泰 陽，張 瑾

（1.華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院，上海200237；2.國家能源集團內(nèi)蒙古電力有限公司，內(nèi)蒙古呼和浩特010051）

一、問題的提出和過度勞動內(nèi)涵梳理

（一）過度勞動理論內(nèi)涵

目前國內(nèi)外對過度勞動內(nèi)涵和性質(zhì)還沒有明確的法律界定。對過度勞動內(nèi)涵的界定主要有以下幾種學(xué)說：“精神狀態(tài)說”“病理表現(xiàn)說”“危害后果說”“就業(yè)狀態(tài)”“行為說”“復(fù)合說”。學(xué)者們從多層次、多學(xué)科性和多階段性對過度勞動進行了內(nèi)涵定義，但只是單純從生理、心理或精神狀態(tài)等生物自然屬性給予了概括，忽視了人作為社會關(guān)系存在的社會屬性，仍然無法揭示過度勞動的社會本質(zhì)。對過度勞動性質(zhì)的界定主要有以下幾種學(xué)說：職業(yè)病學(xué)說、工傷學(xué)說、侵權(quán)學(xué)說、工傷侵權(quán)競合學(xué)說。從法律性質(zhì)上看，過度勞動兼具工傷以及侵權(quán)的特點，學(xué)術(shù)界對過度勞動的法律界定還存在很大的分歧。通過立法的手段來進行統(tǒng)一規(guī)制，還需要一個漫長的過程。通過對國內(nèi)外過度勞動內(nèi)涵和性質(zhì)的綜合分析，筆者更認(rèn)同譚金可對過度勞動所作的定義，即在從屬性勞動關(guān)系中，勞動者在用人單位監(jiān)督和指揮下從事勞動，因超出合理的勞動時間、勞動強度或者不良的工作安排或工作環(huán)境等因素導(dǎo)致的工作壓力而引起生理與心理疾病、受傷乃至死亡的后果［1］。

中國過度勞動現(xiàn)象始終存在，但早年學(xué)界對此研究關(guān)注的很少，真正關(guān)注并著手具體探討這一社會問題應(yīng)是1990年以后，并以達(dá)寧英發(fā)表的《淺談防止知識分子“過勞死”》［2］為標(biāo)志。此后，學(xué)者們從多角度對過度勞動進行了有益的探索。申立（2011）、謝功盛（2014）、李曉嵐（2015）、楊河清、王欣（2017）等學(xué)者，重點從過度勞動的法律規(guī)制方面進行討論，提出要加強對過勞死的法律認(rèn)定，如對勞動時間、勞動強度、死亡與工作的關(guān)聯(lián)性等作出嚴(yán)格界定。［3］錢葉芳（2007）、林麗（2017）從過勞死法律保護機制方面進行了研究，指出“關(guān)注過勞死并給予勞動者相應(yīng)的法律保障，是貫徹勞動法基本原則，維護勞動者權(quán)益的重要一步”［4］。鄺豪（2020）、王欣（2018）通過經(jīng)濟和法律分析方法，對勞動者休息權(quán)進行了分析，認(rèn)為勞動者休息權(quán)被侵害，對法制、經(jīng)濟等幾種社會利益的不良影響與對其效率的損害和完善勞動者休息權(quán)的改進建議［5］1。宋周（2014）、焦有敏（2018）從如何構(gòu)建我國適度勞動制度方面作了研究，認(rèn)為“不應(yīng)只關(guān)注事后救濟，而應(yīng)該通過加強事前預(yù)防、完善社會保障機制、發(fā)揮勞動監(jiān)察的作用以及構(gòu)建多元化的過度勞動救濟措施”［6］。閆曉霞（2016）、林婷婷（2018）、朱麗雯（2019）對過勞死損害賠償、救濟制度進行了研究。楊青（2012）、龔平、李?。?016）、花曉慧（2019）從過勞死的性質(zhì)角度作了分析。崔子龍（2014）、張雯娣（2018）對日本等國外過度勞動法律規(guī)制進行分析，通過比較研究就我國過度勞動有效借鑒國外經(jīng)驗做了探索。

（二）幾則案例引發(fā)的思考

案例一：2020年12月29日，拼多多員工張某，23歲，在下班回家的路上暈厥倒地。經(jīng)搶救無效，不幸離世。據(jù)證言，其在職時，經(jīng)常凌晨2、3點下班。

案例二：2020年12月19日，上海某公司，科技員工，47歲，意外猝死在公司健身房外。

案例三：2020年12月4日，國美電器福州某分公司員工，27歲，在年終誓師大會期間猝死，經(jīng)法醫(yī)鑒定為過勞死。

從上述案例中，可以看出長期加班、工作強度高、壓力大使勞動者過度勞動成為普遍現(xiàn)象，超過60%的白領(lǐng)工作者處于過度勞動狀態(tài)，過度勞動而引起的各種精神和生理疾病頻發(fā)，長期的過度勞動透支著人力資源和經(jīng)濟社會的未來，對和諧勞動關(guān)系的構(gòu)建構(gòu)成威脅，同時暴露出的勞動法治上的諸多問題不容忽視。目前我國各個行業(yè)過度勞動的現(xiàn)象廣泛存在，因此通過完善立法、加強執(zhí)法等措施進行法律規(guī)制，改善我國勞動者特別是高校、事業(yè)單位和機關(guān)工作人員過度勞動現(xiàn)狀，有效保護勞動者權(quán)益已成為時代課題。

二、過度勞動的限制及補償方式的法律依據(jù)

（一）用勞動法律規(guī)范用人單位

1.關(guān)于《勞動法》及《勞動合同法》適用的一般規(guī)定

根據(jù)《勞動法》及《勞動合同法》的相關(guān)規(guī)定，我國境內(nèi)的企業(yè)、個體經(jīng)濟組織、民辦非企業(yè)單位，依法成立的會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所等合伙組織和基金會，與勞動者形成勞動關(guān)系，應(yīng)當(dāng)簽訂勞動合同，適用《勞動法》《勞動合同法》等勞動法律規(guī)范。2011年3月23日中共中央、國務(wù)院《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》按照社會功能將事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別。對承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，逐步將其行政職能劃歸行政機構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)；對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對從事公益性服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列，強化其公益屬性，實行事業(yè)單位聘用制度。其中，轉(zhuǎn)為企業(yè)、實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位，國家不再核撥事業(yè)經(jīng)費，自收自支，自負(fù)盈虧，這類事業(yè)單位與職工簽訂的是勞動合同，適用《勞動法》《勞動合同法》等勞動法律規(guī)范。

2.關(guān)于延長工作時間過度勞動的限制及其補償方式的規(guī)定

我國勞動法律規(guī)范中將加班稱為延長工作時間，是指在符合法律規(guī)定的特殊情況下，勞動者在標(biāo)準(zhǔn)工作時間之外提供勞動的時間。勞動法及相關(guān)的配套規(guī)定中對于延長工作時間的規(guī)定是比較健全的，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

從適用人員范圍上限制延長工作時間。為保障特殊勞動者群體的權(quán)益，禁止對未成年工、孕期內(nèi)女職工和哺乳期的女工延長工作時間。如《女職工勞動保護特別規(guī)定》第6條、第9條規(guī)定，對懷孕7個月以上的女職工，用人單位不得延長勞動時間；對哺乳未滿1周歲嬰兒的女職工，用人單位不得延長勞動時間或者安排夜班勞動。

從程序上限制延長工作時間的一般情形。根據(jù)勞動法第41條的規(guī)定，用人單位基于生產(chǎn)經(jīng)營需要延長工作時間，必須滿足程序上的條件：一是與工會協(xié)商。延長工作時間與勞動者的切身利益直接相關(guān)，用人單位需要延長工作時間時，應(yīng)當(dāng)將延長的理由、人數(shù)、時間長度等相關(guān)事宜向工會說明，征得工會的同意。如果工會認(rèn)為延長工作時間的理由不充分或內(nèi)容不適當(dāng)，有權(quán)向用人單位提出，通過協(xié)商予以修改、完善。二是與勞動者協(xié)商。勞動法奉行不得強迫勞動的原則，不得延長工作時間占用勞動者休息時間，犧牲勞動者的休息權(quán)，因此，用人單位還應(yīng)當(dāng)與勞動者協(xié)商，征得勞動者的同意，用人單位只有在勞動者自愿的情況下才可以延長工作時間。

從時間長度上限制延長工作時間。用人單位延長工作時間不得超過法定時數(shù)，我國《勞動法》第41條規(guī)定，“用人單位由于生產(chǎn)經(jīng)營需要，經(jīng)與工會和勞動者協(xié)商后可以延長工作時間，一般每日不得超過一小時；因特殊原因需要延長工作時間的，在保障勞動者身體健康的條件下延長工作時間每日不得超過三小時，但是每月不得超過三十六小時”。

明確規(guī)定延長工作時間的補償方式。延長工作時間，意味著勞動者增加了額外的工作量，需要付出更多的勞動。為此，我國勞動立法規(guī)定了補休和支付延長工作時間工資（即加班加點工資）兩種形式作為補償，其目的具有雙重性：一方面是補償勞動者因延長工作時間而付出的額外勞動，保護勞動者的身體健康；另一方面則是限制用人單位隨意延長工作時間，從而保護勞動者的合法權(quán)益。具體補償標(biāo)準(zhǔn)，見表1。

表1 《勞動合同法》規(guī)定的加班補償標(biāo)準(zhǔn)

（二）適用《公務(wù)員法》的機關(guān)、團體、事業(yè)單位

1.關(guān)于《公務(wù)員法》適用的一般規(guī)定

國家各級權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、軍事機關(guān)以及政協(xié)等單位，為適用《公務(wù)員法》的國家機關(guān)。國家機關(guān)錄用公務(wù)員和聘任制公務(wù)員，適用《公務(wù)員法》，不適用勞動法律規(guī)范。但是，國家機關(guān)招用工勤人員（即通常所說的編外人員），應(yīng)當(dāng)建立勞動關(guān)系，需要簽訂勞動合同，適用勞動法律規(guī)范。

承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，即法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，經(jīng)批準(zhǔn)參照《公務(wù)員法》進行管理，不適用勞動法律規(guī)范，而工勤人員則適用《勞動法》《勞動合同法》等勞動法律規(guī)范。

黨派團體，列入國家編制序列的人民團體、群眾團體、文化體育團體、學(xué)術(shù)研究團體，其除工勤人員以外的工作人員參照《公務(wù)員法》進行管理。工勤人員適用《勞動法》《勞動合同法》等勞動法律規(guī)范。

2.關(guān)于延長工作時間過度勞動的限制及補償方式的規(guī)定

我國現(xiàn)行的《公務(wù)員法》于2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議修訂，2019年6月1日正式實施。修訂后的新法第82條在以往加班補休規(guī)定的基礎(chǔ)上，增加了新的補償方式，明確規(guī)定：“公務(wù)員執(zhí)行國家規(guī)定的工時制度，按照國家規(guī)定享受休假。公務(wù)員在法定工作日之外加班的，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的補休，不能補休的按照國家規(guī)定給予補助。”按照新《公務(wù)員法》的表述，公務(wù)員在法定工作日之外加班的，應(yīng)該把補休作為優(yōu)先的補償方式。在沒有辦法實現(xiàn)補休的情況下，才可以給予補助作為補償。對于補助的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，《公務(wù)員法》以及其他法律法規(guī)中，并沒有明確的規(guī)定。

為了更好地實施《公務(wù)員法》中關(guān)于加班補休和補助的規(guī)定，部分省份結(jié)合地方實際，調(diào)整或頒布了相應(yīng)的文件，對加班補助的標(biāo)準(zhǔn)作出了具體的規(guī)定。如湖北省財政廳會同人力資源和社會保障廳，出臺了《關(guān)于省級黨政機關(guān)加班（值班）誤餐補助有關(guān)事項的通知》，規(guī)定省級黨政機關(guān)及參公管理的事業(yè)單位工作人員因工作需要在法定工作時間之外加班（值班），可以在規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)憑據(jù)報銷加班（值班）誤餐費，報銷上限標(biāo)準(zhǔn)為每人每餐40元。具體標(biāo)準(zhǔn)，見表2。

表2 湖北省黨政機關(guān)加班（值班）誤餐補助標(biāo)準(zhǔn)

（三）適用《事業(yè)單位人事管理條例》的事業(yè)單位

1.關(guān)于《事業(yè)單位人事管理條例》適用的一般規(guī)定

從事公益性服務(wù)事業(yè)單位，情況比較復(fù)雜，要區(qū)分情況對待。事業(yè)編制內(nèi)人員，與事業(yè)單位簽訂聘用合同，適用國務(wù)院發(fā)布的《事業(yè)單位人事管理條例》。編制外的工勤人員，與單位簽訂勞動合同，適用《勞動法》《勞動合同法》等勞動法律規(guī)范，但是《勞動合同法》第96條也為未來這類事業(yè)單位經(jīng)逐步改革后統(tǒng)一適用勞動合同法預(yù)留了空間。

2.關(guān)于延長工作時間過度勞動的限制及其補償方式的一般規(guī)定

《事業(yè)單位人事管理條例》第三十四條規(guī)定，“事業(yè)單位工作人員享受國家規(guī)定的福利待遇。事業(yè)單位執(zhí)行國家規(guī)定的工時制度和休假制度?！睏l例里所稱的國家規(guī)定主要指1995年當(dāng)時的勞動與社會保障部頒布的《國家機關(guān)、事業(yè)單位貫徹〈國務(wù)院關(guān)于職工工作時間的規(guī)定〉的實施辦法》。根據(jù)該辦法第6、7 條的規(guī)定，由于發(fā)生嚴(yán)重自然災(zāi)害、事故或其他災(zāi)害使人民的安全健康和國家財產(chǎn)遭到嚴(yán)重威脅需要緊急處理的；為完成國家緊急任務(wù)或完成上級安排的其他緊急任務(wù)的，可以延長職工工作時間，但應(yīng)給職工安排相應(yīng)的補休。對于事業(yè)單位聘用人員加班的補助問題，現(xiàn)行法律法規(guī)中尚無明確規(guī)定。

國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體中的工勤人員，因其與單位之間的用工關(guān)系屬于勞動關(guān)系，受勞動法律規(guī)范的調(diào)整，因此，其加班的限制及補償標(biāo)準(zhǔn)均適用《勞動法》《勞動合同法》等勞動法律規(guī)范的相關(guān)規(guī)定。

三、延長工作時間過度勞動的實證分析

如前所述，對于企業(yè)、個體經(jīng)濟組織等適用勞動法律規(guī)范的用人單位而言，國家已經(jīng)通過一系列法律規(guī)范確立了較為完善的加班限制及補償制度，國家機關(guān)、事業(yè)單位則也規(guī)定了加班應(yīng)當(dāng)給予補休。然而，延長工作時間的現(xiàn)實狀況與實現(xiàn)法律所確立的標(biāo)準(zhǔn)之間仍然存在較大的差距。

（一）關(guān)于延長工作時間過度勞動的統(tǒng)計數(shù)據(jù)

就全國而言，從官方統(tǒng)計的資料了解我國延長工作時間的狀況看，最直接的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)是對城鎮(zhèn)就業(yè)人員每周平均工作時間的統(tǒng)計，表3是從2013年到2018年我國城鎮(zhèn)就業(yè)人員周平均工作時間的統(tǒng)計。通過觀察可以發(fā)現(xiàn)，我國城鎮(zhèn)就業(yè)人口的平均工作時間基本都在46小時以上，遠(yuǎn)高于法律規(guī)定每周40小時的最高工時標(biāo)準(zhǔn)。占機關(guān)事業(yè)單位工作人員較大比重的單位負(fù)責(zé)人、專業(yè)技術(shù)人員、辦事人員和有關(guān)人員，也有超過35%的人員周平均工作時間在40小時以上（見表4）。具體到地區(qū)而言，以內(nèi)蒙古地區(qū)為例，2019年內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市《公交駕駛員勞動權(quán)益保障情況調(diào)研報告》指出：“駕駛員日工作時間超出8小時，每周工作時間為56小時。按月均掛班28天計算，駕駛員月工作時間224小時，全年工作時間2688小時，超出國家法定月工作時間167小時的57小時，超出國家法定月可延長工作36小時的21小時，以上還未統(tǒng)計駕駛員上下班途中花費的時間。”［7］

表3 中國歷年城鎮(zhèn)就業(yè)人員周平均工作時間統(tǒng)計（2013—2018）［8］57

表4 城鎮(zhèn)按職業(yè)分的就業(yè)人員周平均工作時間構(gòu)成［8］64

（二）關(guān)于加班補償方式的統(tǒng)計數(shù)據(jù)

2019年，智聯(lián)招聘發(fā)布了《2019年白領(lǐng)生活狀況調(diào)研報告》，以問卷調(diào)查的形式，對白領(lǐng)的生活、健康、社交和職場四方面進行了解和分析。超7成白領(lǐng)加班并沒有加班補貼，“無償加班”正在已成為職場的普遍現(xiàn)象。私營企業(yè)和小規(guī)模企業(yè)加班沒補貼的現(xiàn)象最嚴(yán)重，超8成的私營企業(yè)的白領(lǐng)表示加班沒有加班費。2015年，中山大學(xué)社會科學(xué)調(diào)查中心發(fā)布的《中國勞動力動態(tài)調(diào)查》（簡稱CLDS），對2014全國及不同特征雇員的加班補償類型分布作了調(diào)查（表5）。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，總體而言，全國有超過三分之一的雇員加班無任何補償。過半數(shù)的加班雇員領(lǐng)取加班工資作為補償，而以補休方式或是加班工資和補休兼得的形式獲得補償?shù)墓蛦T均不足5%。加班補償?shù)牡貐^(qū)差異也很顯著，東部地區(qū)加班雇員領(lǐng)取加班工資的比例是西部地區(qū)的1.69倍，而西部雇員加班無任何補償?shù)谋壤齽t是東部的近兩倍。

表5 2014年全國及不同特征雇員的加班補償類型分布［9］單位：%

關(guān)于國家機關(guān)工作人員加班的現(xiàn)實狀況，貴州民族大學(xué)王國勇教授曾率研究團隊于2017年5月至9月，對貴州省部分黨政機關(guān)及其工作人員進行了實地調(diào)研。在調(diào)研過程中，有52.8%的工作人員表示其所在的崗位經(jīng)常加班，大部分受訪者表示其在法定工作日之外加班并未得到相應(yīng)的補休和加班補助。在調(diào)研過程中，大多數(shù)工作人員均表示加班是一種常態(tài)，“5+2”“白加黑”“節(jié)日會”是家常便飯，甚至節(jié)假日直接取消假期，照常上班，難有真正意義上的休息。［10］131工作任務(wù)繁重，幾乎沒有調(diào)休的時間。在王國勇教授的調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)有68%的黨政機關(guān)工作人員認(rèn)為應(yīng)當(dāng)無私奉獻。有受訪者表示作為一名公務(wù)人員，應(yīng)當(dāng)服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，服從組織安排，并且作為政府公職人員，加班就是常態(tài)。［10］132

四、調(diào)整過度勞動的法律規(guī)范在立法和實施中存在的問題

（一）立法存在空白點

與勞動保障相關(guān)的法制環(huán)境對勞動者過度勞動的影響是非常直接的。［11］我國目前勞動基準(zhǔn)法制的建設(shè)不完善，缺少《勞動基準(zhǔn)法》或《勞動標(biāo)準(zhǔn)法》，規(guī)范過度勞動的專門法律也一直處于空白，現(xiàn)有法律法規(guī)沒有明確過度勞動或“過勞死”等的法律概念，缺少有關(guān)過度勞動導(dǎo)致的疾病或死亡的專門法律處理規(guī)則和具體賠償細(xì)則。通過對相關(guān)法律依據(jù)的梳理可以看到，對企業(yè)勞動者的加班限制和補償問題，勞動法律規(guī)范從加班前的協(xié)商、加班時長上限、不能補休的經(jīng)濟補償?shù)确矫孢M行比較詳細(xì)的規(guī)定，但因法律主體的問題，勞動法律規(guī)范所確立的加班法律保障體系，并不適用于國家機關(guān)、事業(yè)單位中的公務(wù)員、參公管理的工作人員以及事業(yè)單位聘用人員。修訂后的《公務(wù)員法》已經(jīng)施行近一年半的時間，只有少數(shù)地區(qū)對加班的補休方式和補助標(biāo)準(zhǔn)做出規(guī)定，且確立標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)和方式都有較大差別?，F(xiàn)行《公務(wù)員法》和《事業(yè)單位人事管理條例》中均僅有一個條文對加班問題進行規(guī)定，且該條文過于簡單，僅規(guī)定法定工作日之外的加班可以補休，對于公務(wù)員和參公管理的事業(yè)單位工作人員，不能補休的給予加班補助，但兩部法律規(guī)范對法定工作日內(nèi)的加班沒有涉及，且沒有規(guī)定具體的實施辦法、法律責(zé)任和救濟途徑，因而缺乏可操作性。

此外，當(dāng)勞動者出現(xiàn)因超時、超強度工作導(dǎo)致得病或死亡情形，目前也只能依靠《工傷保險條例》第14、15條對可以認(rèn)定為或視同為工傷的有關(guān)規(guī)定進行處理。在工傷認(rèn)定方面，我國勞動法并未把加班導(dǎo)致身體機能下降或引發(fā)疾病列為工傷認(rèn)定的范圍，也并未將過勞死的概念引入勞動法律規(guī)定，但《工傷保險條例》規(guī)定，在工作時間和工作崗位，突發(fā)疾病死亡或者在48 小時之內(nèi)經(jīng)搶救無效死亡的，可認(rèn)定為視同工傷。這一規(guī)定，將工傷保險的保障范圍由工作原因造成的事故傷害擴大到了在工作時間、工作崗位突發(fā)疾病死亡的情形，考慮了此類突發(fā)疾病可能與工作勞累、工作緊張等因素有關(guān)，最大限度地保障了勞動者的權(quán)益，充分體現(xiàn)了“以人為本”的立法原則。然而，國家機關(guān)的公務(wù)員以及參公管理的事業(yè)單位的工作人員并不當(dāng)然適用《工傷保險條例》。2010年修訂后的《工傷保險條例》將其適用范圍擴展至我國境內(nèi)各類企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會、律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等組織的職工和個體工商戶的雇工。人力資源和社會保障部在抓緊研究制定全國公務(wù)員工傷保障政策的同時，積極支持鼓勵各地將公務(wù)員納入工傷保險范圍。目前，全國已有18個省份出臺了文件，將公務(wù)員整體納入了工傷保險制度，另有12個省份的部分地市也開展了公務(wù)員參加工傷保險試點工作。因此，尚未納入《工傷保險條例》適用范圍的地區(qū)的國家機關(guān)的公務(wù)員，以及參公管理的事業(yè)單位的工作人員，因工作遭受事故傷害或者中患職業(yè)病的，仍依照《公務(wù)員法》的規(guī)定，由所在單位支付費用。①

（二）立法所確定的處罰標(biāo)準(zhǔn)過低

根據(jù)《勞動法》第90 條和第91 條的規(guī)定，用人單位違法延長工作時間規(guī)定的，由勞動行政部門給予警告、責(zé)令改正，并可以處以罰款。不支付勞動者加班工資的，勞動行政部門責(zé)令其支付，并可以責(zé)令支付賠償金。依據(jù)《勞動保障監(jiān)察條例》第25條的規(guī)定，罰款的標(biāo)準(zhǔn)為每人100元至500元，而依據(jù)《勞動合同法》第85條的規(guī)定，賠償金為逾期加班工資的50%至100%。綜上，我國違法延長工作時間的法律責(zé)任僅有兩種，即行政處罰和民事賠償。顯然這兩種法律責(zé)任不論是哪一種，對用人單位而言，都難以產(chǎn)生足夠的震懾效果。

（三）執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法隊伍不足

《勞動保障監(jiān)察條例》雖然賦予勞動監(jiān)察機構(gòu)相應(yīng)的處罰權(quán)，但規(guī)定的主要處罰手段是責(zé)令改正與罰款，未能賦予勞動監(jiān)察機構(gòu)在必要的時候能夠采取查封、扣押等強制措施的權(quán)力。因此，勞動監(jiān)察機構(gòu)作出的需要執(zhí)行的決定就必須申請法院執(zhí)行，但這一規(guī)定對勞動爭議并不適合。依據(jù)《中國人民共和國行政訴訟法》第46條的規(guī)定，行政訴訟的起訴期限是6個月，而違法行為在收到行政處罰決定書之后，完全可以拖到6個月的最后幾天再向法院提起訴訟。如果6個月內(nèi)違法單位對行政處罰置之不理，勞動監(jiān)察機構(gòu)也只能等到6個月期滿之后，才能向法院申請強制執(zhí)行。再考慮到勞動監(jiān)察機構(gòu)前期的調(diào)查所需時間以及法院強制執(zhí)行所需要時間，整個案件從立案到終結(jié)所需時間過久，往往使勞動者難以承受?！?013年度人力和資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，全國共有勞動保障監(jiān)察機構(gòu)3291個，各級人力資源社會保障部門配備專職勞動保障監(jiān)察員2.5萬人，這就意味著平均每個勞動監(jiān)察機構(gòu)的專職勞動監(jiān)察員還不足8人。根據(jù)中國勞動年鑒的統(tǒng)計，2013年末全國就業(yè)人員為76977 萬人，即專職監(jiān)察員與就業(yè)人員的比例為1：30791。盡管近幾年我國勞動保障監(jiān)察機構(gòu)和專職勞動監(jiān)察員的數(shù)量較2013年有所增加，但其增長的速度顯然是趕不上同期用人單位和勞動者的增長速度的。在數(shù)量龐大的用人單位與勞動者以及明顯增多的投訴量面前，勞動監(jiān)察人員數(shù)量就顯得杯水車薪，執(zhí)法力量明顯不足。2019年數(shù)據(jù)：

1.2019年末，全國就業(yè)人員77471萬人，其中城鎮(zhèn)就業(yè)人員44247萬人。全國就業(yè)人員中，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占25.1%；第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占27.5%；第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占47.4%。

2.2019年全國農(nóng)民工總量29077萬人，其中本地農(nóng)民工11652萬人，比上年增加82萬人，增長0.7%；外出農(nóng)民工17425萬人，比上年增加159萬人，增長0.9%。

全年全國各級勞動人事爭議基層調(diào)解組織和仲裁機構(gòu)共處理勞動人事爭議案件211.9萬件，涉及勞動者238.1 萬人，涉案金額489.7 億元。全年辦結(jié)爭議案件202.3 萬件，調(diào)解成功率為68.0%，仲裁結(jié)案率為95.5%。終局裁決17.7萬件，占裁決案件數(shù)的41.2%。

3.全年全國各級勞動保障監(jiān)察機構(gòu)共主動檢查用人單位135.1萬戶次，涉及勞動者5140.8萬人次。書面審查用人單位160.6 萬戶次，涉及勞動者6621.9 萬人次。全年共查處各類勞動保障違法案件11.2 萬件。通過加大勞動保障監(jiān)察執(zhí)法力度，為83.1萬名勞動者追發(fā)工資等待遇79.5億元。共督促用人單位與78.6萬名勞動者補簽勞動合同，督促0.5萬戶用人單位辦理社保登記，督促1.6萬戶用人單位為17.9萬名勞動者補繳社會保險費6.7億元。加強人力資源市場監(jiān)管，依法取締非法職業(yè)中介機構(gòu)2601戶。

（四）工會勞動法律監(jiān)督制度建設(shè)不適應(yīng)新時代要求

現(xiàn)行法律中關(guān)于工會勞動法律監(jiān)督的規(guī)定比較分散，缺乏系統(tǒng)性，很難為具體工作提供有力支持。相關(guān)政策的規(guī)定不夠具體，落實情況不理想，不能適應(yīng)監(jiān)督工作的發(fā)展的實際需要。當(dāng)前工會勞動法律監(jiān)督主要依據(jù)《勞動法》《工會法》和1995年全總制定的《工會勞動法律監(jiān)督試行辦法》?！对囆修k法》因年代久遠(yuǎn)，與新時代工會對《勞動法》執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查要求不相符合，已不能適應(yīng)新形勢發(fā)展的要求。

五、完善過度勞動法律規(guī)制的建議

如前所述，我國現(xiàn)行的延長工作時間制度實行的雙軌制，勞動法律規(guī)范的確立的加班制度較為完善，可以通過完善勞動監(jiān)察制度和工會制度來提升實施效果。相對于勞動法律規(guī)范而言，公務(wù)員法以及事業(yè)單位聘用制度中的加班規(guī)定過于簡單，實踐中操作性較低，亟待進一步完善。

（一）健全勞動法制體系

我國目前的法律法規(guī)中還沒有明確過度勞動的法律內(nèi)涵的性質(zhì)，也沒有專門的法律法規(guī)對過度勞動問題進行規(guī)制，有針對性地制定過度勞動法律規(guī)范已成為新時代法制建設(shè)的必然要求。過度勞動認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等問題，可以借鑒美國和日本的立法思考，“對于認(rèn)定工作與精神傷害之間因果關(guān)系方面，一般采用客觀因果標(biāo)準(zhǔn)與異常壓力標(biāo)準(zhǔn)”［12］，以“評價期間”“基準(zhǔn)勞動者”判斷業(yè)務(wù)過重性；以“相對有力原因說”處理原因競合。［13］在《工傷保險條例》中補充相關(guān)的規(guī)定，對于“過勞”問題的解決有著深遠(yuǎn)意義，不僅可以對已經(jīng)出現(xiàn)“過勞”問題的勞動者進行保護，某種程度上還可以把有跡象將要發(fā)生的“過勞”，納入工傷范疇的情形，真正做到防患于未然。為了使機關(guān)事業(yè)單位加班補償有據(jù)可循，有法可依，應(yīng)當(dāng)盡快出臺部門規(guī)章，明確加班的內(nèi)涵，統(tǒng)一確立補休方式和補償標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)思想、基本原則和基本方法，確立責(zé)任追究機制，以指導(dǎo)地方結(jié)合實際制定加班補償?shù)膶嵤┘?xì)則。其次，應(yīng)當(dāng)完善公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員申訴、控告等等救下濟渠道的保障機制和監(jiān)督機制，對違規(guī)加班、濫發(fā)、少發(fā)或不發(fā)加班補助的行為，為當(dāng)事人提供暢通的救濟途徑。

（二）維護勞動者休息權(quán)

社會的建設(shè)是由勞動者完成的，社會的發(fā)展也是由勞動者推動的，侵害勞動者休息權(quán)造成了勞動者身體與心理的過度耗損，使許多勞動者沒有時間也沒有精力進一步地學(xué)習(xí)，以此來提升完善自己，這是對社會人才培養(yǎng)的一種損耗，也是對勞動創(chuàng)造、創(chuàng)新能力的一種損耗。［5］41有效防止過度勞動的發(fā)生或降低過度勞動的危險性，保護好勞動者休息權(quán)是重要途徑。對現(xiàn)有法律中休息權(quán)保護過于原則、總體滯后、帶薪年休假制度難以落實、缺乏完善的保障機制的弊病，要堅持多措并舉。一是進一步具體化措施，對于保護休息權(quán)的相關(guān)配套法規(guī)要盡量細(xì)致并具有可操作性，在勞動基準(zhǔn)立法中應(yīng)規(guī)定休假待遇的最低標(biāo)準(zhǔn)，并明確強制執(zhí)行要求。二是補充完善休息權(quán)的內(nèi)容，創(chuàng)新休息權(quán)保障的具體制度。如何適應(yīng)新時代經(jīng)濟社會發(fā)展變化，以多角度、多層次、多內(nèi)涵的休息來減少高速發(fā)展的社會對勞動者身心的巨大壓力，通過調(diào)整休假時間和形式并強制保障實施，促進勞動者休息權(quán)的高質(zhì)量、實質(zhì)性實現(xiàn)。三是健全強制休假監(jiān)督機制。完善違反休假規(guī)定的相應(yīng)法律責(zé)任，對用人單位侵害勞動者休假權(quán)利的，要創(chuàng)新民事賠償?shù)某袚?dān)機制，規(guī)定以補休為原則、以民事賠償為例外的責(zé)任承擔(dān)形式。

（三）探索勞動法律監(jiān)督的新路徑

過度勞動問題在很短的時間內(nèi)成為一個普遍存在的社會問題，執(zhí)法監(jiān)督不力是重要原因之一。在以經(jīng)濟效益為考核標(biāo)準(zhǔn)的前提下，勞動保障執(zhí)法讓步于地方經(jīng)濟發(fā)展利益成為一種社會“潛規(guī)則”。為保證行政執(zhí)法的鋼性和力度，需要明確給予行政保障部門更大的處罰權(quán)利，既保證執(zhí)法監(jiān)管預(yù)防，又確保執(zhí)法懲戒有效。可以擴大多元化監(jiān)督、投訴渠道、舉報投訴專查等方式監(jiān)察，強化執(zhí)法力度還需從法律層面賦予勞動保障監(jiān)察部門強制處罰措施。《勞動保障監(jiān)察條例》實施十余年，過低的處罰力度適應(yīng)不了執(zhí)法需要。探索推行過度勞動法律體檢等柔性措施，委派勞動法律監(jiān)督員、社會律師等專業(yè)人員深入到用人單位，就涉及過度勞動等職工切身利益的規(guī)章制度和重大事項進行合法性審查，全面評估過度勞動帶來的風(fēng)險。要強化“互聯(lián)網(wǎng)+”意識，通過運用大數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，有效整合監(jiān)督部門關(guān)于用人單位勞動守法情況信息資源，提升對過度勞動引發(fā)的勞動關(guān)系矛盾隱患預(yù)警排查能力。企業(yè)利用各種形式使得勞動者“自愿”加班，并通過支付加班費使隱性的違反工時規(guī)定變?yōu)檠訒r工作，看上去符合法律規(guī)定，實際就是侵害了勞動者的權(quán)益。保障勞動者權(quán)益不僅需要勞動監(jiān)察部門的管制還應(yīng)有檢察機構(gòu)的監(jiān)督，加大對企業(yè)違反標(biāo)準(zhǔn)工時制度的懲罰力度。［14］

（四）完善社會保障機制

迫使勞動者過度勞動的原因是多方面的，不只是用人單位違法要求勞動者超時工作而造成的，經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡不充分才是根本原因，需要整體提高社會保障水平，國家需要制定相關(guān)的法律法規(guī)來提高社會保障的水平，降低勞動者的壓力。要突出社會保障制度的公平性，發(fā)揮好其再分配調(diào)節(jié)職能和對中低收入群體的保護功能，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及普通勞動者，使更多的基層勞動者減輕生存的壓力。以法律法規(guī)形式明確各項保障的合理性、一致性，協(xié)調(diào)好各個利益群體間利益關(guān)系，確保保障水平和標(biāo)準(zhǔn)必須與發(fā)展要求相結(jié)合，合理引導(dǎo)預(yù)期，盡可能實現(xiàn)各層級、各利益群體之間的利益訴求平衡與和諧。明晰政府在完善社會保障體系過程中的主體職責(zé)，包括規(guī)劃、制度設(shè)計、籌資與分配以及管理和服務(wù)。理順與市場協(xié)作的關(guān)系，在理論和實踐證明有效的領(lǐng)域引入市場機制，形成多層次、互補性的保障體系。以重事后補救、輕事前預(yù)防為導(dǎo)向的社會保障制度應(yīng)當(dāng)做出改變，二者應(yīng)共進退，在補救性治療和積極的保健預(yù)防結(jié)合中共生，兩者缺一不可［15］。

結(jié)語

隨著我國進入經(jīng)濟和社會發(fā)展新常態(tài)，國家經(jīng)濟建設(shè)、保障和改善民生、打好三大攻堅戰(zhàn)等重大目標(biāo)的實現(xiàn)需要勞動者以更加奮發(fā)有為的狀態(tài)去實現(xiàn)。同時，勞動者在為社會積極做出貢獻的同時，過度勞動及由此引發(fā)的社會問題也緊迫地擺在我們面前。過度勞動的法律規(guī)制，既需要及時完善立法內(nèi)容，也要在執(zhí)法體制和方式上與時代同步，尤其是在經(jīng)濟發(fā)展的同時，建立更加完備的社會保障制度，使各行各業(yè)的勞動者在為國貢獻的同時，他們的健康權(quán)、休息權(quán)、補償權(quán)能夠得到及時有效的保障。

［注釋］

①內(nèi)蒙古于2015年頒布了《內(nèi)蒙古自治區(qū)工傷保險條例實施辦法》，將國家機關(guān)、參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位及其職工納入《工傷保險條例》的適用范圍，與企業(yè)等用人單位實行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由工傷保險基金支付工傷待遇。