董一凡 孫成昊

〔提 ? 要〕 歐盟和美國是全球氣候變化治理最重要的行為體，雙方氣變政策取向以及競合態(tài)勢對全球氣變治理趨勢有重要影響。拜登執(zhí)政以來，美國在氣候政策上表現(xiàn)出前所未有的積極姿態(tài)，美歐在氣候政策上趨于協(xié)調(diào)與合作，有望給全球氣變治理注入更多動力。然而，美歐長期以來在氣候變化相關(guān)經(jīng)濟(jì)利益、國內(nèi)政治環(huán)境以及外交與安全層面認(rèn)知上具有結(jié)構(gòu)性差異，因此雙方在氣候變化的治理方式、目標(biāo)、決心、意愿方面分歧明顯，這將限制雙方合作程度，雙方氣變政策趨同性也面臨不確定性。中國應(yīng)積極謀求氣候合作機(jī)遇，同時(shí)妥善應(yīng)對與氣候變化相關(guān)的地緣政治和發(fā)展權(quán)益挑戰(zhàn)。

〔關(guān) 鍵 詞〕氣候變化、美國、歐盟、美歐關(guān)系

〔作者簡介〕董一凡，中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院歐洲研究所助理研究員

孫成昊，中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院美國研究所助理研究員

〔中圖分類號〕P467; D871.22

〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2021）4期0103-17

隨著氣候變化（下稱“氣變”）帶來的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)逐漸增大，全球?qū)庾冋鎸?shí)性和威脅性的認(rèn)知逐漸明晰，氣變治理在國際事務(wù)中的地位愈發(fā)提升，主要大國對全球氣變治理的關(guān)注、參與以及利益爭奪更趨激烈。從力量和責(zé)任角度出發(fā)，美國與歐盟的氣變政策傾向及政策互動態(tài)勢對全球氣變應(yīng)對趨勢有重要影響。拜登執(zhí)政后對前任的氣變政策“改弦更張”，對內(nèi)試圖推動“綠色新政”、加大能源轉(zhuǎn)型投入，對外積極開展氣候外交、塑造美國領(lǐng)導(dǎo)角色，美歐在氣變領(lǐng)域?qū)⒊霈F(xiàn)新的互動態(tài)勢。分析研判美歐氣變政策，對評估全球氣變治理進(jìn)程未來走向，運(yùn)籌中國與美歐的氣變合作乃至中美歐三角關(guān)系均有重要意義。

一、美歐氣變政策主要差異

自20世紀(jì)80年代氣候變化問題開始進(jìn)入國際政治議程以來，作為主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和全球主要力量，美國和歐盟是較早重視并投身氣變治理的國際參與方，對于全球氣變治理發(fā)揮重要作用，在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》《巴黎協(xié)定》等氣變治理主要規(guī)則框架的締結(jié)過程中都進(jìn)行了廣泛合作。2017年6月，特朗普政府悍然退出《巴黎協(xié)定》，是近年來氣變治理遭遇的最嚴(yán)重沖擊，標(biāo)志著美歐出現(xiàn)前所未有的氣變政策分歧。事實(shí)上，美歐在氣變政策上的分歧由來已久，主要體現(xiàn)在以下三方面。

（一）對全球氣變治理的推進(jìn)基礎(chǔ)、治理偏好和治理規(guī)則的認(rèn)知差異明顯

在氣變治理推進(jìn)基礎(chǔ)上，歐盟強(qiáng)調(diào)氣變治理框架的目標(biāo)和方式應(yīng)當(dāng)基于氣候變化的科學(xué)分析，即抑制氣變對減排進(jìn)程的客觀需求。歐盟長期將聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會等機(jī)構(gòu)的氣候變化科學(xué)評估報(bào)告作為其全球氣候和減排主張的基礎(chǔ)。《巴黎協(xié)定》中“全球溫度相比前工業(yè)化時(shí)期上升少于2℃內(nèi)并爭取1.5℃內(nèi)”的目標(biāo)一定程度上體現(xiàn)了歐盟以科學(xué)依據(jù)確定氣候目標(biāo)的觀念。同時(shí)，歐盟民眾和社會層面上普遍認(rèn)定氣變?yōu)橹匾{。2019年“歐洲晴雨表”民調(diào)顯示，認(rèn)可“氣變是歐盟嚴(yán)重問題”和“歐洲環(huán)保立法有較強(qiáng)必要性”的民眾分別達(dá)91%和83%，認(rèn)同“氣變等環(huán)境問題影響生活和健康”的民眾達(dá)78%，不斷加強(qiáng)對氣候變化的應(yīng)對在歐洲已成為普遍的“政治正確”，民眾、非政府組織等敦促歐盟和各國政府更大作為的輿論壓力不斷上升，德國、荷蘭等國最高法院都曾判決本國政府制定的氣候目標(biāo)“幅度不足”即是輿論反應(yīng)的映射。但美國政界和社會從未就氣候變化的科學(xué)性形成共識。2019年YouGov調(diào)查顯示，15%的美國民眾是氣變懷疑者，該比例居全球之首，共和黨人中氣變懷疑者比例更高達(dá)30%。這種認(rèn)知影響了美國政府的國際氣變談判立場，共和黨當(dāng)政時(shí)更公開質(zhì)疑氣變科學(xué)性，反對美國為應(yīng)對氣變承擔(dān)義務(wù)。在治理框架偏好上，美國預(yù)計(jì)聯(lián)合國框架相關(guān)協(xié)定會對本國利益造成約束，往往通過構(gòu)建其他氣候治理多邊機(jī)制加以對沖，消解聯(lián)合國框架的影響力。小布什和奧巴馬時(shí)期美國都曾牽頭建立以能源清潔利用合作來實(shí)現(xiàn)氣候貢獻(xiàn)、由主要經(jīng)濟(jì)體組成的相關(guān)機(jī)制。歐盟多年來一直力爭維護(hù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》作為國際氣變治理的主框架，其雙多邊氣候外交主要目的均是爭取他國對聯(lián)合國框架下氣候治理機(jī)制的支持。在治理規(guī)則認(rèn)知上，歐盟強(qiáng)調(diào)國際協(xié)定應(yīng)具有法律拘束力、明確時(shí)間表和“自上而下”的治理模式，按照各國占全球排放比例相應(yīng)確定減排責(zé)任，且訂立明確的完成時(shí)間，并相應(yīng)建立測量、報(bào)告、核查以及核算等規(guī)則，實(shí)質(zhì)上要形成對各國減排的明確任務(wù)攤派以及規(guī)則約束。而美國出于對自身霸權(quán)受限的慣性反感，強(qiáng)調(diào)國家主權(quán)高于氣變治理規(guī)則，主張各國自愿提出氣候承諾共同組成全球應(yīng)對氣候變化的貢獻(xiàn)，氣變治理應(yīng)更多依靠市場法則和國際聯(lián)合行動，而非以科學(xué)結(jié)論和應(yīng)對氣變共同目標(biāo)“逼迫”他國設(shè)立目標(biāo)。在2009年哥本哈根氣候大會上，對于歐盟力推“有效應(yīng)對氣變的控溫目標(biāo)”作為全球氣變治理框架共識進(jìn)而要求各國承擔(dān)有約束性減排目標(biāo)的立場，以及歐盟要求他國在各自氣變承諾上加以提升進(jìn)而達(dá)成應(yīng)對氣變?nèi)蚬餐繕?biāo)的“應(yīng)有貢獻(xiàn)”，美國皆不贊同。最終，美國主導(dǎo)推動不被大會承認(rèn)而只被“注意”到的《哥本哈根協(xié)議》，僅就減排、氣變治理手段、對發(fā)展中國家技術(shù)援助資金等提出原則性立場，意味著歐盟主張的氣變治理模式以及達(dá)成有拘束力的“后京都體制”等目標(biāo)落空。而《巴黎協(xié)定》也因歐盟對美國及其他國家主張自愿目標(biāo)采取靈活接受的態(tài)度，才形成一項(xiàng)各方都能夠接受的協(xié)定。

（二）氣變政策的制定與落實(shí)差距巨大

在氣變政策的目標(biāo)制定上，歐盟自《京都議定書》后就以爭當(dāng)氣變領(lǐng)域“領(lǐng)軍者”為己任，不僅注重將自身的國際承諾轉(zhuǎn)化為每個(gè)成員國的減排責(zé)任以及能源政策細(xì)化目標(biāo)，更重視以自身制定宏遠(yuǎn)目標(biāo)對其他國家做出“示范與引領(lǐng)”。2009年哥本哈根大會前歐盟提出“20-20-20”目標(biāo)，2015年巴黎氣候大會前歐盟提出2030年目標(biāo)，2018年11月歐盟率先提出“建設(shè)碳中和大陸”。而美國卻在“目標(biāo)引領(lǐng)”上態(tài)度比較消極，抵制率先減排或提出超越現(xiàn)有發(fā)展軌跡的減排目標(biāo)，并把發(fā)展中國家負(fù)擔(dān)相應(yīng)責(zé)任與美國設(shè)定減排目標(biāo)掛鉤?？肆诸D時(shí)期美國參議院通過《伯德-哈格爾決議》（Byrd-Hagel Resolution），反對美國簽署“只有發(fā)達(dá)國家減排承諾的法律文書”，事實(shí)上阻止了美國落實(shí)《京都議定書》;小布什時(shí)期美國更直接退出了《京都議定書》。奧巴馬時(shí)期美國在哥本哈根大會前提出的減排目標(biāo)相當(dāng)于“2020年較1990年減排4%”，而2010年美國在《坎昆協(xié)定》中承諾“2020年較2005年減排17%”，實(shí)際僅較1990年減排1.6%。美國在巴黎大會前承諾的“2025年較2005年減排26%～28%”也較歐盟同期目標(biāo)大為遜色。另外，美國還一直堅(jiān)持2005年作為其氣候目標(biāo)的基準(zhǔn)點(diǎn)而非歐盟強(qiáng)調(diào)的1990年，以保證本國在1990—2005年間增長碳排放不受約束。

在氣變政策落實(shí)上，歐盟注重通過內(nèi)部立法和政策制定來落實(shí)國際氣候承諾，制定并不斷完善可再生能源、能效、碳排放交易體系（ETS）、電力市場、運(yùn)輸行業(yè)等領(lǐng)域的歐盟內(nèi)部指令。為達(dá)成氣候目標(biāo)，歐盟主動以經(jīng)濟(jì)成本手段率先建設(shè)全球首個(gè)碳交易市場。歐盟委員會注重敦促成員國根據(jù)歐盟整體的氣候能源目標(biāo)不斷制定和提升本國相應(yīng)目標(biāo)立法，以促成歐盟氣候目標(biāo)和承諾的落實(shí)成效。從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，歐盟在《京都議定書》中承諾的減排目標(biāo)及“20-20-20”目標(biāo)均提前完成。美國的氣候能源目標(biāo)卻難以落實(shí)，克林頓和奧巴馬兩屆民主黨政府也只能以總統(tǒng)個(gè)人名義簽署國際氣候協(xié)定，而難以通過國內(nèi)立法程序。同時(shí)，美國氣候政策常因政府更迭而出現(xiàn)倒退。如小布什與特朗普兩屆共和黨政府分別撕毀《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》，均推翻了其前任制定的進(jìn)步型氣候能源政策。在氣候目標(biāo)落實(shí)為具體能源政策方面，美國只在奧巴馬時(shí)期制定過一系列推進(jìn)清潔電力、能源系統(tǒng)低碳化轉(zhuǎn)型、扶植可再生能源的計(jì)劃，因受能源行業(yè)利益集團(tuán)掣肘、國會黨派爭斗等因素影響，這些計(jì)劃的執(zhí)行力度不甚顯著，而且在奧巴馬下臺后這些政策也被特朗普廢除。美國在相關(guān)政策上的反復(fù)，導(dǎo)致其幾乎從未落實(shí)自己宣傳的氣候目標(biāo)。

（三）歐盟對發(fā)展中國家氣候援助力度遠(yuǎn)超美國

歐盟在2009年哥本哈根大會前建議發(fā)達(dá)國家至2020年每年向發(fā)展中國家提供1000億歐元援助，并提出自身每年提供150億歐元的倡議。此后歐盟領(lǐng)導(dǎo)人也不斷呼吁增加對發(fā)展中國家氣候資金支持。歐盟（含英國）與歐洲投資銀行是為發(fā)展中國家提供公共氣候融資的最大出資方，其2017年所提供資金占發(fā)達(dá)國家公共氣候融資的27%，2019年所提供資金達(dá)232億歐元，同比增長6.9%。而美國長期以來強(qiáng)調(diào)以金融市場發(fā)揮作用促進(jìn)發(fā)展中國家氣候融資，以此消解發(fā)達(dá)國家官方援助的責(zé)任，其自身對發(fā)展中國家相關(guān)援助較少。2010—2012年美國僅提供75億美元?dú)夂蛟ㄆ渲忻绹俜皆鷥H為47億美元），2013—2017年美國公共氣候融資年平均僅為28億美元。奧巴馬政府在2015年曾承諾向綠色氣候基金投入30億美元，但后僅投入10億美元就被特朗普政府叫停。在發(fā)展中國家責(zé)任方面，雖然美歐均在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》內(nèi)有意解構(gòu)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，并向發(fā)展中國家特別是處于工業(yè)化快速發(fā)展時(shí)期的新興國家轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，但雙方立場仍有區(qū)別。歐盟一方面以自身不斷提升氣候承諾向發(fā)展中國家“示范”，另一方面也通過發(fā)展援助、伙伴關(guān)系、自貿(mào)安排等政策與氣候外交相結(jié)合，共同推動發(fā)展中國家增加氣候貢獻(xiàn)。而美國則長期將發(fā)展中國家是否參與減排與本國減排掛鉤?？肆诸D政府因發(fā)展中國家缺乏減排安排而拒絕落實(shí)自身承諾，特朗普政府更將氣候變化稱之為“中國等發(fā)展中國家陰謀”并退出《巴黎協(xié)定》。

二、拜登政府的氣變政策走向

雖然分歧和博弈是美歐氣變政策互動的常態(tài)，但特朗普時(shí)期美國在氣變政策上的退步程度及與他國的對立程度前所未有，對于美歐盟友關(guān)系和全球氣候治理進(jìn)程都造成重大破壞。拜登政府在氣變政策上延續(xù)了民主黨傳統(tǒng)的政策取向，積極糾偏特朗普時(shí)期的政策，但其氣變政策并非簡單的“奧巴馬2.0”，而是試圖推動綠色新政，將氣變議題與新冠肺炎疫情背景下的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型相結(jié)合，力爭重塑美國全球領(lǐng)導(dǎo)力，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)外雙重戰(zhàn)略目標(biāo)。在此背景下，歐盟對于美國的“氣候回歸”總體報(bào)以歡迎態(tài)度，雙方氣變政策上的合作與協(xié)調(diào)程度將明顯上升。

隨著氣變議題與美國其他內(nèi)外政策的聯(lián)動日趨緊密，疫情沖擊下氣變政策對美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和轉(zhuǎn)型及美國重塑國際形象和領(lǐng)導(dǎo)力的作用顯著上升，拜登大幅提升了氣變議題在美國內(nèi)政中的地位。在大選期間，拜登就將“氣候牌”作為其政策議程的五大支柱之一，提出大規(guī)?！熬G色新政”承諾。為有效做實(shí)其氣候議程，拜登組建了陣容強(qiáng)大的氣候政策執(zhí)行團(tuán)隊(duì)，任用了一批熟稔相關(guān)議題的專業(yè)人士及官員，提升氣變議題在整個(gè)決策鏈條中的重要性。2020年5月，拜登在總統(tǒng)競選期間就組建氣候工作小組（Climate Task Force），由“綠色新政”領(lǐng)軍人物、民主黨眾議員亞歷山大·奧卡西奧-科爾特斯（Alexandria Ocasio-Cortez），《巴黎協(xié)定》設(shè)計(jì)師之一、前國務(wù)卿約翰·克里（John Kerry），伯尼·桑德斯的支持者、青年組織“日出運(yùn)動”聯(lián)合創(chuàng)始人瓦西尼·普拉卡什（Varshini Prakash）等領(lǐng)導(dǎo)。 2020年11月，拜登宣布克里擔(dān)任總統(tǒng)氣候問題特使，這是美國歷史上首次為氣候變化事務(wù)設(shè)置主管高級官員。而在新內(nèi)閣組成中，內(nèi)政部長、環(huán)保署署長、商務(wù)部長、能源部長等職務(wù)人選均為應(yīng)對氣候變化支持者，甚至“每一位內(nèi)閣成員的工作都服務(wù)于氣變政策”。在執(zhí)政后第一周，拜登就發(fā)布行政令設(shè)立國家氣候工作組（National Climate Task Force），由國家氣候顧問吉娜·麥卡錫（Gina McCarthy）擔(dān)任主席，其他成員包括21名聯(lián)邦機(jī)構(gòu)內(nèi)閣級別領(lǐng)導(dǎo)人和白宮高級官員，以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會以及應(yīng)對氣候危機(jī)的雙重目標(biāo)。 2021年2月，白宮發(fā)布《更新國家安全委員會體系的備忘錄》對國家安全委員會機(jī)制作出了新調(diào)整，規(guī)定將根據(jù)必要性邀請總統(tǒng)氣候問題特使在內(nèi)的高級官員和部門負(fù)責(zé)人與會討論氣候變化及其相關(guān)議題。

從政策倡議看，拜登的氣候政策可以從國內(nèi)與國際兩個(gè)維度觀察。在國內(nèi)層面，為贏得更多民意支持，拜登團(tuán)隊(duì)提出“中產(chǎn)階級外交”理念，結(jié)合競選期間“綠色新政”的相關(guān)倡議，試圖將應(yīng)對氣候變化與創(chuàng)造就業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)政和經(jīng)濟(jì)議程相結(jié)合。拜登的“綠色新政”是其應(yīng)對氣候變化的關(guān)鍵框架，包括以下幾大支柱。一是提出明確氣候目標(biāo)，即2030年較2005年至少削減一半碳排放，以及2050年前實(shí)現(xiàn)“能源體系和經(jīng)濟(jì)體系100%清潔化”和“碳中和”。二是建立落實(shí)目標(biāo)的一攬子政策體系，包括：以“歷史性規(guī)?！蓖顿Y清潔能源、氣候研究及相關(guān)科研活動;建立碳減排相關(guān)執(zhí)法機(jī)制，加強(qiáng)美國環(huán)保署和司法部在法律框架下對污染者和污染企業(yè)追責(zé)和處罰力度;加速推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體系清潔能源轉(zhuǎn)型進(jìn)程，加強(qiáng)應(yīng)急救災(zāi)等應(yīng)對氣候危機(jī)的能力建設(shè);加強(qiáng)高鐵、可再生能源等新型基礎(chǔ)設(shè)施投資。2021年3月，拜登宣布總規(guī)模2萬億美元的基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃，其中對清潔能源項(xiàng)目的貸款將達(dá)4000億美元?！洞笪餮笤驴氛J(rèn)為，拜登的基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃將是美國未來一段時(shí)間可能通過的最有意義的氣候立法。此外，拜登政府還提出一項(xiàng)擬投入2萬億美元、旨在2035年實(shí)現(xiàn)電力行業(yè)的無碳排放和2050年實(shí)現(xiàn)全美凈零排放的投資計(jì)劃。三是將氣候變化提升為國家安全核心優(yōu)先事項(xiàng)。比如，就氣候變化對國家和經(jīng)濟(jì)安全的影響進(jìn)行國家情報(bào)評估;要求國防部長和參謀長聯(lián)席會議主席每年向總統(tǒng)報(bào)告氣候變化對國防態(tài)勢、戰(zhàn)備、基礎(chǔ)設(shè)施和威脅的影響;要求國家安全顧問與國防部長、國務(wù)卿、國土安全部部長和其他部長合作，制定處理氣候變化對安全影響的全面戰(zhàn)略等。四是確保氣候政策能兼顧社會各方面利益。拜登政府的國內(nèi)氣候政策總體上強(qiáng)調(diào)投資基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新、推動能夠創(chuàng)造工作崗位的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、清潔空氣和水源并推進(jìn)環(huán)境正義、加強(qiáng)美國制造等。為推進(jìn)上述氣候政策規(guī)劃，拜登主要依靠行政命令的方式推進(jìn)氣候議程，截至2021年5月，拜登已經(jīng)發(fā)布了多項(xiàng)涉及氣候問題的行政命令，包括“保護(hù)公眾健康和環(huán)境以及重塑科學(xué)應(yīng)對氣候危機(jī)”“在國內(nèi)和國外應(yīng)對氣候危機(jī)”“重建和加強(qiáng)難民安置方案和規(guī)劃氣候變化對移徙影響”“設(shè)立氣候變化支持辦公室”等行政命令。

在國際層面，拜登政府將氣變議題打造為美國重返多邊主義、重塑盟友關(guān)系、重奪領(lǐng)導(dǎo)地位的重要抓手。拜登上臺當(dāng)天即兌現(xiàn)了重回《巴黎協(xié)定》的競選承諾。國務(wù)卿布林肯則將氣候危機(jī)稱為“外交政策和國家安全的中心”。拜登政府的國際氣候政策包括一攬子設(shè)想。一是增加美國國際承諾，包括接受《蒙特利爾議定書》（Montreal Protocol）的基加利修正案（Kigali Amendment），控制氫氟碳化合物等非二氧化碳溫室氣體排放。二是推進(jìn)美國氣候外交進(jìn)程，包括召集全球氣候峰會，增加對主要碳排放國直接接觸，以促進(jìn)其“追隨美國”增強(qiáng)并落實(shí)本國氣候承諾。三是搶抓國際氣候治理規(guī)則制定權(quán)，特別是塑造國際經(jīng)濟(jì)與投資規(guī)則的“氣候維度”，包括推動建立全球航運(yùn)和空運(yùn)減排的可執(zhí)行國際協(xié)議，“推動全球禁止化石燃料補(bǔ)貼”，創(chuàng)建清潔能源出口和氣候投資倡議，為做出氣候承諾的發(fā)展中國家提供“綠色債務(wù)減免”，確定國際貨幣基金組織等國際多邊金融機(jī)構(gòu)的融資來源，推動G20國家承諾終止所有高碳項(xiàng)目的出口融資補(bǔ)貼。

在氣候外交的實(shí)踐上，拜登政府在雙邊和多邊層面均開展積極行動，將其打造為美國重新回歸接觸外交的亮點(diǎn)之一。雙邊領(lǐng)域，克里作為美國總統(tǒng)氣候問題特使，在拜登執(zhí)政百日之內(nèi)就相繼出訪歐洲與亞洲，3月在倫敦、布魯塞爾和巴黎會見了歐洲官員，4月訪問了阿聯(lián)酋、印度、孟加拉國和中國。2021年3月9日，克里與歐委會主席馮德萊恩發(fā)表聯(lián)合聲明，主張“升溫控制在1.5℃內(nèi)”目標(biāo)，以雙方示范作用和努力來“敦促他國實(shí)現(xiàn)2050年零碳排放進(jìn)程”等。訪華期間，克里與中國氣候變化事務(wù)特使解振華舉行會談，達(dá)成《中美應(yīng)對氣候危機(jī)聯(lián)合聲明》，明確兩國為解決氣候危機(jī)采取的進(jìn)一步行動，為全球行動做出新表率、新貢獻(xiàn)。在多邊領(lǐng)域，拜登希望美國的氣候政策影響力能從“回歸者”直接躍升為“領(lǐng)導(dǎo)者”，于2021年4月召開了有40國領(lǐng)導(dǎo)人及部分企業(yè)、社會團(tuán)體代表參會的線上氣候峰會，呼吁到2030年將碳排放量較之2005年減少50%～52%，為11月舉行的格拉斯哥峰會提供“美國方案”。

面對美國內(nèi)外氣變政策調(diào)整的趨勢，歐盟報(bào)以積極回應(yīng)，不斷強(qiáng)調(diào)氣變議題在歐美關(guān)系中的重要地位。2020年12月，歐盟發(fā)布了《歐盟-美國新全球變革議程》，呼吁將2050年實(shí)現(xiàn)“碳中和”作為跨大西洋的目標(biāo)和共識，加強(qiáng)歐美在全球氣候治理框架下的合作，同時(shí)聯(lián)手塑造碳關(guān)稅體制、綠色金融規(guī)則、綠色貿(mào)易議程等一系列氣候相關(guān)的國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則，并倡導(dǎo)建立“跨大西洋綠色技術(shù)聯(lián)盟”，加強(qiáng)西方對綠色產(chǎn)業(yè)技術(shù)的合作與主導(dǎo)。拜登勝選以來，歐盟委員會主席馮德萊恩、歐洲理事會主席米歇爾在與拜登總統(tǒng)的通話和視頻會晤中均高度贊賞拜登促進(jìn)美國重回《巴黎協(xié)定》，呼吁美國堅(jiān)持2050年“碳中和”的政策路線，期待在格拉斯哥氣候峰會等多邊氣候場合下增加雙方合作，以促進(jìn)對《巴黎協(xié)定》框架下國際氣候合作的領(lǐng)導(dǎo)和支撐。與此同時(shí)，歐盟也不斷增強(qiáng)自身的氣候承諾和政策力度，不斷落實(shí)并完善2019年12月提出的《歐洲綠色協(xié)議》框架下各領(lǐng)域政策，爭取全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)力與歐美氣候合作主動權(quán)。2021年3月，歐洲議會提出制定“碳邊界調(diào)節(jié)機(jī)制”（CBAM）的動議，倡議對歐盟外未能負(fù)擔(dān)足夠碳排放成本的商品征收碳關(guān)稅，以解決所謂“碳泄漏”（carbon leakage）問題。 4月21日，歐洲議會和歐洲理事會達(dá)成臨時(shí)政治協(xié)議，共同支持“2030年減排55%”目標(biāo)，標(biāo)志著《歐洲氣候法》的落實(shí)與推進(jìn)進(jìn)程的基本確立。同日，歐盟委員會發(fā)布可持續(xù)金融一攬子框架，包括可持續(xù)金融分類法、企業(yè)可持續(xù)信息披露指令等，搶抓國際綠色金融規(guī)則制定先機(jī)。

三、美歐氣變合作前景

從目前來看，美歐在氣候變化上的政策共識明顯增多，推進(jìn)合作意愿大幅上升，同時(shí)在氣候目標(biāo)承諾以及相關(guān)投入的承諾上也超越以往。美歐是全球第二、第三大碳排放國，二者綠色低碳技術(shù)儲備非常雄厚，雙方氣候政策重新趨近對雙邊氣候合作以及全球氣候治理具有一定推進(jìn)作用。

首先，《巴黎協(xié)定》框架的執(zhí)行有望得以加強(qiáng)。當(dāng)前，全球氣候治理的進(jìn)展和前景，主要取決于《巴黎協(xié)定》能否有效落實(shí)。而該協(xié)定框架由各國“自主貢獻(xiàn)”組成，“自主貢獻(xiàn)”的不斷增加將使氣候治理的效果更加接近應(yīng)對氣候變化危機(jī)的減排需求，大國政策走向更起到?jīng)Q定性作用。隨著美國重回《巴黎協(xié)定》并提出本國2050年“碳中和”目標(biāo)，美國在氣候治理進(jìn)程中目標(biāo)貢獻(xiàn)水平首次與歐盟接近（歐盟2018年提出2050年實(shí)現(xiàn)“碳中和”），《巴黎協(xié)定》將從中歐勉力支撐轉(zhuǎn)變?yōu)橹忻罋W共同支持的局面。同時(shí)，隨著主要大國對氣候變化的關(guān)切和投入普遍上升，這種趨勢也將促進(jìn)《巴黎協(xié)定》推動氣候投資、各國氣候貢獻(xiàn)五年進(jìn)展總結(jié)等相關(guān)規(guī)則的細(xì)化與落實(shí)。

其次，全球支持能源和經(jīng)濟(jì)清潔轉(zhuǎn)型的趨勢更趨明朗。在綠色金融方面，拜登政府?dāng)M加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)和相關(guān)企業(yè)的監(jiān)管，要求企業(yè)披露與其業(yè)務(wù)有關(guān)的氣候風(fēng)險(xiǎn)信息，并且在國際層面上推動削減化石能源補(bǔ)貼以及化石能源項(xiàng)目融資。這些舉措與歐盟綠色金融政策和國際規(guī)則構(gòu)想立場相似，美歐乃至全球“去煤化”進(jìn)程將得以推進(jìn)。在綠色產(chǎn)業(yè)方面，全球可再生能源、能效提升產(chǎn)業(yè)、氫能、電動車乃至稀有金屬等領(lǐng)域的公共與私人資本投入將因公共氣候和能源政策加強(qiáng)而擴(kuò)大?！澳茉崔D(zhuǎn)型理事會”預(yù)計(jì)，全球若達(dá)到2050年碳中和目標(biāo)，每年相關(guān)投資應(yīng)達(dá)到1萬億～2萬億美元，相當(dāng)于全球GDP的1%～1.5%。 2020年，全球脫碳相關(guān)投資達(dá)到5013億美元的歷史新高，歐洲（1662億美元）、中國（1348億美元）和美國（853億美元）是全球前三大市場。彭博新能源（BNEF）預(yù)計(jì)，2021年全球能源轉(zhuǎn)型投資仍將保持較高水平。未來全球有望出現(xiàn)主要大國爭相加大綠色產(chǎn)業(yè)投入的局面，客觀上加速了全球能源轉(zhuǎn)型與氣候治理進(jìn)程。

最后，國際氣候合作將有望進(jìn)入“碳中和”加速時(shí)代。目前，世界上的主要國家都已提出本國“碳中和”目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“碳中和”已成為促進(jìn)全球氣候治理的可行路徑。隨著各國對氣候變化問題重視程度的不斷上升、可再生能源技術(shù)水平和使用成本的持續(xù)優(yōu)化，各國未來有可能在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提前實(shí)現(xiàn)“碳中和”目標(biāo)，以求在領(lǐng)導(dǎo)氣變治理進(jìn)程和獲取能源轉(zhuǎn)型相關(guān)經(jīng)濟(jì)紅利中占得先機(jī)。歐盟長期慣以制定比他國更具雄心的目標(biāo)鞏固自身氣候領(lǐng)導(dǎo)力，在美歐氣候政策趨近背景下，有可能繼續(xù)加速既有“碳中和”目標(biāo)達(dá)成。德國政府?dāng)M提出將實(shí)現(xiàn)碳中和提前至2045年，并把2030年減排目標(biāo)升至65%。

然而，美歐間氣變合作和政策互動也將受到政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)利益等方面認(rèn)知和利益差異困擾，雙方政策傾向根本性分歧也難以緩解，雙方合作以及全球氣變治理進(jìn)程面臨一些不確定性。

第一，美歐圍繞氣候變化相關(guān)的經(jīng)濟(jì)問題有較大的利益沖突。在能源結(jié)構(gòu)上，美歐雖均在推進(jìn)低碳能源轉(zhuǎn)型，但雙方對化石能源及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的利益認(rèn)知差異明顯。歐盟化石能源對外依賴程度居高不下，每年能源進(jìn)口額達(dá)3000多億歐元，在氣候能源政策中高舉“去化石能源”旗幟，認(rèn)為降低化石能源絕對使用量將收獲巨大的經(jīng)濟(jì)與地緣政治收益。而美國近年來在“頁巖革命”帶動下不僅實(shí)現(xiàn)石油和天然氣完全自給的“能源獨(dú)立”，甚至要擴(kuò)大油氣出口爭奪國際市場，這一行業(yè)為美提供1030萬就業(yè)崗位并占美GDP的8%，美國油氣企業(yè)在全球投資更無法估計(jì)。因此，歐盟氣變治理主張勢必比美國更激進(jìn)，美國將主張更為緩慢的氣變治理進(jìn)程，強(qiáng)調(diào)過快去化石能源的“不現(xiàn)實(shí)性”，傾向于“天然氣替代煤”等漸進(jìn)方式減少本國排放總量?？死镌谠L歐期間曾表示“擔(dān)憂”歐盟CBAM機(jī)制的影響，警告歐盟不應(yīng)輕易采取該舉措，顯示美國對碳稅經(jīng)貿(mào)及其潛在產(chǎn)業(yè)影響保持高度警惕。在可再生能源領(lǐng)域，歐美也將激烈競爭。特斯拉在2019年占西歐電動車市場份額近1/3，領(lǐng)先大眾、寶馬、標(biāo)致等歐洲本土車企。 2020年全球新能源企業(yè)500強(qiáng)數(shù)量上歐盟（88家）與美國（69家）處于同一量級。在全球可再生能源轉(zhuǎn)型趨勢背景下，此領(lǐng)域?qū)⑹俏磥泶髧ち覡帄Z的經(jīng)濟(jì)與科技制高點(diǎn)之一，美國不會放棄爭奪任何新興領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，而歐盟則將可再生能源相關(guān)技術(shù)作為國際經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)地位復(fù)興、謀求工業(yè)領(lǐng)域“戰(zhàn)略自主”乃至引領(lǐng)新一輪產(chǎn)業(yè)革命的關(guān)鍵，雙方在技術(shù)規(guī)則、供應(yīng)鏈、市場等方面存在較為激烈的競爭。

第二，美歐氣變立場差異阻礙合作限度。美國“氣候懷疑論”力量雄厚，造成美國兩黨在氣變問題上的分裂，不僅在歷史上長期阻撓美國落實(shí)國際氣候義務(wù)，而且也是拜登政府氣候政策的最大掣肘。一方面，拜登政府為使其氣變政策在國會遭遇更少反對，或?qū)⒅鲃釉谟喠⑾嚓P(guān)法案時(shí)使之“更為溫和”，這客觀上將削弱其氣變政策的有效性。另一方面，包括經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃以及2035年電力行業(yè)“脫碳”等計(jì)劃必須在國會通過為美國氣候目標(biāo)落實(shí)鋪路，而民主黨在參議院現(xiàn)有力量決定了這些政策將幾乎無法順利落地。因此，拜登將與其前任一樣，主要通過行政命令推動落實(shí)氣候新政和“碳中和”目標(biāo)，這些舉措很可能隨著美國政局的變化而被未來的政府所廢棄。相比之下，歐盟已經(jīng)形成濃厚的“綠色政治”氛圍，歐洲國家綠黨的意識形態(tài)影響力和政治參與水平領(lǐng)先全球，綠黨黨團(tuán)借助激進(jìn)的氣變主張，在2019年歐洲議會選舉、2020年法國地區(qū)選舉等重要選舉中屢屢取得佳績，在奧地利、愛爾蘭等國成為傳統(tǒng)政黨組閣時(shí)必須拉攏的關(guān)鍵伙伴。2021年德國大選后執(zhí)政的聯(lián)盟黨與綠黨組閣更是大概率事件，綠色政治在德國和歐洲的影響力將水漲船高。同時(shí)，歐洲綠色政治以及民意壓力，也促使中左、中右傳統(tǒng)政黨積極推動氣候和能源政策以應(yīng)對綠黨的競爭，甚至促使中右政黨聯(lián)合綠黨成為歐洲政治的新趨勢。在輿論壓力下，即使是波蘭、匈牙利、捷克等中東歐國家的疑歐執(zhí)政黨，亦不會公開抨擊應(yīng)對氣變，而只是以強(qiáng)調(diào)本國能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)工人面對低碳轉(zhuǎn)型付出更大成本，向歐盟爭取更多財(cái)政援助。

雙方的氣候立場差異將阻礙應(yīng)對氣變的政策轉(zhuǎn)變?yōu)閲H共識。歐盟氣候政策目標(biāo)和舉措將朝著越來越嚴(yán)格的趨勢發(fā)展，而美國受氣候政治氛圍影響，氣變政策與領(lǐng)導(dǎo)人的愿景相比必然會大打折扣，拜登提出“2030年排放減半”和“2050年實(shí)現(xiàn)碳中和”等目標(biāo)按期實(shí)現(xiàn)的可能性渺茫，雙方應(yīng)對氣變的步伐和進(jìn)展也勢必不同步，氣變應(yīng)對成效的差距也將擴(kuò)大，美國出于保護(hù)國內(nèi)部分利益集團(tuán)和經(jīng)濟(jì)利益考慮，對于歐盟部分較為進(jìn)步的國際倡議持有保留態(tài)度。如2021年6月的七國集團(tuán)峰會期間，美國和日本反對在會后公報(bào)中提出“徹底棄煤的具體時(shí)間節(jié)點(diǎn)”，使得公報(bào)中的氣變承諾大幅減弱，僅提出“加快‘未減弱煤炭過渡進(jìn)程”和“2030年建立絕對脫碳電力系統(tǒng)”等承諾。同月歐盟-美國峰會公報(bào)中，亦僅提出“2021年底前對第三國新增‘未減弱煤炭停止融資”，這與歐盟和歐洲投資銀行（EIB）倡導(dǎo)對歐盟內(nèi)和歐盟外煤炭項(xiàng)目絕對停止融資的態(tài)度差異明顯，顯示美國國內(nèi)政治勢力和利益集團(tuán)對較進(jìn)步氣變政策的阻撓。再比如全球綠色投資領(lǐng)域中，歐盟力主將其綠色金融分類規(guī)則通過G7、G20和國際多邊金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化為國際普遍可持續(xù)融資規(guī)則的基礎(chǔ)，而美國則希望國際相關(guān)規(guī)則能加強(qiáng)氣候信息披露及將氣候風(fēng)險(xiǎn)納入法規(guī)，反對給領(lǐng)域和項(xiàng)目下是否符合“可持續(xù)標(biāo)準(zhǔn)”的定義，也促使更多資金助力氣候變化應(yīng)對受到掣肘，并阻撓了國際上削弱化石能源項(xiàng)目融資的努力。

第三，美歐就氣變的外交定位差異削弱全球氣候治理效能。美國自身國力的相對衰弱導(dǎo)致其日漸對多邊主義持有“工具主義”色彩，對維護(hù)國際責(zé)任而犧牲本國經(jīng)濟(jì)利益持懷疑態(tài)度，這也是特朗普政府給美國很長一段時(shí)間內(nèi)留下的“外交遺毒”。拜登政府“重歸多邊主義”旗幟下的氣變政策仍服務(wù)于其總體對外戰(zhàn)略目標(biāo)，即護(hù)持霸權(quán)與大國競爭。相較應(yīng)對共同挑戰(zhàn)而言，美國在氣變政策上考慮更多的是攫取地緣政治私利。拜登政府欲借此打造“綠色聯(lián)盟”為修復(fù)美歐關(guān)系抓手，同時(shí)在包括氣變在內(nèi)的國際議程上追求拉攏盟友形成圍堵中國的同盟，并嘗試將氣候變化轉(zhuǎn)化為阻撓、打壓中國發(fā)展的工具。美國務(wù)卿布林肯指出，倘若美國不能領(lǐng)導(dǎo)可再生能源革命，就很難贏得與中國的長期戰(zhàn)略競爭，就無法“以符合美國利益和價(jià)值觀的方式塑造世界的氣候未來，美國民眾也會損失無數(shù)工作崗位”。但對歐盟外交而言，氣變政策既是目的也是手段。一方面，歐盟將實(shí)現(xiàn)自身氣候雄心以及塑造全球氣變治理規(guī)則視作自身外交使命，氣候外交也對服務(wù)歐洲的環(huán)境價(jià)值觀、順應(yīng)內(nèi)部政治環(huán)境意義重大。另一方面，歐盟外交長期以來強(qiáng)調(diào)“基于規(guī)則的多邊主義”，氣變政策及其向其他領(lǐng)域的延伸則是歐盟實(shí)現(xiàn)打造異于中、美等大國的“規(guī)范性力量”重要途徑。

因此，美國將氣變和能源問題“地緣政治化”的傾向，將使美歐氣變合作偏離應(yīng)對全球氣候問題的正確方向。如6月七國峰會期間美國炮制所謂“重建更美好世界 （B3W） 伙伴關(guān)系”基建支持計(jì)劃，號稱“綠色一帶一路”，這一計(jì)劃更多是借助歐洲國家對氣變的關(guān)注來獲得后者支持，打著“綠色可持續(xù)”旗號制定所謂基建領(lǐng)域高標(biāo)準(zhǔn)，事實(shí)上是要給“一帶一路”項(xiàng)目制造掣肘，本質(zhì)上是將基建投資問題納入對華競爭框架。然而，該倡議對如何增加發(fā)展中國家基建投資資金卻含糊其詞，最終只會減少包括綠色項(xiàng)目在內(nèi)的基建支持，阻礙發(fā)展中國家綠色低碳發(fā)展進(jìn)程。再比如歐俄“北溪二號”天然氣管道項(xiàng)目，拜登政府曾與歐洲綠黨一道鼓吹該項(xiàng)目“不利于氣變應(yīng)對”，以作為制裁施壓的借口，而后為拉攏歐盟又放松了部分制裁，顯示了美國看待氣候能源問題更多出于地緣政治考慮而非科學(xué)結(jié)論與環(huán)境關(guān)切。未來，美國就氣變問題政治操弄的態(tài)度將阻擾美歐氣變合作有效性，削弱相關(guān)共識，并對全球氣候治理的合作以及他國為氣變問題做出實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)造成不利影響。

四、結(jié)語

美歐長期以來在氣候變化相關(guān)經(jīng)濟(jì)利益、國內(nèi)政治環(huán)境以及外交與安全層面認(rèn)知上具有結(jié)構(gòu)性的差異，因此雙方在氣候變化的治理方式、目標(biāo)、決心、意愿方面分歧明顯，這種分歧在美國民主黨執(zhí)政時(shí)期可能有所緩解，在共和黨治下則會顯著擴(kuò)大。拜登政府就氣變問題政策傾向明顯變化，將部分改善美國與歐盟之間的合作氣氛，但不會徹底解決美歐氣變領(lǐng)域既有的結(jié)構(gòu)性障礙。同時(shí)，美國未來氣變政策可能隨國內(nèi)政治格局變化而搖擺，拜登政府的氣變目標(biāo)和落實(shí)程度勢必受到美國國內(nèi)政治掣肘而“大打折扣”，歐美在氣變目標(biāo)制定、規(guī)則約束等方面的分歧將持續(xù)。

對中國而言，美歐氣變政策上的“有限走近”將同時(shí)帶來機(jī)遇與挑戰(zhàn)。一方面，中美歐在增強(qiáng)大國貢獻(xiàn)與合作以促進(jìn)氣變應(yīng)對上具有較大共識，美歐均將中國視為全球氣變治理“不可或缺的參與者”，氣候變化有潛力成為中美關(guān)系、中歐關(guān)系拓展合作面、平衡競爭面的議程。另一方面，歐美和中國在氣變問題上分處“減排”和“達(dá)峰”的不同發(fā)展階段，美歐戰(zhàn)略界試圖將氣候問題納入對華競爭的框架，鼓吹中國與西方在可再生能源、電池、電動汽車等領(lǐng)域的激烈競爭，有可能將氣變領(lǐng)域納入對華政策協(xié)調(diào)，圍繞該領(lǐng)域推行對中國不利的政策，比如施壓中國做出更多及更快減排貢獻(xiàn)、抹黑“一帶一路”能源項(xiàng)目、削弱中國稀有金屬及裝備制造等可再生能源產(chǎn)業(yè)鏈、制定西方主導(dǎo)的綠色技術(shù)及綠色金融標(biāo)準(zhǔn)等。中國在全球氣候治理格局新變化中應(yīng)平衡國家利益與國際責(zé)任之間的關(guān)系，密切關(guān)注和妥善應(yīng)對美歐氣變合作增強(qiáng)的潛在影響，抵制發(fā)達(dá)國家將氣變問題地緣政治化的圖謀。

【完稿日期：2021-6-29】

【責(zé)任編輯：曹 群】