理?xiàng)l例》中應(yīng)該明確由稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一征收非稅收入。

按照“收支兩條線”管理規(guī)定，非稅收入應(yīng)實(shí)行“收繳分離”，即執(zhí)收單位不直接收款，由繳款人根據(jù)執(zhí)收單位開具的非稅收入統(tǒng)一票據(jù)或?qū)Ｓ闷睋?jù)，直接到財(cái)政部門指定的收款銀行繳款。執(zhí)收行為與資金收繳相分離，可以防止資金被截留、擠占、挪用和坐收坐支，確保資金及時(shí)足額收繳。

最后，明確政府非稅收入的預(yù)算管理方式。嚴(yán)格實(shí)施新預(yù)算法，將非稅收入全部納入預(yù)算管理。非稅收入是各級(jí)政府的地方財(cái)政收入，應(yīng)按照?qǐng)?zhí)收?qǐng)?zhí)罰部門和單位的隸屬關(guān)系，將非稅收入納入同級(jí)政府財(cái)政預(yù)算管理。同時(shí)，按照建立完整的政府預(yù)算體系和實(shí)施分類預(yù)算管理的要求，根據(jù)不同資金性質(zhì)和特點(diǎn)，將非稅收入分別納入公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理。

●非稅收入的程序法律規(guī)制

首先，協(xié)同制訂配套的《非稅收入征管程序法》。政府非稅收入征收和管理事項(xiàng)的穩(wěn)定性較強(qiáng)，可以在全國(guó)范圍內(nèi)施行統(tǒng)一的程序性法律規(guī)范。其立法目的應(yīng)明確為確保政府非稅收入征收和管理活動(dòng)嚴(yán)格遵循程序;其規(guī)范的對(duì)象是關(guān)于政府非稅收入征收、使用、管理的若干事項(xiàng);其內(nèi)容應(yīng)具體包括政府非稅收入的界定和范圍、政府非稅收入的主管機(jī)關(guān)、政府非稅收入的征收程序、政府非稅收入的管理事項(xiàng)（資金管理、票據(jù)管理、收入使用管理等）、政府非稅收入的法律責(zé)任等內(nèi)容。[14]

其次，減輕轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)部分地方非稅收入規(guī)范管理的負(fù)面影響。目前，我國(guó)不少地方實(shí)際掌握的財(cái)政資源與其事權(quán)相比不算少，但其真實(shí)財(cái)力的很大一部分來(lái)自于轉(zhuǎn)移支付。上級(jí)政府在對(duì)地方實(shí)施轉(zhuǎn)移支付之前，先要計(jì)算地方財(cái)力，而非稅收入會(huì)被折算成地方政府的一部分財(cái)力。這種做法一方面會(huì)誘使某些地方政府為了獲得更多的轉(zhuǎn)移支付，而將征收到的非稅收入不納入地方政府預(yù)算中;另一方面又使那些嚴(yán)格按照相關(guān)制度進(jìn)行征收與管理的地方政府在轉(zhuǎn)移支付中“吃虧”，進(jìn)而影響了其繼續(xù)嚴(yán)格管理非稅收入的積極性。所以，為了減輕這種負(fù)面影響，在完善轉(zhuǎn)移支付制度時(shí)，應(yīng)減少非稅收入抵扣地方財(cái)力的比例，加大對(duì)地方非稅收入管理的考核力度，避免轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)非稅收入征管可能產(chǎn)生的不利影響。

注釋

①比如有觀點(diǎn)認(rèn)為：“近些年，非稅收入增速大大超過(guò)稅收收入，非稅收入占稅收收入比重不斷攀升;而且從國(guó)際比較來(lái)看，我國(guó)的非稅收入也處于偏高水平。非稅收入增長(zhǎng)的背后一定有深層次的原因，根源還在于政府與市場(chǎng)的邊界不清以及非對(duì)稱分稅制的驅(qū)動(dòng)。在各級(jí)政府深度介入經(jīng)濟(jì)、政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)、支出壓力沉重的情況下，地方自主稅權(quán)的缺乏，使得對(duì)非稅收入追逐的內(nèi)在機(jī)制不可能阻斷?！眳⒁娎钜换ā斗嵌愂杖氲某Ｔ鲩L(zhǎng)問(wèn)題亟待解決》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2019-2-18。

②《財(cái)政部關(guān)于關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》第一條“政府非稅收入是指除稅收以外，由各級(jí)政府、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金，是政府財(cái)政收入的重要組成部分，是政府參與國(guó)民收入分配和再分配的一種形式?！?/p>

③政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)（GFS）是國(guó)際貨幣基金組織（IMF）從 1986 年開始著手建立的一套財(cái)政收支統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)一一甄別和比對(duì)，能夠最大限度地將各國(guó)財(cái)政收入納入一個(gè)相同的口徑進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析和比較研究。目前該體系包含全球 193 個(gè)經(jīng)濟(jì)（含區(qū)域板塊、國(guó)家或地區(qū)）的財(cái)政數(shù)據(jù)，是世界上運(yùn)用最為廣泛的政府收支統(tǒng)計(jì)體系。

④根據(jù)IMF《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》的定義，政府收入是指增加政府權(quán)益或凈值的交易，國(guó)有土地出讓行為是一種非生產(chǎn)性資產(chǎn)的交易，結(jié)果只是政府土地資產(chǎn)的減少和貨幣資金的增加，并不帶來(lái)政府凈資產(chǎn)的變化，不增加政府的權(quán)益，因而不計(jì)作政府收入。

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作者簡(jiǎn)介

張學(xué)博，中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）政治和法律教研部副教授，法學(xué)博士，研究方向：財(cái)稅法、法哲學(xué)等。

責(zé)任編輯 李冬梅