楊一心

社會保險是國家為社會成員基本風(fēng)險提供基本保障的一種保險形式，是確立國民在風(fēng)險保障領(lǐng)域基本權(quán)利的基礎(chǔ)性制度安排。作為社會保障體系中惠及面廣、所需資金量大、技術(shù)性強的項目，社會保險已成為現(xiàn)代國家治理體系的重要組成部分，直接體現(xiàn)國家治理能力和水平。①鄭功成指出，不能將社會保障矮化為一般的民生工程，而應(yīng)將其定位于國家長治久安、保障人民福祉的基礎(chǔ)性制度安排。參見鄭功成：《國家治理與社會保障制度建設(shè)》，《中國民政》2016年第19期。中國的社會保險制度建立已有70年，特別是經(jīng)過近40 多年來的改革探索，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的新型社會保險制度框架形成，全民社會保險權(quán)益得到確立。當(dāng)前，以社會保險為主體，功能完備的社會保障體系基本建成，②《習(xí)近平在中共中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)完善覆蓋全民的社會保障體系促進(jìn)社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展可持續(xù)發(fā)展》，新華網(wǎng)：http://www.xinhuanet.com/2021-02/27/c_1127147247.htm，2021年2月27日。覆蓋人數(shù)大幅增加（見圖1）。社會保險在國家發(fā)展中的地位和受關(guān)注程度持續(xù)提高，所取得的成就得到國際社會廣泛認(rèn)可。③2016年11月17日，國際社會保障協(xié)會將“社會保障杰出成就獎（2014—2016）”授予中國政府。

圖1 2000—2019年社會保險參保人數(shù)

在肯定社會保險事業(yè)發(fā)展取得成就的同時，要看到現(xiàn)行社會保險制度的公平性、可持續(xù)性和運行效率還有待提高；尤其是過去20 多年，政府雖動員組織了大量資源，但部分投入并沒有換來應(yīng)有的效果，社會保險調(diào)節(jié)收入分配的效果還不理想。前些年，因按人群設(shè)置制度和地區(qū)間政策差異大所導(dǎo)致的“制度碎片化”問題頗受關(guān)注。①胡曉義：《中國社會保障制度析論》，《中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報》2009年第5期。事實上，現(xiàn)行制度從設(shè)計到管理運行都存在碎片化問題，即社會保險領(lǐng)域的“治理碎片化”。社會保險項目多、影響因素復(fù)雜，②人口、政治、文化、宗教等都是左右社會保險發(fā)展的因素。參見David M.Cutler,Richard Johnson,"The Birth and Growth of the Social Insurance State:Explaining Old Age and Medical Insurance across Countries," Public Choice,2004,120(1).又是長期性的社會政策，采取應(yīng)急、局部、靜態(tài)的政策措施難以“治本”。面向“高質(zhì)量發(fā)展”“可持續(xù)發(fā)展”兩大關(guān)鍵詞，③《習(xí)近平在中共中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)完善覆蓋全民的社會保障體系促進(jìn)社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展可持續(xù)發(fā)展》，新華網(wǎng)：http://www.xinhuanet.com/2021-02/27/c_1127147247.htm，2021年2月27日。本文以整體性治理（Holistic Governance）視角重新審視中國社會保險領(lǐng)域存在的問題，分析社會保險治理碎片化的原因，嘗試為建設(shè)更加公平、可持續(xù)和有效率的社會保險制度提供思路建議。

一、中國社會保險制度改革演進(jìn)及其邏輯

中國的社會保險制度始建于20世紀(jì)50年代（見圖2）。1951年頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》對職工養(yǎng)老、疾病、工傷、生育和死亡等保障待遇作了規(guī)定，形成了項目較為齊全的保障體系。但在“文革”中，勞動保險費用社會統(tǒng)籌部分被取消，許多學(xué)者稱這一現(xiàn)象為“社會保障演變成企業(yè)保障”。④吳敬璉：《當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)改革：戰(zhàn)略與實施》，上海遠(yuǎn)東出版社，1999年，第233 頁。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、人口轉(zhuǎn)變、觀念轉(zhuǎn)換相互交織，社會保險伴隨著波瀾壯闊的社會大變革而行，制度改革的復(fù)雜性和艱巨性前所未有。反思近40 多年來的實踐，既要看到所取得的重要成就，也要探索改革呈現(xiàn)的特有邏輯及其問題根源。

圖2 新中國社會保險制度變遷概覽

（一）以應(yīng)急施策為主要模式的漸進(jìn)改革

20世紀(jì)80年代中期，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，“企業(yè)保障”的弊端顯現(xiàn)并成為經(jīng)濟(jì)體制改革的障礙。①需要指出的是，由于經(jīng)濟(jì)體制改革前的國有集體企業(yè)并非完全意義上的市場主體，這種“企業(yè)保障”以國家財政作后盾，因而企業(yè)職工和退休人員獲取的仍然是國家保障。一旦企業(yè)成為真正的市場主體，這種“企業(yè)保障”才是真正的“企業(yè)保障”。這是推動社會保險制度改革的直接原因。可以兩個階段的事實來說明。一是80年代中期到90 代中期。隨著城市經(jīng)濟(jì)體制改革深入，企業(yè)開始成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場主體，養(yǎng)老金和醫(yī)療費用負(fù)擔(dān)在行業(yè)間、企業(yè)間不均衡的矛盾逐漸暴露，企業(yè)“苦樂不均”。要維持制度運行只有加大財政補貼，或者拖欠職工待遇，致使制度難以為繼。在此背景下，迫切要求進(jìn)行養(yǎng)老金、醫(yī)療費用的社會統(tǒng)籌，多地開始試點社會保險改革。二是90年代中期以后。經(jīng)過多年的改革，社會保險制度逐步走向社會統(tǒng)籌，但國有企業(yè)福利供給的職能未減少，勞動保險與社會保險費用支出總額逐年攀升。其福利保險費用幾乎相當(dāng)于職工工資的一半、勞動者報酬的2/3，大量福利開支成為國有企業(yè)“有增長而無發(fā)展”的重要原因。①李培林、張翼：《國有企業(yè)社會成本分析》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第206 頁。隨著國有企業(yè)改革步伐加快，大量企業(yè)冗員、下崗職工和退休人員的基本生活保障問題顯現(xiàn)。據(jù)當(dāng)時預(yù)測，1995—2000年的失業(yè)職工達(dá)1800 萬人，對失業(yè)保險金產(chǎn)生了極大需求。②何平：《國有企業(yè)改革中的社會保險》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1997年，第199 頁。正如有學(xué)者指出，“國有企業(yè)改革搞不好，是因為人太多，只有裁減冗員，國有企業(yè)改革才能深入；不敢裁人，是因為社會保障體系不健全”。③高書生：《社會保障改革何去何從》，中國人民大學(xué)出版社，2006年，第143 頁。因此，中央明確將社會保險改革作為推進(jìn)國有企業(yè)改革的配套措施，要求通過財政、企業(yè)和個人的分擔(dān)，解決分離企業(yè)富余人員、分離企業(yè)辦社會職能的經(jīng)費問題。④《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于1996年國有企業(yè)改革工作實施意見的通知》（國發(fā)〔1996〕11 號），《中華人民共和國國務(wù)院公報》1996年第9 號；《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于1997年國有企業(yè)改革與發(fā)展工作意見的通知》（國發(fā)〔1997〕19 號），《中華人民共和國國務(wù)院公報》1997年第19 號。于是，1997年、1998年國家分別推出了統(tǒng)一的職工基本養(yǎng)老保險制度和職工基本醫(yī)療保險制度，1999年《失業(yè)保險條例》頒布。從這些事實看，改革開放以來一段時期內(nèi)的中國社會保險在很大程度上是一種“應(yīng)急型”社會政策，⑤張秀蘭等：《改革開放30年：在應(yīng)急中建立的中國社會保障制度》，《北京師范大學(xué)學(xué)報》2009年第2期。是服務(wù)中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要工具，而中長期的戰(zhàn)略規(guī)劃則被放在次要地位。由于缺乏長遠(yuǎn)、系統(tǒng)的考慮，在一定程度上導(dǎo)致社會保險制度整體性建設(shè)的困難。

（二）以補缺堵漏為主要特征的社會保險權(quán)益擴展

回顧世界社會保險發(fā)展歷史，可發(fā)現(xiàn)社會保險權(quán)利主體經(jīng)歷從一部分藍(lán)領(lǐng)工人擴展到全體工薪勞動者及其部分家屬，進(jìn)而達(dá)至非雇傭勞動者的過程。⑥李志明：《社會保險權(quán)的歷史發(fā)展：從工業(yè)公民資格到社會公民資格》，《社會學(xué)研究》2012年第4期。中國的情況類似，但又有其特殊性。在“社會保險改革為國有企業(yè)改革配套”的思路下，20世紀(jì)90年代的社會保險制度是經(jīng)濟(jì)政策的附庸，覆蓋對象僅是工薪勞動者，且只覆蓋國有和集體經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)的部分。社會保險滿足基本需求以及作為公民權(quán)利的理念尚未得到充分重視。⑦岳經(jīng)綸：《社會政策學(xué)視野下的中國社會保障制度建設(shè)——從社會身份本位到人類需要本位》，《公共行政評論》2008年第4期。80年代隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革深入，農(nóng)村合作醫(yī)療制度逐步瓦解，⑧王紹光：《學(xué)習(xí)機制與適應(yīng)能力：中國農(nóng)村合作醫(yī)療體制變遷的啟示》，《中國社會科學(xué)》2008年第6期。此后的20 多年是中國農(nóng)民基本風(fēng)險保障極為薄弱的時期。進(jìn)入21世紀(jì)，社會保險存在的“制度性斷裂”現(xiàn)象備受關(guān)注，⑨王思斌：《當(dāng)前我國社會保障制度的斷裂與彌合》，《江蘇社會科學(xué)》2004年第3期。政府的公共政策重心和財政投入開始向農(nóng)民工、城鄉(xiāng)非工薪居民和弱勢群體傾斜，實現(xiàn)了“從經(jīng)濟(jì)政策到社會政策的歷史性跨越”。⑩郁建興：《中國的公共服務(wù)體系：發(fā)展歷程、社會政策與體制機制》，《學(xué)術(shù)月刊》2011年第3期。在此背景下，2003年和2009年，由財政支持的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度分別開始試點并逐步推廣。在農(nóng)民的醫(yī)療和養(yǎng)老有較低水平的經(jīng)濟(jì)保障制度之后，各界強烈呼吁要填補城鎮(zhèn)非工薪居民這一社會保險制度覆蓋的漏洞。于是在2007年和2011年，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險制度也分別建立。覆蓋范圍由工薪勞動者向全民擴展是中國社會保險制度建設(shè)的一大重要成果，但這樣的擴面更多帶有“補缺堵漏”性質(zhì)，即先滿足一小部分群體的保障需求，進(jìn)而擴展至其他群體，因而形成了社會保險制度分割、多軌并行的局面。完善社會保險制度時往往將公職人員和企業(yè)職工放在首要位置，缺乏整體性推進(jìn)思維。以養(yǎng)老保險為例，有人以“養(yǎng)老金雙軌制”描述企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位適用不同制度的現(xiàn)象，但事實上制度是“三軌”甚至“四軌”并行。①在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度整合以前，機關(guān)事業(yè)單位工作人員、企業(yè)職工、農(nóng)民、城鎮(zhèn)非工薪者4 個群體適用不同制度，因此4 個養(yǎng)老金制度并存。采用“雙軌制”的說法僅看到了職工和公職人員的保障差異，實際反映出對農(nóng)民這個龐大群體基本養(yǎng)老保險權(quán)益的不重視。

（三）伴隨財務(wù)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁的社會保險擴面

從20世紀(jì)80年代中期開始的社會保險改革進(jìn)程看，社會保險覆蓋面的擴大伴隨著社會保險財務(wù)責(zé)任的轉(zhuǎn)嫁。80年代以前，雖然勞動保險在企業(yè)營業(yè)外列支，但有財政作后盾，制度“基本上維持了下來”，②嚴(yán)忠勤：《當(dāng)代中國的職工工資福利和社會保險》，中國社會科學(xué)出版社，1987年，第324 頁。職工的勞動保險待遇尚能支付。養(yǎng)老金和大病費用社會統(tǒng)籌開始試點后，通過用人單位之間的基金調(diào)劑，部分責(zé)任由財政向勞動力結(jié)構(gòu)較為年輕的企業(yè)（如冶金、儀表等新興行業(yè)）轉(zhuǎn)移。90年代大規(guī)模的國有企業(yè)改革開始后，社會保險尤其是養(yǎng)老保險負(fù)擔(dān)加重，籌資水平又難以進(jìn)一步提高，僅依靠國有企業(yè)間的調(diào)劑已經(jīng)很難應(yīng)對。而與國有企業(yè)相比，三資企業(yè)、私營企業(yè)和個體勞動者的職工年齡結(jié)構(gòu)較為年輕，將其納入社會保險參保系統(tǒng)，能夠大大減輕國有企業(yè)負(fù)擔(dān)，同時這一措施又能夠保障憲法和勞動法賦予的勞動者享受社會保險的權(quán)利。③韓良誠、焦凱平：《企業(yè)養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一與實施》，中國人事出版社，1997年，第116 頁。因此，2000年以后社會保險制度發(fā)展思路從配套國有企業(yè)改革向“建立獨立于企業(yè)事業(yè)單位之外的社會保障體系”調(diào)整。④《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案的通知》（國發(fā)〔2000〕42 號），中國政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201011/t20101112_62507.html，2000年12月25日。通過將其他所有制企業(yè)和個體勞動者納入制度體系，基金支付壓力得到有效緩解。⑤以職工基本養(yǎng)老保險為例。1998—2003年，各年度當(dāng)年基金征繳收入均小于基金支出。2004年以后，年度征繳收入開始大于基金支出。參見鄭秉文主編：《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2012》，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2012年，第93 頁。因此，既要看到因社會保險覆蓋面擴大所帶來的更多工薪勞動者參保權(quán)益的落實，也要注意到原本應(yīng)由國家負(fù)擔(dān)的基金財務(wù)責(zé)任向非公有制單位轉(zhuǎn)嫁。這種轉(zhuǎn)嫁，加之“統(tǒng)賬結(jié)合”這一特有的制度模式設(shè)計，社會保險的歷史債務(wù)問題由此產(chǎn)生。養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險都積累了規(guī)模巨大的歷史債務(wù)。⑥由于社會保險統(tǒng)籌層次低，估計全國歷史債務(wù)比較困難，不同學(xué)者估算結(jié)果有很大差距。這也是社會保險整體性治理亟需處置的問題。

二、社會保險治理結(jié)構(gòu)與資源配置

社會保險資源配置是社會保險治理中的重要環(huán)節(jié)。20世紀(jì)末伴隨數(shù)字時代的到來，國外學(xué)者在對新公共管理運動的反思中針對碎片化問題提出了“整體性治理”概念，⑦Diana Leat Perri,et al.,Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda,New York,Palgrave Macmillan Press,2002,pp.9-12.主張管理從分散走向集中、從部分走向整體、從碎片走向整合，⑧彭希哲、胡湛:《當(dāng)代中國家庭變遷與家庭政策重構(gòu)》，《中國社會科學(xué)》2015年第12期；陸杰華、劉芹：《從理念到行動：健康中國戰(zhàn)略的公共治理邏輯分析》，《社會政策研究》2019年第4期。解決政府部門間“各自為政”“地盤爭奪”等問題。⑨張立榮、劉毅：《整體性治理視角下縣級政府社會管理創(chuàng)新研究》，《管理世界》2014年第11期。采取的行動包括大部聯(lián)合治理、加強中央控制、施行集中采購、精簡網(wǎng)絡(luò)等。①Patrick Dunleavy,et al.,"New Public Management is Dead-Long Live Digital-Era Governance," Journal of Public Administration Research and Theory,2006,16(3).經(jīng)典的整體性治理理論強調(diào)多元主體以合作參與的方式實現(xiàn)社會治理，關(guān)注政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、政府與市場關(guān)系的協(xié)調(diào)等。②整體性治理理論中主要關(guān)注三個維度的整合：治理層級的整合、治理機構(gòu)功能的整合、公私部門的整合。由此可以看到，這三個維度的整合主要強調(diào)行動主體的整合。構(gòu)筑治理理論的理論基礎(chǔ)主要包括網(wǎng)絡(luò)管理理論、授權(quán)理論、社會解釋理論。③杰瑞·斯托克等：《地方治理研究：范式、理論與啟示》，《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2007年第2期。這些理論同樣也是整體性治理的重要理論支柱。

基于治理理論的邏輯起點，考慮到社會保險是政府直接面向公民的“窗口制度”，且涉及多行動主體（包括不同層級政府、政府內(nèi)不同部門、用人單位、公民等），可嘗試用整體性治理理論作為工具分析。中國的社會保險發(fā)展面臨著多重問題：人群分類、制度分設(shè)、地方分治；部分政策設(shè)計與目標(biāo)沖突、執(zhí)行連貫性差。除了社會保險行動主體缺乏整合，社會保險險種間、與其他經(jīng)濟(jì)社會政策關(guān)系間、與其他風(fēng)險保障方式間也存在缺乏統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)的問題。因此，需要強調(diào)的是，在引入整體性治理理論考察中國社會保險問題時，應(yīng)當(dāng)拓展社會保險整體性治理的內(nèi)涵，而不局限于對治理主體的討論。為了剖析社會保險治理碎片化的問題，我們需要找尋新的切入視角。事實上，社會保險的治理就是社會保險各主體配置社會保險資源的過程，據(jù)此形成其特有的社會保險治理結(jié)構(gòu)。從制度運行的實際狀況看，社會保險資源在需求、代際、空間和行動主體等多個維度上的配置不盡合理。這也是社會保險治理碎片化的集中表現(xiàn)。

（一）項目設(shè)置與保障需求不完全匹配

滿足參保人員風(fēng)險保障需求是社會保險的主要功能。根據(jù)需求層次理論，需要研究參保人員的風(fēng)險保障需求類型及其優(yōu)先順序。雖然當(dāng)前人人能夠享有社會保險，但由于制度分險種、分人群設(shè)計實施，實際存在單位與個人的選擇性參保，④根據(jù)統(tǒng)計，5 個職工保險險種參保人數(shù)存在差異。2019年職工基本養(yǎng)老保險、職工基本醫(yī)療保險在職參保人數(shù)分別31177.5 萬人和24224.4 萬人，而失業(yè)、工傷和生育保險參保人數(shù)僅分別為20542.7 萬人、25478.4 萬人和21417.3 萬人。社會保險資源配置的多寡往往與參保人員身份相關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致項目設(shè)置與保障需求不完全匹配。主要體現(xiàn)在三方面：一是配置過少甚至缺失。從項目看，除養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險制度，許多國家和地區(qū)還建立起了長期照護(hù)保險制度。隨著中國人口老齡化程度加深和非健康期望壽命延長，老年人失能照護(hù)服務(wù)需求日益上升，長期照護(hù)成為社會潛在風(fēng)險，⑤張盈華：《老年長期照護(hù)的風(fēng)險屬性與政府職能定位：國際的經(jīng)驗》，《西北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2012年第5期；唐鈞、馮凌：《長期照護(hù)的全球共識和概念框架》，《社會政策研究》2021年第1期。護(hù)理保險的重要性會持續(xù)提升。⑥鄭功成：《面向2035年的中國特色社會保障體系建設(shè)——基于目標(biāo)導(dǎo)向的理論思考與政策建議》，《社會保障評論》2021年第1期。從人群看，與公職人員和企業(yè)職工相比，農(nóng)民社會保險水平還不高，新經(jīng)濟(jì)從業(yè)人員職業(yè)傷害風(fēng)險保障制度缺失；農(nóng)民和城鎮(zhèn)非工薪居民由于生育導(dǎo)致的收入中斷風(fēng)險亦未得到充分保障。⑦何文炯等：《中國生育保障制度改革研究》，《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2014年第4期。二是配置過度。在基金“進(jìn)口”端，失業(yè)、工傷和生育保險費率明顯偏高，造成過高的基金結(jié)余。這既加重了用人單位負(fù)擔(dān)，又降低了資金使用效率。而在基金“出口”端，由于基礎(chǔ)理念不清，某些政策的實施造成社會保險資源浪費，部分社會保險項目有偏離“保基本”征兆。比如養(yǎng)老金的功能本為保障職工個人退休后的基本生活，對于退休人員身故后一次性發(fā)放撫恤金的規(guī)定實屬道義。但在實際操作中，各地政策規(guī)定不一。有的對于沒有供養(yǎng)、贍養(yǎng)或撫養(yǎng)義務(wù)的身故人員依然發(fā)放撫恤金，且標(biāo)準(zhǔn)高者可達(dá)數(shù)萬元（見表1）。這就扭曲了養(yǎng)老金的功能定位。部分地區(qū)喪葬補助金遠(yuǎn)高于基本殯葬服務(wù)水平。①郭林：《中國殯葬服務(wù)：核心問題與發(fā)展思路》，《社會保障評論》2020年第3期。又如，雖然1998年就建立了職工基本醫(yī)療保險制度，但時至今日，仍有部分機關(guān)和事業(yè)單位繼續(xù)執(zhí)行保障水平更高的公費醫(yī)療制度，造成群體間待遇差距懸殊。②1998年建立職工基本醫(yī)療保險制度時，就明確機關(guān)事業(yè)單位都要參加基本醫(yī)療保險。三是配置優(yōu)先順序不當(dāng)。不同個體在生命周期各階段有一定的風(fēng)險保障需求優(yōu)先順序，但目前的部分政策設(shè)計并不能與其較好匹配。以農(nóng)民工為例，根據(jù)對其社會保險需求的調(diào)查，工傷保險和醫(yī)療保險排在靠前位置，工傷和疾病是其融入城市面臨的最大風(fēng)險。但社會保險管理部門卻把農(nóng)民工的養(yǎng)老保險問題作為重中之重，部分地區(qū)還出臺了專門針對農(nóng)民工的養(yǎng)老保險制度，而其工傷和醫(yī)療保險水平提高相對不快。這對保障農(nóng)民工基本生活和推進(jìn)城鎮(zhèn)化產(chǎn)生負(fù)面影響。由于職工保險高費率，非正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工更多選擇參加居民社會保險。③汪潤泉、金昊：《高費率對農(nóng)民工參加職工社會保險的擠出效應(yīng)——基于就業(yè)類型選擇的分析》，《人口與發(fā)展》2020年第6期。

表1 部分?。ㄊ校┞毠せ攫B(yǎng)老保險一次性撫恤金標(biāo)準(zhǔn)

（二）資源的代際分配不均衡

社會保險資源在同代內(nèi)和代際間的合理分配，將關(guān)系影響制度的可持續(xù)運行。養(yǎng)老保險最為典型?，F(xiàn)收現(xiàn)付模式下，在職職工繳費以供養(yǎng)當(dāng)期退休人員，那么參保人員在職期間的繳費可看作是一種權(quán)益積累。顯然，當(dāng)參保人口年齡結(jié)構(gòu)較為年輕時，基金往往有結(jié)余；而隨著人口老齡化程度加深，基金支付壓力會增大。因此，制度初建時期積累的基金結(jié)余是為應(yīng)對人口老齡化高峰的到來而作準(zhǔn)備，盲目地以結(jié)余過多為借口提高待遇水平，是典型的代際間配置不合理。事實上，2005—2015年，企業(yè)退休人員養(yǎng)老金每年至少以10%的速度上調(diào)，①根據(jù)國家審計署2012年的審計結(jié)果，2005—2011年職工基本養(yǎng)老保險待遇比同期CPI 平均上漲幅度高出10.03個百分點。2016年以來雖然養(yǎng)老金增幅有所下調(diào)，但仍對未來基金安全產(chǎn)生重大影響。②何文炯：《論社會保障制度的代際均衡》，《社會保障評論》2021年第1期。過去已認(rèn)識到將非公有制企業(yè)納入現(xiàn)行制度體系雖然能夠在短期內(nèi)緩解支付危機，但不過是支付責(zé)任的推遲，到這些職工退休后，支付壓力將更大。③王夢奎：《中國社會保障體制改革》，中國發(fā)展出版社，2001年，第12 頁。醫(yī)療保險也有類似問題。在參保覆蓋面持續(xù)擴大作用下，醫(yī)療保險基金也積累了較多結(jié)余，但由于缺乏代際均衡的視角，認(rèn)為醫(yī)療保險基金存在高額結(jié)余是極大的浪費。④顧昕：《中國城鄉(xiāng)公立醫(yī)療保險的基金結(jié)余水平研究》，《中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報》2010年第5期。部分地區(qū)以結(jié)余過多為由盲目擴大支付范圍或是提高待遇，比如劃出部分資金用以支付照護(hù)費用、健康體檢費用。事實上，這些做法已超出了基本醫(yī)療保險基金的特定使命和用途。醫(yī)療保險也有“系統(tǒng)老齡化”問題，不能簡單地視這一制度為短期保險制度。⑤何文炯等：《基本醫(yī)療保險“系統(tǒng)老齡化”及其對策研究》，《中國人口科學(xué)》2009年第2期。

（三）資源的空間配置不平衡

目前社會保險實際統(tǒng)籌層次低，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，國家統(tǒng)一的法定制度淪為地方性安排，⑥鄭功成：《深化中國養(yǎng)老保險制度改革頂層設(shè)計》，《教學(xué)與研究》2013年第12期。社會保險資源的空間配置不平衡。主要體現(xiàn)在：一是統(tǒng)籌地區(qū)間的配置不平衡。雖然中央確立了社會保險制度基本框架和政策，但各統(tǒng)籌地區(qū)對于部分制度參數(shù)的規(guī)定并不相同。不同省份的社會保險繳費工資下限、用人單位繳費率存在差異（見表2）。制度和政策的不統(tǒng)一，造成參保人員社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)難，從而影響勞動力自由流動，導(dǎo)致地區(qū)間用人單位勞動力基礎(chǔ)成本的差異，直接影響勞動力市場一體化。⑦朱玲：《中國社會保障體系的公平性與可持續(xù)性研究》，《中國人口科學(xué)》2010年第5期。二是城鄉(xiāng)間的配置不平衡。主要體現(xiàn)在城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會保險資源投入和獲取的不平等。農(nóng)村居民工傷、生育保障制度缺失，養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險水平都還不高。與企業(yè)退休人員養(yǎng)老金“17 連漲”（2005—2021年）相比，農(nóng)民的最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金自2009年以來僅調(diào)整過兩次（由55 元提高至70 元、88 元）；參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的老人和未參保老人在醫(yī)療服務(wù)利用和健康結(jié)果方面未呈現(xiàn)顯著差異。⑧劉曉婷、黃洪：《醫(yī)療保障制度改革與老年群體的健康公平——基于浙江的研究》，《社會學(xué)研究》2015年第4期。機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶記賬利率每年由國家統(tǒng)一公布，但城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶計息一般以一年期銀行利率為基礎(chǔ)設(shè)定，與另外兩項保險制度個人賬戶記賬利率相比水平偏低。

表2 2019年部分地區(qū)職工基本醫(yī)療保險用人單位費率

（四）行動主體缺乏有效協(xié)調(diào)

社會保險的出現(xiàn)，表明人們意識到僅依靠家庭和朋友的幫助難以有效應(yīng)對風(fēng)險，需要全社會建立一個公共計劃共同分擔(dān)損失。在這一計劃中，由政府、用人單位、個人等多個行動主體協(xié)調(diào)與合理分工。當(dāng)前，社會保險資源配置涉及的行動主體還缺乏有效協(xié)調(diào)。一是政府、用人單位和個人責(zé)任有失衡之處。居民基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險名義上雖為社會保險制度，但事實上是以公共財政為基礎(chǔ)支撐的泛福利化項目。用人單位與參保人員個人相比，負(fù)擔(dān)也較重。與此同時，各主體的責(zé)任不夠清晰。由于歷史欠賬等原因，政府要承擔(dān)對社會保險基金的補助責(zé)任。在“基金出現(xiàn)支付不足時，政府給予補貼”的規(guī)定下，①《中華人民共和國社會保險法》，中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2019-01/07/content_2070267.htm，2019年1月7日。財政實際承擔(dān)了基金兜底的無限責(zé)任。二是政府部門內(nèi)部管理不夠協(xié)調(diào)。這里我們有前車之鑒。過去城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療分屬人力資源社會保障和衛(wèi)生部門管理，其帶來的直接后果是重復(fù)參保、重復(fù)補貼和社會資源浪費，增加政府管理成本（據(jù)統(tǒng)計，重復(fù)參保人數(shù)超1 億，財政每年無效補貼200 億）。②金維剛：《依法推進(jìn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保整合》，《中國勞動保障報》，2016年2月5日第A4 版；《醫(yī)保重復(fù)參保人數(shù)超一億，財政每年無效補貼200 億》，人民網(wǎng)：http://politics.people.com.cn/n/2014/0815/c1001-25471359.html，2014年8月15日。2018年黨和國家機構(gòu)改革進(jìn)一步理順了社會保障體制，但部分環(huán)節(jié)還有完善空間。過去各地社會保險費征繳模式呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，有社會保險部門獨立征收、地稅部門代征以及地稅部門全責(zé)征收等模式。③劉軍強：《資源、激勵與部門利益：中國社會保險征繳體制的縱貫研究（1999—2008）》，《中國社會科學(xué)》2011年第3期。原定于2019年開始將企業(yè)養(yǎng)老保險征收職能移交至稅務(wù)部門，但由于種種原因，后明確留待有關(guān)配套政策和制度完善后再行移交。部分領(lǐng)域不可避免存在著部門利益，進(jìn)而可能影響社會保障體系高效協(xié)同推進(jìn)。④鄭功成：《面向2035年的中國特色社會保障體系建設(shè)——基于目標(biāo)導(dǎo)向的理論思考與政策建議》，《社會保障評論》2021年第1期。三是不同層級政府間的社會保險職責(zé)不清。基金困難省份可以得到中央財政的轉(zhuǎn)移支付，因而可能形成待遇支付積極而社會保險費征繳動力不足的局面。由此而使中央和地方存在博弈空間，引發(fā)基金狀況較好地區(qū)的逆選擇行為。做實職工基本醫(yī)療保險市地級統(tǒng)籌是中央深化醫(yī)療保障制度改革的重要任務(wù)，⑤《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)療保障制度改革的意見》（中發(fā)〔2020〕5 號），中國政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/zhengce/2020-03/05/content_5487407.htm，2020年3月5日。但在財政省直管縣地區(qū)，由于不同層級間政府責(zé)任分擔(dān)機制不明確，這項改革面臨諸多困境。

通過前述對中國社會保險制度改革演進(jìn)的邏輯分析可以看到，自20世紀(jì)80年代開始的社會保險改革在很大程度上是由經(jīng)濟(jì)體制改革推動的，具有典型的“生產(chǎn)型福利”特征；⑥Ian Holliday,"Productivist Welfare Capitalism:Social Policy in East Asia," Political Studies,2000,48(4).進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著國家對民生保障的重視，進(jìn)一步推動了社會保險事業(yè)發(fā)展。這與其他國家和地區(qū)社會保險發(fā)展的驅(qū)動因素并不完全一致。⑦以韓國和我國臺灣地區(qū)為例，政治民主化在健康保險的蓬勃發(fā)展中起了重要作用。參見Joseph Wong,Healthy Democracies:Welfare Politics in Taiwan and South Korea,New York,Cornell University Press,2006,pp.1-18.這是造成社會保險治理碎片化的重要原因。此外，社會保險治理碎片化的另外兩個重要原因是：

一是長期以來對社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下社會保險制度的功能定位和技術(shù)原理認(rèn)識不到位。在我國，保險是舶來品，社會保險的歷史更短，因而國人對保險這一機制使用不夠熟練，對社會保險運行規(guī)律研究少，更多是被動適應(yīng)其他項目改革的要求。①何平：《企業(yè)改革中的社會保障制度》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2000年，第9 頁。學(xué)界對此研究也不夠透徹，各方對基本問題理解不完全一致，留下了諸多隱患。隨著形勢變化，傳統(tǒng)的治理理念已表現(xiàn)出不適應(yīng)，理論準(zhǔn)備不足的弊端愈發(fā)顯現(xiàn)。與其他社會政策相比，社會保險的“技術(shù)含量”較高，在時間和空間兩個維度都有豐富的操作空間，兼具正義性和科學(xué)性。比如，精算是社會保險的核心技術(shù)，②日本、德國、美國等都建立了中長期精算平衡計劃，諸多國家社會保障財政預(yù)算方案的制定有賴于這一原則。但目前對社會保險精算的重要性認(rèn)識不足，部分制度設(shè)計本身就難以實現(xiàn)精算平衡，因此不能僅強調(diào)通過“開源”來促進(jìn)制度可持續(xù)運行。③楊一心、何文炯：《養(yǎng)老保險繳費年限增加能夠有效改善基金狀況嗎?——基于現(xiàn)行制度的代際贍養(yǎng)和同代自養(yǎng)之精算分析》，《人口研究》2016年第3期?，F(xiàn)行《社會保險法》沒有關(guān)于建立精算平衡機制的條款，直到中共十八屆三中全會才提出社會保險精算平衡的原則。需要指出的是，由于社會保險由國家、單位和個人多方籌資，在考慮精算平衡時自然要將財政補貼考慮在內(nèi)。這也有利于清晰和落實政府責(zé)任。

二是受到行政體制和財稅體制的影響。世界上多數(shù)國家全國執(zhí)行統(tǒng)一的社會保險政策。但是，我國從20世紀(jì)80年代以來逐步形成的“分灶吃飯”財政體制，中央政府更有動力將涉及與民眾利益相關(guān)的事務(wù)交給地方政府。④曹正漢、周杰：《社會風(fēng)險與地方分權(quán)——中國食品安全監(jiān)管實行地方分級管理的原因》，《社會學(xué)研究》2013年第1期。而且，社會保險制度改革之初，中央財政拮據(jù)，決定社會保險制度框架全國統(tǒng)一，賦予各地在具體制度設(shè)計和政策調(diào)整方面較大的自主權(quán)。在地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差距較大的背景下，這種做法的弊端逐漸顯現(xiàn)。各地有機會、有條件，并且在一定程度上被鼓勵試驗創(chuàng)新。這必然導(dǎo)致地區(qū)間的制度政策差異，直接造成地區(qū)間社會成員社會保險權(quán)益的不公平和勞動力基礎(chǔ)成本的巨大差距；并且事實上中央要對地方承擔(dān)大部分責(zé)任。⑤1998—2008年，財政對基本養(yǎng)老保險資金補助中，中央占90%以上。參見張弘力、許宏才：《分稅制財政管理體制的調(diào)整完善情況及進(jìn)一步改革的思路》，《預(yù)算管理與會計》2004年第3期。與之相關(guān)的另一弊端是部門利益的存在。社會保障制度整合性差的一個重要原因是“部門各行其是、各記其功”。⑥王思斌：《當(dāng)前我國社會保障制度的斷裂與彌合》，《江蘇社會科學(xué)》2004年第3期。部門間存在政績的競爭和博弈，致使每個部門都希望能夠掌握更多的資源，導(dǎo)致社會保險政策的部門主義色彩較濃，缺乏整體性協(xié)調(diào)機制。由于制度地區(qū)分割，社會保險被作為地區(qū)間福利競賽的工具使用，這對原有的制度規(guī)則體系產(chǎn)生了破壞作用。⑦趙海珠、朱俊生：《中國福利競賽：內(nèi)涵、表現(xiàn)與效應(yīng)》，《人口與發(fā)展》2016年第4期。

三、社會保險整體性治理的政策取向

早在20 多年前，社會保險主管部門已經(jīng)意識到，“中國的社會保險決策有很大的偶然性和隨意性，根本問題是整體決策上根基不足”。⑧王建新：《中國勞動年鑒（1992—1994）》，中國勞動出版社，1996年，第121 頁。從現(xiàn)有研究看，僅就某一項社會保險制度的完善或者幾個制度參數(shù)的研究較多，但對諸如社會保險險種協(xié)調(diào)、社會保險與其他公共政策之間的相互作用等問題的研究不多。事實上，單純討論某項社會保險制度的某個問題具有明顯的工具主義色彩，難以揭示社會保險制度的復(fù)雜性。在整體性治理視角下，需強調(diào)公共政策的跨部門性和跨政策性，統(tǒng)籌好各類資源形成合力。①胡湛、彭希哲：《應(yīng)對中國人口老齡化的治理選擇》，《中國社會科學(xué)》2018年第12期。除了推動社會保險制度本身的完善，建議從以下4 個政策視角出發(fā)推動社會保險改革。

（一）加強社會保險險種間協(xié)調(diào)以有效匹配風(fēng)險保障需求組合

個體的風(fēng)險保障需求是復(fù)合型的，②Christopher T.Whelan,Bertrand Ma?tre,"'New' and 'Old' Social Risks:Life Cycle and Social Class Perspectives on Social Exclusion in Ireland," Economic and Social Review,2008,39(2).人在不同的生命階段對風(fēng)險保障需求側(cè)重存在一定異質(zhì)性，社會保障制度應(yīng)按照人在生命歷程中的不同階段、不同需求設(shè)置，用以支持生命的完整過程。③郭于華、常愛書：《生命周期與社會保障——一項對下崗失業(yè)工人生命歷程的社會學(xué)探索》，《中國社會科學(xué)》2005年第5期；賈玉嬌：《從抗擊新冠肺炎疫情看社會保障在國家治理中的功能及走向》，《社會政策研究》2020年第2期。20世紀(jì)50年代，勞動保險的綜合費率只相當(dāng)于當(dāng)時工資總額的3%，遠(yuǎn)低于目前社會保險30%以上的費率。作為綜合性的制度安排，職工可享受《勞動保險條例》規(guī)定的養(yǎng)老、疾病、傷殘、生育等全部待遇，而現(xiàn)行社會保險制度分險種設(shè)計和實施，資金不能互相調(diào)劑使用，加之統(tǒng)籌層次低，成為費率居高不下的重要原因。④高書生：《社會保障改革何去何從》，中國人民大學(xué)出版社，2006年，第10 頁。在這一制度模式下，單純完善某個險種難以滿足參保人員復(fù)合型的風(fēng)險保障需求。由于養(yǎng)老保險所需資金量大，無論是社會保險主管部門還是部分學(xué)者歷來都強調(diào)養(yǎng)老保險的重要性。事實上，從分工來看，養(yǎng)老金主要保障退休人員衣食基本生活，正是由于醫(yī)療和照護(hù)保障不到位，才迫使養(yǎng)老保險需要承擔(dān)更多的職責(zé)，從而加大了養(yǎng)老保險基金的支付壓力。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，從勞動保險到社會保險有進(jìn)步意義，險種分開運行使管理精準(zhǔn)化水平有所提高，但與此同時，也對尋求各險種責(zé)任邊界、實現(xiàn)項目間的合理分工提出了更高要求。因此，要從參保人員生命周期出發(fā)，動態(tài)匹配其風(fēng)險保障需求組合；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各險種，重點是聯(lián)動優(yōu)化養(yǎng)老、醫(yī)療、長期照護(hù)等保障項目。

（二）加強社會保險與補充性保險融合發(fā)展以滿足多層次風(fēng)險保障需求

社會保險是提供風(fēng)險保障的方式，但僅是其中的一種方式。根據(jù)風(fēng)險管理一般理論，風(fēng)險處理的最佳方案通常是多種風(fēng)險處理措施的組合，“多層次”應(yīng)是風(fēng)險保障體系建設(shè)的基本取向，發(fā)展養(yǎng)老和醫(yī)療保障更應(yīng)重視這一思路。以養(yǎng)老保險為例，為應(yīng)對養(yǎng)老金財務(wù)危機，世界銀行提出了“三支柱”理論；而中國從20世紀(jì)90年代開始就提出要“逐步建立基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄型養(yǎng)老保險相結(jié)合”的制度。⑤《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)〔1991〕33 號），《中華人民共和國國務(wù)院公報》1991年第27 號。在這一制度安排下，基本養(yǎng)老保險承擔(dān)“?；尽敝?zé)，而補充性養(yǎng)老保險承擔(dān)改善退休生活之責(zé)。但我們看到，這20 多年來對基本養(yǎng)老保險待遇高增長的訴求有增無減，而補充性養(yǎng)老保險卻發(fā)展緩慢，往往有購買能力者無意購買、而有購買需求者卻無力購買。⑥到2020年末，全國僅有10.5 萬戶企業(yè)建立了企業(yè)年金，參加職工人數(shù)為2718 萬人。事實上，政府的社會保障治理無法從根本上完全規(guī)避社會風(fēng)險，提供的資源只能是“?；尽?。①王增文：《中國社會保障治理結(jié)構(gòu)變化、理念轉(zhuǎn)型及理論概化——范式嵌入與法治保障》，《政治學(xué)研究》2015年第5期。單純增加社會保險資源供給，超越基本保障水平，只會拖垮社會保險制度，最終帶來參保群體整體利益的下降。從中國目前所處的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段來看，在社會保險領(lǐng)域亟需樹立底線公平的理念，強調(diào)國民在底線面前所具有權(quán)利的一致性。其實質(zhì)是重點保障大多數(shù)人的利益，重在雪中送炭，而非錦上添花。②景天魁：《創(chuàng)新福利模式優(yōu)化社會管理》，《社會學(xué)研究》2012年第4期。在此基礎(chǔ)上，要積極爭取補充性保險的發(fā)展空間，鼓勵市場主體與社會力量參與多層次風(fēng)險保障體系建設(shè)。③鄭功成：《多層次社會保障體系建設(shè)：現(xiàn)狀評估與政策思路》，《社會保障評論》2019年第1期。

（三）加強社會保險制度與其他政策互動以實現(xiàn)政策目標(biāo)

社會保險不是一項孤立的社會政策，在運行中往往與其他政策配套實施（如勞動就業(yè)、收入分配、人口政策等）。因此，僅通過完善社會保險制度難以實現(xiàn)政策既定目標(biāo)，應(yīng)加強與其他相關(guān)制度改革的互動。這里以與社會保險制度緊密相關(guān)的四個制度為例說明。一是戶籍管理制度。部分社會保險制度與戶籍制度捆綁，進(jìn)城務(wù)工人員在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險方面均遭受戶籍歧視。④姚先國、賴普清：《中國勞資關(guān)系的城鄉(xiāng)戶籍差異》，《經(jīng)濟(jì)研究》2004年第7期。機會公正的缺失，使得不同群體沒有處在同一起跑線上。⑤李強：《社會分層與空間領(lǐng)域的公平、公正》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2012年第1期。建議首先將進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入社會保險體系，保障符合條件的外來人口與本地居民平等享有社會保險權(quán)利，并繼續(xù)做好社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)和醫(yī)療保險異地就醫(yī)結(jié)算工作。二是收入分配制度。國家“十四五”規(guī)劃提出要扎實推動共同富裕，加大社會保障等再分配機制調(diào)節(jié)力度和精準(zhǔn)性。與其他國家相比，我國社會保障在調(diào)節(jié)收入分配方面所發(fā)揮的作用有限。隨著社會保障支出規(guī)模增加，居民收入差距可能擴大。⑥李實等：《中國社會保障制度的收入再分配效應(yīng)》，《社會保障評論》2017年第4期；蔡萌、岳希明：《中國社會保障支出的收入分配效應(yīng)研究》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2018年第1期。這里的關(guān)鍵是要淡化多繳多得激勵，改進(jìn)籌資和待遇計發(fā)辦法，處理好參保激勵與再分配功能發(fā)揮的關(guān)系。三是工資統(tǒng)計調(diào)查制度。目前絕大部分地區(qū)在統(tǒng)計平均工資時，未將私營企業(yè)納入統(tǒng)計范圍，導(dǎo)致統(tǒng)計結(jié)果高于真實平均值。養(yǎng)老金以當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計的平均工資為基礎(chǔ)計發(fā)，征繳基數(shù)卻是實際的平均工資水平。這一差異是引發(fā)基金缺口的一個原因。建議進(jìn)一步完善工資統(tǒng)計政策，為做實社會保險繳費基數(shù)創(chuàng)造條件。四是醫(yī)藥衛(wèi)生制度。近年來，醫(yī)療保險事業(yè)取得長足發(fā)展，但“看病貴、看病難”問題持續(xù)成為輿論焦點，民眾“獲得感”不強直指醫(yī)療保障制度運行效率不高。事實上，醫(yī)療問題涉及醫(yī)院、病患、醫(yī)療保險機構(gòu)、藥商等多個行動主體，醫(yī)療費用的持續(xù)增長還與各主體的微觀行為有關(guān)。⑦劉軍強等：《醫(yī)療費用持續(xù)增長機制——基于歷史數(shù)據(jù)和田野資料的分析》，《中國社會科學(xué)》2015年第8期。因此，在深化“醫(yī)?！备母锿瑫r，更需加快“醫(yī)療”和“醫(yī)藥”兩個領(lǐng)域的改革，加強與醫(yī)療救助制度的銜接，通過醫(yī)保、醫(yī)療、醫(yī)藥三醫(yī)聯(lián)動更好發(fā)揮醫(yī)療保險作用。

（四）加強行動主體整合以促進(jìn)社會保險資源配置效率提高

行動主體整合是整體性治理框架下的重要內(nèi)容，加強各主體整合可以減少集體行動的障礙。近年來，財政對社會保險的支持力度連年加大（2017—2019年，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險財政補貼投入分別達(dá)到4955.13 億元、5355.43 億元和5825.59 億元；財政投入已成為城鄉(xiāng)居民醫(yī)?；I資的主要來源，部分地區(qū)財政補貼標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到個人繳費的3—4 倍），但政府并非是全部福利的提供者。一味強調(diào)財政責(zé)任，帶來的后果將是稅負(fù)增加，影響整個社會的福利改進(jìn)程度。根據(jù)福利三角理論，國家和市場、家庭一樣，是福利的部分提供者。①彭華民：《福利三角：一個社會政策分析的范式》，《社會學(xué)研究》2006年第4期。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展從高速轉(zhuǎn)向中高速，財政收入增速也逐步放緩，在強調(diào)政府責(zé)任的同時，還需要加強與參保者、參保單位等行動主體的整合，調(diào)整各主體的效能搭配，從而促進(jìn)資源配置效率的進(jìn)一步提高。過去在討論養(yǎng)老保險問題時，常把老年人與“被供養(yǎng)的人”畫等號?，F(xiàn)在需轉(zhuǎn)換思路，重新定位老年人的社會角色，使其樹立自立自強觀念，幫助其更好地參與社會發(fā)展，降低制度運行成本。②彭希哲、胡湛：《公共政策視角下的中國人口老齡化》，《中國社會科學(xué)》2011年第3期。因此，應(yīng)強化“人人享有”與“人人盡力”并重的政策取向。③《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出，要按照人人參與、人人盡力、人人享有的要求保障基本民生。特別是要讓廣大參保人員增強責(zé)任意識，在“參與”和“共享”這兩個角色中找到平衡。與此同時，還要加強政府內(nèi)部部門的整合，特別是經(jīng)辦服務(wù)資源的整合。生育保險與基本醫(yī)療保險合并實施正是體現(xiàn)了這一思路。

四、社會保險整體性治理框架與改革重點

社會保險制度是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和國家治理體系的重要組成部分。針對社會保險治理碎片化的問題和資源配置不盡合理的事實，要加強社會保險的整體性治理，構(gòu)建目標(biāo)定位清晰、行動主體整合、短期目標(biāo)與中長期戰(zhàn)略協(xié)調(diào)的治理框架體系（見圖3）。破解問題的核心思路在于，要重新認(rèn)識國民的基本風(fēng)險保障需求，科學(xué)定位社會保險各險種及其功能，努力解決行政體制、財稅體制與社會保險全國統(tǒng)一性要求之間的矛盾。當(dāng)前，制度改革的重點建議有以下幾點。

圖3 中國社會保險整體性治理框架

（一）優(yōu)化社會保險體系安排

建立完善的社會保險體系，是實現(xiàn)社會保險整體性治理的迫切要求?；诿癖婏L(fēng)險保障需要和現(xiàn)代政府基本職責(zé)，要區(qū)分好基本保障與補充性保障，構(gòu)建多層次風(fēng)險保障體系，并明確社會保險“?；尽钡墓δ芏ㄎ??；凇氨；尽痹瓌t，應(yīng)清晰界定財政所應(yīng)承擔(dān)責(zé)任（比如規(guī)定財政按固定比例注入社會保險基金），做好劃轉(zhuǎn)國有資本充實社會保險基金工作。在實現(xiàn)社會保險“?；尽蹦繕?biāo)的基礎(chǔ)上，要積極爭取補充性保險的發(fā)展空間，鼓勵市場主體參與多層次風(fēng)險保障體系建設(shè)。而對于參保人員的角色亦需要重新定位，即不僅要推動社會保險“共享”，還需重視“共建”，幫助其樹立權(quán)利與義務(wù)匹配意識（前些年提出的漸進(jìn)式延遲退休政策和職工醫(yī)保退休人員繳費政策，都體現(xiàn)了這一思路）。同時，要進(jìn)一步優(yōu)化項目分工，重點方向是提高醫(yī)療、工傷和照護(hù)保障水平。這里需要指出的是，長期照護(hù)保險專業(yè)性較強、對經(jīng)辦服務(wù)能力要求較高。日本、韓國等地從醞釀到制度正式建立用了10年左右的時間。這一期間做了大量配套服務(wù)體系建設(shè)和數(shù)據(jù)測算等前期準(zhǔn)備工作。而我國臺灣地區(qū)從著手規(guī)劃長期照顧保險到制度建立運行用了近20年。①日本從1989年制定“黃金計劃”（Golden Plan）到2000年正式實施介護(hù)保險歷經(jīng)11年（在日本介護(hù)保險指長期照護(hù)保險）；韓國從1999年提出老人長期照護(hù)問題到2008年正式建制歷經(jīng)9年；我國臺灣地區(qū)則從1998年起推動長期照顧政策建立完善，先后開展了“長期照顧體系先導(dǎo)計劃”“長期照顧十年計劃”，到2016年推出“長期照顧十年計劃2.0”。因此，在服務(wù)能力不足的情況下，若要不加重用人單位負(fù)擔(dān)，可考慮先用補助的辦法幫助最有照護(hù)需求的困難老年人（與殘疾人護(hù)理補貼制度銜接），待時機成熟通過合適的方式向長期照護(hù)保險制度過渡。②何文炯、楊一心：《失能老人照護(hù)服務(wù)補助制度研究》，《社會政策研究》2020年第2期。

（二）推進(jìn)社會保險全員參保

當(dāng)前雖然國民的社會保險權(quán)益在法律上已經(jīng)得到確立，但離社會保險全民參保還有較大距離。③穆光宗：《論政府的養(yǎng)老責(zé)任》，《社會政策研究》2019年第4期。以職工基本養(yǎng)老保險為例，仍有1 億多適齡勞動人口未被制度覆蓋。④鄭功成等：《中國社會保障發(fā)展報告（2016）》，人民出版社，第24 頁。推進(jìn)社會保險全員參保，是促進(jìn)公平的重要舉措。同時，這也有利于更好發(fā)揮社會保險本身具備的比較優(yōu)勢。保險是基于利己目的、進(jìn)而達(dá)到利他效果的制度安排，因此成為經(jīng)典的風(fēng)險管理工具。其最本質(zhì)的特征是互助共濟(jì)（包括代內(nèi)與代際間）：養(yǎng)老保險中，短壽者幫助長壽者，年輕一代人幫助上一代人；醫(yī)療保險中，健康者幫助疾病罹患者；失業(yè)保險中，在崗者幫助失業(yè)者；工傷保險中，平安者幫助工傷者和職業(yè)病患者；生育保險中，已生育者和將生育者幫助當(dāng)前生育者。在這一制度安排下，大量獨立同質(zhì)風(fēng)險單位因保險而集中起來，風(fēng)險的不確定性得以“相互抵消”，其背后所蘊含的機制是保護(hù)群體中的每一個體，并能夠提高效率。⑤厲以寧：《論互助共濟(jì)在效率增長中的作用》，《中南工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》1999年第2期。由于個體風(fēng)險損失規(guī)律難以把握，而特定時期特定范圍內(nèi)社會總體損失規(guī)律可根據(jù)經(jīng)驗獲得，因此，要將更多的人員納入社會保險制度，更好發(fā)揮社會保險互助共濟(jì)作用。國家“十四五”規(guī)劃綱要已提出，放寬靈活就業(yè)人員參保條件，實現(xiàn)社會保險法定人員全覆蓋，其關(guān)鍵是構(gòu)建適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)的社會保險參保機制，通過完善制度增強參保吸引力。

（三）改進(jìn)社會保險制度設(shè)計

近年來，通過建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，完善基本醫(yī)保、大病保險、醫(yī)療救助三重保障，實行職工基本醫(yī)療保險門診共濟(jì)保障等一系列改革，有效推動了社會保險制度完善。但是面向高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的更高目標(biāo)，特別針對現(xiàn)行制度存在的突出問題，還要敢于啃更多的“硬骨頭”。首先，改革要突出“?；尽保匾曆a短板。以代際均衡為目標(biāo)，①受資源約束，代際沖突在所難免，代際矛盾若不能有效解決將影響制度的可持續(xù)運行。因而，不僅要處理好同代間的利益協(xié)調(diào)問題，還要處理好不同代人的關(guān)系協(xié)調(diào)問題。建立健全正常待遇調(diào)整機制，合理控制高保障人群待遇水平，逐步縮小群體間差距。重點保障農(nóng)民、貧困地區(qū)人員和弱勢群體，滿足參保人員各生命階段風(fēng)險保障基本需求。其次，完善“統(tǒng)賬結(jié)合”政策。有觀點提出，應(yīng)減小統(tǒng)籌賬戶比例，做大個人賬戶，甚至實行“全賬戶制”?？梢耘袛啵@種情況會導(dǎo)致互助共濟(jì)減弱，部分人員可能因準(zhǔn)備不足而缺乏保障，部分人員則可能準(zhǔn)備過多而降低效率；因而難以縮小初次分配差距，保險本身的比較優(yōu)勢難以發(fā)揮。事實上，在“統(tǒng)賬結(jié)合”設(shè)計模式下，個人賬戶強調(diào)激勵，更多帶有“繳費確定型”的性質(zhì)。多年實踐表明，統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金“混賬”管理導(dǎo)致賬戶權(quán)益不清晰，個人賬戶運營責(zé)任被弱化，帶來基金虧空的巨大隱患。②參保人員身故時未領(lǐng)取的個人賬戶儲存額余額可繼承，并不會因為參保人員過早身故而減少基金支付；如果參保人員壽命較長而個人賬戶儲存額不足以支付時，由統(tǒng)籌基金繼續(xù)支付個人賬戶養(yǎng)老金，因此個人賬戶制度設(shè)計本身就難以實現(xiàn)精算平衡。因此，應(yīng)優(yōu)化個人賬戶制度，動態(tài)調(diào)整個人賬戶計發(fā)月數(shù)；實行分賬管理，努力提高資金收益回報率。第三，要改進(jìn)籌資機制。根據(jù)相關(guān)精算分析，參保對于個體是有利的。③從平均意義上看，男、女職工的待遇現(xiàn)值分別是繳費現(xiàn)值的1.55 倍和2.27 倍。參見楊一心、何文炯：《養(yǎng)老保險繳費年限增加能夠有效改善基金狀況嗎？——基于現(xiàn)行制度的代際贍養(yǎng)和同代自養(yǎng)之精算分析》，《人口研究》2016年第3期。那么，為何還有如此多人游離于制度之外？究其原因，一個重要障礙是社會保險名義費率過高。在一些統(tǒng)籌地區(qū)，用人單位無力承受近40%的社會保險費率，致使本應(yīng)參加職工基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的人員只能選擇參加保障水平較低的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度。如果不改革籌資機制，并降低名義費率，部分險種的參保吸引力依然不足。

（四）改善社會保險制度運行環(huán)境

社會保險制度的健康可持續(xù)運行，除了自身設(shè)計的科學(xué)性外，還需要提升社會保障法治化水平，營造良好的外部社會環(huán)境，與其他經(jīng)濟(jì)社會政策的完善結(jié)合起來。比如，要繼續(xù)深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，增進(jìn)醫(yī)、保、患三方的良性互動；完善工資統(tǒng)計政策，做實繳費基數(shù)；調(diào)整人口生育政策和退休年齡政策，減輕人口老齡化的影響。此外，還要逐步培育社會成員對社會保險水平的理性預(yù)期，④何文炯：《發(fā)揮保障和改善民生的制度優(yōu)勢》，《中國社會科學(xué)報》，2020年8月18日第8 版。推進(jìn)國民參與社會保障政策制定機制的建立，⑤王增文、林閩鋼：《中國社會保障治理能力現(xiàn)代化問題》，《貴州社會科學(xué)》2015年第3期。各行動主體“各司其職、各盡其力”，實現(xiàn)多元協(xié)作。

五、結(jié)語

綜觀歷史，社會保障經(jīng)歷了自發(fā)互濟(jì)時代、慈善時代、濟(jì)貧時代等階段。19世紀(jì)末期，全球開始進(jìn)入社會保險時代。100 多年來，各國致力于社會保險制度的建設(shè)與發(fā)展，并提升人類社會福祉發(fā)揮了重要作用。70 多年來，中國的社會保險事業(yè)砥礪前行；但與發(fā)達(dá)國家相比，中國的社會保險制度建立相對較晚，而且在近40年來的全球性社會保險制度改革浪潮中，中國的改革起步也相對較晚。在充分肯定40年來改革成效的同時，應(yīng)當(dāng)看到，現(xiàn)行制度治理碎片化問題突出，改革尚未完成。更為重要的是，中國未來將面臨人口老齡化、家庭規(guī)模小型化與結(jié)構(gòu)簡化、經(jīng)濟(jì)增速放緩等問題。這對社會保險制度改革和完善提出了挑戰(zhàn)，更凸顯改革的緊迫性。以整體性治理為基本理念推動新的改革，有助于社會保險制度優(yōu)化并走向定型。

第一，應(yīng)認(rèn)識到迄今為止沒有最佳的社會保險模式，要建構(gòu)好中國社會保障學(xué)術(shù)話語體系。一直以來，國際社會保障學(xué)界幾乎為西方話語所壟斷。世界各國在實踐中發(fā)展出多種社會保險模式，德國模式、英國模式、北歐模式、美國模式、新加坡模式等一系列模式既具有共性規(guī)律，又有鮮明的本土特色。人口、政治、文化、宗教等都可成為左右社會保險發(fā)展的因素。因此，沒有最佳的模式，只有最適合本國本地區(qū)的模式，簡單移植或者機械疊加不同做法無助于問題的解決。因此，中國社會保險改革要在立足國情的基礎(chǔ)上，吸收可以借鑒的經(jīng)驗，并努力加強中國社會保障學(xué)術(shù)話語體系建設(shè)，增強中國國際話語權(quán)。

第二，中國社會保險改革形成了自身特有路徑，社會保險治理碎片化現(xiàn)象存在有其歷史階段性和必然性。中國自20世紀(jì)80年代開始的社會保險改革在很大程度上是由經(jīng)濟(jì)體制改革推動的，具有典型的“生產(chǎn)型福利”特征；進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著國家對民生保障的重視，進(jìn)一步推動了社會保險發(fā)展。這與其他國家和地區(qū)社會保險發(fā)展的驅(qū)動因素并不完全一致。在改革過程中，我們對社會保險運行規(guī)律研究少，更多是被動適應(yīng)其他項目改革的要求。時至今日，社會保險政策影響范圍大，制度粘性強，并關(guān)乎社會穩(wěn)定。因此，要深諳改革的復(fù)雜性和艱巨性，理性看待治理碎片化問題，從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局出發(fā)，更加注重人文關(guān)懷和改革的藝術(shù)，采取外柔內(nèi)剛的改革策略，保持政策相對穩(wěn)定，在和風(fēng)細(xì)雨中邁出制度改革的堅定步伐。

第三，要為整體性治理理念操作化創(chuàng)造條件。誠然，由于各主體間信息不對稱且有各自的利益傾向，社會保險整體性治理難度頗大，要實現(xiàn)改革目標(biāo)仍需不斷試錯和校正。但是，不能因為改革難度大而不去嘗試改變目前治理碎片化的局面。為了盡可能減少將來的試錯成本，整體性治理理念應(yīng)融入到社會保險事業(yè)發(fā)展的全過程。20世紀(jì)40年代的《貝弗里奇報告》之所以能夠為政府采納并對日后英國社會保障發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，一個重要原因就是其觀點和建議不受任何部門和相關(guān)利益群體的影響。因此，當(dāng)務(wù)之急是強化高層決策者和相關(guān)部門的整體性治理理念，加快構(gòu)建中國特色的社會保障法律法規(guī)體系，并通過更加科學(xué)的機制促進(jìn)利益相關(guān)者“去利益”。

社會保障是治國安邦的大問題，①《習(xí)近平在中共中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)完善覆蓋全民的社會保障體系促進(jìn)社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展可持續(xù)發(fā)展》，新華網(wǎng)：http://www.xinhuanet.com/2021-02/27/c_1127147247.htm，2021年2月27日。已成為共享發(fā)展的基本途徑與制度保證。事實上，社會保險與每一個社會成員息息相關(guān)，推動社會保險事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，對于提升全民福祉、維護(hù)國家長治久安具有重要意義。以整體性治理為基本理念推動新的改革，有助于社會保險制度優(yōu)化并走向定型。當(dāng)前制度完善的重點方向是，既要增加社會保險資源的投入，更要實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置；在改革進(jìn)程中，全面考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定和政治平衡。總之，中國要成為具備國際競爭力的現(xiàn)代化國家，社會保險在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中應(yīng)有更大擔(dān)當(dāng)。