方倩 李秉勤

[摘要] 1978年改革開放以來，中國(guó)的農(nóng)村社會(huì)政策不斷發(fā)展，成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的重要政策工具之一。本文以政策變遷和政策學(xué)習(xí)為視角，通過梳理40多年來中國(guó)出臺(tái)的農(nóng)村社會(huì)政策和扶貧政策以及回顧相關(guān)領(lǐng)域的文獻(xiàn)，對(duì)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)政策發(fā)展與扶貧成效之間的關(guān)系進(jìn)行分析，并揭示了其背后中央政府的政策學(xué)習(xí)路徑。最后文章對(duì)社會(huì)政策如何助力扶貧、如何鞏固扶貧成效提出了參考建議。

[關(guān)鍵詞] 扶貧? 社會(huì)政策? 政策變遷? 政策學(xué)習(xí)? 中國(guó)農(nóng)村

[作者簡(jiǎn)介] 方倩，新南威爾士大學(xué)社會(huì)政策研究中心博士后，研究方向?yàn)樯鐣?huì)政策、社會(huì)服務(wù)與社會(huì)發(fā)展;李秉勤，新南威爾士大學(xué)社會(huì)政策研究中心教授，博士，研究領(lǐng)域?yàn)槌鞘谢?、社?huì)政策與社會(huì)發(fā)展。

[中圖分類號(hào)] C913.7

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1008-7672（2021）02-0002-18

一、 問題的提出

貧困成因的復(fù)雜性使得扶貧政策的設(shè)計(jì)一直是一個(gè)世界性的難題。①自改革開放以來，中國(guó)在扶貧領(lǐng)域取得了重要成就。截至2019年年底，全國(guó)農(nóng)村貧困人口從1978年的7.7億人減少到551萬人，貧困發(fā)生率從1978年的97.5%下降到2019年的0.6%。②聯(lián)合國(guó)發(fā)布的《千年發(fā)展目標(biāo)2015年報(bào)告》顯示，1990—2015年中國(guó)對(duì)消除全球極端貧困的貢獻(xiàn)率超過70%。①中國(guó)在扶貧領(lǐng)域所取得的成績(jī)讓中國(guó)特色的扶貧開發(fā)之路成為國(guó)內(nèi)外扶貧領(lǐng)域的學(xué)者學(xué)習(xí)研究的熱點(diǎn)話題之一。這一領(lǐng)域的政策研究主要采取了三種不同的視角：第一種是以過程為導(dǎo)向，總結(jié)中國(guó)扶貧政策的階段性特色②。第二種是以工具為導(dǎo)向，集中評(píng)估一項(xiàng)具體政策在扶貧過程中的效果和作用，如社會(huì)救助政策③、教育政策④、 養(yǎng)老政策 ⑤以及醫(yī)療政策⑥。第三種視角是以結(jié)果為導(dǎo)向，就扶貧進(jìn)程中的特定指標(biāo)分析當(dāng)前政策的效果和改進(jìn)空間，例如返貧問題⑦、 多維貧困⑧、相對(duì)貧困⑨以及長(zhǎng)期貧困⑩。

一個(gè)值得進(jìn)一步研究的話題是中國(guó)扶貧政策發(fā)展背后體現(xiàn)出的政府的學(xué)習(xí)過程。王紹光曾在一篇文章中揭示了農(nóng)村合作醫(yī)療體制變遷與中國(guó)政府的政策學(xué)習(xí)之間的聯(lián)系。這篇文章指出，中國(guó)政府的學(xué)習(xí)能力是推動(dòng)中國(guó)模式的農(nóng)村醫(yī)療政策變遷的一大動(dòng)力。11中國(guó)政府能針對(duì)不斷變化的社會(huì)環(huán)境調(diào)整政策目標(biāo)和政策工具。

在回顧學(xué)者以往研究的基礎(chǔ)上，本文將研究視野從單項(xiàng)政策拓展到一系列社會(huì)政策，以1978年以來中國(guó)農(nóng)村扶貧為背景，以農(nóng)村社會(huì)政策的發(fā)展作為研究對(duì)象，探討其背后的政策學(xué)習(xí)。

在下面的闡述中，我們將首先介紹政策變遷和政策學(xué)習(xí)這兩個(gè)核心概念以及圍繞著這兩個(gè)核心概念的理論分析框架。12接著，我們將1978年到2020年的中國(guó)農(nóng)村扶貧之路分成四個(gè)階段，詳細(xì)介紹每個(gè)階段農(nóng)村社會(huì)政策的發(fā)展與扶貧成效之間的關(guān)系。文章的最后，我們將總結(jié)中國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我們認(rèn)識(shí)政策變遷和政策學(xué)習(xí)的意義，以及透過這兩個(gè)概念揭示中國(guó)扶貧之路對(duì)國(guó)際扶貧實(shí)踐的啟示。

二、 政策變遷與政策學(xué)習(xí)

政策變遷（Policy Change）常常被用來描述政策的動(dòng)態(tài)變化，包括大規(guī)模創(chuàng)新或者小規(guī)模的修正。①解釋政策變遷的視角可以是沖突導(dǎo)向型的，即通過關(guān)注沖突與權(quán)力，將政策變遷解釋為政府面對(duì)社會(huì)壓力的一種被動(dòng)回應(yīng)。②但是，如果我們只從這個(gè)角度看，就有可能看不出政策的連續(xù)性。從政策學(xué)習(xí)的視角來研究政策變遷，有助于我們更好地關(guān)注不同時(shí)期政策之間的聯(lián)系。政策學(xué)習(xí)視角將政策變遷視為政府和政策制定者通過各種方式學(xué)習(xí)后的結(jié)果。③與政策學(xué)習(xí)相關(guān)的理論及其研究方式很多，有關(guān)的研究主要集中在獨(dú)立的單項(xiàng)政策或者單個(gè)領(lǐng)域的系列政策，比如環(huán)境政策④、地方政府治理政策⑤、住房政策⑥等。社會(huì)政策領(lǐng)域內(nèi)政策學(xué)習(xí)的研究主要有農(nóng)業(yè)合作醫(yī)療政策⑦、養(yǎng)老保險(xiǎn)政策⑧、教育政策⑨等。而學(xué)習(xí)的效果則主要是從政策變遷回應(yīng)社會(huì)需求改變的角度來考查的。

相比之下，扶貧是一個(gè)綜合性的政策領(lǐng)域，涉及政策很多，需要對(duì)多種政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理。但是，類似的政策梳理往往是從時(shí)間邏輯出發(fā)，而沒有就多重后期政策和前期政策之間的關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)梳理。如果我們從政策學(xué)習(xí)的角度來研究，就有可能克服這個(gè)不足。在Bennett 和Howlett撰寫的關(guān)于政策學(xué)習(xí)的文章中，他們提煉了三種政策學(xué)習(xí)的類型即政府學(xué)習(xí)、經(jīng)驗(yàn)吸取和社會(huì)學(xué)習(xí)，并闡釋了每一種學(xué)習(xí)類型的特色，這有助于我們對(duì)中國(guó)扶貧政策變遷做出分析（見表1）。⑩他們認(rèn)為：政府學(xué)習(xí)的模式側(cè)重于政府部門通過對(duì)政策變遷過程性要素的改善來觸發(fā)政府部門內(nèi)部的改革;經(jīng)驗(yàn)吸取強(qiáng)調(diào)的是小規(guī)模的政策網(wǎng)絡(luò)通過吸取過往政策制定和執(zhí)行過程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)帶來政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的改進(jìn)，主要的改進(jìn)方式是政策工具的出臺(tái)或調(diào)整;社會(huì)學(xué)習(xí)是指在更廣泛的政策社群中觀點(diǎn)或理念的變化，這種變化帶來的是政策范式的轉(zhuǎn)變。

但是表1存在的問題也很明顯：三種學(xué)習(xí)類型的名稱沒有很好地體現(xiàn)出它們之間的差別，“政府學(xué)習(xí)”和“社會(huì)學(xué)習(xí)”的分類標(biāo)準(zhǔn)主要是政策學(xué)習(xí)的主體和發(fā)生的場(chǎng)域，而“經(jīng)驗(yàn)吸取”則主要體現(xiàn)為政策學(xué)習(xí)的機(jī)制。本文對(duì)上述框架進(jìn)行了調(diào)整以用于我們的分析。如表2所示，我們以政策學(xué)習(xí)的目標(biāo)來進(jìn)行分類。這種分類方法以Bennett 和 Howlett政策學(xué)習(xí)的影響作為政策學(xué)習(xí)目標(biāo)的分類依據(jù)，即學(xué)習(xí)的目的是實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的目標(biāo)。②

三、 中國(guó)農(nóng)村扶貧中的政策變遷與政策學(xué)習(xí)

本文的研究主要關(guān)注政策變遷中體現(xiàn)出的政策學(xué)習(xí)目標(biāo)以及方式的轉(zhuǎn)換，采取分階段比較研究的方法，比較的對(duì)象為政策文本和現(xiàn)有文獻(xiàn)中的數(shù)據(jù)，包括國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界關(guān)于中國(guó)社會(huì)政策與扶貧研究的相關(guān)論文、政府的公開政策文件、非學(xué)術(shù)類的公開報(bào)告。

對(duì)于政策分析，我們采用了學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中常用的分段法，將1978年到2020年中國(guó)的扶貧史分成四個(gè)階段：1978—1985年是以經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)的扶貧階段，1986—2000年是以貧困縣為單位的開發(fā)式扶貧階段，2001—2010年是以貧困村為單位的綜合扶貧階段，2011—2020年是以貧困戶和人口為單位的精準(zhǔn)扶貧階段。①

本文聚焦中國(guó)農(nóng)村扶貧，根據(jù)世界銀行2003年的數(shù)據(jù)，72.5%的中國(guó)貧困人口集中在中國(guó)農(nóng)村②， 我們重點(diǎn)分析四項(xiàng)社會(huì)政策在農(nóng)村的變遷即社會(huì)救助、養(yǎng)老、醫(yī)療和教育政策。這四個(gè)領(lǐng)域被世界銀行認(rèn)定為扶貧的四大社會(huì)福利支柱。③我們將分析對(duì)象限定在中央政府出臺(tái)的各類社會(huì)政策范圍內(nèi)，將分析時(shí)間跨度界定在1978年到2020年。④同時(shí)，每一個(gè)階段的討論包括三個(gè)部分：這一階段出臺(tái)的農(nóng)村社會(huì)政策與上一階段相比的學(xué)習(xí)效果，根據(jù)政策學(xué)習(xí)的分析框架分析每個(gè)階段出臺(tái)的社會(huì)政策背后的政策學(xué)習(xí)，以及每一階段社會(huì)政策在設(shè)計(jì)和執(zhí)行上存在的問題。

（一） 1978—1985：經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)下的扶貧

1. 社會(huì)政策發(fā)展

這一時(shí)期的農(nóng)村脫貧主要依靠自1978年開始的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度的改革，即以家庭承包經(jīng)營(yíng)制度取代人民公社的集體經(jīng)營(yíng)制度。⑤這一改革極大地激發(fā)了農(nóng)民的勞動(dòng)熱情，解放了生產(chǎn)力，提高了土地產(chǎn)出量。從1982年到1985年，中央連續(xù)每年發(fā)布的1號(hào)文件都集中在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，包括農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的提升、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向附加值更高的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化以及農(nóng)村勞動(dòng)力在非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)等方面⑥。

相對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的快速推進(jìn)，社會(huì)政策在農(nóng)村的發(fā)展幾乎處于停滯狀態(tài)。在1978年之前，農(nóng)村主要有兩大社會(huì)福利制度：農(nóng)村合作醫(yī)療⑦和農(nóng)村五保供養(yǎng)⑧。這兩項(xiàng)制度的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)由當(dāng)?shù)厝嗣窆缲?fù)責(zé)籌集。隨著人民公社的解體，惠及全國(guó)農(nóng)民的合作醫(yī)療制度也宣告結(jié)束。直到2003年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建立前的近30年時(shí)間里，中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)一直處于空白狀態(tài)。從1978年到1985年的這段時(shí)期內(nèi)，農(nóng)村五保供養(yǎng)成為僅存的社會(huì)福利項(xiàng)目。當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取代人民公社，成為中國(guó)政府的基層組織。雖然中央政府仍然要求地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)繼續(xù)運(yùn)行五保制度，但卻幾乎沒有配套的財(cái)政支持。這導(dǎo)致這一時(shí)期的五保制度經(jīng)費(fèi)來源不穩(wěn)定，從而對(duì)供養(yǎng)水平、保障人數(shù)都有了一定程度的影響。①在這一時(shí)期，農(nóng)村教育集中在掃盲上。1982年，國(guó)家將義務(wù)教育和掃盲教育納入新修訂的《中華人民共和國(guó)憲法》。

2. 農(nóng)村扶貧成效與社會(huì)政策存在的問題

以經(jīng)濟(jì)體制改革驅(qū)動(dòng)的農(nóng)村扶貧的效果是顯著的。從1978年到1985年， 農(nóng)村貧困人口數(shù)量從7.7億減少到了6.6億，貧困發(fā)生率從1978年的97.5%降到了1985年的78.3%，農(nóng)民年人均收入從1978年的134元上升到了1985年的397.6元。②與此同時(shí)，這一時(shí)期的農(nóng)民常常出現(xiàn)季節(jié)性脫貧和季節(jié)性返貧。劉金新指出，農(nóng)民們常常是在豐收時(shí)節(jié)脫離貧困線，但是很快會(huì)在短時(shí)間內(nèi)再次陷入貧困，1980年和1985年農(nóng)民在扣除各項(xiàng)開支以后的凈收入分別只有20.7元和61.8元，而當(dāng)年的貧困線是年收入130元和206元。③這一時(shí)期農(nóng)民抗擊各項(xiàng)致貧風(fēng)險(xiǎn)的能力比較脆弱，主要原因有兩個(gè)：一是經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)的扶貧效果，即農(nóng)民的個(gè)人收入和家庭抗風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)產(chǎn)，需要更多的時(shí)間進(jìn)行積累;二是農(nóng)村社會(huì)政策幾乎一片空白，造成除五保戶以外的大批農(nóng)民暴露在各種致貧風(fēng)險(xiǎn)下卻沒有基本的社會(huì)保障網(wǎng)幫助他們抗擊風(fēng)險(xiǎn)。

（二） 1986—2000：以貧困縣為單位的開發(fā)式扶貧

1. 社會(huì)政策發(fā)展

從1986年開始，中國(guó)政府開始全面出臺(tái)一系列針對(duì)農(nóng)村扶貧開發(fā)的政策。首先，農(nóng)村扶貧被納入國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略之中。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》專門編列了老、少、邊、窮地區(qū)（革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)、貧困地區(qū)）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一章，要求這些地區(qū)因地制宜地發(fā)展經(jīng)濟(jì)④。之后的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃都會(huì)把扶貧作為重要內(nèi)容。1986年，國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，聯(lián)合各部委共同推進(jìn)農(nóng)村扶貧的各項(xiàng)政策。1994年，《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》出臺(tái)，目標(biāo)是力爭(zhēng)用7年左右的時(shí)間（1994—2000年）基本解決我國(guó)農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題。

這一時(shí)期的農(nóng)村扶貧是以縣級(jí)為單位的開發(fā)式扶貧。從1986年到1989年間，中央政府認(rèn)定了331個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，在八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃實(shí)施期間重新認(rèn)定了592個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣。這一時(shí)期開發(fā)式扶貧的手段主要包括三個(gè)方面：為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)開發(fā)提供貸款政策傾斜和財(cái)政資金支持，發(fā)展地方工業(yè)，開發(fā)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。①

在開發(fā)式扶貧過程中，政府并沒有將社會(huì)福利納入扶貧的主要手段。在八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃實(shí)施期間，中央共投入了人民幣1240億元。這些財(cái)政資金中只有大約3%用于農(nóng)村教育與醫(yī)療，其余全部用于農(nóng)業(yè)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通等經(jīng)濟(jì)開發(fā)項(xiàng)目。②這一時(shí)期社會(huì)政策在農(nóng)村的發(fā)展主要呈現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)：一方面，政府開始推出或者試點(diǎn)各項(xiàng)新政策;另一方面，來自政府的實(shí)質(zhì)性支持特別是財(cái)政支持卻很少。

在社會(huì)救助方面，中央政府在1994年出臺(tái)了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，明確該項(xiàng)政策運(yùn)行所需經(jīng)費(fèi)從村提留或者鄉(xiāng)統(tǒng)籌列支，地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)情況自行決定供養(yǎng)水平但要求保證五保供養(yǎng)的實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)不低于當(dāng)?shù)卮迕褚话闵钏?。③由于中央政府依然沒有在中央財(cái)政上給予五保制度的經(jīng)費(fèi)來源以支持，五保項(xiàng)目在部分貧困地區(qū)無法真正落實(shí)。1989年，中國(guó)政府成立了中國(guó)國(guó)際減災(zāi)十年委員會(huì)。中央政府和地方政府開始共同承擔(dān)災(zāi)害救助工作。中央政府要求各地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)設(shè)立專門的災(zāi)害救助基金。從1989年開始，中國(guó)推行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試點(diǎn)作為對(duì)民政系統(tǒng)提供的災(zāi)害救助的補(bǔ)充。但是中央政府的財(cái)政支持資金要根據(jù)地方政府出臺(tái)的財(cái)政資金政策按相應(yīng)比例配套。而事實(shí)上，很多貧困地區(qū)的農(nóng)村往往是因自然災(zāi)害多發(fā)而導(dǎo)致的貧困，它們正是最需要政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)來幫助農(nóng)民脫貧的地區(qū)，卻因?yàn)樨毨Ф貌怀鲑Y金支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在當(dāng)?shù)氐耐茝V。④

在農(nóng)村養(yǎng)老方面，1992年由民政部牽頭，中國(guó)開始試行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。雖然在名稱上冠以“社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”，但是從政策設(shè)計(jì)上看，它卻很少有符合社會(huì)保險(xiǎn)的特點(diǎn)。農(nóng)民參保基于自愿原則，自愿選擇繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。在名義上，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的運(yùn)行資金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府政策扶持相結(jié)合。但實(shí)際上，中央政府僅僅為推行養(yǎng)老保險(xiǎn)的村集體提供稅收上的優(yōu)惠。而地方農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的財(cái)力狀況千差萬別，很多地區(qū)特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)往往無力補(bǔ)助農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。最終，整個(gè)保險(xiǎn)成為農(nóng)民的個(gè)人儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)。此外農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在保險(xiǎn)待遇和農(nóng)?；鸬谋Ｖ翟鲋档脑O(shè)計(jì)上也存在一些不足。⑤政策規(guī)定農(nóng)?；鹬荒苜?gòu)買國(guó)債或存入國(guó)有商業(yè)銀行，基金增值渠道單一。而當(dāng)時(shí)政策設(shè)計(jì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)給付利率要高于銀行的利率。1998年亞洲金融危機(jī)導(dǎo)致銀行利率不斷下調(diào)，農(nóng)?；鸬膶?shí)際收益未達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)，暴露出農(nóng)?；疬\(yùn)營(yíng)能力的薄弱。1998—2002年農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本處于停滯階段，直至2003年新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)被推出后才有所改善。

在農(nóng)村醫(yī)療方面，廣大農(nóng)村地區(qū)依然處于社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的空白地帶。但是從1985年開始，中國(guó)開始推行一些區(qū)域性的農(nóng)村醫(yī)療體系建設(shè)試點(diǎn)。①?gòu)倪@一時(shí)期中央政府對(duì)這些試點(diǎn)地區(qū)的資金支持力度來看，中央政府似乎并未對(duì)如何建立農(nóng)村醫(yī)療體系以及其中的政府職責(zé)有一個(gè)明確的認(rèn)識(shí)。在1991年和1992年，中央財(cái)政投入農(nóng)村醫(yī)療體系建設(shè)試點(diǎn)的金額分別是2000萬元和7500萬元。但是到了1999年，這個(gè)數(shù)字就降到了3500萬元，按當(dāng)時(shí)的農(nóng)村人口計(jì)算，中央財(cái)政用于支持農(nóng)村醫(yī)療體系建設(shè)的金額為每人僅0.5元。

在農(nóng)村教育方面，1986年中國(guó)開始全面推行九年制義務(wù)教育。與此同時(shí)，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》出臺(tái)，本著 “基礎(chǔ)教育地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”的原則，我國(guó)建立了縣學(xué)縣辦、鄉(xiāng)學(xué)鄉(xiāng)辦、村學(xué)村辦的教育投資體制。這一體制的核心是中央政府同意地方政府通過征收教育附加費(fèi)來籌集辦學(xué)資金。一些學(xué)者批評(píng)這種分級(jí)辦學(xué)的政策設(shè)計(jì)把發(fā)展農(nóng)村教育的財(cái)政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。②20 世紀(jì)80 年代下半期， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入中的比重達(dá)78 % （ 縣、省、中央投入比重則分別為11%、9%和2%）。③不過，中央政府還是撥款特別支持了貧困地區(qū)的農(nóng)村教育。在八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃實(shí)施期間，中央政府啟動(dòng)了貧困地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展項(xiàng)目，共為568個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣和284個(gè)省級(jí)貧困縣提供了39億元人民幣的資金支持用于改善校舍和教輔工具，以及進(jìn)行師資培訓(xùn)。與此同時(shí)，中央政府還啟動(dòng)了一系列的職業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目幫助農(nóng)民增收，如星火計(jì)劃、燎原計(jì)劃、綠色證書工程和跨世紀(jì)青年農(nóng)民科技培訓(xùn)工程等。

2. 農(nóng)村扶貧成效、社會(huì)政策變遷與政策學(xué)習(xí)

這一時(shí)期國(guó)家級(jí)貧困縣的人均年收入增加了38%④。貧困人口數(shù)量從1985年的6.6億降到了2000年的4.6億。 如表3所示，相較于第一階段，第二階段的農(nóng)村社會(huì)政策領(lǐng)域的發(fā)展主要體現(xiàn)在一些新的政策項(xiàng)目的推出（例如政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、九年制義務(wù)教育以及農(nóng)民職業(yè)教育項(xiàng)目）。這些新的政策項(xiàng)目可以理解成中央政府通過新增政府機(jī)構(gòu)和政策工具來彌補(bǔ)上一階段農(nóng)村社會(huì)福利的不足。

3. 社會(huì)政策方面存在的問題

與此同時(shí)，這一時(shí)期的開發(fā)式扶貧的成效受到了當(dāng)期社會(huì)政策發(fā)展中一些問題的影響 。這些問題主要集中在三個(gè)方面。

第一，在扶貧的范式上，這一時(shí)期的農(nóng)村社會(huì)政策整體上仍然沒有被賦予與經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策同等重要的地位。扶貧過于依賴經(jīng)濟(jì)發(fā)展手段，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)福利的發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)政策。由于社會(huì)福利缺失導(dǎo)致的貧困在一定程度上削弱了經(jīng)濟(jì)政策的扶貧效應(yīng)。一些與社會(huì)福利缺失相關(guān)的致貧和返貧案例在一定程度上反映了這種經(jīng)濟(jì)與社會(huì)政策發(fā)展不均衡對(duì)扶貧成效的影響。在內(nèi)蒙古，1992～1999年的7年間，64.2%的返貧與遭受自然災(zāi)害有關(guān)。①而民政部提供的災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)（洪水受災(zāi)戶每戶65元，地震受災(zāi)戶每戶200元）自從20世紀(jì)80年代確立以來到2001年的20年的時(shí)間里沒有變化。②這一時(shí)期的中國(guó)農(nóng)村，除了農(nóng)村醫(yī)療政策試驗(yàn)區(qū)，有79%的農(nóng)民沒有社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的保障。③與此同時(shí)，農(nóng)民必須面臨醫(yī)療市場(chǎng)化帶來的醫(yī)療費(fèi)用開支急劇上升的困境。從1989年到2001年，在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民收入增加了393%，但是住院和門診醫(yī)療費(fèi)用開支分別上升了998%和965%。④一項(xiàng)研究顯示，1998年，21.6%的貧困是因病致貧，在一些本就貧困的農(nóng)村地區(qū)，這個(gè)比例會(huì)超過50%。⑤

第二，因?yàn)橹醒胝谶@一時(shí)期并未給予社會(huì)政策的發(fā)展充分的支持，這在一定程度上也削弱了當(dāng)期推出的社會(huì)政策或試點(diǎn)的順利推行。中央政府對(duì)于這一時(shí)期的農(nóng)村政策（五保制度、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)以及農(nóng)村教育）采取由地方政府負(fù)責(zé)籌措運(yùn)行資金的方式，導(dǎo)致一些社會(huì)福利在實(shí)際執(zhí)行中很難落實(shí)。

第三，政府還需要不斷提高政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行的能力，即通過跨部門的協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)政策銜接，建立溝通協(xié)商機(jī)制，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村扶貧。盡管這一時(shí)期中央成立了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)小組，但是部委間的政策協(xié)調(diào)仍然不夠。例如，1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，當(dāng)時(shí)的勞動(dòng)與社會(huì)保障部開始接管包括農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)在內(nèi)的農(nóng)村醫(yī)療福利政策。由于政策銜接出現(xiàn)了問題，農(nóng)業(yè)部等有關(guān)部門在1999年到2000年間，先后兩次發(fā)文明令將向農(nóng)民收取合作醫(yī)療費(fèi)視為“不合理負(fù)擔(dān)”，規(guī)定“不得強(qiáng)制推行”農(nóng)村合作醫(yī)療，這在一定程度上阻礙了農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)的推行。①在農(nóng)村教育領(lǐng)域同樣出現(xiàn)了社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策之間不夠協(xié)調(diào)甚至是互相沖突的情況。1994年，國(guó)家對(duì)財(cái)稅體制進(jìn)行了重大改革，“分稅制”使得中央財(cái)政重獲活力，地方財(cái)力減弱。2000年，農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了農(nóng)村義務(wù)教育附加費(fèi)和教育集資以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這兩項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策無形之中讓負(fù)責(zé)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府特別是經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雪上加霜。

（三） 2001—2010：整村推進(jìn)綜合扶貧

1. 社會(huì)政策發(fā)展

進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)政府轉(zhuǎn)變發(fā)展策略，提出了“和諧社會(huì)”的口號(hào)以應(yīng)對(duì)過去30年間不斷積累的社會(huì)問題。中國(guó)政府提出用經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障相結(jié)合的方式構(gòu)建和諧社會(huì)。相應(yīng)地，這一階段的扶貧政策也不再一味地強(qiáng)調(diào)開發(fā)式扶貧。在2001年國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》中，國(guó)家提出了“綜合開發(fā)，全面發(fā)展”的扶貧新思路，提出要發(fā)展農(nóng)村科技、教育、衛(wèi)生和文化，推動(dòng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和全面進(jìn)步。中央以貧困村為扶貧開發(fā)的基本工作單元實(shí)施整村推進(jìn)的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略。2002年，全國(guó)共確定了148000個(gè)國(guó)家級(jí)貧困村并分別制定了整村推進(jìn)規(guī)劃。

在社會(huì)救助方面，2006年推出的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》明確了中央對(duì)農(nóng)村五保供養(yǎng)的財(cái)政責(zé)任。五保制度的運(yùn)行資金實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)村集體互濟(jì)向國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)的根本性轉(zhuǎn)變。2007年，中央安排了10億元的財(cái)政補(bǔ)貼來推動(dòng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推廣。②2010年，中央還將災(zāi)害救助的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)到每戶1500元，每人150元。另外，這一階段，中央推出了一系列新的農(nóng)村社會(huì)救助政策，例如2003年的醫(yī)療救助政策、2005年的教育救助政策、2007年的最低生活保障政策。

在農(nóng)村養(yǎng)老方面，國(guó)務(wù)院在2009年通過了“新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)” （新農(nóng)保）。這項(xiàng)新政強(qiáng)調(diào)了國(guó)家對(duì)農(nóng)民老有所養(yǎng)，規(guī)定新農(nóng)保基金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成。政府對(duì)符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其中中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。

在農(nóng)村醫(yī)療方面，中國(guó)在2003年啟動(dòng)了“新型農(nóng)村合作醫(yī)療”（新農(nóng)合），這是一個(gè)由政府組織引導(dǎo)、農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)村居民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。中央政府對(duì)新農(nóng)合的推廣提供了大量的支持，政府財(cái)政補(bǔ)助從2003年的每人每年10元提高到2011年的每人每年200元。同年，國(guó)務(wù)院建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療部級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度。2006年，國(guó)家啟動(dòng)了農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，中央財(cái)政安排27億元國(guó)債資金用于縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。①2009年，中國(guó)啟動(dòng)了為期三年的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，其一系列目標(biāo)包括：建立2000個(gè)縣級(jí)醫(yī)院，修復(fù)和擴(kuò)建5000所鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院，培養(yǎng)137萬鄉(xiāng)村醫(yī)療工作者。②

在農(nóng)村教育方面，2006年新修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》將“中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的保障機(jī)制”寫進(jìn)了法律。中央在2005—2007年推出了“兩免一補(bǔ)”計(jì)劃，為所有農(nóng)村貧困戶的學(xué)生在九年制義務(wù)教育階段免費(fèi)提供教科書、免除雜費(fèi)，并給寄宿生補(bǔ)助一定生活費(fèi)。這一時(shí)期的職業(yè)教育除了繼續(xù)推行星火計(jì)劃以外，中央在2001年推出了“雨露計(jì)劃”，對(duì)貧困地區(qū)勞動(dòng)力進(jìn)行勞動(dòng)技能培訓(xùn)③;1999—2005年，中央政府實(shí)施了“跨世紀(jì)青年農(nóng)民科技培訓(xùn)工程”，并在此基礎(chǔ)上推出了“新型農(nóng)民科技培訓(xùn)工程”。④

2. 農(nóng)村扶貧成效、社會(huì)政策變遷與政策學(xué)習(xí)

這一時(shí)期的扶貧成效也比較明顯。截至2010年年底，全國(guó)已有12.6萬個(gè)貧困村實(shí)施了整村推進(jìn)，占規(guī)劃村總數(shù)的84%。⑤貧困人口數(shù)量從2000年的4.6億減少到2010年的1.6億。貧困地區(qū)的人均年收入從2001年的1276元提高到2010年的3273元。⑥

如表4所示，相較于第二階段，第三階段的農(nóng)村社會(huì)政策領(lǐng)域的發(fā)展主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。第一，扶貧的理念發(fā)生了變化，把社會(huì)政策作為與經(jīng)濟(jì)開發(fā)政策并駕齊驅(qū)的重要扶貧手段。在該理念的影響下，這一時(shí)期新的農(nóng)村社會(huì)政策被不斷推出（例如，新農(nóng)保、新農(nóng)合、各類社會(huì)救助項(xiàng)目等），政府的財(cái)政支持在落實(shí)并不斷加大。第二，政府在不斷強(qiáng)化扶貧政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行能力，并開始有意識(shí)地進(jìn)行跨部委協(xié)調(diào)合作，例如加強(qiáng)合作醫(yī)療體制建設(shè)，推廣政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。這些都是直接針對(duì)上一期出現(xiàn)的問題而提出的。

3. 社會(huì)政策方面存在的問題

同時(shí)，我們看到這些改進(jìn)措施有的還不是特別完善。這一時(shí)期的農(nóng)村社會(huì)政策也出現(xiàn)了一些新的問題，在一定程度上影響了社會(huì)政策對(duì)扶貧的成效。存在的主要問題包括：（1）單項(xiàng)福利政策，如農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)的待遇有待提高;（2）跨部門的政策協(xié)同還需要加強(qiáng);（3）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)限制了農(nóng)村扶貧政策的效力。

對(duì)于剛建立的一些社會(huì)福利項(xiàng)目，比如農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療，保障力度還有待提高。這一時(shí)期的研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在早期只能替代36%～45.5%的退休前收入。①考慮免賠額、共付比例以及報(bào)銷上限的話，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)的參保農(nóng)民在2010年還是需要承擔(dān)至少50%的住院費(fèi)用和60%～70%的門診支出。②

在農(nóng)村社會(huì)政策方面，由于部門間利益協(xié)調(diào)的不均衡，部分政策的執(zhí)行效果并沒有達(dá)到預(yù)期。中國(guó)從20世紀(jì)80年代開始的醫(yī)療市場(chǎng)化改革導(dǎo)致醫(yī)療服務(wù)和藥品價(jià)格高企，醫(yī)院和藥品流動(dòng)環(huán)節(jié)并沒有動(dòng)力為農(nóng)民降低這兩項(xiàng)的開支。這在一定程度上削弱了新農(nóng)合在減輕農(nóng)民醫(yī)療負(fù)擔(dān)上的努力。③類似的情況也出現(xiàn)在農(nóng)村教育政策上。2001年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》出臺(tái)。其中一項(xiàng)決定是：“因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局。按照小學(xué)就近入學(xué)、初中相對(duì)集中、優(yōu)化教育資源配置的原則，合理規(guī)劃和調(diào)整學(xué)校布局。農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)要在方便學(xué)生就近入學(xué)的前提下適當(dāng)合并，在交通不便的地區(qū)仍需保留必要的教學(xué)點(diǎn)，防止因布局調(diào)整造成學(xué)生輟學(xué)?！钡窃趯?shí)際的執(zhí)行過程中，部分地方政府簡(jiǎn)單粗暴地對(duì)農(nóng)村地區(qū)的中小學(xué)進(jìn)行了撤點(diǎn)并校。2001到2012年間，許多村小學(xué)和鄉(xiāng)中學(xué)被撤銷或合并。很多偏遠(yuǎn)地區(qū)的學(xué)生被迫走遠(yuǎn)路上下學(xué)或者到鎮(zhèn)上的學(xué)校住宿，這對(duì)很多低收入家庭的學(xué)生而言無疑增加了他們的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。④

這種跨部門協(xié)作的不順暢還表現(xiàn)為某項(xiàng)政策的缺失會(huì)影響既有政策的效力。在災(zāi)害救助領(lǐng)域，中國(guó)在2014年之前一直沒有巨災(zāi)保險(xiǎn)，這在一定程度上也削弱了政府主導(dǎo)的災(zāi)害救助的效力。2003年，河南、安徽、山西、黑龍江四省因?yàn)樵馐茏匀粸?zāi)害導(dǎo)致當(dāng)年返貧的人數(shù)超過了脫貧的人數(shù)。⑤2008年的汶川地震造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到8451億元，四川省的貧困發(fā)生率從2008年之前的30%激增到60%。在汶川地震期間，傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的賠付只涵蓋了其中0.2%的損失。而根據(jù)國(guó)際巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)，巨災(zāi)保險(xiǎn)原本可以對(duì)30%的地震引起的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行賠付。①

另外，農(nóng)村社會(huì)政策的發(fā)展遇到了來自國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的意想不到的反作用力。這一時(shí)期，中央雖然在發(fā)展農(nóng)村醫(yī)療方面給予很大的支持，但是很多貧困地區(qū)卻出現(xiàn)了醫(yī)療人才流失的現(xiàn)象。②這種人才流失很大程度上與國(guó)內(nèi)日益加劇的城鄉(xiāng)差距有關(guān)。城市居民身份相較于農(nóng)村村民身份而言意味著更多的收入和更高的社會(huì)保障待遇。中國(guó)的戶籍制度一方面限制農(nóng)村人口成為城市居民，另一方面也激勵(lì)了農(nóng)村人才千方百計(jì)進(jìn)入城市戶口體系中。面對(duì)農(nóng)村醫(yī)療人才的流失，很多地區(qū)的農(nóng)民在生病以后要么放棄治療，要么選擇到大城市就醫(yī)，無形當(dāng)中加大了因病致貧的概率。

（四） 2011—2020：精準(zhǔn)扶貧

1. 社會(huì)政策發(fā)展

2011年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，并正式確立了扶貧開發(fā)與社會(huì)保障體系協(xié)同合作的工作方針。在這版綱要中，政府在危房改造、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等各項(xiàng)社會(huì)政策領(lǐng)域給出了具體的政策目標(biāo)。③2013年，“精準(zhǔn)扶貧”理念的提出，標(biāo)志著這一時(shí)期的扶貧單位開始從前幾個(gè)階段的區(qū)域扶貧進(jìn)一步精細(xì)化到貧困戶和貧困個(gè)體，主張為現(xiàn)有的貧困戶設(shè)計(jì)符合他們自身情況的個(gè)性化、精細(xì)化的脫貧方案。2015年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》發(fā)布，明確提出了脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)任務(wù)，就是到2020年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。該文件提出了產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧、轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧、易地搬遷脫貧、教育扶貧、健康扶貧、生態(tài)保護(hù)扶貧和兜底保障，以及對(duì)留守兒童、留守婦女、留守老人和殘疾人關(guān)愛服務(wù)體系等八大扶貧任務(wù)，其中與社會(huì)政策相關(guān)的占了一半。2016年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》，這是中國(guó)第一次將扶貧和國(guó)家五年戰(zhàn)略規(guī)劃相結(jié)合。該文件進(jìn)一步細(xì)化了扶貧攻堅(jiān)的對(duì)象：主要分布在14個(gè)集中連片特困地區(qū)、832個(gè)貧困縣和128000個(gè)貧困村的5630萬農(nóng)村建檔立卡貧困人口。2018年，國(guó)家還出臺(tái)了一系列單項(xiàng)社會(huì)政策領(lǐng)域的扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)方案，例如《醫(yī)療保障扶貧三年行動(dòng)實(shí)施方案（2018—2020年）》《深度貧困地區(qū)教育脫貧攻堅(jiān)實(shí)施方案（2018—2020年）》、2019年頒布的《關(guān)于堅(jiān)決完成醫(yī)療保障脫貧攻堅(jiān)硬任務(wù)的指導(dǎo)意見》以及2020年頒布的《社會(huì)救助兜底脫貧行動(dòng)方案》等。

與此同時(shí)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展有了一個(gè)更為宏大的規(guī)劃。2018年，中央一號(hào)文件提出了《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，國(guó)家把鄉(xiāng)村振興分成2020年、2035年和2050年三個(gè)階段。目標(biāo)是到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)。在這個(gè)戰(zhàn)略中，中央強(qiáng)調(diào)把農(nóng)村脫貧，縮小城鄉(xiāng)在社會(huì)福利和社會(huì)保障上的差距，解除農(nóng)村人口目前面臨的一系列與戶籍相關(guān)的限制等作為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要手段。

這一時(shí)期的社會(huì)政策出臺(tái)了針對(duì)特殊人群的專項(xiàng)扶貧政策，這些專項(xiàng)政策集合了各項(xiàng)跨部門和跨區(qū)域的政策組合來全面實(shí)現(xiàn)對(duì)某一目標(biāo)群體的支持。例如，2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃（2014—2020年）》，其中的政策結(jié)合了母嬰健康、兒童健康、早期教育以及特殊兒童的關(guān)愛和教育。2015年頒布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》特別提出，要“健全留守兒童、留守婦女、留守老人和殘疾人關(guān)愛服務(wù)體系”。2016年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》，針對(duì)困境兒童面臨的困難和問題給出了一套綜合性的政策保障措施，這些措施包括醫(yī)療、教育、基本生活、殘障兒童福利等方面。

社會(huì)救助領(lǐng)域的政策發(fā)展主要有三種方式。一是繼續(xù)推出新的政策項(xiàng)目。中央政府在2014年推出了臨時(shí)救助政策。二是通過跨部門合作來提高既有政策的效力。2013年，中央政府建立了社會(huì)救助部級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度。2016年，原保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部等部門共同印發(fā)了《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度實(shí)施方案》，通過引入巨災(zāi)保險(xiǎn)來提升政府主導(dǎo)的災(zāi)害救助的效力。同年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步明確了兩項(xiàng)制度的分工，最低生活保障制度的目標(biāo)群體集中在老人、重病患者以及殘障群體，而扶貧開發(fā)的項(xiàng)目資金主要用于資助暫時(shí)陷入貧困并有能力在外界支持下脫貧的群體。三是既有政策的待遇不斷提高。農(nóng)村最低生活保障制度在2007年建立時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)是每人每年840元。截至2018年年底，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到4833元①。從2011年到2015年，國(guó)家以每年15.3%的增長(zhǎng)速度提高農(nóng)村五保供養(yǎng)的水平，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過當(dāng)時(shí)預(yù)設(shè)的7%的速度②。

在農(nóng)村養(yǎng)老政策方面主要呈現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)。第一，政府著手推進(jìn)養(yǎng)老保障政策的城鄉(xiāng)一體化，并逐步提高農(nóng)村養(yǎng)老保障的覆蓋面和待遇。2011年，中國(guó)建立了城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，把失地農(nóng)民納入政府的社會(huì)養(yǎng)老保障體系內(nèi)③。2014年，中央決定合并新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。截至2018年12月底，全國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到52393萬人，其中95%以上是農(nóng)村人口，60歲以上領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)達(dá)到15898萬人。④最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平從2009年的每人每月55元提高到2019年的每人每月88元。第二，2017年國(guó)務(wù)院推出《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》，中央政府要求各部門協(xié)同合作，為貧困老人和殘障老人提供集健康支持、社會(huì)保障和養(yǎng)老服務(wù)于一體的綜合性養(yǎng)老保障。

在農(nóng)村醫(yī)療方面的發(fā)展主要有四個(gè)方面的特點(diǎn)。第一，中央政府繼續(xù)推出新的政策完善農(nóng)村醫(yī)療體系， 2012年推出了大病保險(xiǎn)，這項(xiàng)保險(xiǎn)創(chuàng)新性地集合了商業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)保障，為大病患者減輕由于看病帶來的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。2016年，政府將新農(nóng)合并入新推出的城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)。至此，中國(guó)的農(nóng)村醫(yī)療體系形成了融基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助和各類其他輔助性救助為一體的全方位醫(yī)療保障體系。第二，政府進(jìn)一步加大了既有政策的覆蓋面和保障力度。2003年，新農(nóng)合剛建立時(shí)的政府補(bǔ)助為每人20元，到了2016年被并入城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)之前，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度已經(jīng)覆蓋97%以上的農(nóng)村居民，人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到420元，政策范圍內(nèi)門診和住院費(fèi)用報(bào)銷比例分別達(dá)到50%和75%。①第三，政府開始有針對(duì)性地解決藥品流通以及農(nóng)村醫(yī)療水平不足與社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展之間的不協(xié)調(diào)問題。2012年，我國(guó)開始進(jìn)行公立醫(yī)院改革，在公立醫(yī)院中取消藥品加成，并于2017年在各級(jí)各類公立醫(yī)院中全面取消藥品加成。2018年，國(guó)家出臺(tái)《關(guān)于改革完善全科醫(yī)生培養(yǎng)與使用激勵(lì)機(jī)制的意見》，目標(biāo)是到2020年，城鄉(xiāng)每萬名居民擁有2～3名合格的全科醫(yī)生，到 2030年每萬人擁有5名全科醫(yī)生。2018年，國(guó)家醫(yī)保局成立，整合了此前分別歸屬發(fā)改委的醫(yī)療醫(yī)藥定價(jià)職能、歸屬于衛(wèi)計(jì)委的藥品集中招標(biāo)職能，以及醫(yī)療保險(xiǎn)管理和醫(yī)療救助職能。國(guó)家醫(yī)保局的成立，體現(xiàn)了中央政府提高醫(yī)療體系政策協(xié)同的努力。第四，國(guó)家出臺(tái)了一系列針對(duì)特殊群體的醫(yī)療保障計(jì)劃，為他們提供了集中各項(xiàng)醫(yī)療政策的綜合性保障措施。例如，該保障計(jì)劃在532個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣為廣大婦女提供宮頸癌和乳癌檢測(cè)。2011—2015年，中央撥款4億元用來提升貧困單親媽媽和因病致貧婦女的生活水平。一項(xiàng)國(guó)家性的營(yíng)養(yǎng)提升計(jì)劃從2011年開始為九年制義務(wù)教育階段的3360萬農(nóng)村學(xué)生提供每人每日4元的補(bǔ)助，幫助他們購(gòu)買更好的食物。2012年，這項(xiàng)計(jì)劃惠及6～24個(gè)月的兒童。

在農(nóng)村教育方面，中央在這一時(shí)期的政策發(fā)展思路是增加各個(gè)年齡階段農(nóng)村貧困學(xué)生的受教育機(jī)會(huì)。2011年，國(guó)家開始實(shí)施為期三年的推廣早期教育計(jì)劃。在中西部農(nóng)村，幼兒教育的入學(xué)人數(shù)從計(jì)劃初期的2153萬人增加到了2015年的2789萬人。2013年，國(guó)家確定目標(biāo)，撥款640億元加上地方財(cái)政配套的800億元用于幫助所有農(nóng)村地區(qū)的中小學(xué)達(dá)到基本的運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)。2016年，政府為來自低收入家庭的所有高中生減免學(xué)費(fèi)。從2012年開始，在高等教育領(lǐng)域，國(guó)家推出面向貧困地區(qū)的定向招生專項(xiàng)計(jì)劃②。這項(xiàng)計(jì)劃又叫國(guó)家專項(xiàng)計(jì)劃，它與后來推出的地方專項(xiàng)計(jì)劃和高校專項(xiàng)計(jì)劃，共同幫助農(nóng)村學(xué)生上好大學(xué)。①

2. 農(nóng)村扶貧成效、社會(huì)政策變遷與政策學(xué)習(xí)

十八大以來，全國(guó)農(nóng)村貧困人口累計(jì)減少超過9000萬人。截至2019年年末，全國(guó)農(nóng)村貧困人口從2012年年末的9899萬人減少至551萬人，累計(jì)減少9348萬人;貧困發(fā)生率從2012年的10.2%下降至0.6%。②

如表5所示，相較于第三階段，這一時(shí)期的農(nóng)村社會(huì)政策的發(fā)展繼續(xù)回應(yīng)上一階段出現(xiàn)的問題。首先，在政策理念上，這一時(shí)期的中央政府除了通過擴(kuò)大既有的農(nóng)村社會(huì)保障覆蓋面，提高保障水平來強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障和社會(huì)福利對(duì)于精準(zhǔn)扶貧的重要意義以外，還通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將社會(huì)政策作為解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題、縮小城鄉(xiāng)差距的重要手段。這在一定程度上可以解決在第三階段出現(xiàn)的部分農(nóng)村社會(huì)政策因?yàn)槌青l(xiāng)差距而效果不盡如人意的問題（比如鄉(xiāng)村醫(yī)生的流失）。城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的統(tǒng)籌也體現(xiàn)了政府縮小城鄉(xiāng)福利待遇差異的決心。其次，這一時(shí)期，政府繼續(xù)從過往經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)。例如，養(yǎng)老和醫(yī)療福利水平的提高，巨災(zāi)保險(xiǎn)的引入，都是對(duì)上一時(shí)期的社會(huì)政策問題的回應(yīng)。另外，政府繼續(xù)重視跨部門跨領(lǐng)域政策協(xié)同。這一時(shí)期，政府推出了一系列針對(duì)特殊困難群體的專項(xiàng)福利政策，在政府部門內(nèi)部通過建立國(guó)家醫(yī)保局以及召開社會(huì)救助聯(lián)席會(huì)議的方式，在行政架構(gòu)上為跨部門政策協(xié)調(diào)提供支持。這一時(shí)期，在醫(yī)療體制改革和農(nóng)村教育方面出現(xiàn)的政策執(zhí)行效果不如預(yù)期的例子進(jìn)一步對(duì)跨部門政策協(xié)同提出要求。

3. 社會(huì)政策方面存在的問題

影響這一時(shí)期社會(huì)政策效力的是一個(gè)老問題，就是屬于同一社會(huì)政策領(lǐng)域內(nèi)部的各項(xiàng)政策間如何協(xié)調(diào)合作的問題。這個(gè)問題也許不會(huì)在根本上影響我國(guó)在2020年消除絕對(duì)貧困，但會(huì)影響后續(xù)扶貧成果的可持續(xù)性。

首先在醫(yī)療體制改革方面，目前的藥品價(jià)格控制措施雖然在一定程度上減輕了群眾的負(fù)擔(dān)，但是醫(yī)院為了維持收入水平而實(shí)施過度醫(yī)療的現(xiàn)象依然存在。這說明未來醫(yī)療衛(wèi)生體制改革需要更多地引入其他的配套政策，例如改革公立醫(yī)院的收入來源和分配方式，加強(qiáng)藥品供應(yīng)鏈上游的行業(yè)監(jiān)管等。第二， 在農(nóng)村教育領(lǐng)域，一項(xiàng)針對(duì)24931個(gè)農(nóng)村學(xué)生的研究發(fā)現(xiàn)，中學(xué)6年間的累計(jì)輟學(xué)率為59%～63%①，經(jīng)濟(jì)困難只能解釋其中8%的輟學(xué)原因。長(zhǎng)期以來，農(nóng)村留守兒童的心理健康問題得不到有效的重視，導(dǎo)致很大一部分的輟學(xué)是由與學(xué)生的心理相關(guān)的因素造成的。這說明除了加大對(duì)農(nóng)村教育的學(xué)費(fèi)減免和進(jìn)行校舍修繕以外，國(guó)家需要同時(shí)出臺(tái)為農(nóng)村學(xué)生提供心理支持的相關(guān)政策。

四、 結(jié)論

本文通過對(duì)Bennet 和Howlett提出的政策學(xué)習(xí)框架的反思，提出了一個(gè)有別于以往文獻(xiàn)的政策梳理方式。②這種方式把上一期的政策缺陷與后面的政策改革進(jìn)行詳細(xì)對(duì)照和分類，有助于更加清晰地認(rèn)識(shí)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)政策發(fā)展的逐步推進(jìn)過程。同時(shí)，中國(guó)的案例也讓我們對(duì)這個(gè)政策學(xué)習(xí)模型中的要素有了更深入的認(rèn)識(shí)。中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)證明，要讓社會(huì)政策在扶貧中發(fā)揮真正的作用，三種政策學(xué)習(xí)模式都很重要，也就是說政府的政策理念、一攬子政策的設(shè)計(jì)與組合需要優(yōu)化，政府的執(zhí)行能力需要隨著扶貧進(jìn)程的推進(jìn)不斷提高。這在一定程度上也符合Bennet 和Howlett對(duì)政策學(xué)習(xí)的認(rèn)識(shí)，即在現(xiàn)實(shí)中，常常是多項(xiàng)政策學(xué)習(xí)的模式同時(shí)推動(dòng)政策的發(fā)展。

我們發(fā)現(xiàn)，在過去40年的農(nóng)村社會(huì)政策發(fā)展進(jìn)程中，政府一直在不斷學(xué)習(xí)（包括理念的更新、新政策項(xiàng)目的推出、政府能力的提高）。我們可以看到，農(nóng)村社會(huì)政策在扶貧中扮演的角色愈發(fā)重要。每一個(gè)階段多項(xiàng)政策的推出、保障水平的提升、政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整，都是對(duì)上一階段出現(xiàn)的社會(huì)政策問題的回應(yīng)。這進(jìn)一步證實(shí)了政府作為政策制定者持久的學(xué)習(xí)意愿和很強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力。③與此同時(shí)，我們也看到了三種政策學(xué)習(xí)模式之間的聯(lián)系。從中國(guó)的扶貧經(jīng)驗(yàn)來看，政府在政策理念上的轉(zhuǎn)變（從以往單一靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展拉動(dòng)的開發(fā)式扶貧到后期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障聯(lián)動(dòng)的綜合扶貧，以及目前將扶貧納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略）都會(huì)進(jìn)一步帶動(dòng)其他兩類政策學(xué)習(xí)，即通過項(xiàng)目拓展來更新政策網(wǎng)絡(luò)，通過政府能力建設(shè)來提高既有政策的協(xié)同和執(zhí)行水平。

綜上所述，在中國(guó)農(nóng)村社會(huì)政策發(fā)展進(jìn)程中，政府在不斷學(xué)習(xí)進(jìn)步的同時(shí)，仍然有進(jìn)一步改進(jìn)的空間，不同政策間的協(xié)同是一個(gè)反復(fù)出現(xiàn)的難題。貧困的復(fù)雜性本身就要求多項(xiàng)政（下轉(zhuǎn)第28頁(yè)）（上接第18頁(yè)）策相互配合來消除貧困。在減貧的過程中，多管齊下的政策間相互依賴、支持，或者相互影響①，這對(duì)政府的政策設(shè)計(jì)、執(zhí)行都提出了較高的要求，也是未來影響中國(guó)扶貧成效和可持續(xù)性發(fā)展的非常重要的因素。從中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來看，有兩種方式可以提高政策協(xié)同的效應(yīng)：一是政府機(jī)構(gòu)的改革，通過成立部級(jí)聯(lián)席會(huì)議，或者整合各項(xiàng)職能到一個(gè)部門;二是以人為本的政策設(shè)計(jì)理念，從某一群體的社會(huì)需求出發(fā)設(shè)計(jì)出有針對(duì)性的專項(xiàng)政策。

（責(zé)任編輯：徐澍）