孫 紅

(對外經(jīng)濟貿(mào)易大學 國際學院，北京 100029)

來華留學生教育是我國對外開放和教育現(xiàn)代化的重要內(nèi)容?！吨袊逃F(xiàn)代化2035》提出，打造國際留學中心，努力將我國建成具有重要國際影響力的全球教育高地。2018年，我國共有來自196個國家和地區(qū)超過49萬名各類外國留學人員在全國31個省(市、自治區(qū))的1004所高等院校學習(不含港、澳、臺地區(qū))(1)中華人民共和國教育部.2018年來華留學統(tǒng)計[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/201904/t20190412_377692.html,2019-04-12/2020-01-12.。隨著中國在國際舞臺上的角色愈發(fā)重要，建設社會主義現(xiàn)代化國家更需要貢獻中國智慧，全面提高開放水平和國際影響力，開創(chuàng)教育對外開放新格局。在這個關鍵歷史節(jié)點，迫切需要深入分析來華留學政策變遷規(guī)律，反思其關鍵問題和挑戰(zhàn)，并提出下一個階段的戰(zhàn)略思路。

一、研究思路與研究方法

來華留學生教育政策的變遷歷程是政策體系不斷完善的過程。本研究基于政策文本的分析總結(jié)來華留學政策變遷的主要特征，通過宏觀數(shù)據(jù)呈現(xiàn)來華留學政策取得的成就，挖掘存在的關鍵問題，研究提出新的歷史時期來華留學生教育政策在打造國際品牌和建設對外開放新格局方面的政策建議。

(一)政策分析的樣本選擇

本文樣本數(shù)據(jù)來源于國家層面在1978年1月1日至2019年12月31日期間公開發(fā)布的與來華留學生教育有關的文件。資料來源是“中國教育政策文獻數(shù)據(jù)庫”(2)該數(shù)據(jù)庫由華東師范大學國家教育宏觀政策研究院建設，搜集了改革開放以來國家和省級層面與教育有關的法律、公報、規(guī)劃、措施、辦法、條例、標準、政府公開出版物等文獻，是服務教育政策研究和教育決策的基礎性數(shù)據(jù)庫。，以“留學生”“來華留學生”“國際學生”“國際教育”“教育對外開放”“外國高等教育”“獎學金”等關鍵詞進行全文檢索，剔除與高等教育無關的政策文本，共獲得112份國家層面的政策文件，作為本研究的樣本數(shù)據(jù)。

(二)政策分析框架構(gòu)建

政策工具是政府用來實現(xiàn)某種政治目標的重要手段。政策工具理論認為政策是由不同種類的政策工具搭配組合而來，不同學者對政策工具的分類觀點還未達成一致。其中，麥克唐納、施耐德等學者對政策工具的分類被普遍運用在高等教育研究領域。(3)李科利,梁麗芝.我國高等教育政策文本定量分析——以政策工具為視角.中國高教研究,2015,(8):50-56.本研究主要借鑒麥克唐納等學者的政策工具分類理論，結(jié)合來華留學生教育政策的主題(4)金帷.改革開放以來中國高等教育國際化政策的嬗變：基于數(shù)據(jù)與政策的聯(lián)結(jié).中國人民大學教育學刊,2012,(4):29-48.，構(gòu)建二維分析框架(5)李廷洲等.改革開放40年我國教師政策的變遷歷程、主要特征與發(fā)展前瞻——基于政策工具理論視角的文本計量研究.清華大學教育研究,2019,(1):103-110.(見圖1)。在橫向維度層面，借鑒吸收了麥克唐納等學者的政策工具分類標準，分為命令工具、激勵工具、能力建設工具、系統(tǒng)變革工具和勸告工具五類。命令工具指運用制度、標準、法律等手段提出的規(guī)范性要求；激勵工具指獎勵或懲罰、優(yōu)惠等；能力建設工具指提供培訓、信息、資源等；系統(tǒng)變革工具是改變權(quán)力和資源分配的手段；勸告工具指傳遞價值觀念鼓勵目標群體積極回應。(6)Lorraine M.McDonnell and Richard F.Elmore, “Getting the Job Done: Alternative Policy Instruments,”Educational Evaluation and Policy Analysis 9,no.2(1987): 133-152.在縱向維度層面，主要圍繞目標定位、招生錄取、課程教學、師資隊伍、資源供給、管理服務六個關鍵要素進行主題分類(見圖1)。

二、來華留學生教育政策的關鍵特征

(一)政策變遷表現(xiàn)出“規(guī)模擴大-質(zhì)量提升-品牌打造”的發(fā)展邏輯

改革開放以來，來華留學生教育成為服務國家改革開放戰(zhàn)略的重要舉措。隨著國際交往日益密切、世界多極化格局逐漸形成，我國積極主動與世界各國開展外交活動，在國際舞臺的地位逐漸凸顯。在改革開放之初，來華留學生教育政策處于發(fā)展初期，該時期政策目標旨在進一步擴大來華留學生規(guī)模。來華留學生主體以生源交換、短期生、高校就讀為主，國家提供獎學金給予經(jīng)費支持，同時招收自費留學生。例如，1992年出臺《關于國家教委直屬高校深化改革，擴大辦學自主權(quán)的若干意見》、1995年通過《教育法》、1998年通過《高等教育法》、2001年出臺《關于中國政府獎學金的管理規(guī)定》等，在經(jīng)費投入、辦學自主權(quán)、管理服務等方面給予法律保障，吸引了大量來華留學生。

2002年，我國簽署了包括《服務貿(mào)易總協(xié)定》(General Agreement on Trade in Services，簡稱GATS)在內(nèi)的所有WTO多邊貿(mào)易協(xié)定，其中來華留學教育被納入GATS的框架體系，意味著我國要按照國際教育治理規(guī)范來完善來華留學生教育政策。為此，教育部在《2003-2007年教育振興行動計劃》中明確將來華留學工作方針調(diào)整為“擴大規(guī)模、提高層次、保證質(zhì)量、規(guī)范管理”(7)國務院.批轉(zhuǎn)教育部《2003-2007 年教育振興行動計劃》的通知(國發(fā)04〗5號)[Z].2004-02-10/2019-12-21.，開始重點關注來華留學生教育質(zhì)量。

2011年，我國經(jīng)濟總量躍居世界第二位，國際影響力進一步提高。2012年黨的十八大以來，我國教育對外開放開始致力于參與全球教育治理，“講好中國故事，傳播好中國聲音，闡釋好中國特色”(8)中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》[EB/OL]. http://www.gov.cn/home/2016-04/29/content_5069311.htm, 2016-04-29/2019-12-21.。這一時期我國來華留學生教育政策定位發(fā)生了重要變化，更加重視質(zhì)量提升和品牌打造。例如，2016年教育部出臺《推進共建“一帶一路”教育行動計劃》，提出對接沿線各國意愿，以“文明溝通的使者”(9)習近平.在“一帶一路”國際合作高峰論壇歡迎宴會上的祝酒辭.人民日報,2017-05-15(02).的身份為世界教育與文化交流貢獻中國智慧、共享優(yōu)質(zhì)教育資源。2017年，黨的十九大報告指出“推動形成全面開放新格局”，同時提出“推動構(gòu)建人類命運共同體”(10)習近平.在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告.人民日報,2017-10-28.，賦予了我國教育對外開放新的時代使命。2019年《中國教育現(xiàn)代化2035》明確提出“打造國際留學中心”，進一步明確了打造留學中國品牌的政策目標。

(二)治理主體由單一走向多元

來華留學作為國家戰(zhàn)略，牽涉部門眾多，需要調(diào)動多元主體綜合施策。從政策發(fā)文主體來看，我國來華留學生教育政策發(fā)文主體從以教育部單一部門逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛啥鄠€部門協(xié)同參與的趨勢。以五年為單位，多部委聯(lián)合制定政策的比例呈現(xiàn)從無到有、從少到多的特征，從14%(1996-2000年)到41%(2016-2020年)，外交、財政、發(fā)展改革等政府部門越來越多地參與到政策制定中來。從招生錄取主體來看，我國來華留學生招生自主權(quán)由國家管控逐步轉(zhuǎn)向高校直接錄取。從經(jīng)費支持主體來看，來華留學生經(jīng)費從主要依靠國家獎學金，逐步走向依靠地方政府獎學金、高校獎學金、自籌經(jīng)費等多種經(jīng)費來源。

(三)政策工具豐富多樣，政策體系基本完善

基于政策文本二維分析框架量化分析發(fā)現(xiàn)，我國來華留學生政策工具使用和內(nèi)容的指向呈現(xiàn)多樣化特征。從橫向維度看，主要以權(quán)威工具和勸告工具為主。具體而言，權(quán)威工具使用最為頻繁，占比40.76%，表明通過政府權(quán)威實現(xiàn)政策目標是當前采取的主要方式；其次，勸告工具使用頻次占比29.21%，通過價值觀引領、號召宣傳等措施達到政策目標也是當前采取的重要方式；再次，能力建設工具使用頻次占比19.35%，采用培訓、電子平臺建設等手段服務留學生跨文化交流與管理工作是當前政策重要內(nèi)容；最后，系統(tǒng)變革工具和激勵工具使用頻次分別占比6.52%和4.16%，是使用較少的政策工具類型。從縱向維度看，來華留學生教育政策內(nèi)容主要指向管理服務、招生錄取和資源供給上，分別占比24.52%、22.13%、21.09%，規(guī)范留學生管理服務和優(yōu)化資源配置等基礎性制度安排是政策體系的首要主題；目標定位和師資隊伍分別占比12.25%和10.12%；課程教學占總數(shù)的9.89%。師資隊伍、課程教學等政策內(nèi)容指向來華留學生教育的內(nèi)涵，相關政策工具占比較小說明在前一個階段政策的相對忽視，主要致力于建制度基礎設施、完善規(guī)則，對內(nèi)涵發(fā)展和質(zhì)量提升的重視仍有待加強。

三、來華留學生教育政策實施的主要成效

近年來，我國來華留學生教育政策體系趨于完善，對來華留學教育發(fā)展產(chǎn)生了重要而深遠的影響，取得了顯著成就。第一，來華留學生規(guī)模逐年穩(wěn)步增長。目前，中國已經(jīng)成為亞洲最大留學目的國(11)中華人民共和國教育部.中國成為世界最大的留學輸出國和亞洲最大留學目的國[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2017n/xwfb_170301/170301_mtbd/201703/t20170302_297922.html, 2017-03-01/2020-01-20.，也是最受國際學生歡迎的留學目的國之一。來華留學規(guī)模呈現(xiàn)逐年穩(wěn)定增長趨勢，2018年，來華留學生規(guī)模突破49萬(12)中華人民共和國教育部.2018年來華留學統(tǒng)計[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/201904/t20190412_377692.html, 2019-04-12/2020-01-12.，比2000年增加了43余萬人，增長了近7倍。同時，中國正日漸成為一個國際留學生接收大國。據(jù)國際教育學院的報告，中國大陸占有國際學生市場的8%，超過了德國和法國(各7%)，僅次于美國(22%)和英國(11%)，成為世界第三大國際學生接收國。(13)M.A.Jiani, “Why and How International Students Choose Mainland China as a Higher Education Study Abroad Destination,”Higher Education 74,no.4(2017):563-579.

第二，來華留學生生源呈現(xiàn)出以周邊國家為主的多樣化特征。來華留學生生源主要來自亞洲、非洲，以韓國、泰國、巴基斯坦等周邊國家和地區(qū)為主。2018年來華留學生來自196個國家和地區(qū)，其中亞洲學生總數(shù)295043人，占比59.95%；非洲學生總數(shù)81562人，占16.57%；歐洲學生總數(shù)73618人，占比14.96%；美洲學生總數(shù)35733人，占比7.26%；大洋洲學生總數(shù)6229人，占比1.27%。排名前15位生源國中周邊國家有13個，來自“一帶一路”沿線國家的學生26.06萬，占比52.95%，同比增長6.48%(14)中華人民共和國中央人民政府.196個國家和地區(qū)的49.22萬名留學生去年來華留學[EB/OL]. http://www.gov.cn/xinwen/2019-06/03/content_5397181.htm, 2019-06-03/2019-12-11.。

第三，留學生層次提升，中國政府獎學金作用顯現(xiàn)。越來越多的留學生來華攻讀學歷課程，學歷生和研究生占比實現(xiàn)雙增長，2018年接受學歷教育的外國留學生總計258122人，占來華生總數(shù)的52.44%，比2017年增加了16579人，同比增加6.86個百分點；碩士和博士研究生共計85062人，比2017年增加12.28個百分點。(15)中華人民共和國教育部.2018年來華留學統(tǒng)計[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/201904/t20190412_377692.html, 2019-04-12/2020-01-12.黨的十八大以來，我國不斷加大中國政府獎學金投入，提高使用效率。2018年共有來自182個國家的6.3萬名留學生受中國政府獎學金資助在華學習，其中學歷生5.66萬人，占比89.86%，研究生4.40萬人，占比69.75%。政府獎學金進一步提升了高層次人才的吸引力，引領來華留學向高層次、高質(zhì)量發(fā)展。同時，我國設立了中非、中蒙、中坦、中埃和中印尼等“一帶一路”國家專項獎學金，不僅培養(yǎng)儲備了“一帶一路”沿線國家人才，而且為中國行業(yè)、企業(yè)“走出去”提供了人才支撐。(16)姚曉丹.留學中國,文明因交流而多彩.光明日報,2019-06-04(08).

四、來華留學生教育政策存在的主要問題

(一)教育質(zhì)量有關的政策供給相對不足，制約質(zhì)量提升和品牌打造

雖然我國已經(jīng)成為亞洲最大留學目的國，但在教育質(zhì)量提升方面還存在一系列問題。在政策體系構(gòu)建上，總體上側(cè)重于管理服務、招生錄取等制度基礎和規(guī)則構(gòu)建的領域，而高素質(zhì)師資隊伍、課程教學方面政策要素的占比相對較低。因此，如何打造一支具有國際視野、高水平專業(yè)素養(yǎng)的教師隊伍和具有國際可推廣的課程體系是當前及未來一段時間內(nèi)亟需解決的重要問題，需要加強相關領域的政策供給。在教育質(zhì)量管理方面，我國對來華留學生資質(zhì)的審核、發(fā)展原則、培養(yǎng)方向、教育與科研指導及在華就業(yè)等方面的規(guī)范管理與政策支持還不夠完善，出現(xiàn)以求學和留學的名義來華旅游、打工以及教育教學活動出勤低、課程學習態(tài)度差等問題。在生源國別方面，來華留學生生源國以亞洲國家為主，西方發(fā)達國家留學生比例較低。其根本原因在于我國高等教育質(zhì)量與西方發(fā)達國家高等教育質(zhì)量還存在一定差距。目前，我國來華留學生專業(yè)學位授予主要以文科專業(yè)為主，理工科較少；學歷層次以本科生為主，研究生規(guī)模還較小，而中國高校教育質(zhì)量是吸引博士和碩士層次留學生來華的重要因素。(17)魏浩等.中國吸引留學生來華的影響因素研究——基于中國與全球172個國家雙邊數(shù)據(jù)的實證分析.教育研究，2018，(11)：76-90.

(二)治理主體的權(quán)責分工不夠清晰

雖然當前來華留學生教育治理主體逐漸多元化，但是各主體的責任分工仍不夠清晰，直接制約了其功能的發(fā)揮。從發(fā)文主體來看，86.6%的來華留學生教育政策由教育部參與發(fā)文，而財政部、發(fā)改委參與發(fā)文的政策文本僅占20%左右，外交部、公安部等部門參與發(fā)文的文件占比更少。然而，隨著來華留學生規(guī)模的不斷擴大和國家品牌打造戰(zhàn)略重要性的不斷提升，來華留學政策的系統(tǒng)性、復雜性也不斷提高，迫切需要加強戰(zhàn)略統(tǒng)籌和多部門合作。從政策實施層級來看，國家、省級、高校三個重要主體的權(quán)責分工依然不夠清晰。一方面，高校自主招生、錄取、制定教學計劃、設置專業(yè)等權(quán)限受到諸多制約。尤其國家獎學金資助的留學生資格審查服從國家留學基金委派遣，各高校自主權(quán)很有限，但派遣規(guī)模和條件不一，給學校的師資配置、教學安排等帶來挑戰(zhàn)。另一方面，省級政府的主體作用發(fā)揮不夠，政策設計上仍缺乏對省級政府權(quán)責的明確規(guī)定，導致對來華留學生教育缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，難以樹立打造區(qū)域教育品牌的意識。

(三)能力建設、系統(tǒng)變革及激勵工具使用不足且形式相對單一

通過文本計量分析可知，來華留學生教育政策中能力建設、系統(tǒng)變革及激勵工具占比仍較少，且形式較為單一。目前的激勵性政策工具多以經(jīng)費投入、國家獎學金等物質(zhì)激勵為主，甚至出現(xiàn)來華留學生獎學金額度遠遠超過中國學生的現(xiàn)象，但這些政策在激發(fā)留學生內(nèi)在學習動機方面并未發(fā)揮理想的效果。從長遠發(fā)展來看，政策重點應由“輸血”轉(zhuǎn)向“造血”，重視能力建設、激勵及系統(tǒng)變革工具運用的多樣化和創(chuàng)新性，如學校文化建設、信息化管理平臺建設、師資培訓項目開展、開展豐富的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)指導項目和就業(yè)移民支持項目等多樣化的能力建設、激勵及系統(tǒng)變革工具的運用。一些國家的留學生政策更加側(cè)重為未來儲備人才(18)易麗麗.發(fā)達國家人才吸引政策新趨勢及啟示.國家行政學院學報,2016,(3)：45-49.：如日本建立了留學生輔導制度，對剛?cè)雽W的留學生提供學習、研究、生活等方面的支持，并對輔導人員資格、輔導時間和次數(shù)、保障措施等作了具體規(guī)定(19)韓立冬.日本高等教育機構(gòu)留學生輔導制度及其啟示.中國高等教育,2019，(20)：62-64.；德國采用多樣化的招生宣傳、與國際接軌的學制、多元資助等形式吸引留學生(20)孫進,寧海芹. 德國作為留學目的地國之魅力溯源——兼析德國吸引留學生的國際化政策.比較教育研究,2015，(12)：1-8.。

五、來華留學生教育政策的發(fā)展趨勢與展望

(一)加強師資隊伍、課程教學等方面的政策供給，進一步提升來華留學生教育質(zhì)量

“留學中國”品牌的打造是我國積極參與全球治理的重要抓手；加強來華留學生教育師資隊伍建設、保障課程教學質(zhì)量是全面提升我國來華留學教育質(zhì)量、打造“留學中國”品牌的關鍵，更是推廣中國特色國際課程的前提。只有建設一支高素質(zhì)、專業(yè)化、創(chuàng)新型師資隊伍，充分發(fā)揮教師的創(chuàng)造性、積極性，才能打造出一流課程。因此，加強高水平師資隊伍建設和課程教學等方面的政策供給是完善我國來華留學生教育政策體系的重要任務。

(二)明確治理主體的權(quán)責分工，提高協(xié)同治理效能

來華留學生教育政策是一個系統(tǒng)性、綜合性很強的政策領域，不僅與學校教育密切相關，更涉及外交、財政、民族宗教等領域；同時，來華留學工作還涉及國家、省級、高校三個層面的治理主體，因而非常依賴多元治理主體的協(xié)同合作。具體而言，第一，全面加強黨對來華留學生教育工作的全面領導，教育行政部門充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，積極與外交、財政、發(fā)展改革等部門溝通協(xié)調(diào)，進一步明確權(quán)責分工，充分發(fā)揮各部門業(yè)務職能，加快擴大教育對外開放。第二，明晰國家、省級和高校三層主體的權(quán)責分工，強化“國家監(jiān)管、省級主導、高校自主”的治理格局。國家層面加強頂層設計，負責相關法律法規(guī)、經(jīng)費投入、監(jiān)管、激勵等職能；省級政府結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟文化特色，在留學品牌建設、系統(tǒng)規(guī)劃等方面發(fā)揮作用；高校充分發(fā)揮自身辦學特色和優(yōu)勢，在招生審核、專業(yè)設置、課程安排、師資建設、學費標準等方面充分發(fā)揮自主性。

(三)進一步豐富激勵策略，優(yōu)化政策結(jié)構(gòu)

政策工具是政府部署和實施政策運用的實際方法和途徑，服務于政策目標。(21)邁克爾·豪利特,M·拉米什.公共政策研究:政策循環(huán)與政策子系統(tǒng).龐詩等譯.北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006.138-142.系統(tǒng)綜合化政策工具的運用是政策目標實現(xiàn)的內(nèi)部訴求，也是保障政策有序推進的必要條件。來華留學生教育工作要進一步增強政策工具的科學配置，更加均衡使用多樣化的政策工具。因此，一方面，應繼續(xù)加強運用和適當擴充能力建設工具和系統(tǒng)變革工具，注重在教師培訓、對外交流及優(yōu)化課程教學等方面的政策供給，深化管理運行體制機制改革。另一方面，應進一步豐富激勵策略，創(chuàng)新方式方法，積極借鑒日本的輔導制度、歐美國家的就業(yè)支持政策等國際經(jīng)驗。