楊無意

第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國人口增長速度不斷下降；2020年我國出生人口規(guī)模為1200 萬，與往年相比大幅下降；總和生育率為1.3，低于更替水平；65 歲及以上人口占比為13.5%，人口老齡化程度進一步加深。①國家統(tǒng)計局：《第七次全國人口普查公報》，國家統(tǒng)計局官網(wǎng)：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202105/t20210510_1817181.html，2021年5月11日。綜合第五次、第六次人口普查數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)，近20年來我國人口生育率始終處在1.5 以下，發(fā)生低生育率陷阱的風(fēng)險加劇。②原新、金牛：《世界人口負增長的趨勢展望與影響應(yīng)對》，《河北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2021年第1期。經(jīng)濟負擔(dān)固然是人們做出生育決策時的一個重要考量，但撫養(yǎng)、教育子女的時間成本與精神壓力也越來越成為影響人口生育意愿的突出因素。近年來“雞娃式”育兒在社會引發(fā)熱議，折射出當(dāng)下中國家長所面臨的深刻的育兒焦慮。因此，通過發(fā)達的兒童福利事業(yè)降低家庭的育兒負擔(dān)，特別是減輕父母的時間成本與精神壓力，從而提升人口生育意愿，實現(xiàn)人口均衡增長，無疑是必要且緊迫的。

在這方面，德國可以為我國提供重要的參照。一方面，德國是世界上人口老齡化程度最高的國家之一，超過1/5 的人口在65 歲以上，③德國聯(lián)邦統(tǒng)計局：《人口普查數(shù)據(jù)（2011）》，德國聯(lián)邦統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)庫：https://www-genesis.destatis.de/genesis//online?operation=table&code=12111-0004&bypass=true&levelindex=1&levelid=1611453346003#abreadcrumb。其人均預(yù)期壽命在2010年達到了80 歲，女性人均預(yù)期壽命更是早在20世紀(jì)90年代中期就超過了80 歲，④德國聯(lián)邦統(tǒng)計局：《人口平均預(yù)期壽命》，德國聯(lián)邦統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)庫：https://www-genesis.destatis.de/genesis//online?operation=table&code=12621-0002&bypass=true&levelindex=1&levelid=1611452111173#abreadcrumb。較我國現(xiàn)在的形勢更加嚴(yán)峻。另一方面，德國通過發(fā)達的兒童福利事業(yè)為育兒家庭提供有力支持，有效減輕了育兒家庭的經(jīng)濟成本、時間成本與精神壓力，使人口生育意愿得到明顯提升。特別是隨著近年來對育兒家庭的支持力度和支持方式不斷優(yōu)化，德國的人口生育率經(jīng)過20世紀(jì)90年代的低谷后，開始逐漸回升，近幾年來始終保持在1.5 以上。①德國聯(lián)邦統(tǒng)計局：《人口總和生育率》，德國聯(lián)邦統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)庫，https://www-genesis.destatis.de/genesis/online?operation=abruftabelleBearbeiten&levelindex=2&levelid=1624676817284&auswahloperation=abruftabelleAuspraegungAuswaehlen&auswahlverzeichnis=ordnungsstruktur&auswahlziel=werteabruf&code=12612-0009&auswahltext=&werteabruf=Value+retrieval#abreadcrumb。德國案例表明，盡管人口負增長趨勢在總體上不可逆轉(zhuǎn)，但通過有效的兒童福利措施予以積極應(yīng)對，實現(xiàn)人口生育率的回升并非沒有可能。因此，德國兒童福利的發(fā)展經(jīng)驗值得我國借鑒。

一、德國兒童福利制度的發(fā)展歷程

縱觀德國兒童福利制度的發(fā)展，可以發(fā)現(xiàn)其與德國社會保障建設(shè)基本同步，也經(jīng)歷了一個長期的演進過程，并隨著社會整體福利的發(fā)展而發(fā)展。以德國歷史上具有重要影響的兒童福利法律政策及其實踐為基本依據(jù)，大致可以將德國兒童福利的發(fā)展過程劃分為三個階段。

（一）殘補型制度發(fā)展階段（19世紀(jì)末—二戰(zhàn)前）

19世紀(jì)末至第二次世界大戰(zhàn)前，伴隨德國在全球率先建立社會保險制度的腳步，國家作為責(zé)任主體正式介入以往由民間力量主導(dǎo)的兒童福利事業(yè)。1878年出臺《強制教育法》應(yīng)當(dāng)是一個開端，該法規(guī)定由國家對犯罪兒童進行替代性安置，安置場所為教養(yǎng)院或寄養(yǎng)家庭，所需資金來源于公共濟貧系統(tǒng)，從而是社會救助制度的一項內(nèi)容。1900年，德國頒布《關(guān)懷教育法》，規(guī)定國家對被忽視兒童進行保護和教育，以避免因父母未盡到教養(yǎng)義務(wù)而導(dǎo)致兒童進一步的道德敗壞。1922年，魏瑪共和國頒布首部兒童福利專門立法——《帝國青少年福利法》，標(biāo)志著德國兒童福利事業(yè)進入了系統(tǒng)設(shè)計并整體推進的階段，該法規(guī)定在各州和市統(tǒng)一設(shè)立兒童福利事務(wù)行政主管部門——青少年事務(wù)局，將以往分散在濟貧系統(tǒng)、司法系統(tǒng)、行政執(zhí)法系統(tǒng)的兒童救助、兒童寄養(yǎng)、兒童公共監(jiān)護、兒童強制教育等事務(wù)集中到一起，統(tǒng)歸青少年事務(wù)局管轄?？梢姡聡膬和＠麖淖畛醯奶囟椖孔呦蛳鄬ο到y(tǒng)的政策體系，經(jīng)歷了近半個世紀(jì)，這一階段的兒童福利事業(yè)具有明顯的殘補取向，福利對象主要是孤兒、非婚生兒童、犯罪兒童等特殊兒童群體。

（二）普惠型制度確立階段（二戰(zhàn)后—20世紀(jì)90年代）

第二次世界大戰(zhàn)后至20世紀(jì)90年代，面向全體兒童的普惠型兒童福利制度在德逐步得到確立。1949年，西德政府推出針對育兒家庭的兒童免稅金政策。1953年，聯(lián)邦家庭事務(wù)部成立，主管全國兒童與家庭福利。1954年開始實施兒童津貼，向就業(yè)家庭第三個及之后的孩子發(fā)放現(xiàn)金補貼，資金來源于雇主繳費；1961年擴大到每個家庭第二個孩子；1964年通過新的《兒童津貼法》，兒童津貼自此完全由聯(lián)邦財政籌資；1975年起兒童津貼擴大到每個家庭第一個孩子。1979年推出母育假政策，規(guī)定就業(yè)母親可以在子女出生后享受最長達6 個月的產(chǎn)假，且禁止雇主在女性雇員產(chǎn)假期間解雇她們，在產(chǎn)假期間母親可以領(lǐng)取津貼。1980年開始實施預(yù)支養(yǎng)育金，作為對單親家庭兒童的臨時生活救助。1986年頒布育兒休假法，規(guī)定父母可以在子女出生后休育兒假并領(lǐng)取育兒津貼。從上述線索可見，二戰(zhàn)后的兒童福利已經(jīng)成為普遍惠及全體兒童的制度安排，并呈現(xiàn)出以津貼類項目為主的特征，其政策目的更偏重于減輕育兒家庭的經(jīng)濟負擔(dān)。

（三）制度調(diào)整轉(zhuǎn)型階段（20世紀(jì)90年代至今）

20世紀(jì)90年代至今，德國兒童福利制度開始調(diào)整轉(zhuǎn)型，不僅加大對兒童的直接救助與服務(wù)，而且更加強調(diào)父親和母親之間、國家和家庭之間在兒童照顧問題上的責(zé)任共擔(dān)。1996年修訂《兒童與青少年福利法》，賦予3—6 歲兒童法定入托權(quán)；同年對兒童津貼進行結(jié)構(gòu)性改革，引入最低生存標(biāo)準(zhǔn)并大幅提高待遇水平。2005年開始實施針對低收入家庭的兒童補助金政策，彌補因削減低收入家庭的失業(yè)救濟而給兒童造成的福利減損；同年出臺《兒童日托擴大法》，規(guī)定到2010年10月前在全國范圍內(nèi)增加23 萬個日托場所。2007年對育兒津貼進行整體改革，以與收入相掛鉤的父母津貼替代此前低水平定額給付的育兒津貼，并引入兩個月的“父親配額假”。2008年出臺《兒童促進法》，規(guī)定自2013年8月起，所有1 歲以上兒童享有法定入托權(quán)。2014年在父母津貼的基礎(chǔ)上新增附加父母津貼和合作育兒獎金，讓父母可以進行更多靈活組合。2019年出臺《兒童日托優(yōu)化法》，規(guī)定聯(lián)邦政府在2022年之前投入55 億歐元支持各州提升兒童托育服務(wù)的質(zhì)量。這一階段，德國政府不僅向育兒家庭提供更加優(yōu)厚的福利待遇，政策重心也轉(zhuǎn)向支持父母工作-家庭平衡，兒童福利政策成為積極勞動力市場政策的一部分。

時至今日，德國兒童福利已是一個面向全體兒童的完整的福利制度體系，它作為德國社會保障體系的重要組成部分，在增進兒童福祉和助力人口增長方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。

二、德國兒童福利制度的發(fā)展規(guī)律

從歷史制度分析視角來看，制度變遷是時間與空間相統(tǒng)一，是結(jié)構(gòu)、歷史和制度體系的整合，是情境變量、行動者和制度在制度框架之間的互動形成的多重的綜合的制度過程，德國兒童福利制度的變遷歷程揭示了這一規(guī)律。在考察中發(fā)現(xiàn)，宏觀背景的改變構(gòu)成了德國兒童福利制度變遷的誘因和外部壓力；兒童福利理念的轉(zhuǎn)變對行動者的政策選擇產(chǎn)生深刻影響，進而構(gòu)成行動者進行制度建設(shè)、調(diào)整和轉(zhuǎn)變的重要影響因素；國家（政府）是兒童福利政策制定、執(zhí)行及實踐的關(guān)鍵行動者，通過理性選擇與價值判斷過程中的角色轉(zhuǎn)變，以兒童福利法律政策為工具，內(nèi)生驅(qū)動兒童福利制度的發(fā)展變遷。①胡福貞、游顯云：《發(fā)達國家兒童福利制度的變遷：階段、動力機制及啟示》，《當(dāng)代青年研究》2018年第3期。

（一）理念演化：從消極管控到積極賦權(quán)

理念是行動的先導(dǎo)。在德國兒童福利發(fā)展進程中，兒童福利理念作為影響兒童福利制度發(fā)展的宏觀影響因素，間接而深刻地影響著國家對兒童福利制度目標(biāo)、內(nèi)容、對象、供給與保障等的決策。

早期的兒童福利主要是基于近代西方兒童觀使人們開始認識到兒童身心的特殊性和脆弱性，工業(yè)革命和社會轉(zhuǎn)型則凸顯出兒童作為社會公民及兒童工作作為社會公共產(chǎn)品的重要性，這些觀念促使德國政府開始扮演兒童終極監(jiān)護人角色。然而，兒童是被動、消極的權(quán)利主體，家庭是照顧、保護和教育兒童的完全責(zé)任人，國家只對孤兒、非婚生兒童、犯罪兒童等家庭功能失靈的特殊兒童進行補缺性保障，福利提供通常帶有附加條件且具有一定的污名化效應(yīng)。

隨著社會文明的進步和現(xiàn)代兒童權(quán)利觀的逐漸確立，德國政府開始在兒童福利事業(yè)中承擔(dān)更加積極的責(zé)任，兒童福利的對象逐漸擴大到全體兒童，兒童生存、發(fā)展、受保護和參與權(quán)利受到重視，普惠型的兒童福利成為保障和實現(xiàn)兒童權(quán)利的重要制度安排?？梢姡砟畹倪M步是兒童福利事業(yè)發(fā)展的重要推動力。

（二）外在誘因：制度變化適應(yīng)環(huán)境變化

歷史制度主義認為，宏觀背景的改變貫穿了制度變遷的整個過程，而政策變遷只是宏觀背景改變中的一個片段，外部環(huán)境變化是政策變遷的誘因和外部壓力。①黃瓊：《1978—2018年中國高等醫(yī)學(xué)教育政策變遷——基于歷史制度主義分析框架》，《中國衛(wèi)生事業(yè)管理》2019年第12期。德國兒童福利制度發(fā)展遵循著適應(yīng)環(huán)境變化的同構(gòu)性邏輯。社會因素的發(fā)展變化決定包括兒童福利在內(nèi)的社會保障制度的有無。②鄭功成：《文化多樣性決定著社會保障制度的多樣性》，《群言》2012年第11期。在工業(yè)化時代，兒童貧困、流浪乞討、犯罪問題激增以及尖銳的勞資矛盾，決定了這一時期以緩和階層矛盾、維護社會穩(wěn)定和秩序為主要功能定位的兒童救助的出現(xiàn)。二戰(zhàn)以后，家庭功能的普遍弱化，呼喚制度化的育兒家庭支持措施。20世紀(jì)90年代以來，人口老齡化、人口出生率下降以及婦女工作家庭沖突等新的社會風(fēng)險出現(xiàn)，客觀上需要幫助父母平衡工作-育兒沖突，促進人口均衡增長的制度安排。同時，經(jīng)濟發(fā)展為兒童福利的發(fā)展創(chuàng)造了條件。德國兒童福利初建之時，保障對象和待遇水平都很有限。隨著經(jīng)濟的持續(xù)增長，特別是二戰(zhàn)之后經(jīng)濟發(fā)展黃金期的到來，德國政府可以提供更多的財力來發(fā)展兒童福利，其覆蓋對象也很快擴展到全體兒童，項目安排日趨豐富，各個項目的待遇水平也在不斷提高。

在德國兒童福利發(fā)展中，還可以發(fā)現(xiàn)，其籌資機制和管理體制同德國聯(lián)邦制的政治制度相適應(yīng)，聯(lián)邦和各州在兒童福利方面的權(quán)限和任務(wù)有著相對明確的劃分。特別是在兒童福利服務(wù)上，基于聯(lián)邦制政體的分權(quán)結(jié)構(gòu)，地方政府在兒童福利服務(wù)政策中具有決定權(quán)，也導(dǎo)致了各地兒童福利服務(wù)的實踐差異。

（三）內(nèi)生驅(qū)動：國家行動者的理性選擇

從俾斯麥統(tǒng)一德意志到魏瑪共和國，從東西德并存到東西德統(tǒng)一，德國政府在兒童福利制度建設(shè)過程中的責(zé)任是不斷加強的，所體現(xiàn)的即是政府職能的深化以及決策者依據(jù)特定制度環(huán)境和社會經(jīng)濟條件所作出的理性選擇和價值判斷。

19世紀(jì)下半葉，工業(yè)化進程的加速和社會的急劇轉(zhuǎn)型導(dǎo)致傳統(tǒng)保障網(wǎng)絡(luò)解體及家庭養(yǎng)育功能的弱化，兒童犯罪、非婚生兒童激增、青少年勞工運動等現(xiàn)象成為工業(yè)社會的結(jié)構(gòu)性問題，迫使政府不得不擴大福利提供責(zé)任，國家開始通過立法、行政干預(yù)以及組織保障主導(dǎo)兒童福利制度建設(shè)。二戰(zhàn)以后，隨著社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展，以及社會市場經(jīng)濟體制的確立，國家在兒童福利中的責(zé)任進一步加大，干預(yù)對象從以往的邊緣兒童群體擴大到全體兒童及其家庭，國家通過稅收、社會保險、社會福利、社會救助等多種措施進行社會利益再分配，兒童福利資源由國家壟斷和支配。兒童福利制度為調(diào)節(jié)群體收入分配差距、回應(yīng)女性主義者社會訴求、維護社會穩(wěn)定與秩序的政治工具，構(gòu)建以國家為責(zé)任主體，以全體兒童家庭為對象的政策支持體系是德國政府基于政策的投資回報而進行的理性選擇。

20世紀(jì)90年代以來，人口老齡化進程的加速以及人口生育率的持續(xù)走低給福利國家可持續(xù)發(fā)展帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，經(jīng)濟增長乏力、大規(guī)模結(jié)構(gòu)性失業(yè)等問題也迫使德國政府考慮更加積極的兒童福利政策。通過加大對兒童的直接投資改善兒童的發(fā)展機會，改革兒童照顧政策以鼓勵女性進入勞動力市場，大力發(fā)展公共托幼服務(wù)以減輕父母時間成本與精神壓力，并鼓勵社會組織、企業(yè)雇主等多元主體積極參與兒童福利供給，成為德國政府激活勞動力市場、維護人口長期均衡增長的理性選擇。

（四）外部驅(qū)動：國際組織的推動

隨著經(jīng)濟全球化、區(qū)域一體化進程的持續(xù)推進，一國的兒童福利事業(yè)也越來越受到國際立法及政策倡導(dǎo)活動的影響，國際因素構(gòu)成德國兒童福利制度發(fā)展的外部驅(qū)動力。特別是1989年聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》的通過，使維護兒童生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)和參與權(quán)等基本權(quán)利成為明確的法律原則，兒童福利與兒童權(quán)利保障日益緊密地聯(lián)系在一起，兒童福利事業(yè)成為彰顯一國國際責(zé)任、提升國際影響力的重要途徑。德國在1990年簽署并于1992年批準(zhǔn)通過了該公約，兒童權(quán)利公約正式成為德國法律體系內(nèi)的成文法。作為兒童權(quán)利保障體系的重要組成部分，兒童福利在維護和實現(xiàn)兒童權(quán)利方面的作用也越來越受到重視。

此外，知識經(jīng)濟時代的來臨和國際競爭的加劇，也使得德國政府越來越重視對兒童的人力資本投資。經(jīng)合組織實施的國際學(xué)生評估項目（PISA）、歐盟2002年提出的“巴塞羅那目標(biāo)”①歐盟理事會在2002年3月召開的巴塞羅那峰會中提出，到2010年實現(xiàn)各成員國3—6 歲兒童托育服務(wù)覆蓋率至少達到90%，3 歲以下兒童托育服務(wù)的覆蓋率至少達到33%的目標(biāo)。等國際組織的行動，也成為德國政府對兒童福利制度進行調(diào)整改革的重要驅(qū)動力。

三、德國兒童福利現(xiàn)狀的解析

結(jié)合既有文獻和筆者在德國研修期間的調(diào)研實踐，可以對德國兒童福利現(xiàn)狀做出如下解析：

（一）制度體系完備

經(jīng)過多年的發(fā)展，德國的兒童福利制度體系已經(jīng)相當(dāng)完善。從表1 可見，當(dāng)前德國兒童福利能夠覆蓋到全體兒童及其家庭；項目安排涉及基本生活、教育、醫(yī)療、住房、社會參與等多種需求的滿足；福利支付形式包括現(xiàn)金、實物、服務(wù)、假期以及稅收優(yōu)惠等多種形式；從母親懷孕到孩子出生，直至兒童年滿18 周歲，兒童及其家庭能夠享受到一系列福利及服務(wù)，幾乎涵蓋了兒童成長周期中的各種需求，在一些特殊情形下，相關(guān)福利待遇的享受甚至可以延長到子女年滿27 周歲。

表1 德國主要兒童福利項目

（二）國家干預(yù)有力

在德國兒童福利發(fā)展進程中，從行政機關(guān)到立法機關(guān)再到司法機關(guān)，均會積極介入，因此，國家對兒童福利的干預(yù)力度是很強的。不同國家機關(guān)對兒童福利的組織和管理嚴(yán)格按照法定職責(zé)分工進行。

其中，聯(lián)邦議會負責(zé)兒童福利法律的制定和修改，兒童福利政策的出臺都經(jīng)過全社會不同利益群體之間的討論、協(xié)商進而取得共識，再以法律的形式加以確認。在司法系統(tǒng)中，社會法院和行政法院負責(zé)處理兒童福利權(quán)益相關(guān)的爭議糾紛，聯(lián)邦憲法法院也會對涉及到憲法條款的兒童福利相關(guān)爭議作出裁決并具有最高效力。比如1996年兒童津貼結(jié)構(gòu)化改革就是依據(jù)聯(lián)邦憲法法院1990年的裁決，認為兒童最低生活水平支出必須完全免稅。行政體系中對于兒童福利政策的執(zhí)行也有相應(yīng)的分工：聯(lián)邦家庭部負責(zé)監(jiān)督、規(guī)劃和協(xié)調(diào)全國性兒童家庭福利政策的實施，并且聯(lián)邦家庭部還是參與兒童福利立法的主要政府部門，根據(jù)政府施政綱領(lǐng)或立法需求起草法案并提交立法機關(guān)；財政部門負責(zé)兒童福利相關(guān)項目撥款；聯(lián)邦勞動與社會部下屬的聯(lián)邦勞動局負責(zé)兒童津貼和兒童補助金的發(fā)放；各州和市的青少年事務(wù)局負責(zé)當(dāng)?shù)貎和＠聵I(yè)規(guī)劃，提供相關(guān)服務(wù)，與社會伙伴開展合作以及進行監(jiān)督管理；等等。德國兒童福利治理結(jié)構(gòu)如圖1 所示。

圖1 德國兒童福利治理結(jié)構(gòu)

（三）政策內(nèi)容豐富

根據(jù)吉爾伯特的社會福利政策分析框架，可解析德國兒童福利政策的基本特征。

1.政策對象：平等普及、關(guān)懷弱勢，普及式與選擇式原則相結(jié)合。由于社會福利政策并不能平等地協(xié)助每個人，因此必須使用一定的標(biāo)準(zhǔn)來決定誰是符合資格的受益者，而社會分配的基礎(chǔ)就是在探討社會福利政策中的“誰”，是福利資格標(biāo)準(zhǔn)操作性定義的指導(dǎo)方針。按照傳統(tǒng)的普及式與選擇式福利二分法，普及式福利是指所有人口基于人權(quán)都能享有的福利，比如生存的權(quán)利；選擇式福利則往往會設(shè)定福利范圍，也就是要對福利獲得者進行選擇，對已證明需要協(xié)助的家庭或個人優(yōu)先給予救助。①［美］Neil Gilbert,Paul Terrell 著，沈黎譯：《社會福利政策引論》，華東理工大學(xué)出版社，2013年，第115-116 頁。為實現(xiàn)不同人群間最大限度的平等，德國兒童福利制度安排形成了較為典型的雙層構(gòu)架——普惠性福利+特惠性福利。其中，兒童津貼、兒童教育、兒童保健、兒童保育等普惠性福利是所有兒童基于其基本權(quán)利都能享受到的福利，確保所有兒童的基本需求都能得到滿足。另一方面，特惠性福利，包括針對單親家庭兒童的預(yù)支養(yǎng)育金、面向低收入家庭的兒童補助金、針對精神殘障兒童的社會融入服務(wù)等，則是基于選擇式原則來確定福利對象，選擇的標(biāo)準(zhǔn)或是根據(jù)家庭經(jīng)濟狀況，或是根據(jù)兒童及其家庭的人口學(xué)特征，以確保有需要的兒童能夠優(yōu)先得到幫助。此外，在一些普惠性兒童福利項目中也會適當(dāng)加入選擇性原則的元素，以讓某些弱勢兒童得到優(yōu)先照顧。比如，殘疾兒童領(lǐng)取兒童津貼的年齡上限更長，接收殘疾兒童、貧困兒童、有移民背景兒童的托幼機構(gòu)將獲得高出標(biāo)準(zhǔn)補貼系數(shù)的公共財政補貼，低收入家庭的育兒津貼替代率更高等，這種安排符合羅爾斯所說的“有利于最少受惠者的最大利益”的差別原則，①［美］約翰·羅爾斯著，何懷宏等譯:《正義論》，中國社會科學(xué)出版社，2009年，第237 頁。體現(xiàn)著社會公平正義。

2.給付內(nèi)容：津貼、時間、服務(wù)等多種形式，有效減輕家庭負擔(dān)。社會福利有多種形式，從促進個人權(quán)利到具體的實物都是社會供給的形式。不同形式的福利待遇往往會在可轉(zhuǎn)移性上存在差異。可轉(zhuǎn)移性的大小實際上意味著受助者在福利待遇獲得中具有多大的選擇自由。以提供的形式與可轉(zhuǎn)移性來區(qū)分，社會供給的形式可概略分為六種：機會、服務(wù)、實物、福利券與抵扣稅額、現(xiàn)金、權(quán)力。②［美］Neil Gilbert,Paul Terrell 著，沈黎譯：《社會福利政策引論》，華東理工大學(xué)出版社，2013年，第167 頁。經(jīng)濟學(xué)家在以何種形式作為主要福利內(nèi)容上爭執(zhí)不下，其爭論緣起在于價值觀的差異。而根據(jù)吉爾伯特的觀點，社會供給通常直接反映政策目標(biāo)。因此，在理解社會供給維度的具體選擇時，往往需要結(jié)合政策目標(biāo)進行分析。德國兒童福利政策自20世紀(jì)90年代以來的一個明顯導(dǎo)向是幫助家庭，特別是母親平衡工作和育兒，減輕父母的時間成本與精神壓力。為此，德國政府通過津貼、休假、公共服務(wù)以及稅收減免等多種形式幫助父母分擔(dān)育兒壓力。其中津貼和稅收減免是貨幣形式的福利待遇，可自由支配，具有較高的可轉(zhuǎn)移性，這也是德國政府在20世紀(jì)90年代之前所倚重的待遇形式，希望以此減輕育兒家庭的經(jīng)濟成本，并鼓勵婦女留在家中照顧兒童。然而，隨著人口老齡化進程的加速和生育率的持續(xù)走低，津貼類給付項目在減輕育兒家庭負擔(dān)，提升人口生育意愿方面的有效性越來越受到質(zhì)疑，特別是育兒家庭面臨的時間成本與精神壓力，僅僅依靠津貼類項目似乎難以得到有效緩解。為此，德國政府通過更加靈活、人性化的親職假設(shè)計，讓父母可以根據(jù)需要進行自由組合；通過改革育兒津貼待遇機制、引入“父親配額假”等舉措，引導(dǎo)父親更多地參與育兒活動，分擔(dān)母親的育兒壓力；同時全力發(fā)展公共托幼事業(yè)，鼓勵、支持社會力量和企業(yè)雇主積極參與托幼服務(wù)的提供。目前，德國政府在兒童福利現(xiàn)金待遇、公共服務(wù)和稅收福利等三個方面的支出水平幾乎相當(dāng)，通過多種福利給付形式，在子女照顧問題上給予家庭更多選擇權(quán)，有效減輕父母的時間成本與精神壓力。

3.福利輸送：社會參與、分工協(xié)作，最大程度調(diào)動社會力量。社會福利的輸送系統(tǒng)是指在地方社區(qū)中服務(wù)提供者之間及服務(wù)提供者與消費者之間的組織安排。服務(wù)提供者可以是專業(yè)人士、自助組織、專業(yè)團體或是公私立機構(gòu)。③［美］Neil Gilbert,Paul Terrell 著，沈黎譯：《社會福利政策引論》，華東理工大學(xué)出版社，2013年，第189 頁。在德國，社會組織參與福利提供有著悠久的歷史淵源。自19世紀(jì)初普魯士地方行政改革以來，地方教會、慈善機構(gòu)、非營利部門等傳統(tǒng)自治力量就成為地方政府的合作對象和地方自治的重要主體，在兒童福利領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用，并在輔助性原則之下享有自治管理權(quán)。目前，自由型機構(gòu)是德國兒童福利服務(wù)的最主要提供者，以兒童保育服務(wù)為例，2016年，自由型機構(gòu)占據(jù)了64%的市場份額，公立機構(gòu)占33%，營利機構(gòu)僅占3%。④Inge Schreyer,Pamela Oberhuemer,"Germany—Key Contextual Data," in Pamela Oberhuemer,Inge Schreyer(eds.),Workforce Prof iles in Systems of Early Childhood Education and Care in Europe,www.seepro.eu/English/Country_Reports.htm,2017.國家的職責(zé)主要在于立法、資助與監(jiān)督。只要已被認可的自由型機構(gòu)有能力創(chuàng)辦合適的機構(gòu)或是能及時提供相關(guān)服務(wù)，公共部門就應(yīng)當(dāng)在服務(wù)提供上讓位于自由型機構(gòu)而退守到“社會服務(wù)協(xié)調(diào)者和資助者”的位置。此外，自由型機構(gòu)的代表還參與地方兒童福利事務(wù)的行政管理。根據(jù)《社會法典》第8 部/《兒童與青少年福利法》，青少年事務(wù)局由兩部分組成——行政組織和青少年福利委員會。其中青少年福利委員會掌握著地方兒童福利事務(wù)的行政決策權(quán)，負責(zé)地方兒童福利事業(yè)的整體規(guī)劃和建設(shè)。青少年福利委員會中2/5 成員需由自由型機構(gòu)建議提名產(chǎn)生?？梢钥吹?，公共部門和社會力量在兒童福利事業(yè)中有著相對明確的分工，這種分工協(xié)作有利于充分調(diào)動和利用社會資源，促進了兒童福利事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

4.如何籌資：國家主導(dǎo)、政府負擔(dān)，較高的福利水平。對任何社會福利項目而言，經(jīng)費都是一個至關(guān)重要的因素，有多少錢可以用、從哪里來、支出結(jié)構(gòu)，都對福利供給產(chǎn)生重要影響。①Ralph Dolgoff ,Donald Feldstein,Understanding Social Welfare:A Search for Social Justice(9th Edition),Pearson,2009,pp.136-137.對兒童福利項目籌資的考察，可以考慮兩個方面的指標(biāo)：一個是公共財政用于兒童福利的支出在國民收入中的比重，這一指標(biāo)反映了國家對于兒童福利的總體供款責(zé)任；一個是個人需要支付的服務(wù)費用水平，這代表了公民個人使用相關(guān)服務(wù)的成本。兒童福利水平越高，個人使用服務(wù)支付的費用就會越低。德國兒童福利的保障資金和各類社會服務(wù)費用，基本由德國政府承擔(dān)。津貼類項目的資金主要來源于聯(lián)邦財政，旨在確保全國范圍內(nèi)保障標(biāo)準(zhǔn)的相對公平。其中，兒童津貼、兒童補助金和育兒津貼完全由聯(lián)邦財政籌資，預(yù)支養(yǎng)育金的籌資責(zé)任由聯(lián)邦和州共同分擔(dān)，出資比重分別為40%和60%。服務(wù)類項目的資金主要來源于地方政府，州和聯(lián)邦財政也會有相應(yīng)的補貼。由于公共財政承擔(dān)了兒童福利服務(wù)的大部分費用，兒童家庭在使用服務(wù)時通常只需要支付很少的費用甚至完全免費。以托幼服務(wù)為例，市和州的財政籌資比重合計超過80%，聯(lián)邦政府也以專項基金和投資項目的形式提供資金支持。各地家長自付比不等，但基本不超過家庭收入的10%，低收入家庭可以免除日托費用。還有一些地方（如柏林、漢堡）已實現(xiàn)所有兒童免費入托，家長只需支付餐費。這表明，德國兒童福利極大地減輕了家庭負擔(dān)，具有較高福利性。2017年，德國對兒童家庭福利的公共支出占GDP 的比重達3.17%，高于歐盟的平均水平（2.57%）。②OECD,Family Database,https://www.oecd.org/els/family/database.htm.

（四）良好的實踐效應(yīng)

由于制度體系完善健全，國家干預(yù)有力，社會積極參與以及政策設(shè)計充分考慮兒童與家庭需要，德國兒童福利取得了良好的實踐效應(yīng)。

首先，健全的兒童福利制度極大地促進了兒童發(fā)展境況的改善。德國不僅通過完善的兒童福利有效降低了兒童的貧困風(fēng)險，而且不同兒童群體之間發(fā)展機會不公平也明顯縮小。根據(jù)德國政府的報告，對兒童家庭的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付措施使處于貧困風(fēng)險的兒童數(shù)量減少了近一半。③BMFSFJ,Familienreport 2017:Leistungen,Wirkungen,Trends,https://www.bmfsfj.de/bmfsfj/service/publikationen/familienreport-2017-119526?view,Sep.15,2017.兒童健康狀況得到明顯改善，嬰幼兒死亡率從20世紀(jì)90年代的7‰下降到2018年的3.2‰；兒童教育資源獲得不平等程度（麥克盧恩指數(shù)）也在持續(xù)降低。④OECD,Family Database,https://www.oecd.org/els/family/database.htm.這反映出兒童福利在改善兒童境況和促進社會公平方面的積極效應(yīng)。

其次，完善的兒童福利服務(wù)有效緩解了兒童父母，特別是母親的工作-家庭沖突，并有助于性別就業(yè)平等的實現(xiàn)。1996—2018年，德國母親的勞動參與率從59.1%提高到73.9%，年幼兒童母親的勞動參與率上升趨勢尤為顯著（表2）。這一趨勢與公共托幼服務(wù)的發(fā)展有著密切聯(lián)系。研究發(fā)現(xiàn)，德國近年來公共保育服務(wù)覆蓋范圍的擴大，3—6 歲兒童獲得法定入托權(quán)利等舉措，使婦女的勞動參與率平均提高了1.6%，工作時間增加了2.4%。①Peter Haan,Katharina Wrohlich,"Can Child Care Policy Encourage Employment and Fertility?" Labour Economics,2011,18(4).法定入托權(quán)擴大到1 歲兒童，母親的每周工作時間增加了3.1%。②Christina Boll,Andreas Lagemann,"Public Childcare and Maternal Employment—New Evidence for Germany,"Labour-England,2019,33(2).

表2 母親勞動參與率的變化

此外，完善健全的兒童福利體系能夠顯著減輕育兒家庭的經(jīng)濟負擔(dān)、時間成本以及精神壓力，提升人口的生育意愿。近幾年來，德國在兒童福利領(lǐng)域的一系列改革對提高人口出生率發(fā)揮了積極的影響?？犊膬和蛸N極大地降低了家庭的育兒成本，增強了人們生養(yǎng)子女的意愿，如果沒有這項措施，人口生育率將降低6%。③Holger Stichnoch,et al.,"Completed Fertility Eff ects of Family Policy Measures:Evidence from a Life-cycle Model,"Economic Bulletin,2015,35(3).兒童照顧津貼每增加1000 歐元，人口出生率提高了2.1%。④Anna Raute,"Can Financial Incentives Reduce the Baby Gap? Evidence from a Reform in Maternity Leave Benef its,"Journal of Public Economics,2019,169.公共保育服務(wù)覆蓋率每提高10 個百分點，人口出生率提高2.8%。⑤Stefan Bauernschuster,et al.,"Children of a(Policy)Revolution:The Introduction of Universal Child Care and Its Eff ect on Fertility," Journal of the European Economics Association,2016,14(4).自2010年以來，德國人口生育率開始逐漸回升（圖2），特別是2016年一度接近1.6，達到了近30年來的最高水平，各項兒童福利措施在其中發(fā)揮的積極影響不容忽視。

圖2 德國人口生育率（1985—2018年）

四、德國經(jīng)驗對中國的啟示

德國兒童福利的發(fā)展歷程與實踐效果證明，發(fā)達的兒童福利事業(yè)不僅能夠使兒童的生存境況得到明顯改善，而且可以有效降低家庭的育兒負擔(dān)，為促進人口生育和實現(xiàn)人口均衡增長做出積極貢獻。在我國少子高齡化加速度發(fā)展的條件下，德國的做法至少能夠給我國帶來如下啟示。

首先，應(yīng)當(dāng)加快兒童福利制度體系的構(gòu)建。德國在20世紀(jì)90年代中期人口生育率降到歷史最低點1.24 時，政府開始意識到發(fā)展兒童福利事業(yè)的重要性和緊迫性，密集地出臺了一系列措施幫助育兒家庭減輕負擔(dān)，增強人們組建家庭、生養(yǎng)子女的意愿，近幾年已經(jīng)看到了生育率回升的效果。我國早已進入世界低生育水平國家行列，2000年第五次人口普查總和生育率為1.22，2010年第六次人口普查總和生育率為1.18，今年第七次人口普查總和生育率為1.3，①張車偉、蔡翼飛：《從第七次人口普查數(shù)據(jù)看人口變動的長期趨勢及其影響》，《光明日報》，2021年5月21日第11 版。這意味著人口負增長趨勢已不可逆轉(zhuǎn)。在這樣的背景下，如果不加緊建立健全的兒童福利制度，生育意愿還會因育兒成本居高不下而進一步降低，屆時因人口結(jié)構(gòu)的進一步失衡將面臨一系列重大社會問題。而德國的經(jīng)驗表明，通過有效的兒童福利措施是可以實現(xiàn)人口生育率適度回升的。因此，我國已到了需要全面加快構(gòu)建兒童福利體系的時候了。

其次，應(yīng)當(dāng)通過多種給付形式切實減輕父母的時間成本與精神壓力。經(jīng)濟負擔(dān)固然是人們進行生育決策時的一個重要考量，但撫養(yǎng)、教育子女的時間成本與精神壓力也越來越成為影響人口生育意愿的突出因素。德國不僅向父母提供慷慨的津貼、休假以及稅收支持，還通過公共托幼、兒童托管、親子療養(yǎng)等服務(wù)幫助父母減輕育兒壓力。參考德國經(jīng)驗，除了向育兒家庭提供經(jīng)濟支持，還需要考慮通過完善的公共服務(wù)切實幫助父母分擔(dān)育兒壓力，并且，需要明確學(xué)校與家庭的分工定位，讓孩子在學(xué)校學(xué)習(xí)知識，在家中愉快玩耍，讓親子時光不被課外補習(xí)、作業(yè)輔導(dǎo)等活動擠占，減輕父母的時間成本與精神壓力。

再次，應(yīng)當(dāng)形成國家主導(dǎo)、多方參與的兒童福利事業(yè)發(fā)展格局。兒童是家庭的希望與民族的未來，家庭、國家和社會都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起兒童福利和兒童保護的責(zé)任。德國政府不僅重視對兒童福利事業(yè)的投入，同時也鼓勵和支持社會組織、企業(yè)雇主等多元主體參與到兒童福利提供當(dāng)中，合理的分工協(xié)作促成了德國兒童福利事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。借鑒德國經(jīng)驗，一方面，應(yīng)當(dāng)鼓勵和引導(dǎo)社會組織、市場主體對兒童福利事業(yè)的參與，通過加大財政投入帶動社會投入，并給予相應(yīng)的政策支持。與此同時，政府應(yīng)當(dāng)在兒童福利事業(yè)中承擔(dān)主要責(zé)任，加強頂層設(shè)計，進一步理順管理體制，并加大對兒童福利的公共投入。

最后，兒童福利發(fā)展水平應(yīng)當(dāng)與國家發(fā)展階段相適應(yīng)。德國兒童福利的保障層次隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而不斷提升，在滿足兒童基本物質(zhì)需要的基礎(chǔ)上，還向兒童提供校外教育、文體與社交活動、心理咨詢、職業(yè)訓(xùn)練以及社會融入等服務(wù)，關(guān)注兒童健全人格的培養(yǎng)和社會能力的發(fā)展。當(dāng)前我國已經(jīng)進入新發(fā)展階段，新時代的社會福利事業(yè)應(yīng)當(dāng)滿足人民對美好生活的需要，因此有必要同步推進面向兒童的物質(zhì)保障與精神保障，通過發(fā)展各種蘊含人文關(guān)懷與精神要素的社會服務(wù)，注重培養(yǎng)兒童的健全人格、陽光心理、追求真善美的品性，以及積極主動參與的取向，發(fā)掘兒童發(fā)展的潛質(zhì)，促進兒童身心全面發(fā)展。