李志東， 劉某承

(1．中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所， 北京 100101； 2．中國科學(xué)院大學(xué)， 北京 100049)

我國草地資源豐富，天然草地面積約在2.80×106～3.99×106km2之間[1]，占全國領(lǐng)土面積的30%～40%，是為國民福祉提供保障的重要生態(tài)系統(tǒng)。根據(jù)國內(nèi)外學(xué)者的研究與測(cè)算，草地具有重要的生態(tài)功能，全國草地每年提供的生態(tài)服務(wù)價(jià)值可達(dá)千億至萬億元數(shù)量級(jí)[2-4]。而現(xiàn)階段，我國草地退化嚴(yán)重[5]。大量的研究結(jié)果顯示，導(dǎo)致草地退化的主要驅(qū)動(dòng)力可分為自然因素和人為因素兩個(gè)方面，自然因素主要包括氣候的干暖化以及暴雨、暴雪等極端天氣災(zāi)害，人為因素主要包括超載過牧和過度開墾等人類活動(dòng)。目前較主流的觀點(diǎn)認(rèn)為，人為因素是導(dǎo)致草原退化的最主要驅(qū)動(dòng)力，自然因素在一定程度上加快草原退化的進(jìn)程[6-12]?；诖?，為了遏制人類活動(dòng)對(duì)草原生態(tài)環(huán)境的持續(xù)破壞，2011年起，我國開始實(shí)行草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策(簡稱草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?。

作為我國草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾e措之一，草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呔哂袚芸顢?shù)額大(2011年中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付136億元，后逐年增長),受眾群體多,覆蓋面積廣等特點(diǎn)，是當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)之一。現(xiàn)階段對(duì)該項(xiàng)政策的效應(yīng)評(píng)價(jià)研究包含了法律體系[13]、監(jiān)管力度[14]、執(zhí)行難度[15]、補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制[16]、補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)[17]、牧民反饋[18]等諸多方面，相應(yīng)成果對(duì)政策未來的調(diào)整與改進(jìn)具有重要的指導(dǎo)意義。但截至目前，這些研究尚缺乏系統(tǒng)的梳理與分析。因此，本文梳理了草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咝?yīng)評(píng)價(jià)研究的各環(huán)節(jié)內(nèi)容，總結(jié)其研究方法，旨在對(duì)政策的總體效應(yīng)評(píng)價(jià)以及開拓未來的研究方向提供參考。

1 草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)哐芯楷F(xiàn)狀

草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩闹黧w思路是國家以補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金的方式作用于牧民社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，帶動(dòng)牧民生產(chǎn)生活轉(zhuǎn)型，進(jìn)而間接恢復(fù)草地生態(tài)功能。本研究將草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叻譃閲?政策制定者)、牧戶(政策響應(yīng)者)和草地(政策檢驗(yàn)者)3個(gè)主體，以及這3者之間的2個(gè)重要過程，即國家以補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)形式作用于牧民的過程和牧民因生產(chǎn)生活轉(zhuǎn)變而間接恢復(fù)草地生態(tài)功能過程，共計(jì)5個(gè)環(huán)節(jié)的效應(yīng)評(píng)價(jià)研究。通過對(duì)已有文獻(xiàn)的梳理與歸納，對(duì)應(yīng)于這5個(gè)環(huán)節(jié)的效應(yīng)評(píng)價(jià)研究可歸類為政策設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)、補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)、牧民滿意度評(píng)價(jià)、牧民生產(chǎn)生活轉(zhuǎn)變?cè)u(píng)價(jià)和草地生態(tài)恢復(fù)評(píng)價(jià)(圖1)。

圖1 研究思路圖Fig.1 Research ideas

由于草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呤窃谖覈鷳B(tài)文明建設(shè)背景下，出于國情制定的具有中國特色的草原生態(tài)補(bǔ)償政策，因而現(xiàn)階段對(duì)該政策展開研究的主要是中國學(xué)者(其中少數(shù)外文文獻(xiàn)亦多為中國學(xué)者撰寫)?；诖?，本研究通過中國知網(wǎng)(CNKI)的“CSCD”和“CSSCI”檢索數(shù)據(jù)庫對(duì)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咴u(píng)價(jià)研究的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，以“草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策”及其若干簡稱為主題和關(guān)鍵詞，逐一篩選，去掉偏離主題和與政策評(píng)價(jià)無關(guān)的文獻(xiàn)，最終獲得切合題意的期刊論文70篇(圖2)。自草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邌?dòng)以來，政策評(píng)價(jià)的總體熱度呈上升趨勢(shì)，研究的熱點(diǎn)也從政策設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)到生產(chǎn)生活評(píng)價(jià)的逐漸轉(zhuǎn)移，相關(guān)成果大多發(fā)表在《草地學(xué)報(bào)》《草業(yè)科學(xué)》《干旱區(qū)資源與環(huán)境》等與草地生態(tài)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域相關(guān)的期刊。

圖2 草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咴u(píng)價(jià)研究時(shí)間演化圖Fig.2 Time evolution diagram of evaluation research on the policy

2 草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咴u(píng)價(jià)研究進(jìn)展

2.1 政策設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)

時(shí)至今日，草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咭呀?jīng)推行了近兩輪(10年)，總結(jié)前兩輪的經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策設(shè)計(jì)中存在的問題，對(duì)日后的政策規(guī)劃與調(diào)整意義重大。

整合相關(guān)的研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段我國的草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咴O(shè)計(jì)仍存在許多疏漏(表1)。首先是法律制度體系的缺失。當(dāng)前的生態(tài)補(bǔ)償法律制度體系之下，與草地資源相關(guān)的法律法規(guī)已有不少，如《草原法》《中央財(cái)政草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》以及各省草原條例及管理辦法等[13]，但隨著近兩輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩膶?shí)施，面對(duì)層出不窮的新問題，相關(guān)法律制度體系也應(yīng)及時(shí)完善，形成科學(xué)、全面、明確的生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制。在實(shí)現(xiàn)有法可依的同時(shí)，有力的監(jiān)管體系是為政策保駕護(hù)航的必要手段，可目前我國的草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)弑O(jiān)管嚴(yán)重缺失，導(dǎo)致政策執(zhí)行效率偏低，效果與理想水平差距甚遠(yuǎn)[14]。除此之外，補(bǔ)獎(jiǎng)的方式未能全面考慮牧民的核心利益[19]，“一刀切”的風(fēng)格忽略了各地自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件的多方面差異，不利于公平公正[20]。最后，也有學(xué)者從政策的執(zhí)行難度以及政策的穩(wěn)定性等方面做出探討，認(rèn)為“長期欠賬”導(dǎo)致的草地退化存在治理難度大的問題[15]，政策文件也缺少對(duì)政策延續(xù)性的詳細(xì)描述等[16]。

綜上，在草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叱掷m(xù)探索與推進(jìn)的10年里，對(duì)政策制度的“體檢”覆蓋了法律體系、監(jiān)管力度、執(zhí)行難度、補(bǔ)獎(jiǎng)方式、牧民利益以及政策延續(xù)性等諸多方面(表1)，已相對(duì)成熟和全面，進(jìn)一步的深化研究可待新一輪政策調(diào)整之后再針對(duì)新問題進(jìn)行具體分析?；诂F(xiàn)有的結(jié)論，短期而言，法律體系的構(gòu)建，監(jiān)管力度的提升，因地制宜的布局，自下而上的考量以及長效機(jī)制的形成等將是草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)吆罄m(xù)完善的重要方向。

2.2 補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)

補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)是草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩暮诵膬?nèi)容之一，也是當(dāng)前研究的熱點(diǎn)之一。我國幅員遼闊，不同區(qū)域的草地資源管理模式以及草地資源退化程度不盡相同，因此對(duì)于補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)，研究者選擇了不同的政策覆蓋區(qū)域來開展研究(表2)。結(jié)果顯示，當(dāng)前研究覆蓋區(qū)域的實(shí)際補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)普遍低于當(dāng)?shù)氐睦硐胙a(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)[25-30]。

表1 政策設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)一覽表Table 1 List of Policy Design Evaluation

研究中涉及多種不同的核算方法，其中心理標(biāo)準(zhǔn)法和受償意愿法原理相近，是讓牧民自己評(píng)估響應(yīng)政策所帶來的收獲與損失，給出內(nèi)心期望的補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)，該方法的優(yōu)點(diǎn)是站在牧民的視角考慮問題，容易得到牧戶根據(jù)生活中諸多因素結(jié)合而產(chǎn)生的綜合結(jié)果，但如果調(diào)查過程中牧戶考慮不周則容易產(chǎn)生較大誤差；機(jī)會(huì)成本法與機(jī)會(huì)損失法原理相近，是核算牧戶參與禁牧或草畜平衡活動(dòng)以后相較于原生產(chǎn)方式的機(jī)會(huì)成本/損失，該方法的優(yōu)點(diǎn)在于所得結(jié)果是通過核算與比較產(chǎn)生的，相對(duì)客觀，但缺點(diǎn)在于考慮的因素比較單一，容易忽視機(jī)會(huì)成本/損失對(duì)牧戶家庭造成的連帶影響；而最小數(shù)據(jù)法則是首先指定補(bǔ)償所需要恢復(fù)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值再進(jìn)行核算，屬于生態(tài)學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)結(jié)合的方法，該方法的定量化程度最高，但相比前面的方法也更加復(fù)雜，潛在誤差因素更廣。雖然上述方法各有側(cè)重和利弊，但上述研究仍然得出了一致的結(jié)論，即當(dāng)前我國草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)際補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)低于理想補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象普遍存在。而如何改進(jìn)并統(tǒng)一核算方法，使之能綜合已有核算方法的長處，更準(zhǔn)確地量化實(shí)際補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)與理想補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)的真實(shí)差距，增強(qiáng)不同區(qū)域之間的橫向可比性，進(jìn)而為政策制定者核定后續(xù)補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)提供更強(qiáng)有力的科學(xué)支撐，還有待學(xué)者探討。

表2 補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)研究一覽表Table 2 List of evaluation studies on subsidy standand

2.3 牧民滿意度評(píng)價(jià)

牧民滿意度評(píng)價(jià)是基于牧民的視角，對(duì)政策進(jìn)行的主觀評(píng)價(jià)。因?yàn)槟撩耥憫?yīng)是草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叱猩蠁⑾碌闹行沫h(huán)節(jié)，所以牧民的政策體驗(yàn)可在很大程度上影響政策的執(zhí)行效果，具有較高研究價(jià)值。

學(xué)者們對(duì)牧民滿意度的研究主要以經(jīng)典的統(tǒng)計(jì)方法對(duì)牧民的基本信息、生產(chǎn)情況、環(huán)境認(rèn)知、補(bǔ)償收益等指標(biāo)建立計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型，定量分析牧民的滿意度現(xiàn)狀及影響因素，進(jìn)而提出因地制宜的政策建議[31-37]。不同于補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)結(jié)果，牧民的政策滿意度不盡相同，滿意度良好、滿意度一般和不滿意的情況同時(shí)存在(表3)。研究者的研究涵蓋了整體政策[31-33]、生產(chǎn)性補(bǔ)貼[34]、收入變化[35]、管理措施[36]、生態(tài)環(huán)境[37]等多種滿意對(duì)象，基本囊括了草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩拿恳缓诵沫h(huán)節(jié)，得到各地不同的研究結(jié)果也從另一角度印證了政策差異化的必要性。

雖然這些研究主要集中在內(nèi)蒙古自治區(qū)和甘肅省，但鑒于兩省均具有經(jīng)緯跨度較大的特點(diǎn)，這些研究區(qū)仍然呈現(xiàn)了不同的草地類型、不同的政策活動(dòng)類型以及對(duì)牧民生產(chǎn)生活不盡相同的影響程度，具有一定的普遍性。其中侯向陽的研究涉及內(nèi)蒙古自治區(qū)從東到西共15個(gè)旗(縣)，覆蓋了草甸草原、典型草原、荒漠草原、沙地草原、草原化荒漠5大草原類型，相對(duì)全面地闡釋了整個(gè)內(nèi)蒙古自治區(qū)牧民政策滿意度的總體情況，得出內(nèi)蒙古自治區(qū)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)吣撩駶M意度較高，存在顯著區(qū)域差異，其中草場流轉(zhuǎn)情況、草畜平衡補(bǔ)獎(jiǎng)收入、家畜數(shù)量變化情況和政策執(zhí)行情況等因素會(huì)對(duì)牧民滿意度產(chǎn)生顯著影響的重要結(jié)論[37]。

表3 政策滿意度研究一覽表Table 3 List of policy satisfaction research

2.4 牧民生產(chǎn)生活轉(zhuǎn)變?cè)u(píng)價(jià)

國家以補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)的形式鼓勵(lì)牧民響應(yīng)政策指示，即轉(zhuǎn)變?cè)械纳a(chǎn)生活方式，釋放草場壓力，為恢復(fù)草地生態(tài)功能提供條件。相比其他環(huán)節(jié)，牧民生產(chǎn)生活轉(zhuǎn)變?cè)u(píng)價(jià)的內(nèi)容更加豐富多樣，包括收入變化、生計(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，對(duì)應(yīng)的研究結(jié)果也呈現(xiàn)了一定的區(qū)域差異(表4)。

關(guān)于草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呦履撩竦氖杖胱兓?，張文娟等[38]通過參與式農(nóng)戶評(píng)估方法對(duì)內(nèi)蒙古呼倫貝爾市和錫林郭勒盟的調(diào)研結(jié)果顯示，草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施前后農(nóng)牧民家庭收支結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，生活條件有所改善；尹曉青[39]結(jié)合內(nèi)蒙古巴彥淖爾市烏拉特后旗全旗的收入統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和實(shí)地調(diào)研結(jié)果發(fā)現(xiàn)，草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?duì)當(dāng)?shù)啬撩裨鍪招Ч@著；武建雙等[40]對(duì)西藏27縣的問卷調(diào)研結(jié)果表明，草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)哂欣谠谝欢ǔ潭壬峡s小收入差距。但于此同時(shí)，伴隨著研究的深入，張心靈等[41]通過傾向得分匹配法對(duì)內(nèi)蒙古4盟市8個(gè)旗的牧民收入分析結(jié)果顯示，草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邽椴怀d牧戶帶來了更多非畜牧業(yè)收入，但對(duì)于超載牧戶來說，現(xiàn)行的補(bǔ)獎(jiǎng)收入并不足以彌補(bǔ)牧民的減畜損失；張會(huì)萍等[42]對(duì)寧夏農(nóng)牧交錯(cuò)帶的研究結(jié)果顯示，草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)卟⑽从行?shí)現(xiàn)牧民增收，人工飼草項(xiàng)目使得一些農(nóng)戶由種糧改種草，降低了種植業(yè)收入；舍飼養(yǎng)殖項(xiàng)目對(duì)農(nóng)戶的養(yǎng)殖規(guī)模并無激勵(lì)作用，反而提高了養(yǎng)殖成本，降低了養(yǎng)殖業(yè)收入[43]。綜上，可見草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?duì)一部分政策覆蓋區(qū)域的增收效果明顯，同時(shí)有助于縮小當(dāng)?shù)厥杖氩罹啵D(zhuǎn)變農(nóng)牧民收入結(jié)構(gòu)，但針對(duì)部分特定政策活動(dòng)下的農(nóng)牧民群體，增收效果也存在局限性。

對(duì)于生產(chǎn)層面，相關(guān)研究還相對(duì)較少，而且這些研究大多聚焦在了牧民的減畜行為上，當(dāng)前草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩臏p畜效果非常有限[44-47]，超載現(xiàn)象仍普遍存在[48-49]，政策僅對(duì)部分區(qū)域的牧民減畜起到激勵(lì)作用[50]。

關(guān)于牧民生產(chǎn)生活轉(zhuǎn)變的評(píng)價(jià)研究，相同的問題在不同區(qū)域也呈現(xiàn)具有差異的結(jié)果，如果后續(xù)的研究能夠?qū)⒏嗟膮^(qū)域進(jìn)行整合，對(duì)比效果顯著和效果不佳的案例，探索出影響政策效果的關(guān)鍵因素，將會(huì)為新一輪政策的改進(jìn)提供科學(xué)范例。

表4 牧民生產(chǎn)生活評(píng)價(jià)一覽表Table 4 List of evaluation of herdsmen's production and life

2.5 草地生態(tài)恢復(fù)評(píng)價(jià)

草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩淖罱K目標(biāo)是恢復(fù)草地生態(tài)功能，因此草地的生態(tài)恢復(fù)實(shí)際情況，是對(duì)政策效果最直接的檢驗(yàn)。有學(xué)者根據(jù)國家及地方的草地監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，結(jié)合遙感分析發(fā)現(xiàn)，政策實(shí)施以來，我國草地生態(tài)恢復(fù)整體成效顯著[54]，草地綜合植被覆蓋率總體上升[55-56]，全國天然草場產(chǎn)草量增長的同時(shí)超載率降低[57]。但也存在局部區(qū)域政策規(guī)劃不盡合理，超載過牧問題難以解決[38]，甚至出現(xiàn)生態(tài)負(fù)效應(yīng)[59]等問題。

目前關(guān)于草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呦虏莸厣鷳B(tài)恢復(fù)評(píng)價(jià)的相關(guān)研究還比較匱乏，而且已有的研究大多局限于分析宏觀監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)結(jié)果。前文提到的草地退化原因，植被的生態(tài)變化受自然因素和人為因素共同影響[60]，但草地的生態(tài)恢復(fù)也理應(yīng)從自然因素和人為因素兩方面展開討論。因此只有剔除自然因素的作用或者從草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩臋C(jī)理出發(fā)，才能具體識(shí)別草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)弑旧韺?duì)草地生態(tài)恢復(fù)的貢獻(xiàn)，進(jìn)而對(duì)政策效果有一個(gè)更準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。但如何剔除自然因素作用，量化草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩淖饔脵C(jī)理，將宏觀尺度和微觀尺度結(jié)合，有待進(jìn)一步深入探討。

3 結(jié)論與展望

3.1 結(jié)論

本研究對(duì)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)吒髦匾h(huán)節(jié)的效應(yīng)評(píng)價(jià)研究進(jìn)行了梳理(圖3)，當(dāng)前研究較為詳盡地挖掘了法律體系、監(jiān)管力度、執(zhí)行難度等方面存在的政策設(shè)計(jì)紕漏，并通過多樣的方法和思路在補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)中達(dá)成統(tǒng)一結(jié)論，展開了針對(duì)不同區(qū)域多種問題對(duì)象的滿意度調(diào)查，也從收入變化和控制超載等方面解讀了牧民生產(chǎn)生活轉(zhuǎn)變，最后借助監(jiān)測(cè)和遙感數(shù)據(jù)分析了補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施前后的草原生態(tài)改善情況。基于上述分析，當(dāng)前我國草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呱写嬖谥贫润w系缺失以及諸多區(qū)域補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題，牧民對(duì)政策的滿意程度存在區(qū)域差異，補(bǔ)獎(jiǎng)資金雖然在一定程度上提高了牧民收入但對(duì)牧民減畜的激勵(lì)作用有限，自2010年以來，我國草地生態(tài)恢復(fù)總體成效顯著但也存在局部區(qū)域效果不佳。

至于研究層面，關(guān)于草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咝?yīng)評(píng)價(jià)的后續(xù)研究，在政策設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)方面需要學(xué)者們與時(shí)俱進(jìn)，對(duì)政策體系每一周期的調(diào)整和改善都做出跟進(jìn)分析；補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)和牧民滿意度評(píng)價(jià)應(yīng)改進(jìn)、統(tǒng)一核算方法，為后續(xù)的研究提供范例；牧民生產(chǎn)生活評(píng)價(jià)的研究應(yīng)加強(qiáng)對(duì)傳統(tǒng)畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型與發(fā)展的探索，同時(shí)增強(qiáng)案例地之間的橫向比較和經(jīng)驗(yàn)借鑒；生態(tài)恢復(fù)評(píng)價(jià)應(yīng)從政策機(jī)理出發(fā)，挖掘政策自身對(duì)生態(tài)環(huán)境改善的貢獻(xiàn)，進(jìn)而深化對(duì)政策效果的認(rèn)識(shí)。

圖3 草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咴u(píng)價(jià)研究結(jié)果圖Fig.3 The results of the evaluation of the policy

3.2 展望

正如前文提到的，結(jié)合政策思路以及對(duì)學(xué)者們研究內(nèi)容的梳理，當(dāng)前草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩男?yīng)評(píng)價(jià)研究主要聚焦在3個(gè)主體和2個(gè)過程(圖4)，這樣的研究結(jié)構(gòu)讓我們可以認(rèn)識(shí)到政策帶給牧民(政策響應(yīng)者)和草地(政策檢驗(yàn)者)的效益，但卻忽視政策帶給國家(政策制定者)的效益。欲保證草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呔哂虚L足的生命力和延續(xù)性，需要在實(shí)現(xiàn)牧民收入提高、草場質(zhì)量上升的同時(shí)，國家投入的大量資金亦能得到超額的回饋。只有三者同時(shí)滿足，形成良性循環(huán)，才能使該項(xiàng)政策持續(xù)推進(jìn)，始終輻射良好的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)效應(yīng)。而現(xiàn)階段的效應(yīng)評(píng)價(jià)研究在國家投入的回饋方面尚處于幾乎空白的狀態(tài)。國家以補(bǔ)獎(jiǎng)資金的形式作用于牧民，牧民以生計(jì)轉(zhuǎn)型的方式作用于草地，那么草地所帶來的生態(tài)效應(yīng)究竟能否匹配國家的資金投入，這是一個(gè)值得探討的問題。因此本研究認(rèn)為草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咚鶐砩鷳B(tài)效益的價(jià)值評(píng)估是該項(xiàng)政策后續(xù)評(píng)價(jià)研究的一個(gè)重要方向。

圖4 草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咴u(píng)價(jià)研究展望圖Fig.4 Prospects for the evaluation of the policy

除此之外，已有的研究在以下兩個(gè)方面也有待加強(qiáng)。首先是評(píng)價(jià)區(qū)域的拓寬，當(dāng)前學(xué)者們?cè)u(píng)價(jià)政策時(shí)將研究區(qū)域主要集中在內(nèi)蒙古和甘肅，其它省份地區(qū)研究較少。根據(jù)第二輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咭?，現(xiàn)階段政策的覆蓋區(qū)域已達(dá)13個(gè)省份，因此對(duì)其它11個(gè)省份的各方面研究亟待加強(qiáng)。對(duì)更廣泛的區(qū)域加以研究有助于中央及時(shí)掌握各省區(qū)的實(shí)地情況，為全方位統(tǒng)籌新一輪政策布局提供更有效的科學(xué)依據(jù)。同時(shí)也能為后續(xù)更全面、更準(zhǔn)確的政策效應(yīng)評(píng)價(jià)研究提供依據(jù)。其次是基線調(diào)研的增強(qiáng)，生態(tài)補(bǔ)償基線的確定是生態(tài)補(bǔ)償政策研究中不可缺少的重要環(huán)節(jié)，它是測(cè)度生態(tài)補(bǔ)償額外性的必需值，草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩难a(bǔ)償基線應(yīng)包含政策落實(shí)之前(即2011年以前)各區(qū)域的草原生態(tài)狀況以及牧民的生計(jì)情況，當(dāng)前研究中提到的基線更多來自于國家及省區(qū)宏觀的監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，這對(duì)目前的絕大多數(shù)研究(小區(qū)域尺度)來說并不準(zhǔn)確，直接使用會(huì)帶來較大的評(píng)價(jià)誤差。因此，后續(xù)研究有必要深度挖掘政策覆蓋區(qū)域的基線值，草原生態(tài)環(huán)境的基線調(diào)查可借助遙感影像，牧民生計(jì)情況的基線調(diào)查依照基層統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、問卷回憶訪談、市場流水記錄等資料進(jìn)行整理匯總。