常 欣

內(nèi)容提要： 2020年7月20日，歐盟發(fā)起了關(guān)于北極政策發(fā)展方向的公眾咨詢活動。面對新的挑戰(zhàn)與機遇，此次磋商將促使人們對歐盟北極政策進行反思。由于地理與歷史等多方面的獨特聯(lián)系，歐盟成為北極事務的重要利益攸關(guān)方。自2007年以來，歐盟相關(guān)機構(gòu)陸續(xù)發(fā)布了關(guān)于北極事務的政策文件。其中，2008年的《歐盟與北極地區(qū)》、2012年的《歐盟的北極政策：2008年及未來規(guī)劃》和2016年的《歐盟綜合北極政策建議》最為清晰地梳理并闡釋了其立場與主張。在連續(xù)的政策調(diào)整與更新之后，歐盟在其政策內(nèi)容、政策立場與政策重點的確立與發(fā)展方面均獲得了明顯進展，但同時也存在著些許缺陷。事實上，歐盟的北極政策將有助于其在事務繁多的環(huán)境下保持對北極問題的持續(xù)關(guān)注。它也是實現(xiàn)歐盟氣候政策、對外關(guān)系以及促進可持續(xù)經(jīng)濟和創(chuàng)新發(fā)展等目標的另一種途徑。作為一個具有政治與經(jīng)濟影響力的龐大實體組織，歐盟的北極外交及其策略設計值得關(guān)注。

當下，全球變暖正導致北冰洋中部的冰塊以前所未有的速度融化，并且威脅到整個北極地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)。冰川與冰塊融化不僅使北冰洋地區(qū)新航道的開辟成為可能，還提供了更多的能源與海洋資源，北極地區(qū)由此正逐漸成為地緣政治意義上的新熱點。鑒于北極一直是歐洲聯(lián)盟（以下簡稱“歐盟”）邊界關(guān)系上較為模糊的地區(qū)之一，并且歐盟在該地區(qū)有著生態(tài)環(huán)境、航道開發(fā)、資源能源等利益訴求，歐盟內(nèi)部對制定北極政策乃至戰(zhàn)略的呼聲越來越高。為此，歐盟分別于2008年、2012年和2016年出臺政策文件以調(diào)整和完善它的北極主張。然而，當前北極八國對歐盟真正想要的東西仍然感到困惑，北極理事會也一再擱置歐盟成為北極理事會觀察員地位的申請。鑒于此，有必要對歐盟的北極政策進行探討，特別是在經(jīng)過十幾年探索之后，歐盟的政策文件與之前相比發(fā)生了哪些轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變后的歐盟北極政策又存在哪些缺陷。本文既是對當前北極熱點問題的關(guān)注，也是對歐盟政策研究領域的有益補充。同時，考慮到2018年我國發(fā)布了《中國的北極政策》白皮書，對歐盟北極政策的全面認識不僅可以為我國尋求與歐盟合作提供某些參照點，還可以為我國進一步發(fā)揮在北極地區(qū)的影響力有一定的啟發(fā)意義。

一、歐盟北極政策文件概述

2007—2020年，歐盟已制定了12份關(guān)于北極事務的政策文件（見表1），這些文件共同構(gòu)成了歐盟北極政策的基本框架，其中較為重要的是2008年的《歐盟與北極地區(qū)》、2012年的《歐盟的北極政策：2008年及未來規(guī)劃》和2016年的《歐盟綜合北極政策建議》。當前，距歐盟2016年所發(fā)布的北極政策文件已過去五年，如若按照歐盟每四年就發(fā)布一份政策文件的慣例，2020年應是歐盟北極政策的更新之年。然而歐盟委員會在2020年1月29日通過其2020年工作計劃時，并未提及更新歐盟北極政策的預期意圖。因此，上述2008年、2012年和2016年文件成為探討歐盟北極政策的主要依據(jù)。

表1 歐盟北極政策主要文件

（待續(xù)）

（續(xù)表）

（一）《歐盟與北極地區(qū)》：歐盟北極政策的基礎

2008—2009年是歐盟北極政策的初創(chuàng)時期，這一時期歐盟的主要工作是為北極政策的出臺做好準備，即盡可能地了解與掌握北極地區(qū)的相關(guān)情況。這主要緣于在歐洲議會審議北極事務的700多人中只有少數(shù)人對北極地區(qū)有比較深入的了解，所以歐盟認為，對北極地理、環(huán)境、人口、社會、經(jīng)濟、政治等各方面情況的考察必不可少。歐洲議會認為，北極地區(qū)的氣候變化將對歐洲的能源和海運產(chǎn)生影響，所以必須敦促歐盟在北極地區(qū)發(fā)揮積極作用。其中，第一步要做的就是歐盟需要在北極理事會中取得觀察員地位，同時，歐盟應該設立專門處理北極事務的機構(gòu)；第二步是歐洲議會建議歐盟以《南極條約》為參考，準備制定一份旨在保護北極的國際條約《北極憲章》。然而，制定“北極條約”的想法引來了北極國家的強烈反對，這主要是因為北極國家均十分關(guān)心自身在北極地區(qū)的主權(quán)問題，并且它們堅持認為《聯(lián)合國海洋法公約》是北極地區(qū)的法律框架。①European Commission, “The European Union and the Arctic Region COM (2008) 763 final,” November 20, 2008, http://eeas.europa.eu/arctic_region/docs/com_08_763_ en.pdf, 訪問日期: 2020年4月12日。

2008年11月，歐盟委員會最終發(fā)布了關(guān)于北極地區(qū)的立場文件——《歐盟與北極地區(qū)》。該文件共有12頁，分為五個部分。第一部分，主要介紹了歐盟與北極的密切關(guān)系：歐盟政策將對北極產(chǎn)生直接影響；北極地區(qū)的環(huán)境變化正在改變?nèi)虻牡鼐墤?zhàn)略動態(tài)，其潛在的安全影響使得歐盟必須考慮制定北極政策。由此，歐盟根據(jù)自身利益列出了三個政策目標②Ibid.：

第一，與北極地區(qū)的人民共同保護北極；

第二，促進資源的可持續(xù)利用；

第三，為加強北極多邊治理作出貢獻。

上述目標恰好與文件的第二、三、四部分相對應。在第二部分“與北極地區(qū)的人民共同保護北極”的標題下，文件分述了三點內(nèi)容：環(huán)境與氣候變化、對原住民和當?shù)厝嗣竦闹С忠约把芯?、監(jiān)測和評估。每一內(nèi)容下都有具體的政策目標和行動建議。第三部分“促進資源的可持續(xù)利用”則概述了四點內(nèi)容：碳氫化合物、漁業(yè)、運輸與旅游。每部分內(nèi)容同樣擁有政策目標與行動建議。在第四部分“為加強北極多邊治理作出貢獻”中，文件指出歐盟應努力維護與發(fā)展基于《聯(lián)合國海洋法公約》的北極合作治理體系。同時，根據(jù)歐盟的作用和潛力，要加大對北極理事會的投入力度，力圖擁有北極理事會觀察員地位。第五部分則為簡要結(jié)語。

2008年的《歐盟與北極地區(qū)》旨在為更詳細的北極政策和行動奠定基礎。它充分體現(xiàn)了歐盟已經(jīng)認識到了來自北極的挑戰(zhàn)、機遇以及影響，所以歐盟必須對北極問題進行反思并采取有條理、有規(guī)劃的方法來應對。總體來看，該文件是各項政策目標與簡單行動建議的概括與綜合，并不能作為一個完整的政策出現(xiàn)，但它已被歐盟視為制定北極政策的第一個層面。③Ibid.

（二）《歐盟的北極政策：2008年及未來規(guī)劃》：歐盟北極政策的豐富

2012年6月26日，歐盟發(fā)布了第二份政策文件《歐盟的北極政策：2008年及未來規(guī)劃》，該文件回顧了歐盟自2008年以來所作的貢獻，并為今后與北極其他伙伴的合作開辟了道路。全文共有正文18頁，除總體概要外，有“應對挑戰(zhàn)，前進道路”和“2008年以來歐盟對北極的貢獻總結(jié)”兩個部分，另外還包括了兩個附加文件《制定歐盟北極政策框架的活動清單》和《太空與北極》。在總體概要中，文件強調(diào)了北極氣候變化的嚴峻形勢，并認為北極氣候的迅速變化為歐盟參與北極事務提供了強有力的依據(jù)。歐盟在氣候變化與環(huán)境保護、可持續(xù)經(jīng)濟與創(chuàng)新發(fā)展、科學監(jiān)測、航運和海上安全領域均有相關(guān)的經(jīng)驗與潛力，由此可為北極治理作出貢獻。在結(jié)尾處，文件指出歐盟和歐洲對外行動署會繼續(xù)完善歐盟北極政策，歐盟將做到如下三點①European Commission, “Developing a European Union Policy towards the Arctic Region: Progress since 2008 and Next Steps JOIN (2012) 19 final,” June 26, 2012, http://eeas.europa.eu/arctic_region/docs/join_2012_19.pdf, 訪問日期: 2020年4月12日。：

第一，支持研究并傳播知識，以應對北極地區(qū)環(huán)境和氣候變化的挑戰(zhàn)；

第二，基于資源可持續(xù)利用和環(huán)境保護，采取行動以確保北極的經(jīng)濟發(fā)展；

第三，加強與北極國家、北極原住民和其他伙伴的建設性對話。

歐盟此次將“知識、責任和參與”這一表述貫穿到了2008年的三大政策目標中?！爸R”主要指通過投資增加環(huán)境專業(yè)知識和對話、利用信息來強調(diào)對北極的科學認識；“責任”是要通過可持續(xù)發(fā)展提供資金、促進資源可持續(xù)管理與利用來為北極作出負責任的貢獻；“參與”則是通過與其成員國、北極國家以及原住民在內(nèi)的當?shù)鼐用衩芮泻献鳎晟茪W盟的北極政策。第二部分重點介紹了2008年以來歐盟在北極地區(qū)已經(jīng)開展的活動和項目，并回顧了2008年文件中的部分內(nèi)容，并且該部分中每一小節(jié)的標題均與2008年文件中的三大政策目標相呼應。在第一節(jié)“與北極地區(qū)人民共同保護北極”中，文件主要論述了歐盟在環(huán)境與氣候變化、對原住民的支持以及研究、監(jiān)測和評估方面的貢獻。在第二節(jié)“促進資源的可持續(xù)利用”中，文件介紹了有關(guān)碳氫化合物及原材料與海洋運輸?shù)南嚓P(guān)活動。第三節(jié)則由先前“加強北極多邊治理作出貢獻”的標題改為“國際合作”，歐盟還特別強調(diào)北極理事會是北極地區(qū)國際合作最為重要的論壇，歐盟力圖擁有北極理事會觀察員的地位。

2012年這份文件對歐盟在北極地區(qū)的貢獻和潛在利益進行了十分均衡的報告，它將總結(jié)與展望結(jié)合起來，進而論述了歐盟在北極地區(qū)的實踐成果與未來框架，而《太空與北極》這一附加文件則體現(xiàn)了歐盟將嘗試涉足北極新領域的活動愿望。2012年的聯(lián)合聲明實質(zhì)上是以2008年文件為基礎，增添了一系列關(guān)于北極事務的新內(nèi)容與新想法。由此，它豐富了總體的歐盟北極政策。

（三）《歐盟綜合北極政策建議》：歐盟北極政策的進展

2014年，歐洲議會呼吁歐盟要制定綜合的北極政策以及參與北極地區(qū)的連貫戰(zhàn)略和具體行動計劃，歐盟理事會也要求歐盟委員會努力發(fā)展并實現(xiàn)進一步一體化和連貫的北極政策。根據(jù)上述要求，歐盟委員會和歐洲對外行動署于2016年4月27日聯(lián)合發(fā)布了題為《歐盟綜合北極政策建議》的新聲明文件?！稓W盟綜合北極政策建議》共17頁，分為五個部分。第一部分，介紹了歐盟北極政策出臺的背景與理由。同時，文件在以下三個優(yōu)先事項中進一步明確了具體內(nèi)容：氣候變化與保護北極環(huán)境；北極及其周邊地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展；北極問題的國際合作。①European Commission, “An Integrated European Union Policy for the Arctic JOIN (2016) 21 final,” April 27, 2016, http://eeas.europa.eu/arctic_region/docs/160427_joint-communication-an-integrated-european-unionpolicy-for-the- arctic_en.pdf, 訪問日期：2020年4月12日。

第二、三、四部分分別是對上述三個優(yōu)先事項的討論。第二部分，先提出了氣候變化給北極環(huán)境帶來的諸多問題，接著文件對上述問題給出了政策回應，該政策回應集中在科學研究、氣候減緩及適應戰(zhàn)略和保護環(huán)境這三個方面。第三部分，先給出了可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)，然后分別在投資、空間技術(shù)、海上活動等方面給予了政策回應。第四部分，首先論述了歐盟在區(qū)域與國際層面開展合作的必要性與重要性，之后又依次從國際組織與論壇、雙邊合作、與北極原住民的對話和漁業(yè)管理等角度提出應對方案。最后，歐盟指出該政策文件應指導歐盟未來幾年的北極行動，歐盟也將積極履行上述承諾。

總體來看，2016年的《歐盟綜合北極政策建議》提出了歐盟出臺北極政策的理由，明確了歐盟關(guān)于北極地區(qū)與北極事務的政策主張，規(guī)劃了政策實施的優(yōu)先事項，并在每項問題上給予了政策回應。該文件在一定程度上舍棄了先前簡單的行動建議與貢獻總結(jié)，并調(diào)整了相關(guān)內(nèi)容的語言表述。例如，從“政策目標”調(diào)整為“優(yōu)先事項”、從“強調(diào)資源可持續(xù)利用”到“促進可持續(xù)發(fā)展”、從“加強多邊治理”到“國際合作”等。此外，富有成果性的一項內(nèi)容是，它嘗試利用“歐盟北極利益相關(guān)者論壇”作為主要對話機制來協(xié)調(diào)歐盟在北極地區(qū)的投資與融資問題，并以此來提高歐盟投資的有效性，這也反映了歐盟想進一步落實好北極政策的決心與毅力。

二、歐盟北極政策的發(fā)展特點

經(jīng)過不斷地更新與調(diào)整，歐盟的北極政策發(fā)生了一些明顯的轉(zhuǎn)變，這些轉(zhuǎn)變也是歐盟北極政策發(fā)展過程中的獨特表現(xiàn)，它主要集中在政策內(nèi)容、政策立場和政策重點這三個方面。對其發(fā)展特點的探討將有助于考察歐盟愈加關(guān)注的內(nèi)容以及北極政策的整體發(fā)展走向。

（一）政策內(nèi)容日益精細

2008年的文件《歐盟和北極地區(qū)》主要論述了歐盟在該地區(qū)的主要利益，其內(nèi)容主題十分廣泛，如環(huán)境保護、船舶安全、對原住民的支持和對北極治理的貢獻等。①European Commission, “The European Union and the Arctic Region COM (2008) 763 final,” November 20, 2008, http://eeas.europa.eu/arctic_region/docs/com_08_763_ en.pdf, 訪問日期：2020年4月12日。這時候的北極地區(qū)還未被視為政策領域，歐盟的關(guān)注焦點都還集中在與該地區(qū)資源競爭或軍事存在相關(guān)的環(huán)境和安全問題上。而2012年的文件則類似于一個進度報告的組合，它通過行動總結(jié)來強調(diào)歐盟對北極地區(qū)所作出的巨大貢獻，并在2008年文件的基礎上增添了“知識”“責任”與“參與”這三部分內(nèi)容，每部分內(nèi)容分述了歐盟將采取何種行動以應對當前的北極挑戰(zhàn)。然而，它依舊沒有提供歐盟未來更為詳細的行動方案與計劃。仔細觀察2008年《歐盟與北極地區(qū)》文件可以發(fā)現(xiàn)，它將政策目標與后面的49個行動建議混合在一起，但2012年文件并未重新提及這些行動建議，并且我們也無法根據(jù)內(nèi)容看清歐盟是否會在未來繼續(xù)跟進它們。2012年的文件還缺乏對北極政策未來發(fā)展方向的明確指示：在“知識”方面上，歐盟的研究重點實際上是模糊的，其在與北極國家建立基礎設施研究的合作上也是如此；在“責任”方面，雖然市場互惠準入和反歧視做法一直被視為歐盟的基本原則，但文件在確保歐盟獲取原材料和海運路線方面上并沒有提到公平競爭；在“參與”方面，它也沒有提及任何具體目標和實施手段。通過再次調(diào)整與完善，2016年的聯(lián)合聲明在政策內(nèi)容上已經(jīng)取得了一些可觀的進展：它在闡述北極政策背景和出臺原因后就直接列出了三個優(yōu)先事項，并在每個優(yōu)先事項下均提出了政策目標，政策目標后又附帶多個政策回應。同時，它還提供了將要采取的新行動以及促進協(xié)調(diào)與激勵措施的實例。另外，還調(diào)整了對北極原住民作用的表述。在2008年的文件中，政策對當?shù)卦∶竦挠懻撏ǔＴ诒Ｗo其生活方式等主題議程下，而在該文件中，尊重他們的權(quán)利和支持其發(fā)展活動成為主要內(nèi)容。

政策內(nèi)容更為精細的特點還體現(xiàn)在歐盟北極政策繼續(xù)提出了新內(nèi)容與新方向。新內(nèi)容既包括了創(chuàng)新、資金投資和資金協(xié)調(diào)等方面，還包括了諸如北極利益相關(guān)者論壇等新的對話機制。新方向則主要指的是該文件比先前的政策文件更加關(guān)注北極事務與歐盟現(xiàn)階段內(nèi)部議題的聯(lián)系，2008年和2009年的文件還主要停留在外交和海事層面，但2016年的文件內(nèi)容則表示，歐盟將切實地將其機構(gòu)的不同部門與相關(guān)北極事務聯(lián)系起來，以利于北極行動，這就意味著相關(guān)北極事務將逐步轉(zhuǎn)變?yōu)闅W盟內(nèi)部議程。

（二）政策立場漸趨溫和

在最初制定北極政策時，歐洲議會、歐盟理事會和歐盟委員會等相關(guān)機構(gòu)的性質(zhì)與差異往往讓北極國家感到困惑，因為北極國家并不熟悉歐盟決策的運作方式。2008年10月，歐洲議會宣布，支持建立具體北極制度的想法。它還認為，《聯(lián)合國海洋法公約》并沒有特定條款可以適用于北冰洋與極地地區(qū)的具體情況。歐洲議會這一夸張與大膽的聲明隨后就招致了許多北極國家的質(zhì)疑和反對，原因在于：這一立場與先前北極國家所通過的《伊盧利薩特宣言》相矛盾，北極國家認可并遵守現(xiàn)行的國際法，特別是《聯(lián)合國海洋法公約》框架下的國際海洋法。當歐盟委員會在2008年11月最終發(fā)布關(guān)于北極地區(qū)的通訊文件時，文件并沒有涉及先前歐洲議會所建議的“北極憲章”等有爭議性的立場問題，歐盟委員會對北極合作伙伴以及北極地區(qū)未來的管理也采取了溫和的態(tài)度。該政策文件承認了成員國在北極的合法利益和權(quán)利，并有意爭取在保護北極環(huán)境的優(yōu)先目標與可持續(xù)利用資源的需要之間建立適當?shù)钠胶狻＂貱ouncil of the European Union, “Council Conclusions on the Arctic Issues,” December 8, 2009, https://ec.europa.eu/maritimeaffairs/sites/maritimeaffairs/files/docs/body/arctic_council_conclusions_09_en.pdf, 訪問日期：2020年6月8日。2012年的文件在一定程度上還放棄了先前關(guān)于資源開發(fā)與利用等有爭議的因素，關(guān)于碳氫化合物及原材料的內(nèi)容只用了兩段文字來闡述。相比之下，它更傾向于解釋環(huán)境保護和北極的可持續(xù)發(fā)展，甚至表示歐洲的工商業(yè)也可以參與北極合作。①M, ?mieszek, The European Union in the Northern Latitudes, Berlin, Springer, 2013, pp.165-180.2012年的文件還以“國際合作”代替了2008年所提出的“多邊治理”，這一調(diào)整減弱了歐盟以“多邊治理”來分散北極國家權(quán)力的意識，從而傳達出友好的信號。此外，2008年的文件明確表示了歐盟考慮在市場上禁止進口、銷售并運輸海豹制品，但它導致歐盟2009年、2011年、2013年申請北極理事會觀察員地位的失敗，由此，歐盟意識到保障和維護原住民權(quán)利的重要性。2016年的文件將保障和維護北極地區(qū)居民權(quán)利這一內(nèi)容歸納到了“加強國際合作”的優(yōu)先領域之下，這一變化說明了歐盟在此領域的立場轉(zhuǎn)變，即它更加重視國際對話與合作。2016年的文件還反復提到歐盟將繼續(xù)在現(xiàn)有的《聯(lián)合國海洋法公約》框架下參與北極地區(qū)的相關(guān)事務和國際合作，并大力投入資金與創(chuàng)新技術(shù)幫助北極地區(qū)迎接現(xiàn)有和即將出現(xiàn)的挑戰(zhàn)?？傊?，自2008年以來，歐盟北極政策已經(jīng)從關(guān)注氣候變化的安全問題轉(zhuǎn)向了如何通過負責任的角色來獲得其在北極地區(qū)的合法地位。②K, Offerdal, “The EU in the Arctic: in pursuit of legitimacy and influence,” International Journal, Vol.66,No.4, 2011, p.863.歐盟對北極地區(qū)的關(guān)注內(nèi)容已經(jīng)從高級政治向低級政治轉(zhuǎn)變。由此，其立場也就漸趨柔和與成熟。

（三）政策重點逐步明確

歐盟北極政策的重點已經(jīng)從先前對政治與安全的擔憂轉(zhuǎn)向了基于科學與研究的軟實力影響。盡管三個文件都提到了歐盟對科學研究的關(guān)注，但在2016年的文件中科學研究領域得到了更多的重視，歐盟已將其貫穿到了當前三個優(yōu)先事項中，并以此作為參與北極事務的主要手段?？傮w來看，2008年的文件雖然給出了政策目標，但更多地隱含著對北極國家權(quán)力的質(zhì)疑。歐盟看到了北極地區(qū)的安全挑戰(zhàn)，但未能提出自身如何前進的戰(zhàn)略，所以將更多的關(guān)注點放在了北極地區(qū)的多邊治理上。2012年，歐盟則利用氣候變化領域的國際合作取代了先前對北極多邊治理的關(guān)注。該文件總體上是對北極理事會的一種信息傳達，歐盟希望北極地區(qū)的相關(guān)決策者能看到并認可自己在氣候變化領域所具有的能力和已經(jīng)做出的努力，從而獲得自身在北極地區(qū)參與相關(guān)事務的一種“合法性”身份。而2016年的《歐盟綜合北極政策建議》是當前最為具體的政策文件，其內(nèi)容顯示著歐盟北極政策的關(guān)注點正從廣泛與模糊的北極地區(qū)轉(zhuǎn)移至歐洲北極地區(qū)（主要集中于挪威、芬蘭等在北極圈的領土），它更加強調(diào)向著歐洲北極地區(qū)所面臨的特殊挑戰(zhàn)方向發(fā)展，而歐盟應對這些挑戰(zhàn)的方式就是積極促進其在北極地區(qū)的研究合作。這一研究合作主要體現(xiàn)在環(huán)境數(shù)據(jù)、循環(huán)經(jīng)濟、設施連通、可再生能源等領域。例如，在環(huán)境保護方面，歐盟將會通過促進基礎設施研究、提高數(shù)據(jù)資源開放的獲取程度等方式來完成任務。交互網(wǎng)（INTERACT）就是一個環(huán)北極網(wǎng)絡，旨在建立識別、理解、預測和應對北極環(huán)境變化的能力；格拉斯（GRACE）旨在開發(fā)、比較和評估寒冷氣候下不同溢油應急方法的有效性。這些網(wǎng)絡與平臺獲取的數(shù)據(jù)將在更大程度上幫助歐盟獲取北極知識并深入了解北極氣候與環(huán)境的復雜動態(tài)過程。此外，在不斷調(diào)整的政策內(nèi)容中，跨境科學項目的合作與投資項目的增加也是一個明顯的信號?？傮w來看，歐盟對北極的未來愿景已經(jīng)脫離了先前對地緣政治與安全的擔憂，脫離了對擴大海上運輸和開采碳氫化合物的過分期望，其注意力逐步轉(zhuǎn)向了基于氣候變化與可持續(xù)發(fā)展領域的科學研究領域?？茖W研究與國際合作似乎已是歐盟內(nèi)部達成參與北極事務共識的關(guān)鍵。

三、歐盟北極政策的局限性

2016年出臺的《歐盟綜合北極政策建議》在先前文件的基礎上取得了可觀的進展。它提出了具體內(nèi)容并給出了具體的行動計劃，在環(huán)境保護與北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展之間達成了微妙但必要的平衡，并認識到了多邊合作在實現(xiàn)這一平衡方面的中心作用。然而，需要注意的是，當前的歐盟北極政策仍然存在著一些缺陷。

（一）政策難以提升到“連貫”與“綜合”的高度

雖然歐洲議會在其2014年的決議中就呼吁，制定歐盟關(guān)于北極地區(qū)的綜合政策和歐盟在北極地區(qū)的統(tǒng)一戰(zhàn)略和具體行動計劃。歐盟理事會也要求歐盟委員會致力于進一步發(fā)展連貫性的北極政策，但事實上，2016年《歐盟綜合北極政策建議》仍然是一份籠統(tǒng)的文件，它并沒有滿足先前歐洲議會和歐盟理事會對于“連貫”的北極政策的要求，也沒有提出較為“綜合”的政策方法。

“連貫”有多種含義，在這里可以指代政策構(gòu)成要素之間的一致性，從而可以避免或最小化各種政策目標和組成部分之間的矛盾。在歐盟內(nèi)部，“連貫”可以指代不同機構(gòu)之間的統(tǒng)一性，而當它應用于北極地區(qū)時，“連貫”則意味著該政策還需考慮外部的一致性。所以，理想中的北極政策不僅能促進歐盟不同部門行動之間的協(xié)同性，還可以促進其與北極地區(qū)其他參與者之間的行動。①P. J. May, B. D. Jones, and et al., “Policy Coherence and Component-Driven Policymaking: Arctic Policy in Canada and the United States,” The Policy Studies Journal,Vol.33, No.1, 2005, p.48.然而，當前的歐盟北極政策缺乏能將不同機構(gòu)和部門整合在一起的機制，現(xiàn)有的部分政策實質(zhì)上是歐盟一系列相互關(guān)聯(lián)的部門（如漁業(yè)和海上運輸）根據(jù)一套共同目標和工具聯(lián)系起來的，而另一部分則根植于歐盟現(xiàn)有的政策框架（如歐盟的共同漁業(yè)政策或綜合海事政策）。②Adam St?pień and Andreas Raspotnik, “Exploring Reasons & Remedies for the EU’s Incapability to Devise an ‘Arctic policy’: The Quest for Coherence,” Arctic Yearbook 2015, 2015, p.434.另外，不同成員國對北極事務的關(guān)注程度也大不相同，這導致北極政策也無法用“一個聲音”對話，歐盟在內(nèi)部機構(gòu)和成員國上都缺乏對北極政策的一致機制和態(tài)度。而當歐盟內(nèi)部機構(gòu)處理相關(guān)北極事務時，北極政策也無法保障其資金來源以及人力資源上的連續(xù)性。例如，在當前整個環(huán)境背景下，歐盟東部和南部的鄰國狀況很不穩(wěn)定，由于英國脫歐、難民危機甚至是新冠肺炎疫情的持續(xù)影響，歐盟預算處于緊張時期，許多凈支付者要求歐盟削減支出。這無疑將對北極地區(qū)的投資與融資計劃施加一定的壓力。從外部環(huán)境來看，歐盟北極政策也未能有效協(xié)調(diào)其與北極不同參與者之間的關(guān)系。因此，沒有內(nèi)部機構(gòu)和成員國的一致性，沒有資源和體制上的連續(xù)性，該政策就難以上升到“連貫”的高度，也就不可能追求長期且深遠的目標。

“綜合”通常意味著把各個部分、各個方面或是各個因素聯(lián)系起來從而得到認識總體的一套內(nèi)容或方法，然而，當前的歐盟北極政策也并未提出“綜合”的政策方法。盡管它在內(nèi)容闡述中涉及對某些事項的解決辦法與措施（如關(guān)于科學研究與資金投放等），但這些方法不足以上升為一整套北極政策的方法機制，甚至有些內(nèi)容下并沒有提到相應實施辦法。例如，歐盟致力于通過包括北極理事會在內(nèi)的現(xiàn)有區(qū)域組織開展與北極相關(guān)的工作，但它并沒有提到任何與國際合作相關(guān)的永久機制。通常意義下，這一永久合作機制將有助于確保歐盟與其他行為體的北極合作成為一個持續(xù)的過程。此外，雖然它回應了2014年歐洲議會決議中提出的諸多問題，但它仍然沒有解決歐洲議會對公海捕撈、資源開發(fā)、海上石油與天然氣運營安全等方面的不安與擔憂，與之相關(guān)的討論多數(shù)仍然停留在描述的層面上?？傊瑲W盟現(xiàn)有的交叉計劃和機制或許只能為當前的北極政策提供有限的價值。

（二）政策未能突出總體目的與戰(zhàn)略

縱觀整個歐盟北極政策的發(fā)展過程，它的一個顯著性表述轉(zhuǎn)變是從“政策目標”修改為“優(yōu)先事項”。從文字意義上看，“政策目標”指的是政策執(zhí)行預期可以達到的目的、要求和結(jié)果，確定的政策目標往往具備以下特征：可衡量的和具體的，能指出預期結(jié)果的，在執(zhí)行人員或執(zhí)行機構(gòu)的權(quán)限范圍內(nèi)的，切合實際的或是指出完成時期的?！皟?yōu)先事項”則表示的是優(yōu)先處理的事情，地位處于其他事情之前，在待遇上占先。成為優(yōu)先事項可能意味著該事項具有以下特點：比較緊急的，有時間限制的，具有某種特殊意義而存在的?？傮w來看，“目標”傳達是一種“指引”的意思，而“事項”則更多地指向了“內(nèi)容”與“要做的事情”。因此，最新政策中的“優(yōu)先事項”似乎浮在了歐盟的真正利益之上，這一調(diào)整使得北極政策無法突出歐盟的真正目的是什么，甚至不知道其基于政策之上的戰(zhàn)略考慮是什么。

盡管歐盟政策文件的發(fā)展過程顯示了歐盟所取得的進展，但無法否認連續(xù)八年來歐盟似乎無力提出明確的總體北極政策甚至是北極戰(zhàn)略。導致其發(fā)生的因素或許十分復雜，但明顯的一點是當前歐盟北極政策已經(jīng)不再提及先前文件中所涉及的安全及地緣政治問題，而且優(yōu)先事項進一步掩蓋了它的總體目標和利益?？傊?，隨著北極地區(qū)在地緣政治和地緣經(jīng)濟意義上的增長，歐盟需要反思其在該地區(qū)的關(guān)鍵戰(zhàn)略利益，并更新其方法以考慮到該地區(qū)的新發(fā)展。當前，歐盟北極政策的發(fā)展還停留在2016年文件上，歐盟需要做的事情就是在其基礎上更新一項全面戰(zhàn)略以保證其對北極事務的長期關(guān)注。2020年7月20日，歐盟委員會與歐洲對外行動署已向公眾開放關(guān)于歐盟北極政策前進方向的咨詢申請，這可能預示著北極政策的更新，該咨詢有助于歐盟重新審視其在北極事務中的作用，修訂當前政策中的優(yōu)先事項和所需采取的行動，確定是否需要開辟新的政策領域。

（三）優(yōu)先事項過于寬泛且存在矛盾

2016年的《歐盟綜合北極政策建議》是當前歐盟對其北極政策的最新陳述。歐盟政策制定者試圖嘗試限制北極這一廣泛范圍，并著眼于三個關(guān)鍵優(yōu)先事項：氣候變化與環(huán)境保護，北極及其周邊地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，北極問題的國際合作。雖然上述優(yōu)先事項的安排體現(xiàn)了歐盟當前北極政策的關(guān)注重點，但其實它在內(nèi)容、作用及其對總體政策的影響上都或多或少地存在一些問題。

首先，優(yōu)先事項涵蓋了諸多主題，這些主題有些相互關(guān)聯(lián)，有些主題僅通過“北極”標簽建立聯(lián)系。這意味著歐盟北極政策部分上是從現(xiàn)有歐盟政策的基礎上“挑揀”與北極相關(guān)的內(nèi)容而組合起來的。例如，關(guān)于緩解北極地區(qū)氣候變化所給出的溫室氣體排放承諾，事實上就來源于先前歐盟的氣候政策。同時，歐盟所倡導的可持續(xù)發(fā)展，在意義上其實也是廣泛的，理論上包括了生態(tài)可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和社會可持續(xù)發(fā)展，但歐盟在此所強調(diào)的內(nèi)容是模糊的。雖然我們可以從側(cè)面了解歐盟對北極經(jīng)濟活動的重視，但歐盟似乎并不愿放棄提及生態(tài)與社會。優(yōu)先事項還表明了歐盟北極政策具有內(nèi)部與外部的性質(zhì)。內(nèi)部方面指在歐洲北極地區(qū)的可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展和投資、環(huán)境保護與氣候適應等主題；外部行動則主要包括歐盟參與北極理事會的工作，與北極國家的關(guān)系互動以及制定有關(guān)北極的國際規(guī)范等。然而對歐盟來說，能同時兼顧內(nèi)外部所有要素并將二者議題有效結(jié)合在一起，是一個不小的挑戰(zhàn)。

其次，優(yōu)先事項無法突出歐盟的總體政策目標與工具。在過去的十幾年中，歐盟對北極采取的總體方針仍是一個爭論的話題，當前從政策更新變化與政策內(nèi)容中均未找到明確的目標、宗旨與實施工具。更為明顯的是，歐盟北極政策集中討論了區(qū)域發(fā)展項目和投資事項，內(nèi)容中所提到的目標更為具體地落入了部門政策領域（如交通、數(shù)字市場、環(huán)境等）。也許當前“應對氣候變化”可以被視為歐盟北極政策的最重要內(nèi)容，但到目前為止，該內(nèi)容并未成為歐盟北極政策的驅(qū)動力，它也沒有將有關(guān)北極的問題有效地結(jié)合在一起。而且，歐盟當前眾多的利益集團是否真的允許將應對氣候變化這一事項優(yōu)先于其他領域或目標之上還是個問題。盡管歐盟為北極研究提供了寶貴的資金與技術(shù)支持，在氣候、可持續(xù)發(fā)展以及北極理事會的工作中取得了不小進展，與北極原住民的對話也愈漸順利與充實，但從戰(zhàn)略目標的角度看，歐盟北極政策還存在著缺陷。例如，三大優(yōu)先事項的排列順序尚不清晰，僅憑政策內(nèi)容探尋無法得出哪一個是當前最為重要的，并且每一事項均未給出所要達成的總體預期目標。

再次，優(yōu)先事項中有相對矛盾的地方，無法增強歐盟北極政策的信服力。這一矛盾主要體現(xiàn)在保護北極環(huán)境和促進北極周邊地區(qū)可持續(xù)發(fā)展這兩項內(nèi)容上。目前，歐盟的北極政策故意忽略了與資源能源開發(fā)爭議有關(guān)的問題。例如，它沒有解決海上運輸中使用重質(zhì)燃料油的問題。在有關(guān)礦物和化石燃料提取的討論中，2008年和2012年的文件將資源可持續(xù)利用視為主要挑戰(zhàn)，但2016年文件僅討論了在國際合作范圍內(nèi)自然資源的開采。雖然2016年的文件通過強調(diào)歐洲北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展以及其與歐盟內(nèi)部市場的融合，使得歐盟從表面上避開了經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護這一矛盾問題，但從實質(zhì)意義上看，歐盟的“忽視不談”是默許了其在北極地區(qū)與能源有關(guān)的活動與機會。歐盟仍處于環(huán)境保護與開發(fā)經(jīng)濟需求之間的緊張關(guān)系之中。當然，這一矛盾并不只出現(xiàn)在歐盟政策中，大部分北極參與者都會面臨這一“北極悖論”。就歐盟成員國來說，盡管他們對環(huán)境的關(guān)注不同，但大多都更為明顯地傾向于經(jīng)濟利益。①B De Botselier, Sofía López Piqueres, and Simon Schunz, “Addressing the ‘Arctic Paradox’:Environmental Policy Integration in the European Union’s Emerging Arctic Policy,” May 15, 2019, http://aei.pitt.edu/97352/, 訪問時間：2020年9月2日。歐盟總是在證明經(jīng)濟發(fā)展可以與環(huán)境保護并駕齊驅(qū)，但事實上，它無法在支持歐洲北極地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的同時，兼顧并履行好在氣候變化上領導者的責任。

最后，優(yōu)先事項無法引起廣泛重視，無法解決歐盟北極政策邊緣性的問題。歐盟北極政策雖然與歐盟的部分現(xiàn)有政策相聯(lián)系，但它并不能真正融入歐盟現(xiàn)有政策的框架體系之中。目前更多體現(xiàn)的是，北極政策對歐盟現(xiàn)有政策的充分不必要的條件關(guān)系，即歐盟北極政策的實施必然會牽動歐盟內(nèi)部的相關(guān)機構(gòu)和現(xiàn)有政策工具，但反過來講，歐盟在實施其現(xiàn)有領域政策時，關(guān)于北極事務的政策很有可能被忽視。更為重要的是，歐盟北極政策無法回答歐洲北極地區(qū)實際上對歐盟意味著什么。相比之下，東部地區(qū)（如烏克蘭—俄羅斯—歐盟三角地區(qū)）和南部地區(qū)（如地中海地區(qū)）則更具有重要性，或許未來北極地區(qū)與歐盟將在經(jīng)濟方面有著明顯的相關(guān)性。但就目前階段來看，二者的關(guān)系仍然是不顯著的。

四、結(jié)語

制定此類政策文件是歐盟及其機構(gòu)傳達其基本主張與實際活動的途徑，而歐盟北極政策不僅包括政策文件本身，還包括了實施工具、實施途徑以及保障該政策實施的法律基礎等。由于篇幅所限，這些不是本文所要涉及與討論的主題。歐盟北極政策文件的出臺體現(xiàn)了歐盟將繼續(xù)以國際合作為途徑、以科學研究為主要參與方式，在氣候與環(huán)境保護、可持續(xù)發(fā)展、原住民權(quán)益保護等領域展開活動以此參與北極地區(qū)治理。歐盟北極政策的發(fā)展也仍然基于這樣的想法，即應在現(xiàn)有的多邊協(xié)議和機制（如《聯(lián)合國海洋法公約》，北極理事會和國際海事組織）的基礎上建立并進一步推進北極管理與治理。目前，歐盟的北極政策還在不斷發(fā)展與完善之中。

對歐盟來說，當下能與所有成員國合作制定統(tǒng)一的北極戰(zhàn)略，并將特定的北極事項納入歐盟所有領域的行動仍然是一個過于高的目標，保持當前的“優(yōu)先事項”并對其不斷反思與修改，可能是更為現(xiàn)實和可能的行動方案。歐盟北極政策的更新必須基于現(xiàn)實的遠見以及歐盟在該地區(qū)的實際作用。另外，鑒于歐盟本身不是嚴格地理意義上的北極行動者，歐盟北極政策還需要考慮的是，是否能得到北極國家的回應。①張勝軍、鄭曉雯：《從國家主義到全球主義：北極治理的理論焦點與實踐路徑探析》，《國際論壇》2019 年第 4 期，第3—18頁。經(jīng)過幾次的政策文件調(diào)整，越來越多的證據(jù)已經(jīng)表明，歐盟的政策優(yōu)先事項與北極國家設定的政策目標相吻合。最后，盡管在歐盟委員會聲明文件、歐洲議會決議和歐盟理事會結(jié)論之后，歐盟仍然缺乏對北極的明確戰(zhàn)略規(guī)劃，但這并不意味著它不在北極地區(qū)發(fā)揮作用或擁有一定的權(quán)力。