金錦萍

2019年末2020年初，一場(chǎng)因新型冠狀病毒感染肺炎導(dǎo)致的疫情不期而至，在全國(guó)乃至全世界范圍內(nèi)造成重大影響。我國(guó)省一級(jí)的地方政府先后啟動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)，嚴(yán)陣以待；同時(shí)公眾捐贈(zèng)熱情高漲，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2020年3月9日，僅向公眾開展募捐的慈善組織共有3720 家，接受公眾捐贈(zèng)達(dá)到288 億元，已經(jīng)支出209 億元。①參見(jiàn)易善數(shù)據(jù)微信小程序截至2020年3月9日的信息。根據(jù)說(shuō)明，這一數(shù)據(jù)包括了參與新型肺炎疫情募捐的基金會(huì)、慈善會(huì)和紅十字會(huì)的官方網(wǎng)站和微信公眾號(hào)等官方公開渠道上公示的信息，尚不包括未經(jīng)上述三類機(jī)構(gòu)募集和捐贈(zèng)的資金。但是其間一則新聞引起軒然大波，具體內(nèi)容如下：

“武漢市慈善總會(huì)作為民政部指定的五家接收捐贈(zèng)的單位之一，主要負(fù)責(zé)接收捐款和通用物資。為做好慈善捐贈(zèng)工作，武漢市民政局制定《武漢市新冠肺炎防控捐贈(zèng)工作規(guī)程》，制發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新型肺炎防控社會(huì)捐贈(zèng)工作管理的通知》，規(guī)范應(yīng)對(duì)疫情的社會(huì)捐贈(zèng)管理。1月23日以來(lái)，累計(jì)向社會(huì)發(fā)布接受捐贈(zèng)款物情況的公告8期，捐贈(zèng)款使用公告2期（涉及資金14.35 億元，含定向0.47 億元），實(shí)現(xiàn)全額全程公開。截至2月2日12 時(shí)，市慈善總會(huì)接收社會(huì)捐款共計(jì)30.226197 億元，并于1月27日起分4 批上繳市財(cái)政，累計(jì)劃轉(zhuǎn)27 億元?！雹趨⒁?jiàn)李橋、曹靜：《擔(dān)使命，共戰(zhàn)“疫”——武漢市引導(dǎo)社會(huì)組織助力疫情防控》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》2020年2月10日。

一石驚起千層浪，爭(zhēng)論之聲不絕于耳：反對(duì)者認(rèn)為此種善款劃轉(zhuǎn)至財(cái)政賬戶的操作違反了捐贈(zèng)人意愿，擔(dān)憂善款劃撥會(huì)導(dǎo)致捐贈(zèng)人知情權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)；建言者則認(rèn)為即便將武漢市慈善總會(huì)所募集的社會(huì)捐贈(zèng)款項(xiàng)劃轉(zhuǎn)至財(cái)政賬戶，也得要求政府部門?？顚Ｓ茫⒓皶r(shí)公開善款使用情況的信息。其實(shí)核心問(wèn)題在于：如何理解武漢市慈善總會(huì)將27 億元社會(huì)捐贈(zèng)上繳市財(cái)政的行為？在這一行為中，政府、慈善組織和捐贈(zèng)者之間是什么樣的法律關(guān)系？從中也將折射出突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中政府與慈善組織之間的張力所在。為了闡述清楚這一問(wèn)題，本文將系統(tǒng)梳理自進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)我國(guó)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，政府接受社會(huì)捐贈(zèng)的具體情形，進(jìn)而分析本次事件所反映的法律困境，提出完善建議。

一、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)時(shí)政府部門接受社會(huì)捐贈(zèng)的前世今生

自進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了多次包括自然災(zāi)害和公共衛(wèi)生事件在內(nèi)的突發(fā)事件。在歷次突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，事實(shí)上經(jīng)歷了一個(gè)政府部門不允許社會(huì)組織（包括慈善組織）擅自接受社會(huì)捐贈(zèng)，逐步發(fā)展到允許特定社會(huì)組織接受社會(huì)捐贈(zèng)，再到鼓勵(lì)由社會(huì)組織接受捐贈(zèng)并對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管的過(guò)程。

（一）汶川地震前，政府直接接受社會(huì)捐贈(zèng)，且不允許社會(huì)組織接受捐贈(zèng)

在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)一旦發(fā)生自然災(zāi)害或者公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件，一般均由以下幾個(gè)渠道來(lái)接受社會(huì)捐贈(zèng)：民政部作為政府部門設(shè)立救災(zāi)賬號(hào)（以財(cái)政匯繳賬戶的方式），統(tǒng)一接受社會(huì)捐贈(zèng)，同時(shí)還指定中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)及其地方紅十字會(huì)、慈善總會(huì)及其地方慈善會(huì)接受社會(huì)捐贈(zèng)。①需要指出的是，當(dāng)時(shí)民政部?jī)?nèi)設(shè)救災(zāi)救濟(jì)司，所以一旦發(fā)生突發(fā)事件，根據(jù)規(guī)定均由民政部門擔(dān)負(fù)這一職責(zé)。例如2003年為應(yīng)對(duì)非典型肺炎疫情，衛(wèi)生部和民政部根據(jù)國(guó)務(wù)院要求，②參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)防治非典型肺炎社會(huì)捐贈(zèng)款物管理工作的通知》（國(guó)辦發(fā)明電〔2003〕13 號(hào)）。該公告還要求捐贈(zèng)工作由全國(guó)防治非典型肺炎指揮部防治組和后勤保障組進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。先后發(fā)布公告。衛(wèi)生部的公告③參見(jiàn)《衛(wèi)生部辦公廳關(guān)于接收防治非典型肺炎捐贈(zèng)事宜的公告》，2003年5月4日。明確法律依據(jù)為《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》（以下簡(jiǎn)稱《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》），且經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)接受社會(huì)捐贈(zèng)；民政部發(fā)布公告明確以下內(nèi)容：此次非典型肺炎社會(huì)捐贈(zèng)款物由民政部門、衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)接受，中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)、中華慈善總會(huì)也可接受。其他部門和社會(huì)組織一律不得接受社會(huì)捐贈(zèng)，已接受的捐贈(zèng)款物應(yīng)盡快移交民政部門或衛(wèi)生部門。不符合上述規(guī)定的，均屬于違規(guī)行為，廣大群眾可向當(dāng)?shù)孛裾块T舉報(bào)。民政部門要會(huì)同公安、工商等部門及時(shí)查處和取締各種形式的非法募捐活動(dòng)。④參見(jiàn)《民政部關(guān)于非典型肺炎社會(huì)捐贈(zèng)的通告》，2003年5月7日。

由政府部門接受社會(huì)捐贈(zèng)，自然也由政府部門負(fù)責(zé)審計(jì)和向社會(huì)公告善款使用情況。此后不久，國(guó)家審計(jì)署向社會(huì)公開防治非典型肺炎社會(huì)捐贈(zèng)款物審計(jì)結(jié)果，⑤參見(jiàn)《審計(jì)署關(guān)于防治非典型肺炎專項(xiàng)資金和社會(huì)捐贈(zèng)款物審計(jì)結(jié)果的公告》，2003年12月15日。上述各種途徑共接收社會(huì)捐贈(zèng)款物41.52 億元（包括資金24.42 億元，物資折價(jià)17.10 億元）；截至2003年7月31日，已分配捐贈(zèng)款物31.66 億元，包括資金16.30 億元，物資15.36 億元。待分配捐贈(zèng)款物9.86 億元，其中財(cái)政專戶待分配捐贈(zèng)資金6.28 億元，民政、衛(wèi)生等部門待分配捐贈(zèng)資金1.84 億元、待分配捐贈(zèng)物資1.74 億元。同時(shí)聲明，社會(huì)捐贈(zèng)款物的管理使用情況是好的，未發(fā)現(xiàn)貪污、私分、盜竊等嚴(yán)重違法違規(guī)問(wèn)題。盡管出現(xiàn)了部分捐贈(zèng)款物入賬或上繳財(cái)政專戶不及時(shí)，但是這些問(wèn)題，一經(jīng)審計(jì)查出，有關(guān)地區(qū)和部門立即進(jìn)行清理糾正，并及時(shí)采取措施完善管理。政府嚴(yán)格限制接受社會(huì)捐贈(zèng)主體的這一做法一直延續(xù)到2008年汶川地震之前。

（二）汶川地震時(shí)，政府接受社會(huì)捐贈(zèng)，同時(shí)允許特定社會(huì)組織接受捐贈(zèng)

但是2008年汶川地震發(fā)生之后，大量基金會(huì)第一時(shí)間發(fā)起募捐活動(dòng)并獲得社會(huì)的廣泛支持，后民政部對(duì)于宗旨和業(yè)務(wù)范圍中包含有救災(zāi)減災(zāi)以及相關(guān)內(nèi)容的基金會(huì)的募捐活動(dòng)，都予以了事后認(rèn)可。此時(shí)一個(gè)重大的背景變化在于：2004年頒布的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》確立了兩種不同類型的基金會(huì)，即公募基金會(huì)與非公募基金會(huì)。民間力量興辦的基金會(huì)如雨后春筍般興起。汶川地震發(fā)生突然且災(zāi)情非常嚴(yán)重，具有公募資格的多家基金會(huì)第一時(shí)間發(fā)起募捐活動(dòng)，并積極開展賑災(zāi)行動(dòng)。

民政部為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院①參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)汶川地震抗震救災(zāi)捐贈(zèng)款物管理使用的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2008〕39 號(hào)）。和中央紀(jì)委等五部委②參見(jiàn)《中央紀(jì)委監(jiān)察部民政部財(cái)政部審計(jì)署關(guān)于加強(qiáng)對(duì)抗震救災(zāi)資金物資監(jiān)管的通知》（中紀(jì)發(fā)〔2008〕12 號(hào)）。的要求，在災(zāi)情發(fā)生后不久發(fā)布公告，要求沒(méi)有救災(zāi)宗旨的公募基金會(huì)若以救災(zāi)名義開展募捐活動(dòng)，應(yīng)經(jīng)同級(jí)民政部門批準(zhǔn)。未經(jīng)批準(zhǔn)已經(jīng)開展募捐活動(dòng)的公募基金會(huì)到同級(jí)民政部門補(bǔ)辦審批手續(xù)。其他社會(huì)組織接收的救災(zāi)捐贈(zèng)款物應(yīng)當(dāng)在公告發(fā)布后15日內(nèi)轉(zhuǎn)交給縣級(jí)以上人民政府民政部門或其委托的社會(huì)捐助接收機(jī)構(gòu)、紅十字會(huì)、慈善會(huì)等具有救災(zāi)宗旨的公募基金會(huì)。紅十字會(huì)、慈善會(huì)等具有救災(zāi)宗旨的公募基金會(huì)和經(jīng)批準(zhǔn)可以開展救災(zāi)募捐的其他公募基金會(huì)，要按照屬地管理原則將救災(zāi)捐贈(zèng)款物的接收和分配使用情況報(bào)同級(jí)民政部門匯總統(tǒng)計(jì)。③參見(jiàn)《社會(huì)組織在抗震救災(zāi)中開展救災(zāi)募捐活動(dòng)和接收救災(zāi)捐贈(zèng)款物轉(zhuǎn)交有關(guān)事項(xiàng)公告》（民政部公告〔2008〕第108 號(hào)）。

民政部以事后要求已經(jīng)先期開展公開募捐或者接受社會(huì)捐贈(zèng)的基金會(huì)補(bǔ)辦開展汶川大地震救災(zāi)募捐活動(dòng)審批手續(xù)的方法，并逐一批復(fù)同意十六家基金會(huì)開展此次募捐活動(dòng)。④這十六家基金會(huì)包括：中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展基金會(huì)、中國(guó)宋慶齡基金會(huì)、中國(guó)光華科技基金會(huì)、中國(guó)殘疾人福利基金會(huì)、中國(guó)人口福利基金會(huì)、中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)、中國(guó)兒童少年基金會(huì)、中國(guó)少數(shù)民族文化藝術(shù)基金會(huì)、中華思源工程扶貧基金會(huì)、中國(guó)綠化基金會(huì)、中國(guó)光彩事業(yè)基金會(huì)、中國(guó)教育發(fā)展基金會(huì)、中國(guó)健康促進(jìn)基金會(huì)、中華環(huán)境保護(hù)基金會(huì)、中國(guó)婦女發(fā)展基金會(huì)和中國(guó)扶貧基金會(huì)。同時(shí)要求這些基金會(huì)要依照有關(guān)法規(guī)政策，制定嚴(yán)格的工作程序，明確紀(jì)律要求，建立責(zé)任制度。接收救災(zāi)款物必須做到手續(xù)完備、專賬管理、專人負(fù)責(zé)、賬款相符、賬目清楚，并向捐贈(zèng)人出具財(cái)政部或?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）財(cái)政部門統(tǒng)一印制的票據(jù)。要保證救災(zāi)款物真正用于災(zāi)區(qū)、用于受災(zāi)群眾。按照規(guī)定，定期向民政部報(bào)送捐贈(zèng)款物接收和安排使用情況。開支的管理費(fèi)用要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)及其自身章程的規(guī)定，并盡可能少提取或不提取管理費(fèi)用，管理費(fèi)用提取使用情況要向社會(huì)公布。要主動(dòng)向社會(huì)公布捐贈(zèng)款物的接收和安排使用詳細(xì)情況，接受社會(huì)監(jiān)督。一年之后，也就是汶川地震一周年之際，民政部發(fā)布了《關(guān)于全國(guó)接收5.12 汶川地震抗震救災(zāi)捐贈(zèng)款物及使用情況公告》，具體內(nèi)容如表1 所示。

表1 全國(guó)接收5.12 汶川地震抗震救災(zāi)捐款及使用情況

由此可見(jiàn)，汶川地震時(shí)，全國(guó)共接收國(guó)內(nèi)外社會(huì)各界抗震救災(zāi)捐款合計(jì)659.96 億元，其中這十六家基金會(huì)共接收捐款12 億元，占比甚少。但這已是很大的進(jìn)步，即在政府所確定的原有渠道之外，開辟了社會(huì)組織在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)得以開展募捐活動(dòng)和實(shí)施公益項(xiàng)目的道路，激發(fā)了社會(huì)力量積極參與的熱忱。此舉獲得當(dāng)時(shí)社會(huì)的一致好評(píng)，取得了良好的社會(huì)效果。

盡管十六家基金會(huì)是經(jīng)政府事后批準(zhǔn)方得以接受社會(huì)捐贈(zèng)和開展公益項(xiàng)目，但是得接受政府部門的審計(jì)，并且由政府部門向社會(huì)公開所有善款募集和使用情況。

（三）玉樹地震時(shí)，政府要求社會(huì)組織匯繳善款，但及時(shí)予以糾正

2010年玉樹地震發(fā)生之后，公募基金會(huì)們沿襲了汶川大地震時(shí)的做法，積極開展社會(huì)募捐和志愿動(dòng)員工作。民政部也發(fā)出通知，①參見(jiàn)《民政部關(guān)于做好玉樹“4.14”地震抗震救災(zāi)捐贈(zèng)工作的通知》（民電〔2010〕49 號(hào)）。明確總計(jì)15 家社會(huì)組織（包括13 家公募基金會(huì)）可開展救災(zāi)募捐。②這十五家社會(huì)組織包括：中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)（含中國(guó)紅十字基金會(huì)）、中華慈善總會(huì)、中國(guó)扶貧基金會(huì)、中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展基金會(huì)、中國(guó)宋慶齡基金會(huì)、中國(guó)光華科技基金會(huì)、中國(guó)殘疾人福利基金會(huì)、中國(guó)人口福利基金會(huì)、中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)、中國(guó)兒童少年基金會(huì)、中國(guó)綠化基金會(huì)、中國(guó)教育發(fā)展基金會(huì)、中華環(huán)境保護(hù)基金會(huì)、中國(guó)婦女發(fā)展基金會(huì)和中國(guó)醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展基金會(huì)。

根據(jù)民政部所公布的數(shù)據(jù)，截至2010年7月5日12 時(shí)，全國(guó)共接收青海玉樹地震救災(zāi)捐贈(zèng)款物87.66 億元，其中捐款79.58 億元，物資折款8.08 億元。其中，民政部接收捐款24.17億元（含地方民政部門匯繳），中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)接收款物20.88 億元（含地方紅十字會(huì)匯繳），中華慈善總會(huì)接收款物20.17 億元（含地方慈善會(huì)匯繳），青海省直接接收款物20.09 億元（含非災(zāi)區(qū)省區(qū)市財(cái)政援助資金3.53 億元），其他基金會(huì)接收款物2.35 億元。已撥付使用款物9億元，包括捐款1.13 億元，物資折款7.87 億元。

此后不久，民政部、改革發(fā)展委、財(cái)政部、監(jiān)察部和審計(jì)署曾經(jīng)聯(lián)合發(fā)文，①參見(jiàn)《青海玉樹地震抗震救災(zāi)捐贈(zèng)資金管理使用實(shí)施辦法》（民電〔2010〕89 號(hào)）。要求紅十字會(huì)和慈善總會(huì)之外的13 家基金會(huì)將已經(jīng)募得的善款歸集到青海省民政廳救災(zāi)賬戶、青海省慈善總會(huì)和青海省紅十字會(huì)，切實(shí)保障捐贈(zèng)資金的合理配置和規(guī)范使用，旨在彌補(bǔ)信息不對(duì)稱導(dǎo)致的慈善資源配置不合理，并力圖對(duì)分散的社會(huì)捐贈(zèng)資金進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)管。但是要求社會(huì)捐贈(zèng)歸集的規(guī)定未能充分考量慈善事業(yè)自身發(fā)展規(guī)律，在一定程度上誤讀了捐贈(zèng)資金的法律性質(zhì)。若將善款予以統(tǒng)一歸集使用，不僅會(huì)與《物權(quán)法》《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《自然災(zāi)害救助條例》相抵觸，而且將打擊慈善組織參與救災(zāi)的積極性，損害社會(huì)捐贈(zèng)的可持續(xù)性，進(jìn)而影響到我國(guó)慈善事業(yè)的健康發(fā)展。故有關(guān)部門主動(dòng)及時(shí)予以糾正，依然由各募得款項(xiàng)的基金會(huì)進(jìn)駐玉樹開展公益項(xiàng)目。

玉樹地震后一年有余，民政部于2011年8月向社會(huì)公告以下內(nèi)容：

截至2011年8月6日，民政部共接收（含各地匯繳、有關(guān)基金會(huì)轉(zhuǎn)交）玉樹地震抗震救災(zāi)捐贈(zèng)資金266288.75 萬(wàn)元，其中定向捐款21810.63 萬(wàn)元，非定向捐款244478.12 萬(wàn)元。根據(jù)《青海玉樹地震抗震救災(zāi)捐贈(zèng)資金管理使用實(shí)施辦法》（民發(fā)〔2010〕89 號(hào))的有關(guān)要求，民政部已于8月12日將上述資金全部下?lián)芮嗪Ｊ∶裾d，用于災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建。根據(jù)青海省人民政府辦公廳依據(jù)《玉樹地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》上報(bào)的捐贈(zèng)資金使用方案，上述定向捐贈(zèng)資金將按捐贈(zèng)人意愿安排使用，非定向資金將用于城鄉(xiāng)居民住房、公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境中災(zāi)害防治以及和諧家園中人文關(guān)懷等內(nèi)容。民政部要求青海省民政廳盡快將上述捐款落實(shí)到具體項(xiàng)目，定期做好捐贈(zèng)資金管理使用進(jìn)展情況的公告反饋工作。

可以得知，與汶川地震時(shí)的情形不同的是，民政部不再負(fù)責(zé)公開社會(huì)組織接受捐贈(zèng)的相關(guān)信息，而由社會(huì)組織自行根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)公開信息。玉樹地震匯繳事件以政府和民間之間的良性溝通畫下完美句號(hào)，也進(jìn)一步確立了社會(huì)組織參與自然災(zāi)害等突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的地位和作用，而且在信息公開方面予以區(qū)分義務(wù)主體：即政府部門和社會(huì)組織各自就自己接收（或者接受）的社會(huì)捐贈(zèng)部分進(jìn)行信息公開。

但是對(duì)于救災(zāi)社會(huì)捐贈(zèng)的審計(jì)工作依然由政府審計(jì)部門負(fù)責(zé)，故玉樹地震（2010年4月15日）發(fā)生后，審計(jì)署按照要求，部署對(duì)民政部等3 個(gè)中央部門和15 個(gè)社會(huì)組織、31 個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)抗震救災(zāi)資金物資的籌集、撥付、使用和管理情況開展跟蹤審計(jì)。明確審計(jì)目的是促進(jìn)救災(zāi)款物按要求及時(shí)到位、有效監(jiān)管和規(guī)范使用，不出重大問(wèn)題，給社會(huì)交一本明白賬、放心賬。審計(jì)范圍主要是中央和地方各級(jí)財(cái)政安排的救災(zāi)款物和國(guó)內(nèi)國(guó)際社會(huì)捐贈(zèng)款物。一月之后，審計(jì)署及時(shí)發(fā)布公告，②參見(jiàn)《審計(jì)署關(guān)于玉樹地震抗震救災(zāi)資金物資跟蹤審計(jì)情況公告》，2010年5月31日。公開捐贈(zèng)救災(zāi)款物審計(jì)情況：截至2010年5月20日，全國(guó)共接收捐贈(zèng)款物70.44 億元（資金64.11 億元，物資折款6.33 億元），其中：民政部和15 個(gè)社會(huì)組織接收36.71 億元（含地方匯繳），已支出4.73 億元用于應(yīng)急搶險(xiǎn)。全國(guó)尚結(jié)存65.71 億元，結(jié)存的捐贈(zèng)資金將按捐贈(zèng)者意愿和災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃安排使用。并在此后的兩年內(nèi)一直發(fā)布跟蹤審計(jì)報(bào)告。①參見(jiàn)《審計(jì)署關(guān)于玉樹地震抗震救災(zāi)資金物資跟蹤審計(jì)結(jié)果》（2017年7月29日）以及此后的災(zāi)后重建跟蹤審計(jì)報(bào)告。

（四）雅安地震時(shí)，民政部提倡通過(guò)依法登記、有救災(zāi)宗旨的公益慈善組織和災(zāi)區(qū)民政部門進(jìn)行捐贈(zèng)

2013年，雅安發(fā)生地震，民政部此次未設(shè)立公開向社會(huì)接受捐款的救災(zāi)專戶，反而明確個(gè)人、單位有向?yàn)?zāi)區(qū)捐贈(zèng)意愿的，提倡通過(guò)依法登記、有救災(zāi)宗旨的公益慈善組織和災(zāi)區(qū)民政部門進(jìn)行。②參見(jiàn)《民政部關(guān)于四川蘆山7.0 級(jí)強(qiáng)烈地震抗震救災(zāi)捐贈(zèng)活動(dòng)的公告》，2012年4月21日。同時(shí)要求已開展募捐活動(dòng)的公益慈善組織和接收捐贈(zèng)的單位，應(yīng)按照相關(guān)文件③此處是指《民政部關(guān)于規(guī)范基金會(huì)行為若干規(guī)定（試行）》（民發(fā)〔2012〕124 號(hào)）和《民政部關(guān)于完善救災(zāi)捐贈(zèng)導(dǎo)向機(jī)制的通知》（民發(fā)〔2012〕208 號(hào)）。的有關(guān)要求，向社會(huì)公布捐贈(zèng)人權(quán)利義務(wù)、資金詳細(xì)使用計(jì)劃、成本預(yù)算；定期公布詳細(xì)的收入和支出明細(xì)，包括捐贈(zèng)收入、直接用于受助人的款物、與所開展的公益項(xiàng)目相關(guān)的各項(xiàng)直接運(yùn)行費(fèi)用等。公益慈善組織接收的捐贈(zèng)資金，要按照捐贈(zèng)人的意愿、災(zāi)區(qū)應(yīng)急救災(zāi)和恢復(fù)重建需求使用。應(yīng)急救災(zāi)階段應(yīng)主要用于搶險(xiǎn)救援和保障受災(zāi)群眾生活需求；計(jì)劃用于災(zāi)后恢復(fù)重建的，要在災(zāi)區(qū)重建規(guī)劃框架內(nèi)，統(tǒng)籌災(zāi)區(qū)需求和捐贈(zèng)者意愿，承建或認(rèn)建重建項(xiàng)目，將資金投向困難多、需求大的重災(zāi)地區(qū)。

該通知也明確了民政部門接受捐款的渠道：中央部門、單位的捐款，可通過(guò)民政部轉(zhuǎn)交四川省民政廳。非災(zāi)區(qū)地方黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位和社會(huì)組織的捐款，可通過(guò)同級(jí)民政部門逐級(jí)匯繳至省級(jí)民政部門，由省級(jí)民政部門轉(zhuǎn)交四川省民政廳，及時(shí)用于抗震救災(zāi)工作。同時(shí)要求在信息公開方面則遵循“誰(shuí)接收、誰(shuí)反饋”的原則，對(duì)于捐贈(zèng)者的查詢，公益慈善組織和其他接收單位，要及時(shí)反饋。重建階段要定期公開重建項(xiàng)目的進(jìn)展信息，主動(dòng)接受捐贈(zèng)者和社會(huì)的監(jiān)督。

事后民政部在回應(yīng)媒體采訪時(shí)明確：對(duì)有捐贈(zèng)意愿的組織和個(gè)人，提倡向依法登記，具有救災(zāi)宗旨的社會(huì)組織捐贈(zèng)，也讓大家明白哪些捐贈(zèng)渠道、哪些社會(huì)組織公信力是比較好的。④民政部：《雅安地震捐贈(zèng)結(jié)束將引進(jìn)第三方監(jiān)督力量》，中國(guó)網(wǎng)：http://v.china.com.cn/news/2013-04/25/content_28658095.htm，2013年4月25日。

（五）機(jī)構(gòu)改革之后，政府接受社會(huì)捐贈(zèng)路徑不明

雅安地震之后至新冠肺炎疫情之前，全國(guó)范圍內(nèi)未曾發(fā)生重大突發(fā)事件。民政部門也不曾有再次直接接收和轉(zhuǎn)送社會(huì)捐贈(zèng)的表現(xiàn)。值得注意的是，2018年機(jī)構(gòu)改革，其中一個(gè)重大變化就是：民政部的救災(zāi)救濟(jì)司的職能被分為救災(zāi)和救濟(jì)兩個(gè)部分，救災(zāi)司的職能轉(zhuǎn)移到應(yīng)急管理部；但是根據(jù)“三定方案”，應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，并不包括社會(huì)安全事故和公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)。自此，對(duì)于應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件，究竟由哪個(gè)政府部門接受社會(huì)捐贈(zèng)，路徑變得模糊，而這在一定程度上導(dǎo)致了此次新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)中，政府接受捐贈(zèng)與慈善組織接受捐贈(zèng)之間出現(xiàn)了張力。

小結(jié)：由此可見(jiàn)，自進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，在歷次突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，社會(huì)組織逐漸獲得了在自然災(zāi)害等突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中接受社會(huì)捐贈(zèng)的行政合法性，而政府部門逐漸退出，至雅安地震達(dá)到頂峰。但是，官方敘事與民間敘事卻出現(xiàn)了分歧：2008年之后民間社會(huì)認(rèn)為慈善組織得以自由參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)，但是官方認(rèn)為2008年是特例，此后也依然視其為一種尚未固定、尚在探索的、逐步形成中的慣例；2012年雅安地震之后這一分歧擴(kuò)大：民間力量參與力度逐步增大，民政部不再設(shè)立救災(zāi)專戶，提倡民眾向社會(huì)組織進(jìn)行捐贈(zèng)，民政部接受體制內(nèi)的一些捐贈(zèng)并轉(zhuǎn)交給災(zāi)區(qū)民政部門。但是在法律制度上一直未能對(duì)這一變化予以固定。直至《慈善法》頒布實(shí)施，該法第三條在規(guī)定慈善活動(dòng)時(shí)將“救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害”明確界定為慈善活動(dòng)，隱含著慈善組織參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)屬于法定慈善活動(dòng)的范疇。但是《慈善法》對(duì)于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的特殊規(guī)范未能明確，而《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》及突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的相關(guān)法律法規(guī)也未能作出及時(shí)調(diào)整。正是這種認(rèn)知上的分歧和修法上的滯后導(dǎo)致此次新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)中，政府與社會(huì)組織在公益募捐中的角色出現(xiàn)了張力。

二、武漢市慈善會(huì)善款上繳財(cái)政事件的前因后果

武漢新型冠狀病毒肺炎公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)時(shí)，有五家機(jī)構(gòu)之所以被委以重任，緣起湖北省肺炎防治指揮部和武漢市肺炎防治指揮部的通告。通告主要內(nèi)容如下：

武漢新型冠狀病毒肺炎防控指揮部2020年1月23日發(fā)布的《關(guān)于接收防治新型冠狀病毒感染的肺炎捐贈(zèng)的公告》（第4 號(hào)）確定：官方接受捐贈(zèng)主體為武漢市慈善總會(huì)和武漢市紅十字會(huì)，接受捐贈(zèng)的物資為當(dāng)前急需用于疫情防控的物資，包括:醫(yī)用設(shè)備、醫(yī)療設(shè)備、試劑、藥品、防護(hù)設(shè)備、消洗設(shè)備、耗材(其中口罩需求量較大)等。暫不接受與疫情防控?zé)o關(guān)的物資和境外捐贈(zèng)。而且明確捐贈(zèng)的款物原則上由武漢市新冠肺炎防控指揮部統(tǒng)一調(diào)配使用。武漢市慈善總會(huì)、武漢市紅十字會(huì)將依法依規(guī)公布捐贈(zèng)接收和使用情況，接受社會(huì)監(jiān)督。

湖北省新型冠狀病毒感染的肺炎防控指揮部1月26日發(fā)布的通告確定：接受社會(huì)捐贈(zèng)的主體為湖北省紅十字會(huì)、湖北省慈善總會(huì)和湖北省青少年發(fā)展基金會(huì)。當(dāng)前急需用于疫情防控的物資包括：醫(yī)用防護(hù)服、N95 口罩、醫(yī)用（外科）口罩、正壓隔離衣、防護(hù)面罩、護(hù)目鏡、消毒液等。暫不接受與疫情防控?zé)o關(guān)的物資。同時(shí)捐贈(zèng)款物除定向捐贈(zèng)外，原則上由湖北省新型冠狀病毒感染的肺炎防控指揮部統(tǒng)一調(diào)配使用。湖北省紅十字會(huì)、湖北省慈善總會(huì)、湖北省青少年發(fā)展基金會(huì)將依法依規(guī)及時(shí)公布捐贈(zèng)款物接收和使用情況，接受社會(huì)監(jiān)督。

1月26日，基于這兩個(gè)公告，民政部發(fā)布了《關(guān)于動(dòng)員慈善力量依法有序參與新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》（民政部公告第476 號(hào)），其中明確：“慈善組織為湖北省武漢市疫情防控工作募集的款物，由湖北省紅十字會(huì)、湖北省慈善總會(huì)、湖北省青少年發(fā)展基金會(huì)、武漢市慈善總會(huì)、武漢市紅十字會(huì)接收，除定向捐贈(zèng)外，原則上服從湖北省、武漢市等地新型冠狀病毒感染的肺炎防控指揮部的統(tǒng)一調(diào)配。外地慈善組織、志愿服務(wù)組織在疫情應(yīng)對(duì)響應(yīng)終止之前，不派工作人員、不發(fā)動(dòng)組織志愿者進(jìn)入湖北省?！?/p>

此后，海內(nèi)外大量的捐贈(zèng)物資向上述五個(gè)機(jī)構(gòu)匯聚，并出現(xiàn)接收、存放和發(fā)放方面的困難，關(guān)于地方紅十字會(huì)不勝其任的報(bào)道也形成洶涌輿情。于是以葛云松教授和賈西津教授等為代表的有識(shí)之士呼吁民政部盡快撤銷這一公告，①參見(jiàn)葛云松：《民政部對(duì)慈善組織所募款物的限制應(yīng)撤銷》，中國(guó)發(fā)展簡(jiǎn)報(bào)網(wǎng)：http://www.chinadevelopmentbrief.org.cn/news-23792.html，2020年1月30日。以便于釋放民間志愿機(jī)制的活力，助力疫情防控工作的順利進(jìn)行。輿論普遍認(rèn)為：這五家被指定機(jī)構(gòu)的能力不足已經(jīng)成為應(yīng)急物資的“腸梗阻”，甚至有形成“堰塞湖”的風(fēng)險(xiǎn)。因此消除梗阻，應(yīng)急物資的流通應(yīng)該會(huì)暢通起來(lái)。事實(shí)上，事情也在往這個(gè)方向積極發(fā)展：一方面武漢市紅會(huì)對(duì)于定向性的社會(huì)捐贈(zèng)已經(jīng)網(wǎng)開一面，捐贈(zèng)者可以直接與受贈(zèng)方對(duì)接：武漢市紅十字會(huì)報(bào)請(qǐng)指揮部同意之后，對(duì)于定向捐贈(zèng)作出適當(dāng)調(diào)整，境內(nèi)外單位或個(gè)人如有定向捐贈(zèng)意愿，可以直接與定向捐贈(zèng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)接，確認(rèn)后可直接將物資發(fā)往受捐單位。如有捐贈(zèng)憑證需要的，后期可憑受捐單位相關(guān)證明到武漢市紅十字會(huì)辦理捐贈(zèng)手續(xù)。②參見(jiàn)《武漢市紅十字會(huì)對(duì)社會(huì)公告》（第六號(hào)）。另一方面，紅十字會(huì)也借助企業(yè)力量強(qiáng)化其物流管理方面的能力，例如引入九州通協(xié)助其完成了捐贈(zèng)物資的入庫(kù)、倉(cāng)儲(chǔ)和信息錄入的工作。

民間輿情剛剛消停，因?yàn)槲錆h市慈善總會(huì)將27 億元社會(huì)捐贈(zèng)款項(xiàng)轉(zhuǎn)劃至武漢市財(cái)政的消息，導(dǎo)致輿情再起。反對(duì)意見(jiàn)認(rèn)為，將社會(huì)捐贈(zèng)劃撥至財(cái)政，乃混淆社會(huì)捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)屬性，在性質(zhì)上與玉樹地震之后的善款匯繳事件是一致的，應(yīng)該予以及時(shí)糾正。但是若從實(shí)在法角度分析，并不能簡(jiǎn)單得出這一結(jié)論。

三、實(shí)在法角度分析：突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，政府接受捐贈(zèng)與慈善組織接受捐贈(zèng)并行不悖

（一）縣級(jí)以上人民政府及其部門在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中可以接受捐贈(zèng)③對(duì)此，學(xué)界也有不同意見(jiàn)。參見(jiàn)呂鑫：《政府開展慈善的正當(dāng)性反思——以<慈善法>第三十條為切入點(diǎn)》,《浙江社會(huì)科學(xué)》2016年第12期。

早在《中華人民共和國(guó)慈善法》（以下簡(jiǎn)稱“慈善法”）頒布實(shí)施之前，《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》是規(guī)制公益和慈善事業(yè)的主要法律依據(jù)。該法乃當(dāng)年為應(yīng)對(duì)1998年華東大水災(zāi)而制定，探索了慈善事業(yè)的初步規(guī)則，調(diào)整了捐贈(zèng)環(huán)節(jié)的法律關(guān)系，解決了當(dāng)時(shí)捐贈(zèng)特別是接受境外捐贈(zèng)無(wú)法可依的緊迫問(wèn)題。這部法律明確規(guī)定能夠接受公益捐贈(zèng)的主體包括三類：公益性社會(huì)團(tuán)體、④是指依法成立的、以發(fā)展公益事業(yè)為宗旨的基金會(huì)、慈善組織等社會(huì)團(tuán)體。公益性非營(yíng)利的事業(yè)單位⑤是指依法成立的，從事公益事業(yè)的不以營(yíng)利為目的的教育機(jī)構(gòu)、科學(xué)研究機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、社會(huì)公共文化機(jī)構(gòu)、社會(huì)公共體育機(jī)構(gòu)和社會(huì)福利機(jī)構(gòu)等。，以及縣級(jí)以上人民政府及其部門。

但是法律規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府及其部門只有在下面兩種情形下方可接受捐贈(zèng)：其一，發(fā)生自然災(zāi)害時(shí)；其二，境外捐贈(zèng)人要求縣級(jí)以上人民政府及其部門作為受贈(zèng)人時(shí)。由此可見(jiàn)，縣級(jí)以上人民政府可以在發(fā)生自然災(zāi)害的情形下接受捐贈(zèng)。此后，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法”）第34 條也規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)公民、法人和其他組織為人民政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件工作提供物資、資金、技術(shù)支持和捐贈(zèng)?！币馕吨诎l(fā)生突發(fā)事件時(shí)，人民政府也可接受捐贈(zèng)，與《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》一脈相承。2010年的《自然災(zāi)害救助條例》第五條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)和引導(dǎo)單位和個(gè)人參與自然災(zāi)害救助捐贈(zèng)、志愿服務(wù)等活動(dòng)?！蓖瑫r(shí)附則又明確規(guī)定發(fā)生事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等突發(fā)事件，需要由縣級(jí)以上人民政府民政部門開展生活救助的，參照本條例執(zhí)行。①參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第32 條。可見(jiàn)，政府部門在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)時(shí)，接受社會(huì)捐贈(zèng)是有法律依據(jù)的。

（二）《慈善法》只調(diào)整慈善組織的慈善募捐和捐贈(zèng)行為

這是因?yàn)槭艿健洞壬品ā返恼{(diào)整范圍所限。也就是說(shuō)若要規(guī)制所有公益勸募行為，應(yīng)該在《慈善法》之外另行制定公益勸募的法律法規(guī)，調(diào)整所有向社會(huì)募集公益捐贈(zèng)的主體及其行為規(guī)范?！洞壬品ā穬H僅規(guī)定了慈善組織開展相關(guān)活動(dòng)的規(guī)范，但是并不調(diào)整政府及其部門接受捐贈(zèng)的行為，也不調(diào)整公益性事業(yè)單位接受捐贈(zèng)的行為。甚至從某種意義上而言，紅十字會(huì)的公募資格和免稅資格也并非源于《慈善法》，而是源于《中華人民共和國(guó)紅十字會(huì)法》。②但是《慈善法》實(shí)施過(guò)程中有擴(kuò)張適用范圍的嫌疑，民政部要求紅十字會(huì)若要開展公開募捐活動(dòng)，也需要獲得民政部的許可。

因此如果將《慈善法》的相關(guān)規(guī)范簡(jiǎn)單套用到政府及其部門在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)時(shí)接受社會(huì)捐贈(zèng)上，有法律適用上的不當(dāng)擴(kuò)張之嫌疑。同時(shí)若不適用《慈善法》，并非等于政府及其部門接受社會(huì)捐贈(zèng)就無(wú)法可依。

（三）政府在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)時(shí)接受社會(huì)捐贈(zèng)之后的具體財(cái)產(chǎn)規(guī)范

盡管不適用《慈善法》，政府在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)時(shí)接受社會(huì)捐贈(zèng)也要遵循相關(guān)財(cái)產(chǎn)規(guī)范，即《自然災(zāi)害救助條例》（該條例也適用于公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件應(yīng)對(duì)）所規(guī)定的那樣：

其一，?？顚Ｓ玫囊?guī)則。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中救助款物?？睿ㄎ铮Ｓ茫瑹o(wú)償使用。

其二，區(qū)分定向捐贈(zèng)和無(wú)指定意向的捐贈(zèng)。定向捐贈(zèng)的款物，應(yīng)當(dāng)按照捐贈(zèng)人的意愿使用。即無(wú)論是政府部門接受的社會(huì)捐贈(zèng)還是社會(huì)組織接受的社會(huì)捐贈(zèng)，首先應(yīng)該尊重捐贈(zèng)人意愿，只要捐贈(zèng)人的意愿合法合規(guī)并不違反公序良俗，接受捐贈(zèng)的政府和社會(huì)組織都得尊重其意愿來(lái)使用捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)。因?yàn)榫栀?zèng)人意愿乃捐贈(zèng)得以延續(xù)的前提和基礎(chǔ)。無(wú)指定意向捐贈(zèng)根據(jù)接受捐贈(zèng)的主體不同而有區(qū)分：政府部門接受的捐贈(zèng)人無(wú)指定意向的款物，由縣級(jí)以上人民政府民政部門統(tǒng)籌安排用于突發(fā)事件救助；社會(huì)組織接受的捐贈(zèng)人無(wú)指定意向的款物，由社會(huì)組織按照有關(guān)規(guī)定用于突發(fā)事件救助。

其三，事后需向社會(huì)公開信息。例如上文所述，在汶川地震、玉樹地震之后，民政部均向社會(huì)公開了政府部門接受社會(huì)捐贈(zèng)的相關(guān)信息。

四、對(duì)本次事件的法律評(píng)析

（一）武漢市慈善總會(huì)等機(jī)構(gòu)是被指定為政府接受社會(huì)捐贈(zèng)的渠道，并未限制其他慈善組織自主開展慈善活動(dòng)并接受社會(huì)捐贈(zèng)

此次為應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件，根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定，武漢市和湖北省分別成立新型冠狀病毒肺炎防治指揮部，這兩個(gè)指揮部總共指定了湖北省紅十字會(huì)、湖北省慈善總會(huì)、湖北省青少年發(fā)展基金會(huì)、武漢市慈善總會(huì)和武漢市紅十字會(huì)等五家機(jī)構(gòu)接受社會(huì)捐贈(zèng)。那么其他社會(huì)組織是否可以接受捐贈(zèng)，參與抗擊疫情的活動(dòng)呢？民政部對(duì)此并未進(jìn)行明確限制，也沒(méi)有與以往一樣，以表單的方式來(lái)逐家批準(zhǔn)若干慈善組織開展募捐活動(dòng)。民政部只是重申了湖北省肺炎防治指揮部和武漢市肺炎防治指揮部的通告上的相關(guān)精神和內(nèi)容，要求社會(huì)向政府部門進(jìn)行捐贈(zèng)的物資，統(tǒng)一歸集到指定的五家機(jī)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上又增加了若干限制性條款。

因此，根據(jù)相關(guān)法律，武漢市人民政府和湖北省人民政府依法可以接受社會(huì)捐贈(zèng)，而且根據(jù)法律規(guī)定，應(yīng)該由地方政府授權(quán)某個(gè)特定政府部門來(lái)開設(shè)財(cái)政專戶接受社會(huì)捐贈(zèng)，以區(qū)別于社會(huì)組織（包括慈善組織）接受的社會(huì)捐贈(zèng)。但是遺憾的是，最熟悉此路徑的民政部門因?yàn)?018年機(jī)構(gòu)改革之后，不再接受和轉(zhuǎn)送社會(huì)捐贈(zèng)，而根據(jù)法律規(guī)定，具有此職責(zé)的應(yīng)急管理部門本身并不負(fù)責(zé)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)，另一負(fù)責(zé)這一職能的政府部門是衛(wèi)生健康委員會(huì)，但是其在接受和使用社會(huì)捐贈(zèng)方面并不擅長(zhǎng)，因此與以往由民政部門開設(shè)財(cái)政賬戶專門接受社會(huì)捐贈(zèng)不同的是，這兩個(gè)指揮部并未開設(shè)財(cái)政專戶，而是直接指定五家機(jī)構(gòu)接受社會(huì)捐贈(zèng)。

對(duì)于這一行為的性質(zhì)，只能理解為是政府委托這五家機(jī)構(gòu)代為接受社會(huì)捐贈(zèng)，因?yàn)檎荒苊鞔_自己接受捐贈(zèng)的途徑，而不能限制其他社會(huì)組織接受捐贈(zèng)的途徑。因?yàn)榇壬平M織在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中開展募捐活動(dòng)和公益項(xiàng)目，實(shí)乃其宗旨所在，使命使然。根據(jù)《慈善法》規(guī)定，“救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件所造成的損害”屬于慈善活動(dòng)，當(dāng)前新型冠狀病毒肺炎所導(dǎo)致的疫情屬于公共衛(wèi)生事件，故圍繞防治疫情所展開的各項(xiàng)公益活動(dòng)屬于法定的慈善范疇。因此，宗旨或者業(yè)務(wù)范圍中包含上述內(nèi)容的慈善組織當(dāng)責(zé)無(wú)旁貸。而宗旨和業(yè)務(wù)范圍中不包含此項(xiàng)內(nèi)容的慈善組織則因受到“目的限制”規(guī)則的約束而無(wú)法對(duì)此作出應(yīng)對(duì)，但是也并非無(wú)用武之地。至于是否可以其非限定性資產(chǎn)向相關(guān)慈善組織作出捐贈(zèng)，目前法律并無(wú)禁止性規(guī)定。竊以為，在常態(tài)下，慈善組織的非限定資產(chǎn)，也應(yīng)受到慈善組織宗旨與業(yè)務(wù)范圍的限制，故不宜作出超出范圍限制的捐贈(zèng)決定，除非該慈善組織宗旨和業(yè)務(wù)范圍中有比較籠統(tǒng)或者寫有兜底條款，指向?qū)挿阂饬x上的慈善活動(dòng)。但是，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，則應(yīng)“事急從權(quán)”，允許慈善組織將非限定性資產(chǎn)用于突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)。慈善組織是一個(gè)社會(huì)中以慈善為志業(yè)的組織體，擔(dān)負(fù)著“啟迪心靈、保有希望、維護(hù)安全和追求正義”的使命，在面對(duì)如此重大的公共衛(wèi)生事件時(shí)，及時(shí)回應(yīng)，就是其價(jià)值所在，使命使然。

實(shí)踐證明，政府逐步意識(shí)到突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中應(yīng)該充分發(fā)揮社會(huì)組織功能和作用。早在2012年，在總結(jié)汶川地震和玉樹地震救災(zāi)和災(zāi)后重建的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)之后，民政部發(fā)布通知①參見(jiàn)《民政部關(guān)于完善救災(zāi)捐贈(zèng)導(dǎo)向機(jī)制的通知》（民發(fā)〔2012〕208 號(hào)）。，認(rèn)為中華民族素有“一方有難、八方支援”的優(yōu)良傳統(tǒng)，社會(huì)捐贈(zèng)在救災(zāi)應(yīng)急和災(zāi)后重建中發(fā)揮的作用日益顯著，成為救災(zāi)工作的重要組成部分。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和公益慈善事業(yè)穩(wěn)步推進(jìn)，公益慈善組織日益成熟，公民和公益慈善組織通過(guò)救災(zāi)捐贈(zèng)支持和參與救災(zāi)工作的愿望和要求與日俱增，因此要著力做好救災(zāi)捐贈(zèng)的組織引導(dǎo)工作，包括研究建立救災(zāi)捐贈(zèng)需求發(fā)布制度、探索建立救災(zāi)捐贈(zèng)接收機(jī)構(gòu)評(píng)估發(fā)布制度、做好救災(zāi)捐贈(zèng)款物使用引導(dǎo)工作和加強(qiáng)救災(zāi)捐贈(zèng)信息公開和社會(huì)監(jiān)督等幾方面工作，并強(qiáng)調(diào)要不斷完善救災(zāi)捐贈(zèng)導(dǎo)向的工作平臺(tái)機(jī)制。

（二）政府的委托行為在一定程度上導(dǎo)致了五家機(jī)構(gòu)的身份模糊

誠(chéng)如上文所述，湖北省人民政府和武漢市人民政府及其部門在發(fā)生突發(fā)事件的情形下，可以接收社會(huì)捐贈(zèng)，但是由于未直接開通財(cái)政專戶，而是委托五家機(jī)構(gòu)代為接受社會(huì)捐贈(zèng)。如果這五家機(jī)構(gòu)接受委托為政府及其部門代收社會(huì)捐贈(zèng)的話，那么這部分資金事后劃轉(zhuǎn)至政府財(cái)政賬戶內(nèi)專門用于此次疫情防治工作的話，也本無(wú)礙。但是由于這五家機(jī)構(gòu)原本的法律屬性要么屬于慈善組織，要么屬于人道主義救援組織，因此不排除有些捐贈(zèng)者要求將財(cái)產(chǎn)捐贈(zèng)給這五家機(jī)構(gòu)由其自身直接執(zhí)行項(xiàng)目的可能。

因此，指揮部的指定與委托在一定程度上導(dǎo)致了這五家機(jī)構(gòu)的身份混同：即他們本身作為政府部門以外的社會(huì)組織的身份，與接受委托之后的成為政府部門接收社會(huì)捐贈(zèng)渠道這兩種不同身份的混同。身份混同導(dǎo)致的后果是：其一，捐贈(zèng)者在進(jìn)行捐贈(zèng)時(shí)如果未明確其捐贈(zèng)意愿，那么就難以確定其真實(shí)意愿究竟是通過(guò)其捐贈(zèng)給政府及其部門，還是捐贈(zèng)給這五家機(jī)構(gòu)，由其自身來(lái)獨(dú)立開展與疫情防治相關(guān)的公益項(xiàng)目？其二，身份混同導(dǎo)致其所接受捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)屬性也發(fā)生混同。本來(lái)政府接受的社會(huì)捐贈(zèng)由政府部門決定用于疫情防控工作，社會(huì)組織接受的社會(huì)捐贈(zèng)則由社會(huì)組織根據(jù)法律、章程和捐贈(zèng)人意愿用于與疫情防治工作相關(guān)的公益項(xiàng)目。其三，由政府部門接受的社會(huì)捐贈(zèng)應(yīng)由政府部門來(lái)公開善款募集和使用情況，社會(huì)組織接受的社會(huì)捐贈(zèng)則由其依法來(lái)公開相關(guān)信息。但是現(xiàn)在混同之后，導(dǎo)致的確很可能在一定程度上，違反了部分捐贈(zèng)人的意愿，將部分社會(huì)組織接受的社會(huì)捐贈(zèng)轉(zhuǎn)化為政府部門接受的捐贈(zèng)。這種不當(dāng)操作應(yīng)該在以后的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中予以避免。

如果指揮部在一開始開設(shè)財(cái)政專戶，或者明確這五家機(jī)構(gòu)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)階段，只接受政府委托代收社會(huì)捐贈(zèng)的話，就能避免這一誤解。在這種情況下，公眾可以按照意愿來(lái)選擇接受捐贈(zèng)的組織和機(jī)構(gòu)：如果想捐贈(zèng)給政府及其部門，就捐給這五家指定的機(jī)構(gòu)；如果愿意捐贈(zèng)給社會(huì)組織，就選擇這五家機(jī)構(gòu)之外的其他慈善組織，或者采用定向捐贈(zèng)的方式。但是依然會(huì)導(dǎo)致更為嚴(yán)重的弊端，即對(duì)于這五家慈善組織或者人道救援組織而言，將繼續(xù)陷入“非官非民、亦官亦民”的窘境之中，長(zhǎng)此以往，將不利于慈善會(huì)、紅會(huì)和某些官方背景的慈善組織公信力的構(gòu)建。

（三）政府及其部門使用這些資金依然需要遵循相關(guān)規(guī)范

一者，政府部門歷來(lái)對(duì)于社會(huì)捐贈(zèng)持謹(jǐn)慎態(tài)度。事實(shí)上，從《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》實(shí)施開始，政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，對(duì)于接受社會(huì)捐贈(zèng)的事宜一直持謹(jǐn)慎的態(tài)度。2003年非典型肺炎疫情應(yīng)對(duì)時(shí)，國(guó)務(wù)院發(fā)出通知，①參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)防治非典型肺炎社會(huì)捐贈(zèng)款物管理工作的通知》（國(guó)辦發(fā)明電〔2003〕13 號(hào)）。盡管限制社會(huì)組織接受社會(huì)捐贈(zèng)，但是相關(guān)原則非常明確：其一，堅(jiān)持捐贈(zèng)活動(dòng)自愿原則，不得搞行政命令或硬性攤派。其二，堅(jiān)持?？顚Ｎ飳Ｓ谩⒓惺褂玫脑瓌t，切實(shí)保證捐贈(zèng)款物全部用于 非典型肺炎的防治和救助，不得挪作他用。其三，區(qū)分定向捐贈(zèng)和非定向捐贈(zèng)。定向捐贈(zèng)的資金和物資，必須按照捐贈(zèng)者意愿，由接收部門和單位直接撥付。非定向捐贈(zèng)則上繳財(cái)政專戶，由民政部門、衛(wèi)生部門會(huì)同財(cái)政部門根據(jù)防治非典型肺炎工作需要，統(tǒng)籌安排，用于非典型肺炎患者救助、診斷、治療和防護(hù)設(shè)備購(gòu)置以及衛(wèi)生醫(yī)務(wù)工作者的補(bǔ)助等方面；非定向捐贈(zèng)的物資只能用于醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)防治非典型肺炎工作。其四，落實(shí)捐贈(zèng)款物統(tǒng)計(jì)渠道，地方衛(wèi)生部門接收的捐贈(zèng)款物情況要及時(shí)報(bào)同級(jí)民政部門；衛(wèi)生部接收捐贈(zèng)款物情況要及時(shí)報(bào)民政部；中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)、中華慈善總會(huì)要將本系統(tǒng)捐贈(zèng)款物的接收情況及時(shí)報(bào)民政部，由民政部負(fù)責(zé)統(tǒng)一匯總并報(bào)國(guó)務(wù)院和全國(guó)防治非典型肺炎指揮部。其五，堅(jiān)持捐贈(zèng)款物透明原則。民政部門、衛(wèi)生部門、中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)、中華慈善總會(huì)要定期將捐贈(zèng)款物的接收、分配、使用情況向社會(huì)公布，自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督。其六，打擊非法募捐等違法行為。民政部門要會(huì)同有關(guān)部門及時(shí)查處和取締各種形式的非法募捐活動(dòng)。新聞媒介要充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，揭露捐贈(zèng)工作中的違規(guī)、違法現(xiàn)象。審計(jì)、監(jiān)察部門要對(duì)捐贈(zèng)工作跟蹤檢查、審計(jì)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理。公安、司法部門要堅(jiān)決打擊借募捐名義從事詐騙活動(dòng)等違法犯罪行為。這些原則在此后的南方冰凍災(zāi)害、汶川地震和玉樹地震等歷次突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中都一以貫之地要求落實(shí)和實(shí)施。

二者，“上繳財(cái)政專戶”是現(xiàn)行財(cái)政制度下政府接收社會(huì)捐贈(zèng)的必由之途。原先由政府相關(guān)部門（例如民政部或者衛(wèi)生部）接收社會(huì)捐贈(zèng)款物時(shí)，國(guó)務(wù)院也要求接收捐贈(zèng)的政府部門在3 天之內(nèi)將收到的社會(huì)捐贈(zèng)全額上繳財(cái)政專戶。這一要求是根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深化收支兩條線改革進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2001〕93 號(hào))的有關(guān)規(guī)定精神作出的。該通知要求從2002年開始，按照財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案的要求，對(duì)中央單位現(xiàn)行的預(yù)算外資金收繳制度進(jìn)行改革，實(shí)行收繳分離。具體措施就是：取消現(xiàn)行各執(zhí)收單位開設(shè)的各類預(yù)算外資金賬戶，改由財(cái)政部門按執(zhí)收單位分別開設(shè)預(yù)算外資金財(cái)政匯繳專戶，從根本上避免資金的截留、擠占、挪用和坐收坐支。因此預(yù)算外資金財(cái)政匯繳專戶只能用于預(yù)算外收入收繳，不得用于執(zhí)收單位的支出。政府部門接收到的社會(huì)捐贈(zèng)屬于各部門預(yù)算外收入，需要及時(shí)繳納到財(cái)政部門的預(yù)算外資金財(cái)政匯繳專戶，用于特定目的。所以，本次事件中，這五家被指定的機(jī)構(gòu)代政府部門接收的社會(huì)捐贈(zèng)，也適用這一規(guī)定，需要及時(shí)繳納到財(cái)政部門的匯繳專戶。這并非社會(huì)捐贈(zèng)“充公”，而是政府部門通過(guò)這五家機(jī)構(gòu)接收社會(huì)捐贈(zèng)的財(cái)務(wù)要求。

三者，政府部門接收社會(huì)捐贈(zèng)的具體規(guī)則。第一，確保?？顚Ｓ茫瑢⒔?jīng)由五家機(jī)構(gòu)接受的社會(huì)捐贈(zèng)的資金與財(cái)政的其他資金分別管理，確保這部分資金全部用于此次突發(fā)事件應(yīng)對(duì)上；第二，定向捐贈(zèng)務(wù)必確保尊重捐贈(zèng)人意愿，不得未經(jīng)捐贈(zèng)人同意挪作他用；第三，非定向捐贈(zèng)，政府可以進(jìn)行統(tǒng)籌安排，但是依然只能用于此次突發(fā)事件應(yīng)對(duì)，目的不能偏移；第四，武漢市和湖北省政府負(fù)有事后在合理期限內(nèi)向公眾公告社會(huì)捐贈(zèng)募集和使用情況的義務(wù)。

五、結(jié)論和建議

政府在常態(tài)下并無(wú)接受社會(huì)捐贈(zèng)的正當(dāng)性，因?yàn)楦鶕?jù)財(cái)政方面的法律法規(guī)的規(guī)定，政府的預(yù)算和決算均需遵守相關(guān)規(guī)則，既然稅收已經(jīng)為財(cái)政支出提供了來(lái)源，再允許其接受社會(huì)捐贈(zèng)就缺乏了正當(dāng)性。但是在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，社會(huì)所遭受的巨大損失無(wú)法完全由政府財(cái)政予以承擔(dān)，故允許政府在此情形下接受社會(huì)捐贈(zèng)，具有其必要性和正當(dāng)性?！豆媸聵I(yè)捐贈(zèng)法》也賦予了政府在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中接受社會(huì)捐贈(zèng)的資格。

盡管在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)時(shí)，統(tǒng)一歸集社會(huì)捐贈(zèng)途徑、①例如2003年非典型肺炎疫情應(yīng)對(duì)時(shí)，政府部門禁止社會(huì)組織接受任何社會(huì)捐贈(zèng)，確定只有三個(gè)渠道方能接受社會(huì)捐贈(zèng)：民政部作為政府部門設(shè)立救災(zāi)賬號(hào)（以財(cái)政匯繳賬戶的方式），統(tǒng)一接受社會(huì)捐贈(zèng)之外，同時(shí)還指定紅十字總會(huì)及其地方紅十字會(huì)、慈善總會(huì)及其地方慈善會(huì)接受社會(huì)捐贈(zèng)。要求“善款匯繳”②例如2010年玉樹地震之后五部委發(fā)文要求基金會(huì)們將已經(jīng)募得的善款歸集到青海省民政廳救災(zāi)賬戶、青海省慈善總會(huì)和青海省紅十字會(huì)。或者征用慈善組織的財(cái)產(chǎn)等方式，能夠切實(shí)保障捐贈(zèng)資金的合理配置和規(guī)范使用，彌補(bǔ)信息不對(duì)稱導(dǎo)致的慈善資源配置不合理，并力圖對(duì)分散的社會(huì)捐贈(zèng)資金進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)管，但是的確不利于慈善事業(yè)的發(fā)展和鼓勵(lì)社會(huì)公眾共同承擔(dān)責(zé)任，為了在兩者之間找到平衡，特提出以下建議：

第一，肯定和支持慈善組織在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的功能和作用，是政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件不可或缺的構(gòu)成部分；對(duì)于慈善組織接受的捐贈(zèng)資金，要求充分尊重和肯定其法人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)；同時(shí)要求慈善組織根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定和與捐贈(zèng)人協(xié)議的約定嚴(yán)格管理和使用資金，并確保信息公開。

第二，為了慈善資源的合理配置，盡快建立關(guān)于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的政府和慈善組織之間的協(xié)商溝通機(jī)制。根據(jù)慈善法的相關(guān)規(guī)定，將慈善組織納入到突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制中予以統(tǒng)籌考量，一旦發(fā)生突發(fā)事件，政府負(fù)責(zé)部門迅速搭建信息平臺(tái)，政府部門與社會(huì)組織協(xié)同合力，共同應(yīng)對(duì)。當(dāng)然慈善組織得服從政府部門的安排和指揮，但是政府部門不得限制和禁止其開展慈善活動(dòng)，也不歸集或者匯繳其善款。

第三，為了捐贈(zèng)資金的規(guī)范使用、安全和透明度，要求慈善組織嚴(yán)格遵守《慈善法》及其配套制度等規(guī)定，妥善使用捐贈(zèng)資金，及時(shí)披露募捐與資金管理使用的相關(guān)信息；保障捐贈(zèng)人和社會(huì)公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)；發(fā)揮大眾媒體的公共監(jiān)督功能；要求專業(yè)審計(jì)機(jī)構(gòu)的及時(shí)介入；強(qiáng)化行業(yè)自律功能；若有違法情形發(fā)生，動(dòng)用司法力量追究相關(guān)主體的法律責(zé)任，嚴(yán)懲不貸。

第四，盡快就公開募捐活動(dòng)進(jìn)行立法，目前可以先考慮制定《公益募捐條例》，條件成熟時(shí)制定《公益募捐法》，統(tǒng)一規(guī)制政府及其部門、公益性事業(yè)單位和慈善組織所開展的公開募捐活動(dòng)，以突破當(dāng)下《慈善法》只規(guī)制慈善組織的募捐活動(dòng)的局限性，為各類主體的公益募捐活動(dòng)提供有效的秩序規(guī)范。

在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，社會(huì)公眾踴躍捐款恰恰表明他們想通過(guò)這一方式表達(dá)共同承擔(dān)責(zé)任的意愿，是一種對(duì)于社會(huì)的擔(dān)當(dāng)。這份擔(dān)當(dāng)難能可貴，故得小心呵護(hù)。而也正是因?yàn)樗麄冃南瞪硖幰咔橹械娜巳?，所以深為關(guān)切善款是否能夠真正用到解決他們所認(rèn)定的社會(huì)問(wèn)題，或者幫助到他們所關(guān)注的特定人群。這份擔(dān)當(dāng)和關(guān)切，恰是我們幸運(yùn)所在，也是這個(gè)社會(huì)依然讓人充滿希望的原因所在。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定和以往實(shí)踐表明，政府及其部門在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)是可以接受社會(huì)捐贈(zèng)的，只是需要讓公眾明了這一行為的性質(zhì)和具體的路徑，同時(shí)也需要恪守接受社會(huì)捐贈(zèng)之后的相關(guān)行為規(guī)范，其中?？顚Ｓ煤托畔⒐_至關(guān)重要。

本次疫情應(yīng)對(duì)中，政府指定特定機(jī)構(gòu)成為政府部門接受社會(huì)捐贈(zèng)的代收渠道，既有路徑依賴的原因，也有“事急從權(quán)”的考量，凸顯了我國(guó)應(yīng)急管理體制在轉(zhuǎn)型過(guò)程中存在的弱點(diǎn)和弊病。因此，本次事件中的這五家機(jī)構(gòu)接受政府指定代收社會(huì)捐贈(zèng)只是權(quán)宜之計(jì)，不宜成為常設(shè)機(jī)制。從長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，須全面梳理突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的政府與慈善組織的關(guān)系，并在《慈善法》以及相關(guān)制度中確立特殊規(guī)則。