王 珺 張尤佳 許萌哲 李崇銘 屈甲茂

(東北大學(xué) 遼寧沈陽 110000)

在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，法律也是制度構(gòu)建之根本。分析可知，上世紀(jì)九十年代開始有國內(nèi)學(xué)者研究生態(tài)補(bǔ)償，2004-2013年間研究數(shù)量快速上漲，2013年至今對這一主題的研究雖有波動(dòng)，但總體量仍較大（見圖1）。與研究體量不符的是，關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償法制度的研究究少之又少（見圖2），由此可見，我國還未構(gòu)建起完善的生態(tài)補(bǔ)償法律制度體系。因此，本文結(jié)合遼寧省河流斷面水質(zhì)污染補(bǔ)償立法現(xiàn)狀，對生態(tài)補(bǔ)償立法相關(guān)問題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)建議，以完善遼寧省生態(tài)補(bǔ)償立法體系。

圖1 生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)文量

圖2 生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)文獻(xiàn)主要主題分布

河流斷面水質(zhì)污染補(bǔ)償屬于生態(tài)補(bǔ)償，生態(tài)補(bǔ)償作為實(shí)現(xiàn)綠水青山就是金山銀山、促進(jìn)流域上下游間協(xié)調(diào)發(fā)展的重要制度保障，其實(shí)施可兼顧社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)環(huán)境效益，可謂雙贏。河流斷面水質(zhì)污染補(bǔ)償以保護(hù)河流生態(tài)環(huán)境為目的，通過獎(jiǎng)優(yōu)罰劣來平衡流域上下游之間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)環(huán)境效益。

一、遼寧省河流斷面水質(zhì)污染補(bǔ)償現(xiàn)狀

（一）遼寧省河流斷面水質(zhì)污染補(bǔ)償立法現(xiàn)狀

我國還沒有頒布圍繞生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT立法，在生態(tài)補(bǔ)償主體界定、范圍劃定、補(bǔ)償方式及測算標(biāo)準(zhǔn)等方面的規(guī)定還未成體系，各項(xiàng)內(nèi)容散見于多個(gè)法律法規(guī)之內(nèi)，使得生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑诂F(xiàn)實(shí)的操作中出現(xiàn)很多難題。生態(tài)補(bǔ)償專門立法的缺失導(dǎo)致地方雖有相關(guān)規(guī)范性文件，但約束力較弱。

由表1可知，目前遼寧已經(jīng)形成了相對來說比較完整的生態(tài)環(huán)保補(bǔ)償制，由下游受水區(qū)定期向水源地保護(hù)區(qū)與上游達(dá)標(biāo)城市支付相應(yīng)的補(bǔ)償費(fèi)，用于補(bǔ)償上游城市的生態(tài)環(huán)保成本與各項(xiàng)損失并對生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)貼。

表1 遼寧省河流斷面水質(zhì)污染補(bǔ)償立法現(xiàn)狀梳理

近年來，遼寧省財(cái)政廳堅(jiān)持以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為重點(diǎn)，講求“先環(huán)保，后經(jīng)濟(jì)”，以健全重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償機(jī)制、加強(qiáng)工作保障為工作原則，不斷完善現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付制度，建立新型財(cái)政縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，使遼寧省生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)取得了較大進(jìn)展。

（二）遼寧省河流斷面水質(zhì)污染補(bǔ)償實(shí)施現(xiàn)狀

在遼寧省出臺河流斷面生態(tài)補(bǔ)償方案后，在2017-2019年間，各地級市紛紛出臺了有關(guān)當(dāng)?shù)睾恿鲾嗝嫠|(zhì)補(bǔ)償?shù)牡胤秸?guī)章。各地規(guī)章以當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，形式上落實(shí)上級文件規(guī)定，實(shí)質(zhì)上加強(qiáng)了河流斷面水質(zhì)污染補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償和監(jiān)管力度，把考核指標(biāo)、考核周期等考評內(nèi)容以條文的形式固定下來。各地規(guī)章中規(guī)定了基層政府、市環(huán)保局與市財(cái)政局之間的協(xié)同關(guān)系，在宏觀上以法律的形式確定了生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w范圍。與此同時(shí)，文件中新建立常態(tài)化監(jiān)管與應(yīng)急管理相結(jié)合的監(jiān)管方案，也使得補(bǔ)償制度更加完善。

由下表可知，在2014至2017年間，遼河流域主要斷面各類水質(zhì)中劣Ⅴ類水質(zhì)占比呈持續(xù)增長態(tài)勢。2017年4月遼寧省水流斷面補(bǔ)償規(guī)范性文件頒布后，這一情況在2019年得到了巨大的改善，遼河流域主要斷面各類水質(zhì)中劣Ⅴ類水質(zhì)占比較2018年大幅下降，I-Ⅲ類水質(zhì)占比也有較大提升。由此可見，遼寧省遼河水質(zhì)狀況雖然在2018年有所反彈，但總體態(tài)勢向好，足以說明遼寧省水質(zhì)斷面生態(tài)補(bǔ)償立法是有一定成效的。

表2 遼河流域主要斷面各類水質(zhì)占比情況

二、遼寧省河流斷面水質(zhì)污染補(bǔ)償立法困境

（一）生態(tài)補(bǔ)償量化標(biāo)準(zhǔn)難以測算

目前遼寧省有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性文件中多使用核算法作為生態(tài)補(bǔ)償量化標(biāo)準(zhǔn)。核算法會(huì)對生態(tài)環(huán)境破壞后恢復(fù)成本、保護(hù)生態(tài)環(huán)境所喪失的機(jī)會(huì)成本進(jìn)行估算，而后以估算數(shù)值為基礎(chǔ)確定生態(tài)補(bǔ)償金額。這種測度方式以單一的現(xiàn)金流為標(biāo)準(zhǔn)，以時(shí)間順序把所需補(bǔ)償?shù)馁Y金流串聯(lián)起來，補(bǔ)償同一主體可以做到分條列點(diǎn)、不重不漏。但在具體執(zhí)行過程中，環(huán)境治理以及保持成本由于其尚未實(shí)際發(fā)生的屬性，在補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)中往往難以進(jìn)行細(xì)致評估，導(dǎo)致部分成本未被納入考核范圍，使受償者利益受損。如何把環(huán)境治理以及保持成本計(jì)算清楚，是用核算法測度的一大難題。

通過對比《遼寧省東部重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施辦法》和《山東省自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》發(fā)現(xiàn)，遼寧省在測算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，分類別制定了各個(gè)指標(biāo)的固定比例，總補(bǔ)償金額固定。而山東省則劃分出了基本補(bǔ)償資金和賠償資金兩個(gè)項(xiàng)目，補(bǔ)償資金會(huì)隨著污染減少的面積和程度而變化，生態(tài)保持越良好，補(bǔ)償數(shù)額就越大。因此，由于生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以測算，遼寧補(bǔ)償?shù)姆桨父鄡A向于機(jī)械地套用核算法的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏向計(jì)劃性，即使對各個(gè)地區(qū)補(bǔ)償可以區(qū)分出優(yōu)劣緩急，也無法滿足總體的補(bǔ)償需要。山東的補(bǔ)償方案在生態(tài)補(bǔ)償測算問題上，對遼寧具有一定的可借鑒性。

無論是如何測量生態(tài)補(bǔ)償中環(huán)境保持成本，還是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何得到官民的一致肯定，抑或是如何把民意真實(shí)地納入到補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的考量范圍，都是擺在生態(tài)補(bǔ)償測度議題上的難題。

（二）生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，實(shí)際操作效果欠佳

水源地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)水源地對生態(tài)保護(hù)的功能價(jià)值以及建設(shè)投入的機(jī)會(huì)成本和限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本綜合決定。國家財(cái)政通過財(cái)力進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，地方政府是專項(xiàng)補(bǔ)助，對水區(qū)天然林和公益林的補(bǔ)助是?？顚Ｓ?，此部分補(bǔ)償只能用于天然林和公益林的造林、管理、防火等。當(dāng)前，專項(xiàng)資金的投入很少，天然林和公益林每畝補(bǔ)償約為3.5元，該投入力度對于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)作用非常有限。

根據(jù)遼寧省林業(yè)局規(guī)定，護(hù)林員人均負(fù)責(zé)約2000畝林地，但遼寧新賓縣水源地財(cái)政捉襟見肘，導(dǎo)致人均管理七八千畝，管理力度不足，林地被破壞面積增大。2000年以來，慶元縣和新賓縣因生態(tài)保護(hù)禁止木材采伐，收入減少近19億元，但是得到的補(bǔ)償僅有1.22億元。在富順縣，水田旱地平均每畝補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為1100元，但是每畝的平均收入?yún)s早已經(jīng)超過2300元，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，農(nóng)民損失較大，可見在生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定和執(zhí)行上仍有改善空間[1]。

另外，目前生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶窒拊谒w質(zhì)量的治理方面，而忽視了水域周圍的林木保養(yǎng)和水土保持費(fèi)用。本就不夠充足的財(cái)政撥款更是捉襟見肘，“輸血”方式的做法本就無法從根本上解決難題，而“輸血”的不足更是讓基本問題都難以解決。因此，合理有效地分配補(bǔ)償資金，改善補(bǔ)償量化方法和擴(kuò)大量化因子，適當(dāng)提高補(bǔ)償最低標(biāo)準(zhǔn)，更體現(xiàn)得尤為重要。

（三）生態(tài)補(bǔ)償金來源渠道單一

目前，遼寧省生態(tài)補(bǔ)償金的主要來源是國家縱向轉(zhuǎn)移支付，即政府通過財(cái)政支付系統(tǒng)把資金直接撥付到應(yīng)當(dāng)受償?shù)乃吹?。?008年始，遼寧省財(cái)政每年拿出1.5億元用于新賓等東部山區(qū)16個(gè)縣（市、區(qū)）的生態(tài)補(bǔ)償[1]。這種生態(tài)補(bǔ)償模式雖然可以準(zhǔn)確地掌控具體的資金流量，控制財(cái)政預(yù)算規(guī)模，在政策上協(xié)調(diào)生態(tài)補(bǔ)償與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃之間的關(guān)系，但其中存在的問題也十分明顯。定額財(cái)政撥款不能夠根據(jù)生態(tài)保護(hù)實(shí)際情況靈活調(diào)整補(bǔ)償政策和標(biāo)準(zhǔn)，造成財(cái)政撥款分配不均，生態(tài)補(bǔ)償金購買力逐年縮水，補(bǔ)償金額無法滿足居民實(shí)際需要，資金捉襟見肘等問題[2]。如何保證遼寧在其他領(lǐng)域建設(shè)不受影響的情況下獲得充足的資金？拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金的來源途徑是重中之重。

山東省在這一問題上有著較為合理的解決方案，《山東省生態(tài)補(bǔ)償條例》指出，生態(tài)環(huán)境受益的自然人與法人都需繳納生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，損害生態(tài)環(huán)境的自然人與法人也需繳納生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，同時(shí)，條例中提示性地指出：接受國際國內(nèi)和社會(huì)各界捐贈(zèng)的社會(huì)資金。在這種多方參與的模式下，對損害環(huán)境的相關(guān)企業(yè)征繳生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)來加了高污染企業(yè)生產(chǎn)成本，倒逼企業(yè)改進(jìn)環(huán)保設(shè)施，從源頭有利于產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級；對受益的企業(yè)和個(gè)人征繳補(bǔ)償費(fèi)，可以增加人們對于生態(tài)領(lǐng)域的重視程度，激勵(lì)相關(guān)單位和個(gè)人在污染苗頭剛剛起步時(shí)就行動(dòng)起來，對破壞環(huán)境的主體及時(shí)舉報(bào)；同時(shí)，重視接受社會(huì)捐贈(zèng)和國際援助也是獲取資金的重要途徑，在這一過程中，需要破除資金來源的意識形態(tài)枷鎖，廣泛吸納來自全球的社會(huì)各界人士的傾囊相贈(zèng)，打造一艘生態(tài)補(bǔ)償資金池中的“鐵甲戰(zhàn)船”。但是，遼寧省在生態(tài)補(bǔ)償資金問題上，更多地堅(jiān)持單一的政府財(cái)政撥付形式。資金定額的垂直調(diào)動(dòng)，顯然已經(jīng)不能滿足生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高之后生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用支出的需求[3]。

（四）利益相關(guān)者不清

目前，我國流域生態(tài)補(bǔ)償主要集中在單一行政區(qū)域內(nèi)中小流域的水源地和水生態(tài)環(huán)境中，對于流域面積較廣的跨省流域來說，因?yàn)樯婕岸鄠€(gè)行政主體，且各主體各自為政，導(dǎo)致現(xiàn)行政策呈現(xiàn)片斷化，缺乏長效性。基于水體流動(dòng)性和流域跨區(qū)較廣的特點(diǎn)，水體污染物隨著河道流向，以污染源為中心，向下游擴(kuò)散，輻射整個(gè)流域。上游污染，會(huì)影響下游用水，同時(shí)當(dāng)然也存在上游保護(hù)，下游受益的情況，這種上下游之間的交叉影響也在很大程度上給補(bǔ)償主客體的確定帶來了難度。是選擇單向補(bǔ)償還是雙向補(bǔ)償？補(bǔ)償額如何確定？地方立法相關(guān)利益主體難以界定的問題成為橫亙在流域生態(tài)補(bǔ)償政策制定者之間的難題。

三、遼寧省河流斷面水質(zhì)污染補(bǔ)償立法建議

（一）完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)量化方法

可在現(xiàn)有《遼寧省河流斷面水質(zhì)污染補(bǔ)償辦法》的指導(dǎo)下，繼續(xù)完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)量化方法來為流域生態(tài)治理提供科學(xué)理論和技術(shù)支持。首先，應(yīng)使用意愿調(diào)查法對公眾使用水資源的支付意愿和受償意愿以定量的方式分析大樣本，為保證數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性，結(jié)合具有遼寧本地特色的大伙房水庫試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合現(xiàn)有的市場價(jià)值、生產(chǎn)成本和機(jī)會(huì)成本進(jìn)行多方協(xié)商，在意愿兩主體間進(jìn)行平衡，以環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)方法估算評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。最終，以估算的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)試運(yùn)行，在實(shí)踐中檢驗(yàn)補(bǔ)償量化標(biāo)準(zhǔn)的可實(shí)施性。

（二）探索補(bǔ)償來源的多樣性

打破補(bǔ)償資金主要來自于專項(xiàng)撥款的傳統(tǒng)模式，持續(xù)增加橫向財(cái)政補(bǔ)償，逐漸增加市場補(bǔ)償占比，利用稅收調(diào)整、政策支持的輔助手段，盤活民間與市場的力量，建設(shè)更多渠道完善補(bǔ)償制度。

1.鼓勵(lì)多渠道投資和社會(huì)資本介入

打破補(bǔ)償資金主要來自于財(cái)政專項(xiàng)撥款的傳統(tǒng)模式，按照“誰收益，誰補(bǔ)償”的原則，將補(bǔ)償?shù)闹黧w由受水地政府?dāng)U大至社會(huì)各界，對直接受益的企業(yè)和個(gè)人額外征收補(bǔ)償費(fèi)用，拓寬補(bǔ)償渠道，建立由流域行政單位主導(dǎo)，社會(huì)各界共建的多元投資體系。同時(shí)廣泛吸引社會(huì)資本，由政府發(fā)行債券、設(shè)立基金會(huì)等方法積聚更多資本，建立由流域行政管理單位主導(dǎo)，多元共建的多元投資體系。

2.建立“造血型”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

通過制定規(guī)范性文件建立“造血型”生態(tài)補(bǔ)償和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系。吸引個(gè)人承擔(dān)生態(tài)系統(tǒng)農(nóng)業(yè)、生態(tài)系統(tǒng)林業(yè)、生態(tài)系統(tǒng)旅游、可再生能源開發(fā)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)等項(xiàng)目，將生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展助推力。并通過實(shí)施項(xiàng)目為當(dāng)?shù)鼐用駝?chuàng)收，同時(shí)，通過銀行政策性貸款和投資增加對特色地區(qū)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的支持。促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)效益的增長，為增加地方政府的財(cái)政收入和增加工作崗位發(fā)揮推動(dòng)作用以反哺生態(tài)。

（三）完善河長負(fù)責(zé)制

建立新的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，完善建立河流基本檔案，整理河流污染物、生態(tài)補(bǔ)償方式、檢測體系等相關(guān)信息的收集工作，發(fā)揮河長制的協(xié)同功能和技術(shù)支持功能。解決遼寧省河長制建設(shè)權(quán)責(zé)不明的問題，管理真空地帶無人能管、無人愿管，導(dǎo)致工作無法順利開展的問題。

同時(shí)，也應(yīng)建立與河長制相匹配的監(jiān)督體系，避免“一言堂”和權(quán)力過剩的問題，推動(dòng)此項(xiàng)機(jī)制走向常態(tài)化、法制化，真正發(fā)揮其應(yīng)有的效果。將信息公開與民間監(jiān)督結(jié)合起來，改變遼寧省河長制的公共參與度低，缺乏社會(huì)力量的參與的狀況，倒逼地方政府了解水域的基本情況，強(qiáng)化河流綜合治理。

（四）推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償法制化

首先，有必要利用2015年后遼寧省及地級市具有立法權(quán)的優(yōu)勢，通過省級制定規(guī)則，結(jié)合流域的自身狀況，對癥下藥，以法律條文的形式規(guī)范相關(guān)內(nèi)容、框架、措施和生態(tài)補(bǔ)償利益各方行為來保證生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的長期性和延續(xù)性。這些立法包括水資源保護(hù)法規(guī)、資源開發(fā)法規(guī)、廢物排放法、生態(tài)移民法規(guī)等。

其次，立法的同時(shí)，要健全利益協(xié)商仲裁機(jī)制[4]，從跨省、省內(nèi)跨市、跨縣等三個(gè)維度層面入手，給予流域管理部門相應(yīng)的法律職權(quán)，如管理補(bǔ)償資金，監(jiān)管其使用等，同時(shí)仿照青海、貴州建立生態(tài)專業(yè)法庭，使生態(tài)活動(dòng)進(jìn)入司法程序。通過法院的案件審判，使生態(tài)文明建設(shè)在法律層面上得到具體體現(xiàn)，讓人們樹立生態(tài)意識、尊重自然規(guī)律，將保護(hù)生態(tài)作為公民的法定義務(wù)。

四、結(jié)束語

隨著近年來遼寧省河流斷面水質(zhì)污染補(bǔ)償制度的逐步完善，遼寧省河流水質(zhì)狀況呈現(xiàn)良好態(tài)勢，但仍然存在生態(tài)補(bǔ)償量化標(biāo)準(zhǔn)難以測算、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、生態(tài)補(bǔ)償金來源渠道單一、利益相關(guān)者不清晰以及基礎(chǔ)性制度缺乏導(dǎo)致的法律適用紊亂等問題。這些問題的存在，致使我省在水污染防治工程實(shí)施至今，仍然不能徹底解決劣IV類水質(zhì)對我省環(huán)境質(zhì)量的困擾。這與山東省在2020年徹底消除劣IV類水體的環(huán)保進(jìn)程相比，仍然存在一定的差距。

本文結(jié)合我省生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)立法現(xiàn)狀，同時(shí)參考了各級政府部門河流水質(zhì)斷面生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策文件，對我省水質(zhì)斷面補(bǔ)償情況進(jìn)行了綜合分析，制定了較為詳細(xì)的解決策略：

1.完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)量化方法。以聯(lián)合國SEEA標(biāo)準(zhǔn)為指導(dǎo)，對遼寧省的人口、經(jīng)濟(jì)、民族、政治等相關(guān)因素、狀況進(jìn)行研究，制定適合流域特點(diǎn)的有針對性的補(bǔ)償辦法。

2.探索多樣性的補(bǔ)償方式。專項(xiàng)撥款制度受限于遼寧省的財(cái)政狀況，政府財(cái)政壓力過大，也存在財(cái)政缺口的風(fēng)險(xiǎn)。因此，加強(qiáng)流域行政單位之間的協(xié)作性，鼓勵(lì)多渠道投資和社會(huì)資本的介入、建立“造血型”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是解決生態(tài)補(bǔ)償資金來源的當(dāng)務(wù)之急。

3.建設(shè)河長負(fù)責(zé)制。當(dāng)前我省河長制已全面推行，但河長制制度背景下，問責(zé)主體往往不能夠統(tǒng)籌整個(gè)流域的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，易引起補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，污染治理難以統(tǒng)籌、有心無力的困境。因此，強(qiáng)化河長問責(zé)制，細(xì)化河長責(zé)任分工，加強(qiáng)河長對河流治理與生態(tài)補(bǔ)償合作勢在必行。

4.推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償法制化。建立健全利益協(xié)商仲裁機(jī)制，建立生態(tài)專業(yè)法庭，使生態(tài)活動(dòng)進(jìn)入司法程序，加強(qiáng)法治宣傳?！傲⒎?、執(zhí)法、司法、守法”多角度共建新型法制體系，讓生態(tài)補(bǔ)償制度繼續(xù)在法治的軌道下前行。