摘要：“責(zé)令”行政相對人履行某種義務(wù)，是交通運(yùn)輸執(zhí)法機(jī)關(guān)常用的管理手段，也是法律賦予的執(zhí)法權(quán)之一。目前，我國對“責(zé)令”決定的立法規(guī)制，基本能滿足日常執(zhí)法需要，但遠(yuǎn)不能契合當(dāng)前交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法情勢和實(shí)際執(zhí)法需要，尚存在諸多問題?！柏?zé)令”決定的執(zhí)法規(guī)制還存在法律適用標(biāo)準(zhǔn)不一，執(zhí)法程序缺乏規(guī)范，缺少強(qiáng)制力保障等問題。改進(jìn)“責(zé)令”決定的行政規(guī)制，應(yīng)明晰其法律屬性，統(tǒng)一立法用語，優(yōu)化法條結(jié)構(gòu)，明確“責(zé)令”決定的實(shí)施條件、程序和救濟(jì)途徑，積極推行“責(zé)令”決定案例指導(dǎo)制度，探索“責(zé)令”決定信息化管控機(jī)制。

關(guān)鍵詞：責(zé)令;行政規(guī)制;交通運(yùn)輸;綜合行政執(zhí)法

中圖分類號(hào)：D922.11? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? 文章編號(hào)：1672-0768（2021）02-0050-07

目前，我國現(xiàn)行有效且涉及交通運(yùn)輸管理領(lǐng)域的全國性法律、行政法規(guī)和國務(wù)院部門規(guī)章中，涉及“責(zé)令”決定的有127部（1）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在127部全國性法律法規(guī)中，“責(zé)令”一詞共出現(xiàn)651次。在地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章中，“責(zé)令”決定也大量存在，以北京市為例，現(xiàn)行有效且涉及交通運(yùn)輸管理領(lǐng)域的地方性法規(guī)和市政府規(guī)章共有27部（2），出現(xiàn)“責(zé)令”一詞126次。在綜合執(zhí)法改革穩(wěn)步推進(jìn)，行政執(zhí)法權(quán)日趨規(guī)范的時(shí)代背景下，理論界和實(shí)務(wù)界對“責(zé)令”決定還存在理解分歧和適用差異。對“責(zé)令”決定進(jìn)行科學(xué)規(guī)制，既是規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行、保護(hù)行政相對人合法權(quán)益的現(xiàn)實(shí)需要，也是建設(shè)正規(guī)化、專業(yè)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化交通執(zhí)法隊(duì)伍的內(nèi)在要求。筆者在分析“責(zé)令”決定的法律屬性和基本類型的基礎(chǔ)上，從立法規(guī)則和執(zhí)法規(guī)制兩個(gè)維度剖析行政規(guī)制的現(xiàn)狀及問題，最后提出對策建議，希冀助益于“責(zé)令”決定的規(guī)范適用。

一、“責(zé)令”決定的法律屬性和基本類型

（一）“責(zé)令”決定的法律屬性

常見的行政“責(zé)令”決定有責(zé)令改正、責(zé)令限期改正、責(zé)令限期拆除、責(zé)令停止違法行為、責(zé)令停止施工、責(zé)令停業(yè)整頓、責(zé)令恢復(fù)原狀、責(zé)令補(bǔ)種、責(zé)令車輛停駛、責(zé)令停止收費(fèi)、責(zé)令停止從事營業(yè)性運(yùn)輸、責(zé)令限期補(bǔ)辦備案手續(xù)、責(zé)令停止經(jīng)營、責(zé)令限期投保、責(zé)令暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)等?！柏?zé)令”決定內(nèi)容龐雜，屬性繁復(fù)，理論界和實(shí)務(wù)界對其法律屬性眾說紛紜，莫衷一是，主流觀點(diǎn)有行政處罰說、行政命令說和性質(zhì)混同說。

行政處罰說認(rèn)為，“責(zé)令”決定是一種行政處罰的形式。持此觀點(diǎn)的學(xué)者之間亦有分歧，有學(xué)者認(rèn)為“責(zé)令”決定是救濟(jì)罰[1]，有學(xué)者主張是申誡罰[2]，還有學(xué)者認(rèn)為補(bǔ)救性的責(zé)令改正、責(zé)令限期改正不屬于行政處罰[3]。行政命令說認(rèn)為，“責(zé)令”決定是一種行政命令的形式，“責(zé)令”決定與行政處罰是兩種不同而獨(dú)立的具體行政行為，二者之間互相不能替代而且必須并步進(jìn)行。性質(zhì)混同說認(rèn)為，“責(zé)令”決定在不同的法律條文中具有不同的法律屬性，有時(shí)是一種行政處罰，如《公路安全保護(hù)條例》第六十六條“責(zé)令道路運(yùn)輸企業(yè)停業(yè)整頓”;有時(shí)是一種行政強(qiáng)制措施，如《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》（2019年修訂）第六十三條“責(zé)令停航”;有時(shí)還體現(xiàn)為行政處罰的附帶結(jié)果，如《交通運(yùn)輸行政執(zhí)法程序規(guī)定》第六十五條“執(zhí)法部門作出行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為”。筆者贊成最后一種觀點(diǎn)，并據(jù)此劃分“責(zé)令”決定的類型。

（二）“責(zé)令”決定的基本類型

1.處罰型“責(zé)令”決定

該種“責(zé)令”決定分為兩類，一類是《行政處罰法》明確規(guī)定為行政處罰的類型。如《道路運(yùn)輸條例》第六十五條“責(zé)令停業(yè)整頓”、《公路水運(yùn)工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》第五十六條“責(zé)令停業(yè)整頓”、《北京市出租汽車管理?xiàng)l例》第二十七條、第三十五條等條文中的“責(zé)令停業(yè)整頓”。此類“責(zé)令”決定完全可以認(rèn)定為《行政處罰法》第八條第四項(xiàng)“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”性質(zhì)的行政處罰。另一類是《行政處罰法》沒有明確規(guī)定，但其他法律法規(guī)將其明確界定為行政處罰種類。如《安徽省公路路政管理?xiàng)l例》第三十四條、《安徽省道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》第五十九條等條文均將“責(zé)令改正”“責(zé)令限期改正”“責(zé)令停止違法行為”明確規(guī)定為行政處罰種類。因符合我國《行政處罰法》第十一條、第八條之規(guī)定，此類“責(zé)令”決定性質(zhì)上屬于依法設(shè)定的“其他行政處罰”種類。這種明確將“責(zé)令”設(shè)定為行政處罰的做法，也存在于其他部門法中，如《土地管理法》第八十三條規(guī)定“建設(shè)單位或者個(gè)人對責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的……”，其中對“責(zé)令限期拆除”的性質(zhì)認(rèn)定意圖非常明確。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，以“停產(chǎn)”“停業(yè)”“行政處罰”為關(guān)鍵詞進(jìn)行“結(jié)果中檢索”（二次檢索的范圍均是前述中的127部法律法規(guī)，下同），處罰型“責(zé)令”決定共出現(xiàn)156次，占全部“責(zé)令”決定的23.96%。此類“責(zé)令”決定一般有明確的立法依據(jù)和程序性規(guī)定，在理解和適用上無分歧。

2.強(qiáng)制型“責(zé)令”決定

行政強(qiáng)制分為行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行，前者一般不具有終局性，是暫時(shí)控制人或財(cái)物的行為，后者根據(jù)強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)不同，分為行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行和申請法院強(qiáng)制執(zhí)行兩種方式。交通綜合執(zhí)法領(lǐng)域的強(qiáng)制型“責(zé)令”決定性質(zhì)多為強(qiáng)制措施，如《路政管理規(guī)定》第三十八條“責(zé)令車輛停駛”、《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》（2019年修訂）第六十三條、第六十七條等“責(zé)令停航”的規(guī)定。將此類“責(zé)令”決定認(rèn)定為強(qiáng)制措施，也符合最高法司法解釋精神，在“大連康達(dá)船務(wù)公司訴被大連港務(wù)監(jiān)督局責(zé)令停航”案中，最高法作出“行他[2000]第 13 號(hào)”司法解釋，認(rèn)為 “立即停航通知”屬于行政強(qiáng)制措施，理由是“停航不是目的，而是為了強(qiáng)制原告的船去接受船檢。而處罰則是對某違法事實(shí)的最終認(rèn)定和處理的結(jié)果?！盵4]顯然，責(zé)令車輛停駛也具有相同屬性。以“停駛”“停航”“強(qiáng)制”為關(guān)鍵詞進(jìn)行“結(jié)果中檢索”顯示，此類“責(zé)令”決定數(shù)量不多，共出現(xiàn)29次，占總數(shù)的4.45%，因行政強(qiáng)制特征明顯，實(shí)務(wù)中易于認(rèn)定，難點(diǎn)在于如何監(jiān)管后續(xù)處置流程。

3.民事責(zé)任型“責(zé)令”決定

民事責(zé)任是指自然人、法人或者其他組織因違反民事義務(wù)或者侵害他人權(quán)益而承擔(dān)的一種不利法律后果。我國《民法典》第一百七十九條規(guī)定，承擔(dān)民事責(zé)任的方式有停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、返還財(cái)產(chǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失等十一種具體形式。典型的民事責(zé)任型“責(zé)令”決定有：責(zé)令補(bǔ)種、責(zé)令停止收費(fèi)、責(zé)令恢復(fù)原狀、責(zé)令限期投保等，上述條款中行政機(jī)關(guān)責(zé)令相對人實(shí)施的行為均屬于《民法典》規(guī)定的民事責(zé)任相應(yīng)形式的具體化，如責(zé)令補(bǔ)種、責(zé)令恢復(fù)原狀屬于“恢復(fù)原狀”的形式，責(zé)令停止收費(fèi)屬于“停止侵害”的形式。以“恢復(fù)原狀”“補(bǔ)種”“補(bǔ)繳”“賠償”“補(bǔ)償”等具有顯著民事色彩的關(guān)鍵詞進(jìn)行“結(jié)果中檢索”顯示，此類“責(zé)令”決定共出現(xiàn)25次，占總數(shù)的3.84%，多數(shù)條款在適用中無爭議。但交通綜合執(zhí)法改革后，因機(jī)構(gòu)分離整合，使部分民事型“責(zé)令”決定具有了行政裁決的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)劃為行政裁決。

4.命令型“責(zé)令”決定

行政命令是指行政主體依法要求行政相對人為或不為一定行為的意思表示，是行政行為的一種形式，具有強(qiáng)制性，一般以行政處罰或行政強(qiáng)制為保障。這類“責(zé)令”決定的表現(xiàn)形式有：責(zé)令停止違法行為、責(zé)令改正、責(zé)令限期改正。依據(jù)《行政處罰法》第二十三條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為”，因此，命令型“責(zé)令”決定與行政處罰經(jīng)常同步進(jìn)行。有學(xué)者認(rèn)為命令型“責(zé)令”決定與行政處罰性質(zhì)相同，事實(shí)上，兩者是密切相關(guān)但相互獨(dú)立的關(guān)系，最大的區(qū)別在于前者的直接目的是制止違法行為，恢復(fù)被破壞的法律關(guān)系，而后者是通過處罰的方式制裁違法行為人;在違法行為存在但并未達(dá)到處罰的條件或者需要免除處罰之時(shí)，命令型“責(zé)令”決定就顯示出了其獨(dú)立的意義[5]。以“責(zé)令改正”“限期改正”“停止違法行為”為關(guān)鍵詞進(jìn)行 “結(jié)果中檢索”顯示，此類“責(zé)令”決定數(shù)量最多，共出現(xiàn)429次，占總數(shù)的65.90%，執(zhí)法實(shí)務(wù)中運(yùn)用最為廣泛，是本文討論的重點(diǎn)。

二、“責(zé)令”決定的行政規(guī)制現(xiàn)狀及問題

（一）立法規(guī)制及不足

對“責(zé)令”決定的立法規(guī)制，除《行政處罰法》第八條明確將“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”明確為行政處罰外，其他法律法規(guī)并未明確“責(zé)令”決定的性質(zhì)。此外，交通運(yùn)輸部出臺(tái)了《交通運(yùn)輸行政執(zhí)法程序規(guī)定（2019）》，為規(guī)范適用部分“責(zé)令”決定提供重要依據(jù)。應(yīng)當(dāng)說，對“責(zé)令”決定的立法規(guī)制，基本能滿足日常執(zhí)法需要，但遠(yuǎn)不能契合當(dāng)前交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法改革情勢和實(shí)際執(zhí)法需要，還存在以下突出問題。

1.法律屬性不明

法律屬性不明確，加大了違法行為辨別和定性難度。如對損壞、移動(dòng)、涂改公路附屬設(shè)施的違法行為，《公路法》第七十六條規(guī)定 “責(zé)令停止違法行為”，《公路安全保護(hù)條例》第六十條規(guī)定 “責(zé)令改正”。再如對污染公路違法行為，《公路法》第七十七條規(guī)定“責(zé)令停止違法行為”，《公路安全保護(hù)條例》第六十九條規(guī)定“責(zé)令改正”。兩種 “責(zé)令”決定的適用條件、適用程序、法律效力和文書等均有差異，讓執(zhí)法人員十分困惑。此類相同違法行為適用不同“責(zé)令”決定的情形大量存在。

2.法條結(jié)構(gòu)不清

法條結(jié)構(gòu)存在模糊之處和操作彈性，對不同違法行為或同一違法行為不同情節(jié)的處理缺乏合理階梯?！柏?zé)令”決定的法條結(jié)構(gòu)有以下幾種：一是單獨(dú)適用結(jié)構(gòu)。法條僅規(guī)定 “責(zé)令”決定，對相對人不自覺履行的情形，未規(guī)定制裁措施。典型結(jié)構(gòu)：違法行為+責(zé)令。如《公路安全保護(hù)條例》第六十五條第二款。二是選處結(jié)構(gòu)?！柏?zé)令”決定與其他制裁措施選擇適用，是否選處，由執(zhí)法人員自由裁量。典型結(jié)構(gòu)：違法行為+責(zé)令，可以處……。如《公路法》第七十七條。三是并處結(jié)構(gòu)?！柏?zé)令”決定與制裁措施合并適用。典型結(jié)構(gòu)：違法行為+責(zé)令，并處……。有時(shí)法條中會(huì)將“并”字省略，直接用“處”字連接制裁措施。如《公路法》第八十條。四是前置結(jié)構(gòu)?！柏?zé)令”決定是實(shí)施行政強(qiáng)制的前置程序，行政機(jī)關(guān)不能越過“責(zé)令”決定，直接進(jìn)入強(qiáng)制程序。典型結(jié)構(gòu)：違法行為+責(zé)令，逾期或拒不……+行政強(qiáng)制。如《公路法》第七十九條、《公路安全保護(hù)條例》第五十六條等。五是結(jié)果加重結(jié)構(gòu)。行政相對人不履行“責(zé)令”決定的情形，是行政處罰加重的要件。典型結(jié)構(gòu)：違法行為+責(zé)令，逾期或拒不改正+加重制裁措施。如《公路安全保護(hù)條例》第七十條等。

由此可見，法條結(jié)構(gòu)中的“責(zé)令”決定和制裁措施有不同的適用結(jié)構(gòu)，不同制裁措施的適用條件和功能亦有差異，應(yīng)區(qū)別對待，保持合理梯度。前述幾種法條結(jié)構(gòu)在適用條件上從情節(jié)輕微到情節(jié)嚴(yán)重過渡，在功能上由補(bǔ)救性向懲罰性逐漸加強(qiáng)。但現(xiàn)行法律法規(guī)存在結(jié)構(gòu)不清問題，如《公路法》第七十五條、第八十一條、《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第五十五條等條款中使用“并可以處罰款”表述，導(dǎo)致“選處結(jié)構(gòu)”和“并處結(jié)構(gòu)”同時(shí)存在，給統(tǒng)一理解和規(guī)范執(zhí)法帶來困難。此外，對不同違法行為或同一違法行為不同情節(jié)的處理缺乏合理梯度。如《公路法》第七十六條用“責(zé)令停止違法行為，可以處三萬元以下的罰款”的“選處結(jié)構(gòu)”約束六大類危害程度迥異的行為，未考慮不同違法行為的危害對象、違法情節(jié)、危害后果、行政相對人主觀故意等因素，罰款金額缺乏合體梯度，導(dǎo)致實(shí)踐中性質(zhì)相同、情節(jié)相近、危害后果相當(dāng)?shù)倪`法行為的處罰幅度差距較大，易出現(xiàn)機(jī)械執(zhí)法或選擇性執(zhí)法等問題。

3.“責(zé)令”決定適用中的新情況新問題，需要盡快明確其適用方式

交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法改革后，執(zhí)法機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)分離整合，因各自的職責(zé)范圍變動(dòng)很大，出現(xiàn)執(zhí)法主體不適格、執(zhí)法權(quán)限不明等新問題。如《公路法》、《公路安全保護(hù)條例》規(guī)定，路損、污染公路、超限運(yùn)輸?shù)劝讣膱?zhí)法主體是“公路管理機(jī)構(gòu)”，公路路政轉(zhuǎn)隸到交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)后，不再是公路管理機(jī)構(gòu)，是否還能行使原有職權(quán)，跨部門案件如何移交，行政強(qiáng)制執(zhí)行等工作如何協(xié)作配合等，這些都是法律法規(guī)還沒有明確，有關(guān)規(guī)范性文件尚未關(guān)注的問題，亟待研究解決。

（二）執(zhí)法規(guī)制與反思

1.法律適用標(biāo)準(zhǔn)不同

雖然部分“責(zé)令”決定法律屬性明確，實(shí)踐中易于認(rèn)定，但這部分“責(zé)令”決定數(shù)量很少。半數(shù)以上的“責(zé)令”決定由于法律屬性不明確，導(dǎo)致適用法律的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。如《公路法》第七十五條規(guī)定的“責(zé)令停止施工”、《公路安全保護(hù)條例》第六十六條“責(zé)令停止從事營業(yè)性運(yùn)輸”、《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定（2020）》第九十三條、第九十四條規(guī)定的“責(zé)令停止經(jīng)營”、《道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理規(guī)定（2019）》第五十六條規(guī)定的“責(zé)令停止運(yùn)輸經(jīng)營”等，這些具有責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)性質(zhì)的條款是否屬于《行政處罰法》第八條第（四）項(xiàng)規(guī)定的“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”，現(xiàn)行法律法規(guī)并未明確。執(zhí)法實(shí)踐中理解和適用分歧較大。以“責(zé)令停止施工”為例，有的執(zhí)法機(jī)關(guān)將其理解為命令型“責(zé)令”決定，發(fā)現(xiàn)違法行為后，采取向當(dāng)事人發(fā)放《責(zé)令改正通知書》的方式實(shí)施此決定，本質(zhì)上是將責(zé)令停止施工作為責(zé)令改正的一種方式。有的執(zhí)法機(jī)關(guān)將“責(zé)令停止施工”理解為是“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”的不同表述形式，嚴(yán)格按照行政處罰的程序操作。不同的理解方式使得后期處置程序也有差異，前者由于是一般行政命令，缺乏強(qiáng)制力，遇到當(dāng)事人拒不停工的情形，執(zhí)法機(jī)關(guān)往往束手無策，行政相對人的陳述申辯權(quán)也無法得到有效保障。后者是將“責(zé)令停止施工”作為行政處罰，不僅有嚴(yán)格的適用程序，還有強(qiáng)制力做后盾，有利于保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益和執(zhí)法權(quán)威[6]。

2.執(zhí)法程序缺少規(guī)范

現(xiàn)行法律法規(guī)多將“責(zé)令”決定放到法律責(zé)任章節(jié)，與行政處罰等制裁措施共同規(guī)定，但描述簡單，對“責(zé)令”決定的具體適用程序規(guī)定不明。實(shí)踐中，不同執(zhí)法機(jī)關(guān)對“責(zé)令”決定的實(shí)施時(shí)間、審批流程、文書填制、能否必需書面送達(dá)、是否聽取行政相對人陳述申辯意見等存在較大分歧。

3.缺少強(qiáng)制力保障

除前置結(jié)構(gòu)和結(jié)果加重結(jié)構(gòu)外，其他法條結(jié)構(gòu)對逾期或拒不履行的情形沒有明確強(qiáng)制措施，執(zhí)法實(shí)踐中遇到不主動(dòng)履行“責(zé)令”決定的行政相對人，執(zhí)法機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施面臨法律依據(jù)不足等風(fēng)險(xiǎn)。如在渣土車遺撒渣土污染公路案件中，經(jīng)常遇到當(dāng)事人拒不停止違法行為的情況，依據(jù)《公路法》第七十七條，執(zhí)法機(jī)關(guān)對當(dāng)事人造成公路污染的行為“責(zé)令停止違法行為，可以處五千元以下的罰款”，因法條沒有明確強(qiáng)制制裁措施，有的執(zhí)法機(jī)關(guān)采取扣留車輛的方式迫使當(dāng)事人履行，有的執(zhí)法機(jī)關(guān)通過代履行方式先清除路面污染物，將當(dāng)事人拒不配合的情形認(rèn)定為從重處罰的裁量情節(jié)。上述兩種處理方式均存在一定法律風(fēng)險(xiǎn)。依據(jù)《公路法》和《公路安全保護(hù)條例》，執(zhí)法人員僅有權(quán)對超限運(yùn)輸車輛，造成公路、公路附屬設(shè)施損壞且拒不接受公路管理機(jī)構(gòu)現(xiàn)場調(diào)查處理的車輛、工具等采取強(qiáng)制措施，渣土運(yùn)輸車遺撒渣土污染公路顯然不符合上述情形。依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第五十條，代履行的前提是當(dāng)事人經(jīng)催告后仍不履行行政機(jī)關(guān)做出的“排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)”的行政決定，“排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)”是否包括“責(zé)令停止違法行為”法律并未明確。當(dāng)然，執(zhí)法機(jī)關(guān)可依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第五十一條實(shí)施立即代履行，但這是對違法行為產(chǎn)生的危害后果的補(bǔ)救措施，事實(shí)上并未產(chǎn)生讓當(dāng)事人停止違法行為的結(jié)果?？傊?，因缺乏強(qiáng)制力做后盾，部分“責(zé)令”決定全靠當(dāng)事人自覺履行，或通過執(zhí)法機(jī)關(guān)依據(jù)其他法條采取強(qiáng)制措施，極大削弱了執(zhí)法權(quán)威，增加了執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

三、完善“責(zé)令”決定行政規(guī)制的策略

（一）規(guī)范立法表述，優(yōu)化法條結(jié)構(gòu)

1.明確法律屬性，統(tǒng)一立法用語

建議在擬制定的《交通運(yùn)輸法》總則或附則部分，增加“責(zé)令”決定定義，解決法律屬性不清問題，在其他交通運(yùn)輸子系統(tǒng)法律的總則部分明確交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)具有行使 “責(zé)令”決定的職權(quán)，并在法律責(zé)任章節(jié)統(tǒng)一立法用語。對處罰型“責(zé)令”決定以使用“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”為原則，對其他類型的“責(zé)令”決定以使用“責(zé)令停止違法行為”“責(zé)令改正”為原則。在上述原則性表述不能實(shí)現(xiàn)立法原意時(shí)，應(yīng)首先使用“原則性表述+補(bǔ)救或指令行為”的表述方式，如《公路安全保護(hù)條例》第六十一條 “責(zé)令補(bǔ)種”可調(diào)整為“責(zé)令改正，補(bǔ)種護(hù)路林”，只有窮盡上述方式仍無法達(dá)到立法目時(shí)，才能選用其他表述方式，以確保法律法規(guī)的規(guī)范性和權(quán)威性。如此表述的原因：一是避免因表述方式不統(tǒng)一，造成理解和適用差異;二是絕大多數(shù)“責(zé)令”決定之間并不是平行并列關(guān)系，而是包含關(guān)系。如“責(zé)令車輛停駛”“責(zé)令停止收費(fèi)”“責(zé)令停止經(jīng)營”等本質(zhì)上是“責(zé)令停止違法行為”在特定行政領(lǐng)域、特定情形下的具體化;“責(zé)令限期改正”“責(zé)令限期拆除”“責(zé)令恢復(fù)原狀”“責(zé)令補(bǔ)種”“責(zé)令限期補(bǔ)辦備案手續(xù)”等本質(zhì)上均是“責(zé)令改正”在特定行政領(lǐng)域、特定情形下的具體化。

2.優(yōu)化法條結(jié)構(gòu)

第一，構(gòu)建以“‘責(zé)令決定+補(bǔ)救或指令行為，逾期或拒不履行‘責(zé)令決定+制裁措施”為典型的法條結(jié)構(gòu)?！啊?zé)令決定”部分使用前述規(guī)范性表述;“補(bǔ)救或指令行為”部分明確相對人的補(bǔ)救或改正方式，給予相對人改正違法行為的機(jī)會(huì)，若相對人積極采取補(bǔ)救措施，且達(dá)到責(zé)令標(biāo)準(zhǔn)，可免除或減輕制裁?！坝馄诨蚓懿宦男小?zé)令決定”部分中 “逾期”針對限期改正情形，“拒不履行”適用于需立即改正或停止的違法行為，防止危害后果進(jìn)一步擴(kuò)大?！爸撇么胧敝饕行姓幜P、強(qiáng)制執(zhí)行、代履行、刑事責(zé)任等。其中，行政處罰、刑事責(zé)任屬于懲罰性措施，代履行、行政強(qiáng)制執(zhí)行屬于執(zhí)行性措施。在立法時(shí)不能以懲罰性措施代替執(zhí)行性措施[7]。因此，法條結(jié)構(gòu)中“制裁措施”部分應(yīng)做到懲罰措施和執(zhí)行措施兼顧，懲罰性措施應(yīng)由執(zhí)行性措施作保障，執(zhí)行性措施條款中也應(yīng)增加相應(yīng)的懲罰性措施，這是完善法條結(jié)構(gòu)的內(nèi)在要求，也是確?！柏?zé)令”決定有效執(zhí)行的后盾。

基于上述原則，以《公路法》第八十條為例，可對其改造如下：（1）規(guī)范表述，將“責(zé)令恢復(fù)原狀”調(diào)整為“責(zé)令改正，限期拆除”。（2）配置制裁措施。即“逾期不拆除的，由交通主管部門強(qiáng)制拆除，有關(guān)費(fèi)用由設(shè)置者負(fù)擔(dān)，并處五萬元以下罰款”。

第二，根據(jù)違法情節(jié)，設(shè)置合理的行政處罰梯度。違法情節(jié)是表明違法行為危害性的各種事實(shí)，根據(jù)情節(jié)設(shè)置行政處罰梯度是比例原則的必然要求。建議綜合考慮違法情節(jié)的輕重緩急，利用分格技術(shù)細(xì)化“責(zé)令”決定的量罰幅度。以《公路法》第七十六條為例，對六類不同性質(zhì)的違法行為，按照如下標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置罰則：（1）對違法較輕、情況不緊急的情形，減輕處罰，選處罰款，“責(zé)令停止違法行為，可以處1 000元以下罰款”。（2）對違法較重、情況不緊急的情形，處罰適度加重，并處罰款，“責(zé)令停止違法行為，并處3 000元以上10 000元以下罰款”。（3）對違法嚴(yán)重、情況緊急和拒不停止違法行為的情形，配置強(qiáng)制執(zhí)行措施并加重處罰，“責(zé)令停止違法行為，并處10 000元以上30 000以下罰款;拒不停止違法行為的，由交通主管部門強(qiáng)制拆除或恢復(fù)原狀，有關(guān)費(fèi)用由違法行為人負(fù)擔(dān)，并處30 000元以上50 000元以下罰款”。

（二）明確“責(zé)令”決定的實(shí)施條件、程序和救濟(jì)途徑

如前所述，不同類型的“責(zé)令”決定對行政相對人的權(quán)利義務(wù)影響或限制的程度不同，對處罰型和強(qiáng)制性“責(zé)令”決定應(yīng)用嚴(yán)格程序加以規(guī)范，但對民事型和命令型“責(zé)令”決定如果也用相同程序規(guī)制，會(huì)影響行政效率，背離“責(zé)令”決定制度的初衷。建議在規(guī)范實(shí)施條件的基礎(chǔ)上，根據(jù)“責(zé)令”決定的屬性和類型差異，適用不同的程序規(guī)則。

1.規(guī)范“責(zé)令”決定的實(shí)施條件

第一，明確實(shí)質(zhì)要件。一是堅(jiān)持權(quán)力法定，實(shí)施“責(zé)令”決定必須由法律法規(guī)的明確授權(quán)，“法無授權(quán)不可為”。二是執(zhí)法機(jī)關(guān)需有確實(shí)充分的證據(jù)證明行政相對人存在違法行為。三是“責(zé)令”決定有履行的可能性。

第二，統(tǒng)一形式要件。一是統(tǒng)一適用方式。“責(zé)令”決定可單獨(dú)適用，也可與處罰、強(qiáng)制執(zhí)行等制裁措施合并適用。二是統(tǒng)一文書類型。根據(jù)“責(zé)令”決定的適用方式而確定：若在行政處罰前單獨(dú)適用，統(tǒng)一采用《責(zé)令改正（停止違法行為）決定書》，廢止《責(zé)令改正（限期改正）通知書》、《違法行為告知書》等文書類型;若合并適用的，統(tǒng)一采用《行政處罰決定書》，并在文書中載明“責(zé)令”決定和制裁措施的具體內(nèi)容。 三是統(tǒng)一文書內(nèi)容。除記載相對人基本信息、違法事實(shí)、證據(jù)外，還應(yīng)寫明做出“責(zé)令”決定的依據(jù)和類型，“責(zé)令”決定的內(nèi)容應(yīng)清楚具體，具有可執(zhí)行性，包括責(zé)令相對人停止或改正的違法行為、改正的期限要求和具體方式，逾期或拒不履行可能引發(fā)的法律后果。四是統(tǒng)一履行期限。執(zhí)法機(jī)關(guān)做出 “責(zé)令停止違法行為”決定，相對人應(yīng)當(dāng)立即停止違法行為;做出 “責(zé)令改正”決定，相對人應(yīng)立即改正或限期改正，屬于限期改正的，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)在綜合考慮相對人的違法原因、違法情節(jié)、補(bǔ)救行為實(shí)際所需時(shí)間的基礎(chǔ)上，確定一個(gè)合情合理的整改期限，但最長不能超過3個(gè)月。五是統(tǒng)一救濟(jì)途徑。依法告知行政相對人享有依法提起復(fù)議、訴訟等權(quán)利[8]。

2.明確不同類型“責(zé)令”決定的適用程序

第一，一般程序。對處罰型“責(zé)令”決定和強(qiáng)制性“責(zé)令”決定應(yīng)當(dāng)遵循行政處罰一般程序，主要以下六個(gè)環(huán)節(jié)：（1）立案。執(zhí)法機(jī)關(guān)接到投訴舉報(bào)、線索移送或依職權(quán)發(fā)現(xiàn)有違法行為的，應(yīng)當(dāng)向負(fù)責(zé)人報(bào)告，經(jīng)批準(zhǔn)后立案，并指派專人承辦，未經(jīng)立案不得調(diào)查取證或做出責(zé)令決定。但對執(zhí)法人員在日常執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的違法行為，為及時(shí)制止違法行為，防止危害后果進(jìn)一步擴(kuò)大，可以先調(diào)查取證并做出命令型“責(zé)令”決定，但應(yīng)在48小時(shí)內(nèi)補(bǔ)辦立案和審批手續(xù)。（2）調(diào)查取證。由兩名以上行政執(zhí)法人員對案件進(jìn)行全面調(diào)查和取證，對違法事實(shí)、情節(jié)和證據(jù)進(jìn)行查對核實(shí)，制作現(xiàn)場勘驗(yàn)、檢查筆錄。先取證，后決定，是程序法的基本準(zhǔn)則。因此，未經(jīng)調(diào)查取證不得做出“責(zé)令”決定。（3）聽取當(dāng)事人陳述和申辯。執(zhí)法人員應(yīng)給予行政相對人陳述和申辯的機(jī)會(huì)，并將陳述和申辯情況如實(shí)記錄，制作陳述申辯筆錄。當(dāng)事人陳述申辯情況應(yīng)作為做出“責(zé)令”決定的根據(jù)之一，并與其他證據(jù)材料一并入卷歸檔。（4）做出“責(zé)令”決定。案件調(diào)查終結(jié)后，承辦人員填寫《案件處理審批表》，寫清案件基本事實(shí)、相對人陳述申辯情況和擬作出的決定等信息，送執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批。執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人根據(jù)案件事實(shí)和證據(jù)，做出“責(zé)令”決定，執(zhí)法人員根據(jù)審批決定，制作處罰或強(qiáng)制措施決定書。決定書中應(yīng)載明不服決定內(nèi)容的救濟(jì)途徑和期限。（5）送達(dá)和執(zhí)行。一般應(yīng)在宣告后當(dāng)場送達(dá)相對人，相對人不在場的，應(yīng)在7日內(nèi)依據(jù)民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，送達(dá)當(dāng)事人。執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對相對人履行“責(zé)令”決定的情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查，如果相對人積極履行，予以結(jié)案。如果當(dāng)事人不服，可在法定期限內(nèi)提出復(fù)議或訴訟，復(fù)議訴訟不停止執(zhí)行[9]。

第二，簡易程序。對民事型“責(zé)令”決定和命令型“責(zé)令”決定適用簡易程序，可以由執(zhí)法人員當(dāng)場做出決定，并且當(dāng)場執(zhí)行。適用簡易程序的目的主要是為了提高執(zhí)法管理效率，對一些不需要立案調(diào)查且影響不大，在其被發(fā)現(xiàn)后即可認(rèn)定事實(shí)的違法行為，如果不及時(shí)停止或改正，會(huì)導(dǎo)致危害后果持續(xù)發(fā)生或危害結(jié)果進(jìn)一步擴(kuò)大 ，在不影響相對人合法權(quán)益的前提下，確保行政執(zhí)法的高效。適用簡易程序的前提：違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，單獨(dú)適用或與處罰數(shù)額較小的罰款、警告合并適用，可以立即當(dāng)場做出“責(zé)令”決定。簡易程序包括執(zhí)法人員表明身份、說明做出“責(zé)令”決定的理由和依據(jù)、制作“責(zé)令”決定文書、交付文書和執(zhí)法機(jī)關(guān)備案五個(gè)環(huán)節(jié)。

第三，聽證程序。對涉及停產(chǎn)停業(yè)、停止生產(chǎn)經(jīng)營、關(guān)閉經(jīng)營場所等處罰型“責(zé)令”決定，應(yīng)當(dāng)告知相對人有要求聽證的權(quán)利，相對人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)組織聽證，在質(zhì)證和辯論的基礎(chǔ)上做出“責(zé)令”決定。應(yīng)注意的是，聽證程序是一般程序中的一種特殊的調(diào)查取證程序，聽證程序完畢后，只是完成了調(diào)查舉證，仍應(yīng)按照一般程序的有關(guān)規(guī)定做出“責(zé)令”決定[10]。

3.明確救濟(jì)程序

“責(zé)令”決定應(yīng)當(dāng)納入行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償?shù)木葷?jì)范圍。行政復(fù)議的范圍應(yīng)涵蓋所有“責(zé)令”決定，對“責(zé)令”決定不服，相對人既可以向執(zhí)法機(jī)關(guān)的上一級主管部門申請復(fù)議，也可以該機(jī)關(guān)的本級人民政府申請復(fù)議。復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)依照有關(guān)規(guī)定配備專職行政復(fù)議人員，保證復(fù)議機(jī)關(guān)的辦案能力和工作任務(wù)相適應(yīng)，堅(jiān)持有錯(cuò)必糾。根據(jù)立案登記制度的要求，相對人及其他與“責(zé)令”決定有利害關(guān)系的主體提起行政訴訟的，法院均應(yīng)立案。執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施不當(dāng)“責(zé)令”決定導(dǎo)致相對人的合法權(quán)益受損的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。

（三）積極推行“責(zé)令”決定案例指導(dǎo)制度

完善“責(zé)令”決定的立法體系不是朝夕之功，難以畢其功于一役。在立法完善之前，通過法律解釋的方式對“責(zé)令”決定進(jìn)行局部的、漸進(jìn)的發(fā)展和完善是現(xiàn)階段更易實(shí)現(xiàn)的選擇。建議最高司法機(jī)關(guān)在總結(jié)“責(zé)令”決定的立案、審查決定、送達(dá)執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，發(fā)布一批指導(dǎo)性案例，針對當(dāng)前執(zhí)法實(shí)踐中遇到的疑難問題做出指導(dǎo)。省級交通運(yùn)輸主管部門的法治機(jī)構(gòu)也可收集、篩選、發(fā)布“責(zé)令”決定典型案例，加強(qiáng)對下指導(dǎo)?？傊?，要通過推行“責(zé)令”決定案例指導(dǎo)制度，以指導(dǎo)性案例和典型案例為抓手，提煉和分析指導(dǎo)性案例、典型案例蘊(yùn)含的基本精神和適用規(guī)則，準(zhǔn)確詮釋“責(zé)令”決定的屬性確立、特征描述、效力分析和證據(jù)、程序規(guī)則適用等，進(jìn)而明確法律適用準(zhǔn)則，統(tǒng)一事實(shí)認(rèn)定、情節(jié)判斷和決定執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，為執(zhí)法人員提供有針對性、權(quán)威性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

（四）探索“責(zé)令”決定信息化管控機(jī)制

研發(fā)交通綜合執(zhí)法平臺(tái)，構(gòu)建“移動(dòng)端執(zhí)法檢查、網(wǎng)絡(luò)端審批處置”的管理模式，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法檢查任務(wù)分配、證據(jù)信息采集、文書制作、審批流轉(zhuǎn)、法律適用、自由裁量權(quán)匹配、辦案時(shí)限提醒、涉案財(cái)物管理、執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、執(zhí)行反饋、強(qiáng)制執(zhí)行和聽證復(fù)議案件的全流程信息化、智能化，做到 “一次錄入、終身留痕”，確?！柏?zé)令”決定全流程納入管控。同時(shí)，發(fā)揮大數(shù)據(jù)和人工智能在案件處置環(huán)節(jié)中的作用，利用智能識(shí)別、文本分析等技術(shù)對“責(zé)令”決定的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行挖掘分析，聚焦?fàn)幾h焦點(diǎn)，向執(zhí)法人員精準(zhǔn)推送法律法規(guī)、辦案規(guī)范、相似案例等信息，自動(dòng)生成“責(zé)令”決定文書，從而約束和規(guī)范自由裁量權(quán)，確保執(zhí)法尺度統(tǒng)一。

注釋：

（1）統(tǒng)計(jì)日期截至2021年1月31日，檢索方式是以“責(zé)令”為關(guān)鍵詞，在北大法寶上設(shè)定效力級別、發(fā)布部門、時(shí)效性等檢索條件后進(jìn)行全文模糊智能檢索，基于統(tǒng)計(jì)的方便和客觀性，同一條款中重復(fù)出現(xiàn)的“責(zé)令”決定累計(jì)計(jì)算.本文中有關(guān)數(shù)據(jù)均是借助北大法寶統(tǒng)計(jì)得出.

（2）統(tǒng)計(jì)日期截至2021年1月31日.

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[責(zé)任編輯：馬好義]

收稿日期：2021-01-17

作者簡介：王錦暢（1990-），男，河南太康人，北京市交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法總隊(duì)十支隊(duì)四級主辦，碩士，主要從事行政法研究。