吳雨坤 萬(wàn)鵬飛

摘 要：相對(duì)集中行政許可權(quán)改革是“放管服”改革的突破口，是提高政府行政審批效率、便利企業(yè)和群眾辦事、進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)活力的關(guān)鍵舉措。中國(guó)相對(duì)集中行政許可權(quán)改革主要在地級(jí)市政府展開(kāi)，在具體推進(jìn)過(guò)程中，普遍缺乏對(duì)“相對(duì)集中”標(biāo)準(zhǔn)的把握。文章從基本概念出發(fā)，將相對(duì)集中行政許可權(quán)區(qū)分為橫向相對(duì)集中行政許可權(quán)和縱向相對(duì)集中行政許可權(quán)，以此為基礎(chǔ)分析河北省各地級(jí)市相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的現(xiàn)狀和問(wèn)題，最后給出地級(jí)市政府推進(jìn)相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的政策建議。

關(guān)鍵詞：橫向相對(duì)集中;縱向相對(duì)集中;行政許可

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009 - 5381（2021）02 - 0058 - 07

十八大以來(lái)，轉(zhuǎn)變政府職能一直是中國(guó)深化經(jīng)濟(jì)體制改革和行政體制改革的重點(diǎn)。其中，“放管服”改革是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、加快適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的核心舉措。作為“放管服”改革的突破口，相對(duì)集中行政許可權(quán)改革對(duì)提高政府行政審批效率、便利企業(yè)和群眾辦事、進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)活力具有關(guān)鍵作用。然而，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展過(guò)程中，現(xiàn)有的行政審批和許可制度逐漸暴露出環(huán)節(jié)繁雜、過(guò)程不明確、檢查周期長(zhǎng)、涉及部門多等問(wèn)題，企業(yè)置身于多層審批、多頭審批、多主體審批、多環(huán)節(jié)審批[1]，既削弱了國(guó)家宏觀調(diào)控的效率，又與刺激經(jīng)濟(jì)活力、為市場(chǎng)減負(fù)的施政方向不匹配。本文以河北省11個(gè)地級(jí)市為例，分四個(gè)部分研究中國(guó)相對(duì)集中行政許可權(quán)改革。

一、相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的歷史沿革及背景

（一）基本概念

1.行政許可權(quán)

行政許可權(quán)是行政機(jī)關(guān)根據(jù)相對(duì)人的申請(qǐng)，以書面證明或其他方式允許相對(duì)人從事某種行為，確認(rèn)某種權(quán)利，授予某種資格和能力的權(quán)力。行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織提出的申請(qǐng)產(chǎn)生行政許可行為，無(wú)申請(qǐng)即無(wú)許可。[2]《中華人民共和國(guó)行政許可法》嚴(yán)格規(guī)定了設(shè)定行政許可的權(quán)力，排除了過(guò)去任何行政機(jī)關(guān)、甚至行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)都可以濫設(shè)行政許可的權(quán)力。國(guó)務(wù)院以《行政許可決定》的形式，將確需保留的行政許可進(jìn)行設(shè)定，[3]行政機(jī)關(guān)不再?gòu)V泛具有行政許可的設(shè)定權(quán)，而只具有行政許可實(shí)施權(quán)和行政許可監(jiān)督權(quán)。行政許可實(shí)施權(quán)包括受理權(quán)、收費(fèi)權(quán)、審核權(quán)、決定權(quán)和送達(dá)權(quán);行政許可監(jiān)督權(quán)包括檢查權(quán)、中止權(quán)、撤銷權(quán)、變更權(quán)、宣告無(wú)效權(quán)等。其中決定權(quán)是行政許可權(quán)的核心。

2.相對(duì)集中行政許可權(quán)

行政許可權(quán)的集中分為絕對(duì)集中和相對(duì)集中。絕對(duì)集中指的是不考慮許可權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力范圍，統(tǒng)一集中行使行政許可權(quán);與之相對(duì)，相對(duì)集中既需要考慮許可權(quán)的結(jié)構(gòu)（如許可實(shí)施權(quán)和許可監(jiān)督權(quán)），也需要考慮許可的范圍（如涉密事項(xiàng)和非涉密事項(xiàng)），以一定的標(biāo)準(zhǔn)和原則，將符合條件的權(quán)力集中起來(lái)。因此，有必要從縱向和橫向兩個(gè)維度剖析相對(duì)集中行政許可權(quán)的內(nèi)涵，從而確立相對(duì)集中的標(biāo)準(zhǔn)。

3.縱向相對(duì)集中行政許可權(quán)

縱向相對(duì)集中指的是行政許可機(jī)關(guān)將全部的行政許可實(shí)施權(quán)和部分行政許可監(jiān)督權(quán)集中起來(lái)。從行政邏輯來(lái)看，頒發(fā)行政許可的機(jī)關(guān)應(yīng)同時(shí)承擔(dān)變更、撤銷和宣布無(wú)效的權(quán)責(zé)，做到“誰(shuí)頒發(fā)誰(shuí)撤銷”“誰(shuí)頒發(fā)誰(shuí)更改”，形成閉環(huán)。因此，行政許可機(jī)關(guān)履行的部分行政許可監(jiān)督權(quán)應(yīng)包括變更權(quán)和處罰權(quán)中的撤銷權(quán)和宣告無(wú)效權(quán)。此外，由于行政處罰中的“中止權(quán)”不影響行政許可原有的合法效力，僅僅是使該項(xiàng)行政許可在一段時(shí)間內(nèi)不能正常生效，因此可由行政許可檢查與監(jiān)督部門直接宣告處罰，而變更、撤銷和宣告無(wú)效等影響行政許可原有合法效力的行為，應(yīng)由檢查與監(jiān)督部門告知行政許可機(jī)關(guān)并出具意見(jiàn)，再由行政許可機(jī)關(guān)具體實(shí)施。

4.橫向相對(duì)集中行政許可權(quán)

橫向相對(duì)集中指的是在許可權(quán)權(quán)力范圍上實(shí)現(xiàn)“相對(duì)”。中編辦印發(fā)的《相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作方案》（中央編辦發(fā)〔2015〕16號(hào)）指出，行政許可權(quán)改革的目標(biāo)是“創(chuàng)新行政審批方式，提高行政審批效率，便利企業(yè)和群眾辦事，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)活力”。如表1所示，行政許可權(quán)的集中范圍應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)民生領(lǐng)域，而該范圍之外的如涉密、特殊物品管制等事項(xiàng)則不應(yīng)在行政許可權(quán)的集中范圍內(nèi)。

（二）中國(guó)相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的歷史沿革

1.相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的準(zhǔn)備階段（1982—2003年）。這一階段開(kāi)始的標(biāo)志是第一次大部制改革。第一次大部制改革啟動(dòng)于1982年，以精兵簡(jiǎn)政為原則，以提高政府工作效率、實(shí)行干部年輕化為目標(biāo)，較大幅度地撤并了經(jīng)濟(jì)管理部門，并將其中一些條件成熟的單位改革成了經(jīng)濟(jì)組織[4]。這一次大部制改革標(biāo)志著我國(guó)政府對(duì)改善行政效能的重視。在此之前，審批機(jī)關(guān)各自為政的組織運(yùn)作和政策裁量、相互獨(dú)立的管制目標(biāo)與規(guī)范體系，形成了橫向部門之間相對(duì)封閉的審批辦理流程和業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，這些系統(tǒng)大多在垂直的層級(jí)體系內(nèi)建設(shè)營(yíng)運(yùn)，有著各自的形式和符號(hào)，并且架構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)各異，成為制約整體審批效率提高的障礙[5]。隨后多次大部制改革，重心始終圍繞科學(xué)配置政府權(quán)力、不斷提高行政效率的目標(biāo)。在此大背景下，行政審批制度的改革，符合政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，機(jī)構(gòu)改革的同時(shí)，行政審批制度改革勢(shì)在必行。

2.相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的發(fā)展階段（2003—2015年）。這一階段開(kāi)始的標(biāo)志是《中華人民共和國(guó)行政許可法》的出臺(tái)。2003年8月27日，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政許可法》，《中華人民共和國(guó)行政許可法》是繼國(guó)家賠償法、行政處罰法、行政復(fù)議法后又一部規(guī)范政府行為的重要法律[6]，目的是解決行政許可事項(xiàng)過(guò)濫、機(jī)構(gòu)許可權(quán)界定不清、審批過(guò)程煩瑣、“暗箱操作”，以及重許可輕監(jiān)管的問(wèn)題?！吨腥A人民共和國(guó)行政許可法》規(guī)定了行政許可事項(xiàng)的范圍、行政許可實(shí)施的機(jī)關(guān)、行政許可的實(shí)施程序、行政許可的費(fèi)用、監(jiān)督檢查機(jī)制以及各主體的法律責(zé)任，為行政許可權(quán)的改革劃清了一條法制化的道路。2013年，國(guó)務(wù)院先后取消和下放行政審批等事項(xiàng)632項(xiàng)，需報(bào)部委核準(zhǔn)的企業(yè)投資項(xiàng)目減少60%左右[7]。這一階段，行政許可權(quán)的改革開(kāi)始有法可依，改革的方式轉(zhuǎn)變?yōu)轶w制機(jī)制的創(chuàng)新，各地級(jí)市開(kāi)始建立“市級(jí)政務(wù)服務(wù)中心-區(qū)縣政務(wù)服務(wù)大廳-社區(qū)服務(wù)站/工作站”的審批工作模式，逐步實(shí)現(xiàn)物理整合。

3.相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的完善階段（2015年至今）。這一階段開(kāi)始的標(biāo)志是《相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作方案》（中央編辦發(fā)〔2015〕16號(hào)）的出臺(tái)。《相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作方案》明確了行政許可權(quán)改革試點(diǎn)的范圍和改革的內(nèi)容，試點(diǎn)范圍包括天津市所有區(qū)縣，河北、山西、江蘇、浙江、廣東、四川、貴州各選擇2～3個(gè)市、縣（市、區(qū)）或所屬國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)展改革試點(diǎn)，改革的內(nèi)容包括相對(duì)集中行政許可權(quán)的內(nèi)容、范圍和實(shí)現(xiàn)形式、行政審批部門與承擔(dān)管理職能部門的職責(zé)定位、審批流程簡(jiǎn)化與規(guī)范、審批監(jiān)管機(jī)制。以此為契機(jī)，全國(guó)開(kāi)始逐漸深化相對(duì)集中行政許可權(quán)改革，逐步實(shí)現(xiàn)由行政服務(wù)大廳“物理整合”的模式發(fā)展到行政審批局“化學(xué)融合”的模式，以行政體制改革作為撬桿，在弱審批、嚴(yán)監(jiān)管、重信用、強(qiáng)服務(wù)中走向現(xiàn)代治理[8]。

（三）中國(guó)相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的法律與制度背景

1.行為主體

《中華人民共和國(guó)行政許可法》第22條、25條、26條規(guī)定，行政許可由具有行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。行政許可需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個(gè)機(jī)構(gòu)辦理的，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請(qǐng)，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定。由此可知，相對(duì)集中行政許可權(quán)的主體，在地級(jí)市一級(jí)，除各職能部門之外，還可決定由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使。該處的行政機(jī)關(guān)，既可以是參公的事業(yè)單位，也可以是市政府的部門，如行政審批局。行政審批局依法成立，行使相對(duì)集中行政許可權(quán)，具有組織法上的權(quán)限[9]。

2.行為客體

相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的行為客體是行政許可權(quán)，行政許可權(quán)不是越集中越好，大規(guī)模調(diào)整行政許可權(quán)行使主體與職權(quán)法定原則精神相違背[10]。目前的法律文件尚未明確指出行政許可權(quán)集中的范圍及如何實(shí)現(xiàn)“相對(duì)”，實(shí)踐中主要從空間場(chǎng)所、職能部門內(nèi)部和職能部門之間探索集中的模式[11]。本文提出的橫向集中和縱向集中行政許可權(quán)的概念，可以作為劃分相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的行為客體范圍。

3.集中程序

《相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作方案》（中央編辦發(fā)〔2016〕20號(hào)）明確指出了各級(jí)政府相對(duì)集中行政許可權(quán)的程序：①?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府開(kāi)展相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)，由?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。②市、縣及各類開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)，由?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委、政府批準(zhǔn)，并報(bào)中央編辦、國(guó)務(wù)院法制辦備案。此外，市、縣進(jìn)行試點(diǎn)同時(shí)，在各類開(kāi)發(fā)區(qū)積極推廣行政審批局等模式，實(shí)行“一顆印章管審批”。同時(shí)，試點(diǎn)城區(qū)要加大探索力度，積極與上級(jí)有關(guān)部門對(duì)接，及時(shí)反饋情況，著力破解試點(diǎn)中的困難和共性問(wèn)題，推動(dòng)行政審批制度改革向縱深發(fā)展。因此，市、縣及各類開(kāi)發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)自行探索改革模式并起草相對(duì)集中行政許可權(quán)的方案，經(jīng)由省級(jí)政府批準(zhǔn)并中央編辦、國(guó)務(wù)院法制辦備案后，再由市、縣一級(jí)政府具體負(fù)責(zé)實(shí)施。在實(shí)施過(guò)程中，市、縣一級(jí)政府也負(fù)責(zé)對(duì)上聯(lián)絡(luò)相關(guān)工作。

二、河北省地級(jí)市相對(duì)集中許可權(quán)改革現(xiàn)狀

《相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作方案》（中央編辦發(fā)〔2015〕16號(hào)）、《相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作方案》（中央編辦發(fā)〔2016〕20號(hào)）指出了改革試點(diǎn)的范圍，包括天津、河北、山西、江蘇、浙江、廣東、四川、貴州、遼寧、安徽、湖北、湖南、廣西、寧夏共14個(gè)省級(jí)行政區(qū)。河北省是第一批進(jìn)行相對(duì)行政許可權(quán)改革的省份，改革力度大，改革速度快，為第一批試點(diǎn)改革之先，對(duì)其他省份起到了良好的示范作用，具有一定的代表性。

從具體做法來(lái)看，河北省在推進(jìn)相對(duì)集中行政許可權(quán)改革上大力推行“行政審批局”制度，于短時(shí)間內(nèi)在11個(gè)地級(jí)市均設(shè)立了行政審批局，將原屬各市政府委辦局的行政審批權(quán)力大比例交由行政審批局行使。行政審批局啟用行政審批專用章，實(shí)行“一枚印章管審批”。同時(shí)，河北省各地級(jí)市均設(shè)有市級(jí)政務(wù)服務(wù)中心，中心由市政府設(shè)立，交由行政審批局管理，屬于行政審批局下屬事業(yè)單位。

從實(shí)踐來(lái)看，“行政審批局”的工作模式對(duì)于單項(xiàng)審批而言，有效縮短了審批時(shí)長(zhǎng);對(duì)于多項(xiàng)審批而言，串聯(lián)審批不再需要流轉(zhuǎn)多個(gè)政府部門，并聯(lián)審批則由外部協(xié)調(diào)（聯(lián)審聯(lián)批辦公室聯(lián)系各部門推進(jìn)）變?yōu)閮?nèi)部協(xié)調(diào)，極大地提高了審批效率。以滄州市為例，行政審批局成立之后，固定資產(chǎn)投資建設(shè)項(xiàng)目等復(fù)雜審批項(xiàng)目從注冊(cè)登記、項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃許可、施工許可、竣工驗(yàn)收全流程審批只需要45個(gè)工作日。

然而，河北省各地級(jí)市在推行“行政審批局”工作模式的過(guò)程中，未能仔細(xì)辨析相對(duì)集中行政許可權(quán)中“相對(duì)”的概念，各地級(jí)市劃屬行政審批局行使的權(quán)力數(shù)量不同、類型不同，缺乏一定的標(biāo)準(zhǔn)，圖1所示。

如圖2所示，從比例上來(lái)看，衡水市劃屬行政審批局的行政許可權(quán)力僅占市級(jí)行政許可權(quán)力總數(shù)的40.66%，比例最低，比例最高的為唐山市，占72.00%，二者比例相差竟高達(dá)30%以上，說(shuō)明行政審批局承接許可權(quán)在市級(jí)層面缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。從總體趨勢(shì)來(lái)看，河北省各地級(jí)市目前正持續(xù)將市直政府部門的行政許可權(quán)力劃撥給行政審批局，可以預(yù)見(jiàn)，上圖比例的數(shù)字在未來(lái)還將保持上升。從類型上看，河北省各地級(jí)市劃撥行政許可權(quán)至行政審批局的過(guò)程較為粗放，存在橫向集中太寬泛的問(wèn)題，各地級(jí)市行政審批局承擔(dān)了一批不應(yīng)承擔(dān)的行政許可權(quán)力，一些專業(yè)性較強(qiáng)的審批事項(xiàng)法律責(zé)任主體還在原單位，這些事項(xiàng)納入行政審批局后沒(méi)有上位法支撐，法律責(zé)任主體與實(shí)際審批機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一。[12]以滄州市為例，滄州市劃撥行政審批局行使的權(quán)力中包括一批經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)民生領(lǐng)域之外的權(quán)力，如涉外事項(xiàng)審批權(quán)重的“境外機(jī)構(gòu)和團(tuán)體拍攝考古發(fā)掘現(xiàn)場(chǎng)審批”等，這類審批事項(xiàng)事實(shí)上并不屬于橫向相對(duì)集中行政許可權(quán)的范疇，不應(yīng)由行政審批局承擔(dān)。

三、河北省地級(jí)市相對(duì)集中行政許可權(quán)改革存在的問(wèn)題

（一）縱向集中不充分，橫向集中太寬泛

目前全國(guó)試點(diǎn)地區(qū)在集中許可權(quán)改革時(shí)缺乏“相對(duì)”的標(biāo)準(zhǔn)，縱向集中不充分，橫向集中太寬泛。這一點(diǎn)是全國(guó)各試點(diǎn)地區(qū)的共性問(wèn)題。就河北而言，各地級(jí)市縱向上僅集中了行政許可實(shí)施權(quán)，應(yīng)該集中的部分行政許可監(jiān)督權(quán)未集中;橫向上在市級(jí)政務(wù)服務(wù)中心和區(qū)級(jí)政務(wù)服務(wù)大廳入駐了過(guò)多的許可事項(xiàng)，許可事項(xiàng)幾乎全盤入駐。這種集中的方式屬于絕對(duì)集中而非“相對(duì)集中”，存在兩大問(wèn)題：一是絕對(duì)集中行政許可權(quán)使得中心和大廳承擔(dān)了過(guò)大的業(yè)務(wù)壓力，影響權(quán)力履行的效率;二是中心和大廳在一部分行政許可事項(xiàng)上不具備審核條件，難免成為行政審批的“收發(fā)室”，如資源開(kāi)采及勘察審批需要實(shí)地勘察，中心不具備專業(yè)人員和硬件設(shè)施，仍需要發(fā)回原單位審核。

（二）行政審批局內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

河北省部分地級(jí)市目前在審批上對(duì)外雖然實(shí)現(xiàn)了“一枚印章管審批”，但是對(duì)內(nèi)卻缺乏標(biāo)準(zhǔn)化的管理。本文梳理了河北省11個(gè)地級(jí)市行政審批局科室建設(shè)情況：

如表2所示，從內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量上來(lái)看，河北省各地級(jí)市行政審批局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量差別大，規(guī)模大小不一，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)最多的張家口市行政審批局有24個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，最少的承德市行政審批局則僅有13個(gè)。從內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名稱和職責(zé)上來(lái)看，唐山、張家口、承德、保定、秦皇島、廊坊、衡水分別根據(jù)各自審批業(yè)務(wù)類型劃分科室，而石家莊、滄州、邢臺(tái)則以“審批一科”“審批二科”的方式粗放劃分科室，說(shuō)明這些地級(jí)市尚未對(duì)自身業(yè)務(wù)類型有清晰的定位。由此可見(jiàn)，雖然河北省在短時(shí)間內(nèi)全面設(shè)立市級(jí)行政審批局，然而在機(jī)構(gòu)管理、人員分配、法定職責(zé)上缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)行模式還很初級(jí)。

（三）網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)大廳尚未對(duì)標(biāo)實(shí)體大廳，功能模塊少

目前河北省網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站采用統(tǒng)一入口、按城市劃分頁(yè)面的形式，提供了包括辦理機(jī)構(gòu)、服務(wù)對(duì)象、法定依據(jù)、申請(qǐng)條件、申報(bào)材料、承諾期限、法定期限等信息，對(duì)于申請(qǐng)人了解申辦程序有一定的指導(dǎo)性。但政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站尚未對(duì)標(biāo)實(shí)體大廳，未能提供如實(shí)體大廳結(jié)構(gòu)、辦事窗口編號(hào)、窗口排隊(duì)情況等信息。河北省各地級(jí)市政務(wù)服務(wù)大廳投入正式運(yùn)行的時(shí)間不長(zhǎng)，辦事人對(duì)大廳的了解情況有限，亟須從官方渠道了解相應(yīng)的情況，河北省各地級(jí)市網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)大廳網(wǎng)站建設(shè)缺乏相應(yīng)的功能模塊，難以滿足辦事人該方面的信息需求。

四、中國(guó)相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的對(duì)策建議

首先，在理念上，加深對(duì)相對(duì)集中概念的認(rèn)識(shí)，區(qū)分橫向集中與縱向集中。如前所述，在推進(jìn)相對(duì)集中行政許可權(quán)改革時(shí)，要充分理解“相對(duì)”的內(nèi)涵。相對(duì)集中行政許可權(quán)改革是我國(guó)行政審批制度改革的其中一環(huán)，行政審批制度改革的一大目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)行政體制效能的提高，如果為了集中而集中，走向“絕對(duì)集中”，反而可能造成降低行政效能的結(jié)果。本文提出了橫向相對(duì)集中和縱向相對(duì)集中的概念，可以作為理解“相對(duì)集中”的一種視角。

其次，在主體上，以政務(wù)服務(wù)大廳為基礎(chǔ)，加快推進(jìn)行政審批局的建立。一是依據(jù)橫向相對(duì)集中的原則，調(diào)整政府服務(wù)大廳進(jìn)駐部門，對(duì)于不符合橫向集中原則的部門予以遷出，對(duì)于符合橫向集中原則的部門予以遷入;二是依據(jù)縱向相對(duì)集中的原則，明確政務(wù)服務(wù)中心/大廳和職能部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，政務(wù)服務(wù)中心/大廳除頒發(fā)許可外，也應(yīng)履行一部分行政許可監(jiān)督權(quán)，而不是單純實(shí)行“審管分離”;三是全國(guó)各地級(jí)市學(xué)習(xí)河北相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，依照法定程序向省政府提出申請(qǐng)，加快成立行政審批局，在成立行政審批局的基礎(chǔ)之上，明確政務(wù)服務(wù)大廳作為行政審批局事業(yè)單位的隸屬關(guān)系。

再次，在制度上，加快推進(jìn)行政審批“專用章”制度，建立多邊溝通機(jī)制。一是逐步探索采用“一枚印章管審批”的模式，化解多頭審批的矛盾，避免串聯(lián)審批不通暢、并聯(lián)審批協(xié)調(diào)難的問(wèn)題;二是建立政務(wù)服務(wù)大廳與入駐單位常態(tài)溝通機(jī)制，協(xié)調(diào)解決問(wèn)題，可由聯(lián)審聯(lián)批辦公室牽頭，通過(guò)定期召開(kāi)行政審批相關(guān)科室和部門負(fù)責(zé)人聯(lián)席工作會(huì)議，重點(diǎn)交流重大項(xiàng)目的對(duì)接情況，總結(jié)對(duì)接過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn);三是對(duì)標(biāo)各部門權(quán)責(zé)清單，完善中心/大廳服務(wù)事項(xiàng)動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，在國(guó)務(wù)院持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，地方政府權(quán)責(zé)事項(xiàng)在一定時(shí)期內(nèi)都處于動(dòng)態(tài)調(diào)整期，遷入中心/大廳的事項(xiàng)也可能隨國(guó)務(wù)院新的政策進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，中心/大廳應(yīng)及時(shí)對(duì)標(biāo)各部門權(quán)責(zé)清單調(diào)整情況，采用網(wǎng)絡(luò)公示、大廳電子屏滾動(dòng)播放等方式，及時(shí)向申請(qǐng)人告知大廳申辦事項(xiàng)變化;四是設(shè)立市級(jí)政務(wù)服務(wù)中心專屬號(hào)碼，集中受理公民投訴、咨詢和意見(jiàn)反饋;五是加速重點(diǎn)項(xiàng)目審批“綠色通道”規(guī)范化建設(shè)，哪些領(lǐng)域的項(xiàng)目可以走“綠色通道”？多大資金量的項(xiàng)目可以走“綠色通道”？類似的問(wèn)題需要確立規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)并向社會(huì)公示。

最后，在技術(shù)上，對(duì)標(biāo)實(shí)體大廳，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)綜合服務(wù)大廳建設(shè)。一是將網(wǎng)絡(luò)綜合服務(wù)大廳對(duì)標(biāo)實(shí)體大廳，增設(shè)相應(yīng)功能模塊，公示綜合服務(wù)大廳的結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)范圍、辦理窗口、辦理時(shí)間等信息，方便民眾獲取相關(guān)信息;二是探索互聯(lián)網(wǎng)協(xié)助審批模式，在滿足審批需要的基礎(chǔ)之上，不斷豐富網(wǎng)上審批的事項(xiàng)數(shù)量，由申辦人提供具有效力的電子審批材料，從“最多跑一次”變?yōu)椤安挥门堋?，降低?shí)地審批的負(fù)擔(dān)。

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Research on the Reform of Administrative Licensing Right of Relatively Centralized Municipal Governments in China

——Taking Prefecture-level Cities in Hebei Province as Examples

Wu Yukun，Wan Pengfei

（Peking University， Beijing 100871，China）

Abstract：The reform of relatively centralized administrative license is a breakthrough of reforms of“streamline the government，delegate power，and improve government service”，and the key measure to? improve the efficiency of government administrative examination and approval，convenient for enterprises and the masses and further stimulate the vitality of the market and society. In China，the reform of relatively centralized administrative license right is mainly carried out in prefecture-level cities. However，prefecture-level cities generally lack the grasp of the standard of “relatively centralizing”. Starting from the basic concept，this paper research relatively centralizing the power of administrative permission from horizontal and vertical dimensions. Based on this，it analyzes the current situation and problems of the reform of relatively centralizing the power of administrative permission in Hebei province. Finally，it gives some policy suggestions to promote the reform of relatively centralizing the power of administrative permission in China.

Key words：horizontal relatively centralizing;vertical relatively centralizing;administrative permission.

責(zé)任編輯：陳文蘭

收稿日期：2020 - 09 - 17

作者簡(jiǎn)介：吳雨坤，男，貴州貴陽(yáng)人，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生。研究方向：地方政府治理。

萬(wàn)鵬飛，男，江蘇泰州人，北京大學(xué)首都發(fā)展研究院副院長(zhǎng)，北京大學(xué)政府管理學(xué)院行政管理學(xué)系系主任，博士生導(dǎo)師。研究

方向：地方政府治理。