馮蘇平

(南京財(cái)經(jīng)大學(xué)，江蘇 南京210023)

一、引言

我國(guó)于1994年實(shí)行了分稅制改革，改變了中央和地方的稅收分成比例，財(cái)權(quán)的劃分提高了中央財(cái)政收入的比例，支出責(zé)任的劃分卻使得地方政府在財(cái)力劣勢(shì)下要承擔(dān)較高的支出責(zé)任。中央財(cái)政受益的同時(shí)，為了協(xié)調(diào)中央與地方信息不對(duì)稱(chēng)帶來(lái)的資源配置問(wèn)題和克服分權(quán)體制帶來(lái)的不利影響，中央政府通過(guò)設(shè)定GDP、稅收收入和就業(yè)率等一系列經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)考核地方政府政績(jī)，加大了地方政府偏好投資生產(chǎn)性支出的力度。另一方面，在短期內(nèi)可以為地方帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的生產(chǎn)性支出面前，民生支出時(shí)效長(zhǎng)、見(jiàn)效慢的特點(diǎn)使得地方政府對(duì)其投入力度不夠，從而擠壓了民生性支出。

但近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、老齡化與城鎮(zhèn)化的推進(jìn)使得教育、醫(yī)療和社會(huì)保障公共品需求的問(wèn)題逐漸成為民眾的關(guān)注點(diǎn)。十八大以來(lái)的一系列會(huì)議表明，在向高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)變中，要根據(jù)時(shí)代特征對(duì)民生建設(shè)做出改變，堅(jiān)持人民的主體地位，加強(qiáng)保障和改善民生。在國(guó)內(nèi)外社會(huì)十分關(guān)注民生問(wèn)題的網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，任何一個(gè)小的民生問(wèn)題或政策都會(huì)掀起熱烈討論，甚至導(dǎo)致時(shí)間和空間上的一系列連鎖反應(yīng)。

因此文章將在財(cái)政分權(quán)的背景下，從改善民生的角度結(jié)合理論與實(shí)證分析來(lái)考察財(cái)政分權(quán)對(duì)民生支出占比的影響。

二、文獻(xiàn)綜述

(一)國(guó)外文獻(xiàn)

在國(guó)外分權(quán)體制的背景下，地方政府圍繞資源和財(cái)政控制權(quán)的分配以及公共產(chǎn)品和服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)將促進(jìn)公眾對(duì)這些產(chǎn)品需求偏好的表露，從而使地方政府能夠更好地滿(mǎn)足選民的要求，更為合理地提供地方公共產(chǎn)品(Tiebout，1956)。公共產(chǎn)品的投資可以給地區(qū)的勞動(dòng)力和資本帶來(lái)正效應(yīng)，擴(kuò)大地方政府的稅基，因此為了保持轄區(qū)低稅率以吸引外部投資，地方官員不得不使其支出水平低于由 “邊際收益等于邊際成本” 規(guī)則所決定的有效水平。對(duì)于那些無(wú)法給促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生直接效益的項(xiàng)目，就更是如此(Oates，1972)。因此，地方間稅收競(jìng)爭(zhēng)往往會(huì)導(dǎo)致低于有效水平的地方公共服務(wù)產(chǎn)出，且對(duì)于促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)沒(méi)有直接效益的項(xiàng)目往往集中于社會(huì)保障和就業(yè)、教育和醫(yī)療等與民生密切相關(guān)的領(lǐng)域。在貧困地區(qū)，這顯然會(huì)惡化當(dāng)?shù)鼐用竦母＠麪顩r(Mauro，1998)。

Zhuravskaya選取俄羅斯和中國(guó)作為比較對(duì)象，觀察兩國(guó)財(cái)政分權(quán)與政府間的關(guān)系，結(jié)果顯示中國(guó)地方政府受到的分權(quán)激勵(lì)與其提供公共產(chǎn)品的效率呈正向關(guān)系；而俄羅斯的分權(quán)體制與地方政府受到的財(cái)政激勵(lì)之間聯(lián)系不大。但也有不少研究指出財(cái)政分權(quán)會(huì)對(duì)地方政府提供公共產(chǎn)品和實(shí)施福利政策造成負(fù)面影響，原因在于地方財(cái)政收入在同一時(shí)期內(nèi)是給定的，地方政府為了爭(zhēng)奪流動(dòng)性資本會(huì)競(jìng)相改善本地投資環(huán)境，從而擠占教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等民生支出。

(二)國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)

喬寶云等研究發(fā)現(xiàn)中國(guó)的財(cái)政分權(quán)并沒(méi)有提升地區(qū)教育類(lèi)公共品的供給有效性，跨區(qū)域的人口流動(dòng)以及政治上的垂直管理體制導(dǎo)致地方政府進(jìn)行吸引外部投資以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)，而激烈的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)會(huì)擠壓民生類(lèi)公共品方面的財(cái)政支出。也有學(xué)者對(duì)分稅制改革以來(lái)地方公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)對(duì)GDP增長(zhǎng)等外生變量的敏感性進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)，結(jié)果表明財(cái)政分權(quán)下的激勵(lì)制度導(dǎo)致了地方公共財(cái)政支出的扭曲和偏差，使得區(qū)域公共品供給不足(平新喬和白潔，2006)。

張恒龍和陳憲研究指出，在追求財(cái)政收入增長(zhǎng)和地方產(chǎn)出最大化的目標(biāo)激勵(lì)下，地方政府對(duì)資本的追逐會(huì)導(dǎo)致地方公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡。究其根源，官員委任制和以經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出為主要指標(biāo)的考核機(jī)制等因素對(duì)地方政府支出偏好存在激勵(lì)作用。同時(shí)政府預(yù)算軟約束可以為政府投資基建的資源提供保障，滋養(yǎng)了政府間的不良競(jìng)爭(zhēng)。

楊繼麒通過(guò)實(shí)證檢驗(yàn)了財(cái)政分權(quán)對(duì)民生性支出的影響，結(jié)果顯示財(cái)政分權(quán)對(duì)民生性財(cái)政支出有顯著負(fù)影響。其他學(xué)者也通過(guò)實(shí)證檢驗(yàn)表明，財(cái)政支出分權(quán)對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生支出效率具有顯著的正向效果，而財(cái)政收入分權(quán)和財(cái)政自主度對(duì)其具有抑制作用，并呈現(xiàn)非線(xiàn)性特征(朱德云等，2020)。

綜上所述，國(guó)內(nèi)外不少學(xué)者都圍繞財(cái)政分權(quán)對(duì)民生支出的影響做出了研究，文章將從財(cái)政收入分權(quán)和財(cái)政支出分權(quán)角度研究財(cái)政分權(quán)對(duì)民生支出的影響，并提出相應(yīng)建議。

三、理論基礎(chǔ)

參考傅勇和張晏有關(guān)地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的相關(guān)理論模型，文章在財(cái)政分權(quán)機(jī)制背景下對(duì)面臨政績(jī)考核的地方政府過(guò)度追求GDP經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，而導(dǎo)致民生支出等公共支出相對(duì)不足的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行推導(dǎo)論證。

首先假定各轄區(qū)之間不存在異質(zhì)，技術(shù)水平一致且資本在各地區(qū)之間充分自由地流動(dòng)。地方政府的目標(biāo)函數(shù)設(shè)定如下:

其中，Ui代表地方政府i的總效用水平，Yi代表地區(qū)GDP，Ci代表地區(qū)i的居民所能享受到的公共品和服務(wù)，U(Ci)代表各地區(qū)政府投資公共品所帶來(lái)的效用水平，滿(mǎn)足邊際效用遞減的規(guī)律:U′(Ci)>0，U″(Ci)<0。

面對(duì)中央政府設(shè)定的績(jī)效考核目標(biāo)，在公式中可以用λ(λ>0)代表地方政府對(duì)投資基礎(chǔ)性經(jīng)濟(jì)建設(shè)等迅速提升GDP目標(biāo)的產(chǎn)品及投資能夠提升社會(huì)整體福利水平的公共品之間的權(quán)重，同時(shí)也可以反映考核機(jī)制對(duì)于地方政府所造成的扭曲程度。假定λ＝1時(shí)，地方政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)代表了當(dāng)?shù)鼐用竦恼鎸?shí)偏好；λ>1時(shí)，地方政府偏好投資能快速拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)的產(chǎn)品。

同時(shí)，地方財(cái)政支出面臨預(yù)算約束。支出一般分為:Ii——用于基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的生產(chǎn)性支出和Ci——直接進(jìn)入居民效用函數(shù)的部分。假定地方政府的財(cái)政收入由固定的部分T和隨著稅基擴(kuò)大而增加的部分組成(很大程度上依賴(lài)于地方GDP)，地方政府面臨如下預(yù)算約束:

其中，β(Yi)表示地區(qū)i的稅收隨GDP增長(zhǎng)的變化幅度。進(jìn)一步簡(jiǎn)化為線(xiàn)性模型，即

在不考慮其他影響因素的情況下，將(3)式代入(1)式，可得

因?yàn)榈胤紾DP(Yi)的增加對(duì)基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出Ii的依賴(lài)性很強(qiáng)，所以Yi可以看作Ii的函數(shù)，在(4)式中對(duì)Ii求一階偏導(dǎo)可得:

?Yi/?Ii可以看作地區(qū)i在最優(yōu)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)下投資生產(chǎn)性支出的邊際收益，μi可理解為生產(chǎn)性支出投資的邊際成本。所以，在生產(chǎn)性支出投資邊際收益等于邊際成本的地方，會(huì)實(shí)現(xiàn)最優(yōu)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

前文假定了地區(qū)無(wú)差異和資本自由流動(dòng)，那么通過(guò)加大對(duì)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，可以提高地區(qū)私人資本的邊際回報(bào)率從而吸引競(jìng)爭(zhēng)性資本的流入，最終可以間接增加地區(qū)GDP。因此，對(duì)于所有地區(qū)來(lái)說(shuō)，地方政府間競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的生產(chǎn)性支出投資的增加直接導(dǎo)致了其財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的偏向，生產(chǎn)性支出投資的邊際收益增加至?Yi/?Ii＋?Yi/?γi·?γi/?Ii，會(huì)大于原先的邊際成本μi1，即邊際成本增加后的μi2>μi1，即[λ/U′(Ci1)＋β]－1<[λ/U′(Ci2)＋β]－1。在λ>0的情況下，U′(Ci1)Ci2。由此可見(jiàn)，在財(cái)政分權(quán)體制下，中央政府的考核機(jī)制帶來(lái)的政府間競(jìng)爭(zhēng)會(huì)使得財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏離民生性支出。

四、研究設(shè)計(jì)

(一)計(jì)量模型構(gòu)建

根據(jù)上述分析和已有文獻(xiàn)的研究經(jīng)驗(yàn)，為考察財(cái)政分權(quán)對(duì)民生支出的影響，現(xiàn)以財(cái)政分權(quán)(FD)為核心解釋變量，民生支出(Lihe)為被解釋變量，將函數(shù)公式設(shè)定為如下形式:

在以上公式中，Lihe表示民生支出，下標(biāo)i表示地區(qū)，下標(biāo)t表示時(shí)間，F(xiàn)D表示財(cái)政分權(quán)(FDinc表示財(cái)政收入分權(quán)，F(xiàn)Dexp表示財(cái)政支出分權(quán))，IS表示產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，UR表示城市化，Lndp表示人口密度，OP表示對(duì)外開(kāi)放度，F(xiàn)air表示固定資產(chǎn)投資率，β0為常數(shù)項(xiàng)，ε為隨機(jī)誤差項(xiàng)。

(二)變量說(shuō)明

基于已有文獻(xiàn)和研究，文章對(duì)變量的描述如表1所示:

表1 變量的定義與測(cè)度

續(xù)表

(三)數(shù)據(jù)描述性統(tǒng)計(jì)

文章選擇2007年至2016年全國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū)的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。表2是各變量的描述性統(tǒng)計(jì)。

表2 各變量的描述性統(tǒng)計(jì)

五、實(shí)證研究

為了確定合適的實(shí)證模型，文章進(jìn)行了Hausman檢驗(yàn)，P值顯示為0.000，因此文章采用固定效應(yīng)模型。

(一)全樣本回歸分析

表3中模型(1)和(2)核心解釋變量為財(cái)政收入分權(quán)度，(1)中只包含核心解釋變量，(2)則加入了控制變量；模型(3)和(4)核心解釋變量為財(cái)政支出分權(quán)度，(3)中只包含核心解釋變量，(4)則加入了控制變量。

表3 樣本基礎(chǔ)回歸

回歸結(jié)果顯示，財(cái)政收入和支出分權(quán)對(duì)民生支出占比有負(fù)向影響，在加入控制變量后，財(cái)政收入分權(quán)和支出分權(quán)對(duì)民生支出占比的影響更是在1%的水平上顯著為負(fù)。分稅制使得地方政府財(cái)權(quán)上移、事權(quán)增多，為了應(yīng)對(duì)中央政府的考核機(jī)制，地方政府間競(jìng)爭(zhēng)和官員晉升壓力使得地方政府傾向于投資基礎(chǔ)建設(shè)等生產(chǎn)性支出項(xiàng)目，在短期內(nèi)獲得經(jīng)濟(jì)收入，而民生支出并不能快速地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，所以其支出占比下降。

在控制變量中，固定資產(chǎn)投資率對(duì)民生支出占比有著顯著的負(fù)向影響，這表明固定資產(chǎn)投入會(huì)擠壓民生方面的支出。而城市化率對(duì)民生支出占比有顯著的正向影響，因?yàn)槌鞘谢M(jìn)程的加速催促著一系列民生問(wèn)題的解決，人們對(duì)高質(zhì)量生活的追求需要更多的民生支出。

(二)分地區(qū)回歸分析

由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，現(xiàn)進(jìn)行分地區(qū)回歸。表4為區(qū)域劃分，檢驗(yàn)結(jié)果詳見(jiàn)表5。

表4 區(qū)域劃分

表5 分地區(qū)回歸分析

模型(1)(3)(5)核心解釋變量為財(cái)政收入分權(quán)度，模型(2)(4)(6)核心解釋變量為財(cái)政支出分權(quán)度，回歸結(jié)果顯示地方財(cái)政分權(quán)對(duì)民生支出占比存在顯著的負(fù)向影響，即財(cái)政分權(quán)度變大會(huì)減少民生支出占比。

同時(shí)，財(cái)政分權(quán)對(duì)民生支出占比的負(fù)向影響程度在西部地區(qū)最大，中部地區(qū)次之，東部地區(qū)最小。在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，其自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力創(chuàng)造的財(cái)政收入有限，收入很大程度上依賴(lài)于中央扶持和一定的基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，在民生性支出方面的投資偏好會(huì)較弱，且民生性支出投資周期長(zhǎng)、投資大，不利于西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，因此財(cái)政分權(quán)對(duì)民生支出占比的負(fù)向影響力度就很大。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，其人口密度較大，要全面覆蓋地區(qū)的民生領(lǐng)域支出，資金可能難以為繼；但其支出結(jié)構(gòu)較為合理，基礎(chǔ)建設(shè)比較完善，民生領(lǐng)域的保障體系也較健全，雖然財(cái)政分權(quán)會(huì)對(duì)民生支出占比起反作用，但影響力度不大。最后，在中部地區(qū)，中央政府轉(zhuǎn)移支付力度比西部地區(qū)小，經(jīng)濟(jì)實(shí)力創(chuàng)造的財(cái)政收入比東部地區(qū)少，因此支出結(jié)構(gòu)傾向于生產(chǎn)性支出，其民生保障體系也不夠完善，所以財(cái)政分權(quán)對(duì)民生支出占比的負(fù)面影響力度較大。

此外，城市化率對(duì)民生支出占比的影響力度在中部地區(qū)最大，東部地區(qū)次之，西部地區(qū)最小，且呈正向關(guān)系。這是因?yàn)樵谖鞑康貐^(qū)，城市化進(jìn)程步伐稍顯落后，其人口密度也偏小，由城市化滋生的一系列民生問(wèn)題嚴(yán)重度不大，對(duì)民生支出占比的擠壓力度小。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)，城市化進(jìn)程較快，一系列民生問(wèn)題的解決較好，對(duì)民生支出占比的擠壓程度會(huì)比經(jīng)濟(jì)落后、城市化進(jìn)程稍顯落后、解決機(jī)制不夠完善的中部地區(qū)好一點(diǎn)。其他解釋變量對(duì)民生支出占比的影響大小與已有研究結(jié)果基本相符。

六、結(jié)論及政策建議

(一)研究結(jié)論

文章基于2007~2016年省際面板數(shù)據(jù)，通過(guò)建立計(jì)量模型研究了地方財(cái)政分權(quán)對(duì)民生支出占比的影響。研究發(fā)現(xiàn):現(xiàn)行財(cái)政體制下，地方政府財(cái)政分權(quán)會(huì)對(duì)民生支出占比起負(fù)作用。

(二)政策建議

上述研究表明地方財(cái)政分權(quán)度增加會(huì)使得民生支出占比有所下降。在財(cái)政分權(quán)背景下，地方政府想高質(zhì)量、可持續(xù)地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，需要切實(shí)保障民生支出，做好民生工作，穩(wěn)步推進(jìn)民生建設(shè)進(jìn)程。因此，文章提出如下建議:

第一，要緩解地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的狀態(tài)。我國(guó)地方政府處于財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下放的態(tài)勢(shì)中，財(cái)政職能的擴(kuò)大進(jìn)一步惡化了這種狀態(tài)。為此，要加強(qiáng)中央與地方政府間支出責(zé)任與財(cái)權(quán)劃分的合理化、政府收支劃分的規(guī)范化，最好以較高層次的法律制度形式確定下來(lái)。在地方稅收管理方面，應(yīng)給予地方政府適當(dāng)?shù)恼鞫悪?quán)。我國(guó)稅收立法權(quán)高度集中在中央，稅制無(wú)法滿(mǎn)足地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，給予地方一定的稅收自主權(quán)可以更好地滿(mǎn)足各地區(qū)需要。同時(shí)，要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。一方面，新增加的財(cái)政收入要加大對(duì)民生支出的扶持力度；另一方面，要從政府自身進(jìn)行 “節(jié)流” ，從嚴(yán)控制 “三公” 經(jīng)費(fèi)，達(dá)到減少或者清除不必要支出的目的。

第二，優(yōu)化不同地區(qū)的民生支出結(jié)構(gòu)。在西部地區(qū)，盡管政策扶持力度大，但民生支出投資力度大、獲益期長(zhǎng)等弊端會(huì)使得政府對(duì)此的投資偏好降低，因此要保障民生資金的精準(zhǔn)性、提高資金支出效率，從而減少西部貧困現(xiàn)象。在東部地區(qū)，民生保障體系較為完善，生產(chǎn)性支出項(xiàng)目多，但人口密度大，為了提高民生資金有效覆蓋率，要加大對(duì)民生領(lǐng)域的投入，包括不斷增加教育支出、擴(kuò)大社會(huì)保障支出的覆蓋范圍、完善規(guī)范醫(yī)療保險(xiǎn)制度，并建立對(duì)應(yīng)的長(zhǎng)效機(jī)制。對(duì)中部地區(qū)，一方面要優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)民生領(lǐng)域的投入，保障重點(diǎn)民生項(xiàng)目的投入；另一方面要加大扶持力度，促進(jìn)中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第三，保障地方政府在民生支出領(lǐng)域的投入力度。在政府官員晉升考核制度中，將民生支出效率與績(jī)效考核掛鉤，謹(jǐn)防官員為提高政府績(jī)效而將財(cái)政資金大量投入基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，忽略民生領(lǐng)域的需求。