郗皎如，王江波

（南京工業(yè)大學(xué)建筑學(xué)院，南京 211816）

0 引言

近年來(lái)，氣候變化及加速的城市化發(fā)展導(dǎo)致極端自然災(zāi)害頻發(fā)。自2008 年汶川8.0 級(jí)地震發(fā)生以來(lái)，相繼發(fā)生的2010 年玉樹(shù)7.1 級(jí)地震、2013 年蘆山7.0 級(jí)地震、2017 年九寨溝7.0 級(jí)地震，其地震災(zāi)害嚴(yán)重程度均超過(guò)當(dāng)?shù)卦O(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，被簡(jiǎn)稱(chēng)為巨災(zāi)[1]。以上災(zāi)害均造成了大規(guī)模的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，在其災(zāi)后重建過(guò)程中，中國(guó)政府創(chuàng)造性地實(shí)施了跨區(qū)域支援，主要通過(guò)調(diào)用縣鎮(zhèn)級(jí)受災(zāi)地行政區(qū)劃以外的政府力量對(duì)受災(zāi)地政府進(jìn)行支援，有效推進(jìn)了災(zāi)后重建工作，引起了國(guó)際災(zāi)后重建領(lǐng)域的廣泛關(guān)注[2]。

在災(zāi)后重建中，通常有3 種比較常見(jiàn)方式對(duì)受災(zāi)政府提供重建支援（圖1）[3-4]：①中央政府支援，中央政府提供絕大部分的重建資金并對(duì)重建工作提出綱領(lǐng)性意見(jiàn)，其代表國(guó)家為日本[5]（圖1a）；②地方非政府組織（NGO）支援，NGO 作為民間力量，由于地緣性而成為支援受災(zāi)政府完成社區(qū)級(jí)別重建工作的重要力量，其代表國(guó)家為美國(guó)[6]（圖1b）；③國(guó)際組織（INGO）支援，在本國(guó)力量比較薄弱的情況下，國(guó)際組織的支援至關(guān)重要，甚至有時(shí)會(huì)超過(guò)受災(zāi)國(guó)家自身對(duì)重建的貢獻(xiàn)，其代表國(guó)家為印尼、海地等[7-8]（圖1c）。以上3 種支援方式實(shí)際上在絕大多數(shù)國(guó)家的災(zāi)后重建中均有體現(xiàn)，但在實(shí)施程度上各有偏重。

然而，當(dāng)面對(duì)巨災(zāi)時(shí)，上述3 種普遍采用的支援方式難以彌補(bǔ)受災(zāi)政府能力的不足。青木[9]指出，跨行政區(qū)域的政府間支援，是統(tǒng)一制國(guó)家（unitary country）可以采取的第4 種對(duì)受災(zāi)政府進(jìn)行有效支援的可能方式（圖1d）。2008 年汶川地震災(zāi)后重建中實(shí)施的跨區(qū)域支援首次引起國(guó)際重建領(lǐng)域的廣泛關(guān)注。18 個(gè)省份以一省對(duì)口支援一縣的方式為18 個(gè)受災(zāi)縣提供重建援助，因此又被稱(chēng)為“對(duì)口支援”。在為期3 年的恢復(fù)重建期內(nèi)，支援方共完成了重建項(xiàng)目投資額849.0 億元，占18 個(gè)受援縣重建投資總額的9.1%，為受災(zāi)地的重建做出了巨大貢獻(xiàn)[10]。

圖1 4 種重建支援方式示意圖

跨區(qū)域支援并非僅僅實(shí)現(xiàn)于中國(guó)大陸地區(qū)，伊朗、意大利、日本、中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)均在巨災(zāi)重建中多次實(shí)施。伊朗在2003 年巴姆6.3 級(jí)地震中調(diào)動(dòng)了全國(guó)30 個(gè)省中的17 個(gè)省對(duì)受災(zāi)政府進(jìn)行支援[11-12]；在2009 年意大利拉奎拉6.3 級(jí)地震中，其最嚴(yán)重的受災(zāi)地區(qū)拉奎拉市8.5%的重建住房由援建政府完成[13]。但伊朗與意大利跨區(qū)域支援的規(guī)模遠(yuǎn)小于汶川地震中國(guó)的援建規(guī)模，當(dāng)時(shí)并未引起學(xué)術(shù)領(lǐng)域的關(guān)注。日本受到中國(guó)汶川地震的啟發(fā)，在2011 年?yáng)|日本9.0 級(jí)大地震及2016 年熊本7.0 級(jí)地震后不斷嘗試符合日本國(guó)情的跨區(qū)域支援[14-15]。表1 對(duì)比了不同國(guó)家巨災(zāi)重建中跨區(qū)域支援的支援主體、支援內(nèi)容及數(shù)量，以中國(guó)的實(shí)施范圍及程度最為突出。

表1 不同國(guó)家巨災(zāi)重建中的跨區(qū)域支援

中國(guó)巨災(zāi)后的跨區(qū)域支援，其本質(zhì)是跨區(qū)域治理的一部分，各級(jí)地方政府在上一級(jí)政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下進(jìn)行橫向的資源轉(zhuǎn)移和互助協(xié)作[17]。厳成男[18]指出，汶川地震的跨區(qū)域支援，由于受支援雙方所處區(qū)位、行政級(jí)別、經(jīng)濟(jì)技術(shù)實(shí)力上的差異，為大規(guī)模、強(qiáng)力度的有效支援提供了保障，使其可以高效推進(jìn)重建工作。但也有學(xué)者提出質(zhì)疑，認(rèn)為高級(jí)別的支援政府在帶來(lái)有力支援的同時(shí)也為受災(zāi)政府的自主決策帶來(lái)干擾，其支援項(xiàng)目主要體現(xiàn)支援政府而非地方政府的決策意愿，使受災(zāi)地在重建結(jié)束后還需要“從恢復(fù)重建中恢復(fù)”[19-20]。對(duì)汶川地震跨區(qū)域支援的評(píng)價(jià)引起了強(qiáng)烈的爭(zhēng)論，但尚未有定論。在汶川地震后的歷次巨災(zāi)重建中，跨區(qū)域支援的實(shí)踐仍持續(xù)地進(jìn)行，玉樹(shù)地震以2 省4 企業(yè)支援2 鎮(zhèn)3 村，提供援建資金12.2 億元；蘆山地震以6 市支援6 縣，提供援建資金2.9 億元，均為受災(zāi)地的重建提供了巨大助力。Xi J 等[21]指出，中國(guó)歷次巨災(zāi)重建中實(shí)施的跨區(qū)域支援在實(shí)踐層面上十分有效，但在理論層面研究的不足使其僅停留在應(yīng)急時(shí)期臨時(shí)舉措的定位上。

鄰國(guó)日本受到中國(guó)汶川地震中實(shí)施的跨區(qū)域支援的啟發(fā)，在2011 年?yáng)|日本地震及2016 年熊本地震的災(zāi)后重建中不斷嘗試符合日本國(guó)情的跨區(qū)域支援，并試圖將其納入到重建體系中去。但是作為實(shí)施范圍更廣、程度更強(qiáng)的中國(guó)，雖具有多次跨區(qū)域支援的實(shí)踐，卻缺少對(duì)其建成成果、造成影響等問(wèn)題的詳細(xì)分析，并未針對(duì)其質(zhì)疑做出系統(tǒng)的回應(yīng)。在世界范圍內(nèi)巨災(zāi)發(fā)生頻度及造成損失不斷增強(qiáng)的當(dāng)下，探討跨區(qū)域支援這種有效的重建支援方式究竟利弊如何顯得十分必要。

1 研究?jī)?nèi)容及方法

1.1 研究?jī)?nèi)容

選取汶川地震上海市支援都江堰市為跨區(qū)域支援的典型案例，通過(guò)對(duì)比分析支援項(xiàng)目與其他重建項(xiàng)目在項(xiàng)目構(gòu)成及地理分布2 個(gè)方面體現(xiàn)的特點(diǎn)，試圖明確支援政府在確定支援內(nèi)容及空間選址2 個(gè)重要的重建規(guī)劃決策時(shí)體現(xiàn)出的傾向，回應(yīng)既往研究中針對(duì)中國(guó)巨災(zāi)重建中跨區(qū)域支援的決策傾向提出的質(zhì)疑，并期待為其未來(lái)的實(shí)施提供優(yōu)化建議。

1.2 研究方法

首先，獲取都江堰市1 000 余項(xiàng)災(zāi)后重建項(xiàng)目的項(xiàng)目列表及100 余項(xiàng)跨區(qū)域支援項(xiàng)目列表。重建項(xiàng)目列表由關(guān)鍵知情人提供。由于汶川地震是自唐山地震的三十年來(lái)的首次極端大規(guī)模巨災(zāi)，重建當(dāng)時(shí)數(shù)據(jù)平臺(tái)的搭建尚不完善，項(xiàng)目列表存在不同單位于不同時(shí)間段的重復(fù)統(tǒng)計(jì)。因此，關(guān)鍵知情人也為項(xiàng)目列表的數(shù)據(jù)清理提供了重要信息。其次，基于項(xiàng)目列表，對(duì)跨區(qū)域支援項(xiàng)目及其他重建項(xiàng)目進(jìn)行分類(lèi)統(tǒng)計(jì)，明確跨區(qū)域支援項(xiàng)目在支援內(nèi)容、數(shù)量、所占比例等方面的組成特點(diǎn)；借助ArcGIS 對(duì)各類(lèi)別支援項(xiàng)目及與之對(duì)應(yīng)的其他重建項(xiàng)目進(jìn)行分類(lèi)定位標(biāo)記，并結(jié)合關(guān)鍵知情人訪談，針對(duì)跨區(qū)域支援項(xiàng)目在項(xiàng)目構(gòu)成及地理分布方面體現(xiàn)出的特點(diǎn)，詢問(wèn)其決策原因，對(duì)項(xiàng)目特點(diǎn)可否反饋決策傾向進(jìn)行因果說(shuō)明。最后，對(duì)上海市支援都江堰市的決策傾向進(jìn)行提煉，分析其對(duì)集聚城鎮(zhèn)災(zāi)后重建的優(yōu)勢(shì)及弊端，為其優(yōu)化提供建議。關(guān)鍵知情人的具體信息如表2 所示。

表2 關(guān)鍵知情人信息

2 都江堰市跨區(qū)域支援項(xiàng)目實(shí)例

受援方都江堰市是汶川地震造成的10 個(gè)極重災(zāi)區(qū)之一，也是接受了跨區(qū)域支援的18 個(gè)受災(zāi)縣之一，災(zāi)損情況十分嚴(yán)重。作為成都經(jīng)濟(jì)圈的縣域中心城市，都江堰市的市域范圍大部分位于適宜建設(shè)區(qū)的范圍內(nèi)；且位于通向四川西部的交通要道上，在汶川地震災(zāi)后重建城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中被定為集聚城鎮(zhèn)，需要適度擴(kuò)大規(guī)模重建，具有在完成災(zāi)后恢復(fù)重建的同時(shí)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。都江堰市所在區(qū)位如圖2 所示。其災(zāi)后重建任務(wù)量大、難度高，成為重建工作關(guān)注的重點(diǎn)及難點(diǎn)。

圖2 汶川地震18 個(gè)受援縣區(qū)所在位置

支援方上海市是中國(guó)最發(fā)達(dá)的省級(jí)行政單位之一。在3 年的恢復(fù)重建期內(nèi)，上海市援建資金82.6 億元，占都江堰市3 年恢復(fù)重建總投資的20.7%，為其重建做出巨大貢獻(xiàn)。援建項(xiàng)目以“交鑰匙”和“交支票”2 種方式實(shí)現(xiàn)?！敖昏€匙”項(xiàng)目是以支援方統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)的方式進(jìn)行的實(shí)體重建項(xiàng)目，在項(xiàng)目建設(shè)完成后由上海市政府整體將項(xiàng)目移交至都江堰市政府，該部分項(xiàng)目共計(jì)投資73.16億元?！敖恢薄表?xiàng)目為非實(shí)體性項(xiàng)目，主要以提供資金的方式交由都江堰市政府共同管理，支援金額共計(jì)9.44 億元。對(duì)實(shí)體項(xiàng)目的援建占全部援建項(xiàng)目的88.6%，立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)完成的全周期均由支援方完成，是汶川地震跨區(qū)域支援的典型支援方式。因此，本文選擇上海市援建都江堰市作為跨區(qū)域支援的典型案例，針對(duì)其統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)的支援模式下完成的實(shí)體項(xiàng)目進(jìn)行分析。

2.1 重建項(xiàng)目的構(gòu)成

對(duì)都江堰市全部實(shí)體重建項(xiàng)目的分類(lèi)統(tǒng)計(jì)如圖3 所示。跨區(qū)域支援項(xiàng)目主要集中于新建項(xiàng)目，維修加固類(lèi)的支援項(xiàng)目?jī)H有醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施2 例，其余維修加固項(xiàng)目全部由受災(zāi)政府承擔(dān)。在新建項(xiàng)目中，支援項(xiàng)目在各類(lèi)型重建項(xiàng)目中所占比例由高至低依次為：醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施最高，占比60%；教育設(shè)施占比40.3%；產(chǎn)業(yè)重建項(xiàng)目占比24.2%；住房項(xiàng)目占比19.9%；基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目占比15.8%；歷史文化設(shè)施、防災(zāi)減災(zāi)及生態(tài)恢復(fù)項(xiàng)目中所占比例較小。其中，在住房重建項(xiàng)目中，支援項(xiàng)目主要針對(duì)中心城區(qū)，而集鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)的新建住房仍舊由受災(zāi)政府承擔(dān)。

圖3 都江堰市全部災(zāi)后重建項(xiàng)目構(gòu)成

2.2 新建項(xiàng)目的構(gòu)成

以下分別就上海市選擇重點(diǎn)支援的5 類(lèi)項(xiàng)目的構(gòu)成進(jìn)行細(xì)化分析。

2.2.1 醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施項(xiàng)目

如圖4a 所示，在全部40 項(xiàng)的醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施新建項(xiàng)目中，跨區(qū)域支援完成的醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目共計(jì)24 項(xiàng)，涵蓋市縣級(jí)、社區(qū)/鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)3 個(gè)設(shè)施級(jí)別。支援政府實(shí)際上成為都江堰市新建醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施的主力，完成的3 個(gè)級(jí)別的醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施項(xiàng)目數(shù)量均大于受災(zāi)政府完成數(shù)量。

圖4 各類(lèi)重建項(xiàng)目構(gòu)成

2.2.2 教育設(shè)施項(xiàng)目

如圖4b 所示，在全部62 項(xiàng)教育設(shè)施新建項(xiàng)目中，跨區(qū)域支援完成的教育設(shè)施項(xiàng)目共計(jì)25 項(xiàng)。其中24 項(xiàng)為提供基礎(chǔ)教育的中小學(xué)校，1 項(xiàng)為提供學(xué)前教育的幼兒園。高中、高等教育、職業(yè)教育及民辦學(xué)校的重建均由地方政府承擔(dān)。

2.2.3 產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目

在恢復(fù)重建的3 年期間，民生恢復(fù)為產(chǎn)業(yè)重建的首要目標(biāo)。據(jù)都江堰市災(zāi)后重建總體規(guī)劃，建筑相關(guān)行業(yè)、交通物流相關(guān)行業(yè)、農(nóng)業(yè)物資生產(chǎn)及重要旅游景區(qū)的恢復(fù)成為產(chǎn)業(yè)重建的重點(diǎn)。跨區(qū)域支援的產(chǎn)業(yè)重建項(xiàng)目主要為針對(duì)農(nóng)業(yè)物資生產(chǎn)的項(xiàng)目，占16 個(gè)援建項(xiàng)目中的15 項(xiàng)，這15 個(gè)項(xiàng)目共同構(gòu)成上海市為都江堰市打造的第一個(gè)現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)示范園區(qū)（圖4c）。

2.2.4 住房項(xiàng)目

城鎮(zhèn)地區(qū)受損房屋持有者的居住安置主要有3 種方式，分別為依靠政府統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建的災(zāi)后安居房、居民自建住房及購(gòu)買(mǎi)商品房[22]?？鐓^(qū)域支援項(xiàng)目均為城鎮(zhèn)災(zāi)后安居房，共完成建設(shè)8 417 戶；其他由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)的災(zāi)后安置住房，包括城鎮(zhèn)地區(qū)的其他災(zāi)后安居房、集鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的集中安置點(diǎn)均由受災(zāi)政府承擔(dān)完成（圖4d）。

2.2.5 基建項(xiàng)目

如圖4e 所示，在全部177 項(xiàng)的基礎(chǔ)設(shè)施重建項(xiàng)目中，支援方承擔(dān)了其中的28 項(xiàng)。其中10 項(xiàng)為其支援建設(shè)的醫(yī)療衛(wèi)生、教育、住房項(xiàng)目配套的基建項(xiàng)目。關(guān)鍵知情人表示，地方政府承擔(dān)的基建項(xiàng)目中存在屬于跨區(qū)域支援項(xiàng)目的配套基建的部分（共57 項(xiàng)），主要為包括“三通一平”在內(nèi)的場(chǎng)地整備。由于基建項(xiàng)目主要為地下工程，對(duì)于這部分“看不見(jiàn)”的基建項(xiàng)目主要由地方政府負(fù)責(zé)。中國(guó)災(zāi)后恢復(fù)重建的基本行政單位為縣鎮(zhèn)級(jí)政府，因此地方受災(zāi)政府承擔(dān)重建項(xiàng)目屬于其職責(zé)所在。但支援方高投資標(biāo)準(zhǔn)、高技術(shù)追求的支援項(xiàng)目相應(yīng)地需要更多的場(chǎng)地整備的資金投入。這部分資金供給的確為受災(zāi)政府增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)，也較易被忽視。

2.3 地理分布

下面對(duì)上述跨區(qū)域支援中涉及到的重點(diǎn)類(lèi)別項(xiàng)目及與之對(duì)應(yīng)類(lèi)別的其他重建項(xiàng)目進(jìn)行分類(lèi)定位標(biāo)記，由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目大部分屬于地下工程，且部分跨區(qū)域支援項(xiàng)目的基建部分屬于其他重建項(xiàng)目，因此本文中不予標(biāo)記。項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)時(shí)間節(jié)點(diǎn)截止至2010 年8 月。

如圖5 所示，在支援項(xiàng)目所占比例最高的醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目中，支援項(xiàng)目與非支援項(xiàng)目主要位于中心城區(qū)既有城市用地及集鎮(zhèn)地區(qū)內(nèi)，并未體現(xiàn)太大區(qū)別。

圖5 各類(lèi)型重建項(xiàng)目的地理分布圖

對(duì)于教育設(shè)施、住房、公共服務(wù)設(shè)施來(lái)說(shuō)，其支援項(xiàng)目主要集中于中心城區(qū)的新增城市用地范圍內(nèi)，在承擔(dān)為受災(zāi)居民恢復(fù)其生活提供安置居住、生活服務(wù)等任務(wù)的同時(shí)，延伸了城市結(jié)構(gòu)，成為開(kāi)發(fā)的“新城”中重要的功能空間節(jié)點(diǎn)，推動(dòng)并服務(wù)于適度擴(kuò)大規(guī)模的城鎮(zhèn)化發(fā)展要求下人口的轉(zhuǎn)移。其他教育設(shè)施、住房及公共服務(wù)設(shè)施的重建項(xiàng)目由地方政府負(fù)責(zé)，不僅包括對(duì)中心城區(qū)新增城市用地的開(kāi)發(fā)，還包括對(duì)中心城區(qū)既有城市用地、集鎮(zhèn)及農(nóng)村集落的重建修復(fù)。

對(duì)于產(chǎn)業(yè)重建項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，16 個(gè)跨區(qū)域支援項(xiàng)目中的15 個(gè)是上海市為打造都江堰市現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)示范園區(qū)建造的。產(chǎn)業(yè)重建的其他項(xiàng)目全部由受災(zāi)政府承擔(dān)，主要位于中心城區(qū)及集鎮(zhèn)既有城市綜合用地內(nèi)。關(guān)鍵知情人表示，這部分產(chǎn)業(yè)設(shè)施主要針對(duì)既有企業(yè)損毀設(shè)施的新建或升級(jí)。

3 跨區(qū)域支援項(xiàng)目體現(xiàn)的決策傾向

在項(xiàng)目構(gòu)成上：以上分析表明，相對(duì)于維修加固項(xiàng)目，支援政府更多地選擇新建項(xiàng)目進(jìn)行重建支援。相對(duì)于歷史文化、生態(tài)修復(fù)等歷時(shí)長(zhǎng)、需社會(huì)力量與工程手段共同介入的項(xiàng)目，支援政府更加關(guān)注急需在短期內(nèi)恢復(fù)以保障社會(huì)系統(tǒng)運(yùn)行的項(xiàng)目類(lèi)型，與醫(yī)療衛(wèi)生、教育、產(chǎn)業(yè)、住房相關(guān)的支援項(xiàng)目占到同類(lèi)型重建項(xiàng)目的1/5 左右。在上述各類(lèi)項(xiàng)目中，支援政府重點(diǎn)選擇需要更多技術(shù)、資金支持的項(xiàng)目，比如醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施中的市縣級(jí)醫(yī)院、教育設(shè)施中的基礎(chǔ)教育學(xué)校、產(chǎn)業(yè)重建項(xiàng)目中的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等。但支援政府在高效地為受災(zāi)政府提供高標(biāo)準(zhǔn)的重建支援項(xiàng)目建設(shè)的同時(shí)，并未完全承擔(dān)上述項(xiàng)目中配套的地下基建工程，這部分工程基本上由受災(zāi)政府完成，其更高的技術(shù)追求和資金投入也為受援政府帶來(lái)了額外的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

在地理分布上：支援政府更多地選擇在新增城市用地上進(jìn)行支援項(xiàng)目的建設(shè)，比如在中心城區(qū)的新增用地上進(jìn)行住房及公共服務(wù)設(shè)施的支援項(xiàng)目建設(shè)，在新增創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)用地上進(jìn)行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)。相對(duì)于既有城市用地的恢復(fù)及升級(jí)，支援政府以其資金及技術(shù)優(yōu)勢(shì)，貢獻(xiàn)于作為集聚城鎮(zhèn)的都江堰市新增城市用地的開(kāi)發(fā)。

4 結(jié)論及討論

4.1 汶川地震跨區(qū)域支援的決策傾向、優(yōu)勢(shì)及問(wèn)題

中國(guó)的巨災(zāi)后跨區(qū)域支援中，支援政府由于所處區(qū)位、行政體量、技術(shù)、資金等方面的優(yōu)勢(shì)，會(huì)重點(diǎn)選擇在短期內(nèi)急需恢復(fù)使用、需要更多技術(shù)資金支持的、新建的工程項(xiàng)目進(jìn)行重建支援；且此類(lèi)項(xiàng)目相較于對(duì)既有城市功能的恢復(fù)及升級(jí)，更傾向于對(duì)新增城市用地的開(kāi)發(fā)，貢獻(xiàn)于作為集聚城鎮(zhèn)的都江堰市的城鎮(zhèn)化發(fā)展。

重建項(xiàng)目的組成及地理分布揭示出，即便在大力度的跨區(qū)域支援下，都江堰市政府仍是承擔(dān)重建工作的主導(dǎo)。由都江堰市政府主導(dǎo)完成的重建項(xiàng)目不僅包括新增城市用地中的新建項(xiàng)目，還包括既有城市中心區(qū)的城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)用地及農(nóng)村用地的恢復(fù)及升級(jí)。這部分項(xiàng)目數(shù)量龐大，且需要在原有城市結(jié)構(gòu)及社會(huì)關(guān)系中進(jìn)行，牽扯多方利益。

作為受災(zāi)地行政區(qū)劃外的支援方政府，其“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)”的跨區(qū)域支援方式使其資金及技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)更容易發(fā)揮于無(wú)需過(guò)多考慮原有城市結(jié)構(gòu)、社會(huì)關(guān)系及多方利益主體參與的“新城”之中，從而體現(xiàn)出對(duì)于“白紙狀態(tài)”下的重建項(xiàng)目的決策傾向，這也是其支援優(yōu)勢(shì)所在；而這種優(yōu)勢(shì)也同時(shí)反映出上海市支援都江堰市的支援模式對(duì)涉及到復(fù)雜的社會(huì)地域條件的重建項(xiàng)目的短板所在。

4.2 優(yōu)化建議

對(duì)于災(zāi)后重建項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，維修加固項(xiàng)目的數(shù)量通常遠(yuǎn)高于新建項(xiàng)目[23]；而老城區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的重建也往往因?yàn)榻ㄖㄔO(shè)年代久、不符合建造標(biāo)準(zhǔn)、復(fù)雜的地域社會(huì)關(guān)系、多元的利益相關(guān)主體而具有更高的難度[24]。上述統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建的支援模式體現(xiàn)出的對(duì)“白紙狀態(tài)”下重建項(xiàng)目的決策傾向及支援優(yōu)勢(shì)難以解決以上難題。因此，在巨災(zāi)后的跨區(qū)域支援中，還應(yīng)加強(qiáng)支援方和受援方政府之間在制定規(guī)劃決策階段的協(xié)同合作，使支援方在技術(shù)、資金、智力、人力等方面的優(yōu)勢(shì)可以介入到涉及復(fù)雜的社會(huì)地域條件的、實(shí)現(xiàn)既有功能區(qū)的修復(fù)及提升的重建項(xiàng)目中來(lái)。這對(duì)于今后更集約地恢復(fù)重建、構(gòu)建城市災(zāi)害韌性均具有重要意義。