鄭凱平

2021年1月21日，國務(wù)院國資委網(wǎng)站發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強中央企業(yè)境外國有產(chǎn)權(quán)管理有關(guān)事項的通知》（國資發(fā)產(chǎn)權(quán)規(guī)〔2020〕70號，以下簡稱“《通知》”）?！锻ㄖ穬?nèi)容共九條，對中央企業(yè)履行境外國有產(chǎn)權(quán)管理主體責(zé)任、嚴(yán)格境外產(chǎn)權(quán)登記管理、加強個人代持境外國有產(chǎn)權(quán)和特殊目的公司的管理、加強境外資產(chǎn)評估管理及監(jiān)督檢查力度等方面工作做出明確規(guī)定。尤其值得注意的是，《通知》第四條強調(diào)，“境外國有產(chǎn)權(quán)（資產(chǎn)）對外轉(zhuǎn)讓、企業(yè)引入外部投資者增加資本要盡可能多方比選意向方。具備條件的，應(yīng)當(dāng)公開征集意向方并競價交易?！?/p>

境外中央企業(yè)，是指中央企業(yè)及其各級子企業(yè)在我國境外以及香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)依據(jù)當(dāng)?shù)胤沙鲑Y設(shè)立的企業(yè);境外中央企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)，是指中央企業(yè)及其各級子企業(yè)以各種形式對境外企業(yè)出資所形成的權(quán)益。

近年來，隨著“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議的深入開展，我國政府部門和國有企業(yè)均加大了對外投資力度，國有資產(chǎn)對外投資總額不斷提高。數(shù)據(jù)顯示，截至2020年5月，僅中央企業(yè)的境外單位就達(dá)到9000多家，分布在190多個國家和地區(qū)，境外資產(chǎn)超過7萬億元，年創(chuàng)利潤1000多億元。央企在“一帶一路”沿線合作共建項目超過3000個，已開工和計劃開工的基礎(chǔ)設(shè)施項目中，央企項目占比超過60%，合同占比接近80%?？梢韵胍姡凇凹涌鞓?gòu)建國內(nèi)大循環(huán)為主體，國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”中，中國企業(yè)境外投資將進(jìn)一步增多，境外國有資產(chǎn)的體量還將進(jìn)一步增大。

應(yīng)該講，許多中央企業(yè)在“走出去”的過程中，十分重視加強境外國有資產(chǎn)監(jiān)管，創(chuàng)造了不少好做法、好經(jīng)驗，取得了顯著成效。但我們也應(yīng)當(dāng)看到，境外國有資產(chǎn)監(jiān)管中仍然存在一些盲點和弱點，成為國資監(jiān)管的“阿喀琉斯之踵”。例如，有的企業(yè)境外國有資產(chǎn)管理制度尚不健全，內(nèi)控機制不完善，管理責(zé)任沒有落實;有的企業(yè)在境外資產(chǎn)運營中風(fēng)險意識不強，重投資、輕管理，影響了境外國有資產(chǎn)的安全;加之境外機構(gòu)“天高皇帝遠(yuǎn)”，其負(fù)責(zé)人通常被賦予比境內(nèi)機構(gòu)負(fù)責(zé)人更大的決策權(quán)，這也使得監(jiān)管難度加大，境外國有資產(chǎn)流失風(fēng)險也相應(yīng)加大。近年來，中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)流失問題暴露比較明顯，流失原因和流失路徑復(fù)雜多樣，一些中央企業(yè)為此付出了巨額學(xué)費。

“走出去”的中央企業(yè)絕不能成為“脫韁野馬”，國務(wù)院國資委一直非常重視境外國有資產(chǎn)監(jiān)管工作。2011年6月和7月，國務(wù)院國資委接連發(fā)布《中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》（國資委令第26號）和《中央企業(yè)境外國有產(chǎn)權(quán)管理暫行辦法》（國資委令第27號，以下簡稱“《境外產(chǎn)權(quán)辦法》”），這兩個文件，前者側(cè)重監(jiān)管的全面性，從境外出資管理、境外企業(yè)管理、境外企業(yè)重大事項管理、境外國有資產(chǎn)監(jiān)督等方面做出規(guī)定;后者則從最核心、最基礎(chǔ)的產(chǎn)權(quán)管理入手，對境外國企產(chǎn)權(quán)管理的責(zé)任主體、需要進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記的情形、擬轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)的評估、資金結(jié)算等做出了原則性規(guī)定，都是專門針對境外國有資產(chǎn)監(jiān)管的最高級別規(guī)定，其后國務(wù)院國資委發(fā)布《關(guān)于加強中央企業(yè)境外國有產(chǎn)權(quán)管理有關(guān)工作的通知》，對央企境外產(chǎn)權(quán)管理的相關(guān)事宜進(jìn)行了安排。到2017年，國務(wù)院國資委再次發(fā)布《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》（國資委令第35號），要求貫徹以管資本為主加強監(jiān)管的原則，重點從“管投向、管程序、管回報、管風(fēng)險”四個方面，依法建立信息對稱、權(quán)責(zé)對等、運行規(guī)范、風(fēng)險控制有力的中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理體系。2018年5月召開的國務(wù)院第一次廉政工作會議再次明確指出，要從“投向、程序、風(fēng)險、回報”四方面著力，加快完善國企境外投資監(jiān)管體系，防范境外投融資、產(chǎn)權(quán)交易、代理擔(dān)保等過程中的利益輸送和國有資產(chǎn)損失。從以上規(guī)章制度可以看出，監(jiān)管部門對境外國有資產(chǎn)的監(jiān)管制度逐步完善，監(jiān)管范圍愈加廣泛，監(jiān)管力度正在持續(xù)增強。

本次《通知》同樣是這一態(tài)勢的延續(xù)。與10年前國資委發(fā)布的27號令中關(guān)于境外國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)定：“中央企業(yè)及其各級子企業(yè)轉(zhuǎn)讓境外國有產(chǎn)權(quán)，要多方比選意向受讓方。具備條件的，應(yīng)當(dāng)公開征集意向受讓方并競價轉(zhuǎn)讓，或者進(jìn)入中央企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓交易試點機構(gòu)掛牌交易”相比，本次《通知》將適用范圍從“產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓”進(jìn)一步拓展到了“實物資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓”和“企業(yè)增資擴股”，同時強調(diào)要“盡可能”多比選意向方。這體現(xiàn)了《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》即3號令過渡到《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》即32號令的政策精神。

這里要指出的是，境外國有資產(chǎn)交易依然沒有要求必須進(jìn)場交易，這是有其原因的。有別于境內(nèi)國有資產(chǎn)處置已經(jīng)形成了較為全面成熟的公開進(jìn)場交易體系，這些境外國有資產(chǎn)所處的商業(yè)環(huán)境、法律環(huán)境與國內(nèi)存在很大差異，且每個國家和地區(qū)的情況也千差萬別，同時潛在買方不但有中國的國有與民營企業(yè)，也包括境外的買方（包括境外合資公司中的當(dāng)?shù)毓蓶|），按照目前的情況，國內(nèi)從事企業(yè)國有資產(chǎn)交易的機構(gòu)也不可能在全球每個國家建立分支機構(gòu)，這都給境外國有資產(chǎn)的規(guī)范高效交易造成了很大困難。

實際上，境外國有資產(chǎn)交易通過國內(nèi)產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)公開交易已經(jīng)有過不少成功案例。以筆者所在的北京產(chǎn)權(quán)交易所為例，近五年來，北交所共完成境外國有資產(chǎn)交易41項，交易金額達(dá)到121.76億元，增值率達(dá)到25.76%。在這些成交項目中，主要是境外國有企業(yè)持有的境內(nèi)資產(chǎn)，這類資產(chǎn)在整個境外國有資產(chǎn)體量中的占比并不高，為數(shù)眾多的境外國有企業(yè)持有的境外資產(chǎn)通過產(chǎn)權(quán)市場交易的案例尚不多見。

存在困難，就要解決困難。將企業(yè)國有資產(chǎn)納入市場化平臺公開交易，加之以中央和各地國資監(jiān)管部門的嚴(yán)格監(jiān)控，已經(jīng)成為實現(xiàn)國有資產(chǎn)交易高效配置的最佳方式。如何將國內(nèi)企業(yè)國有資產(chǎn)交易的模式復(fù)制到境外國有資產(chǎn)，是未來國資監(jiān)管需要破題的重要事項，也是國內(nèi)產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)努力的方向。

星光不問趕路人。我們相信，隨著國資監(jiān)管體系的不斷完善，隨著中國產(chǎn)權(quán)市場服務(wù)功能、整體實力的不斷增強，境外國有資產(chǎn)依托產(chǎn)權(quán)市場進(jìn)行公開交易有望逐步實現(xiàn)，這是黨的十九大報告提出的“完善各類國有資產(chǎn)管理體制”的題中應(yīng)有之義，也是中國高水平對外開放的歷史必然。