賈晶晶 馬穎穎

一、破解社會服務供給的低效困境

二十世紀七八十年代以來，新自由主義與新公共管理運動使世界各國對政府職能重新定位，并對履職方式進行重新思考，公共服務合同外包由此成為政府轉(zhuǎn)變職能、提高服務質(zhì)量的重要手段（張汝立、陳書潔，2010）。從1995年上海市浦東新區(qū)購買上?；浇糖嗄杲虝姆臻_始，政府向社會組織購買服務逐步成為我國社會服務供給的重要模式之一。2011年，《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》從頂層設(shè)計推動政府購買社會服務的開展。2012年，國家首次投入2億元用于購買社會服務，并于當年3月和11月分別發(fā)布《中央財政支持社會組織參與社會服務項目公告》《關(guān)于政府購買社會工作服務的指導意見》，標志著社會服務項目化的供給方式進入制度化階段。2013年，國務院辦公廳發(fā)布《國務院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》，進一步規(guī)范政府向社會力量購買服務的主體和內(nèi)容。2016年，財政部和民政部據(jù)此精神制定了《關(guān)于通過政府購買服務支持社會組織培育發(fā)展的指導意見》，將社會組織的培育發(fā)展與政府購買社會服務相結(jié)合，進一步從購買對象上加快轉(zhuǎn)變政府職能。2019年1月，財政部審議通過《政府購買服務管理辦法》，更從法律層面明晰了政府購買服務的深度、廣度和強度。一系列的制度建設(shè)為我國深入開展政府購買服務提供了制度和實踐基礎(chǔ)，項目化社會服務供給模式的確從總體上加快了政府職能轉(zhuǎn)移并促進社會服務增量供給。以2019年為例，全國政府采購規(guī)模為33067.0億元，其中服務類采購規(guī)模為9455.6億元，占全國政府采購規(guī)模的28.6%，與2015年相比，服務類采購規(guī)模占全國政府采購規(guī)模的比重提升了12.7%。①數(shù)據(jù)來源于中國政府網(wǎng)：《2019年全國政府采購簡要情況》，http://www.gov.cn/shuju/2020-08/27/content_5537854.htm。此外，社會組織在此過程中逐步成長、壯大。2011 年至2020 年，全國社會組織數(shù)量由27.9418 萬個增長至89.1113萬個，漲幅達218.92%。②數(shù)據(jù)來源于中國社會組織公共服務平臺，http://www.chinanpo.gov.cn/index.html。

然而經(jīng)過多年實踐，政府購買社會服務并沒有完全實現(xiàn)項目外包所期待的高效化，而是表現(xiàn)出項目購買的規(guī)范化與形式化、競爭性與壟斷性、增量化與內(nèi)卷化三重矛盾。具體而言，一系列制度建設(shè)意在加強社會服務項目購買流程的規(guī)范化，現(xiàn)實中卻經(jīng)常出現(xiàn)正式契約的形式化；公開招投標本身的目的是加大服務外包的競爭力度，現(xiàn)實中卻經(jīng)常出現(xiàn)組織合謀和資源壟斷，進而造成社會組織發(fā)展的“馬太效應”；政府購買社會服務擴大了社會服務供給總量，現(xiàn)實中卻難以真正滿足服務對象需求，服務逐步顯現(xiàn)出“內(nèi)卷化”跡象?？傮w而言，社會服務項目供給陷入“高額投入”但“低效運轉(zhuǎn)”的困境，這與政府購買服務制度設(shè)計初衷相背離。那么，是何要素影響了公共服務供給效果？

已有研究指出，國家與社會關(guān)系的變遷會改變政府與社會組織雙方的行為邏輯，進而影響社會服務供給效果。如分類控制（康曉光、韓恒，2005）、行政吸納社會（蔡長昆、沈琪瑤，2020）、行政吸納服務（唐文玉，2010）、控制與賦權(quán)（敬乂嘉，2016）、雙向嵌入和雙向賦權(quán)（紀鶯鶯，2017）等行為邏輯均從不同角度說明政府通過不同程度的控制或賦權(quán)，影響雙方在社會服務供給中的行動策略。

但已有研究忽略了社會服務項目本身的運作周期，致使政府對社會組織的控制或賦權(quán)呈現(xiàn)出靜態(tài)的結(jié)構(gòu)化特點，且易使研究結(jié)論忽略項目運行中的其他因素對服務效果影響。實踐表明，政府對社會組織的控制并非單一節(jié)點或者單一維度的控制，而是貫穿服務項目運行的始終，呈現(xiàn)“過程式嵌入”邏輯。因此，以社會服務項目作為研究對象，能夠更集中客觀地反映基層政府全周期、全過程嵌入式控制的特點。此外，政府具有多層級、上下互動（陳天祥、鄭佳斯，2016）特征，政府在公共服務外包中并非鐵板一塊（黃曉春、嵇欣，2014；Spires，2011），條塊分割的政府結(jié)構(gòu)導致即便是同一層級政府，不同部門對服務外包也會采取差異化態(tài)度（王清，2016）。那么在同一層級政府內(nèi)部，不同政府部門的行為如何致使社會服務項目全過程嵌入繼而造成社會服務供給低效運轉(zhuǎn)？

基于以上疑問，本文以社會服務項目為研究對象，具體回答：在社會服務項目運行過程中，基層政府的過程式嵌入及其特點內(nèi)容，過程式嵌入控制手段的形成及影響。

本文選擇A街道辦事處（簡稱“A街道”）社會服務項目購買為個案進行研究。A街道地處珠三角發(fā)達城市，是S 市D 區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化中心。A 街道管轄城市人口60 多萬人（實際可能近100 萬人），其財政實力和人口壓力甚至超過S市的某些區(qū)級政府。A街道在經(jīng)濟體制改革中經(jīng)歷了巨大的社會變遷，快速城鎮(zhèn)化致使社會矛盾與社會問題不斷涌現(xiàn)，倒逼A街道推進社會治理創(chuàng)新。因其社會治理創(chuàng)新業(yè)績突出，政府經(jīng)常將A街道作為典型來宣傳，擁有豐富的實證材料，便于長期跟蹤和觀察。

本文所使用資料主要來自筆者2015—2019 年在A 街道實地采集的社會服務項目運營資料。主要包括3個方面：對2015—2019年A街道社會服務項目的參與式觀察；對A街道社會服務項目的主要負責人和專職工作人員的深度訪談；對A街道關(guān)于政府購買服務項目各類政策、文件及媒體報道的收集整理。

二、過程式嵌入的分析框架

（一）過程式嵌入：一種政府對社會的合法化干預

我國社會服務項目外包產(chǎn)生于政府職能轉(zhuǎn)移，是政府績效合法性在社會服務領(lǐng)域的延續(xù)，目的是創(chuàng)新基層社會治理并實現(xiàn)對社會的合法化控制（楊宏星、趙鼎新，2013），這種服務外包從本質(zhì)上來說是一種績效為導向的契約：政府只是將社會服務業(yè)務承包給社會組織而非進行權(quán)力下放，提供公共服務責任依然在政府，社會服務項目供給失敗風險也主要由政府承擔。因此我國社會服務項目發(fā)包是權(quán)威模式和協(xié)商模式交叉運行的結(jié)果，由此決定政府對社會組織要實施過程式監(jiān)管而非結(jié)果式監(jiān)管（陳天祥、賈晶晶，2017）?？冃虻钠跫s需要控制項目外包產(chǎn)生的績效風險，而控制風險的最好手段便是在社會服務外包中實施過程式的嵌入和控制。過程式嵌入更加強調(diào)控制的細微性和全周期性，主要是指政府在社會服務外包的全過程實施嵌入性控制，以保障項目的產(chǎn)生、運行和終結(jié)符合績效目標。

（二）過程式嵌入的具體表現(xiàn)

“嵌入”概念最早由波蘭尼（Karl Polanyi）分析市場與社會關(guān)系時提出，他認為市場是對社會“實體性嵌入”（波蘭尼，2013），而格蘭諾維特（Mark Granovetter）則認為是“形式性嵌入”（Gannovetter，1985）。但他們均強調(diào)社會與市場是無法隔離且互嵌的。后續(xù)學者將嵌入性理解為個體多大程度上嵌入一個網(wǎng)絡或個體是否為某個社會網(wǎng)絡的一部分（Tsai，2007；朱旭峰，2011）。過程式嵌入借鑒“嵌入”概念，主要指政府在社會服務項目外包的事前、事中、事后全過程的角色實現(xiàn)狀態(tài)，具體包括三種形式：立項中的目標嵌入、實施中的組織嵌入、結(jié)束后的績效嵌入。目標嵌入主要是指政府在項目研發(fā)或者項目招標中將自身政治目標嵌入到項目中，以實現(xiàn)對項目方向的總體把握；組織嵌入具體是指在項目運行過程中，政府將社會組織吸納進自身體制，從而對項目運行的具體情況進行實時監(jiān)控；績效嵌入主要是政府將自身績效與項目結(jié)果相結(jié)合，保證項目運作結(jié)果符合績效期待。

（三）過程式嵌入的形成邏輯

過程式嵌入治理手段形成并非偶然，是基層政府部門目標分立、運動式治理等共同作用形成。目標分立在實踐中體現(xiàn)為部門利益分割，運動式治理主要體現(xiàn)為資源快速動員與整合，而利益分割和資源整合之間本身存在張力。部門利益分割是政府一種常態(tài)化現(xiàn)象，資源整合則是一種突擊性的治理手段，兩種現(xiàn)象導致基層政府為應對這種張力帶來的不確定性而實施過程式嵌入。

1.過程式嵌入原因：部門利益與資源整合

（1）部門利益分割?！白岳凸倭鸥偁幠Ｐ汀闭J為政府內(nèi)部充滿了條條、塊塊以及條塊的分割，各個部門都有追求自身利益最大化動機（王信賢，2006），這意味著即使是同一層級的政府部門也存在目標不一致性問題。部門分工和職能區(qū)分使政府各部門之間的政策目標和手段均發(fā)生分立，組織關(guān)系有可能走向碎片化（杜春林、張新文，2015）。雖然社會服務項目合同中明確規(guī)定了服務目標，但參與項目各方所持有目標的目的并不相同。各部門對與本部門職能相關(guān)的社會服務項目較為重視，否則，難以形成有效配合。各部門傾向于考慮本部門工作而非整體性工作，這就促使部門的工作之間相互分割，不利于政府整體績效的完成（鮑曼、特倫斯，2005）。部門之間分割與目標分立，可能會造成項目重復和堆積，不利于資源最優(yōu)配置，也不利于承接此類項目的社會組織發(fā)展。

（2）運動式資源動員。社會服務項目外包是“橫向協(xié)商模式”與“縱向權(quán)威模式”的結(jié)合（庫珀，2007），這決定了項目實施過程中，政府購買社會服務往往離不開運動式資源整合與組織動員。通過自上而下的運動方式調(diào)動資源和注意力以達成某類目標和特定任務是運動式治理的主要做法（黃科，2019），通過基層政府一把手掛帥，積極爭取上級政府的資金支持和同級政府部門的支持與配合，能夠順利將社會服務項目輸送到基層。運動式治理一定程度上能夠緩解部門利益分割所帶來的治理碎片化問題。但運動式資源整合與動員往往與基層政府中心任務相結(jié)合，因此，當基層政府部門將社會服務供給作為中心任務時，資源的整合效益也將發(fā)揮最大作用。但當中心任務轉(zhuǎn)移時，社會服務項目的常規(guī)式輸送也同樣會受到影響。

2.過程式嵌入目標：績效風險控制

部門利益分割與運動式資源動員之間存在張力。這二者的矛盾主要體現(xiàn)在基層政府社會服務供給中既要集中力量完成中心任務又要兼顧各個部門實際利益。當中心任務與各部門利益一致時，社會服務項目供給便能夠順利進行；但當中心任務與各部門利益發(fā)生沖突時，如何控制因目標不一致帶來的績效風險就顯得非常重要。過程式嵌入手段便順理成章成為基層政府控制社會服務項目運行風險的絕佳手段。一方面，通過過程式嵌入，基層政府能夠確保社會服務項目的總體運作圍繞中心任務的完成；另一方面，社會服務項目外包通常是由各個職能部門分別購買社會服務而完成的，過程式嵌入允許職能部門在與具體社會組織合作過程中靈活使用項目資源，從而完成本部門的目標，但這種靈活性總體處在可控范圍之內(nèi)。整體看來，基層政府通過過程式嵌入將社會服務項目的運作方向牢牢把握在自己手中，避免了因服務外包造成的績效風險發(fā)生。

然而，過程式嵌入除加大社會服務的增量供給之外，也帶來始料未及的后果，目標嵌入間接導致社會服務外包中正式契約形式化、組織嵌入造成社會組織過早呈現(xiàn)“馬太效應”、績效嵌入使社會服務不能精準地滿足需求，從而出現(xiàn)服務內(nèi)卷化問題?？傮w而言，過程式嵌入造成社會服務供給低效運轉(zhuǎn)，其分析框架如圖1所示。

圖1 本文分析框架

三、案例分析：過程式嵌入發(fā)生過程及其影響

（一）A街道社會服務項目外包中過程式嵌入的發(fā)生過程

1.目標分立下部門利益分割

因目標分立導致部門利益分割是基層政府常態(tài)，A街道同樣如此。一方面，基層政府部門各自為政，項目林立。2009年，A街道開展以社會服務項目購買為核心的“關(guān)愛A城”建設(shè)，街道投入100萬元作為社會服務項目專項啟動基金，各個職能部門均可以申請。因此，A街道各個職能競相通過申請專項資金購買社會服務項目，但這些項目并沒有形成合力，如A街道辦事處某工作人員所言：“好的地方就是每個部門都在關(guān)注社會服務，但不好的地方就是每條線都在爭項目，一個社區(qū)里面，就同一撥服務群體，但各個部門都在做重復的服務?！保ㄔL談編號：2015111601）另一方面，服務項目以本部門利益為出發(fā)點。以組織工作辦公室的社會服務為例，早在2008年，A街道組織工作辦就開展以黨員志愿服務為依托的社會服務，并將其作為該部門核心績效。截至2016年，組織工作辦公室一共成立122支黨員志愿服務隊，登記在冊黨員志愿者7300多名，服務群眾45萬人次。然而事實上，組織辦的核心工作任務之一便是發(fā)展并管理黨員，黨員志愿服務隊為這項工作提供了便利：A街道居民要想入黨，必須先參加志愿服務，當志愿時數(shù)累計達到相應時數(shù)，才有資格入黨。

2.運動式資源整合

A街道在進行“關(guān)愛A城”建設(shè)過程中，特別注意提升整個建設(shè)工作的權(quán)威性與合法性，分別從中心任務確立、橫向部門協(xié)調(diào)和資源整合三個角度實現(xiàn)運動式治理。

（1）確立中心任務。通過街道一把手親自掛帥，將“關(guān)愛A城”建設(shè)融入街道發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，并使之成為A街道建設(shè)的重點工作之一。通過自上而下的“意識傳遞”，加強職能部門對“關(guān)愛A城”建設(shè)的認識，提高整個建設(shè)工作的權(quán)威性。通過在二級治理單元（如村、居）選派關(guān)愛專員，將“關(guān)愛A城”建設(shè)的意識傳遞到基層。通過建立“關(guān)愛A城”主題中心將各職能部門開展的服務項目納入整個建設(shè)框架當中，避免職能部門服務開展的碎片化。

（2）橫向部門協(xié)調(diào)?？绮块T的協(xié)調(diào)和運作可以加強社會服務項目的合法性并獲取各方的支持（Sherrie，2000）。A 街道為贏得各個部門的注意力分配并促進人力、物力、財力的整合，組建“關(guān)愛A城建設(shè)督導委員會”，由黨工委書記擔任督導委員會主席，以黨政領(lǐng)導班子作為成員并以社會人士組成顧問團，作為各方參與決策的領(lǐng)導機構(gòu)，對各類關(guān)愛行動進行監(jiān)督、檢查、評估和指導①數(shù)據(jù)來源：關(guān)愛A城創(chuàng)益中心360展廳上墻資料，調(diào)研資料。；“關(guān)愛A城”建設(shè)督導委員會下設(shè)常務秘書處，負責協(xié)調(diào)街道各個職能部門；在建設(shè)初期，還成立關(guān)愛農(nóng)村拓展部、關(guān)愛社區(qū)拓展部、關(guān)愛行動推廣部等部門，分別設(shè)在街道城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展部、社區(qū)管理處、宣傳部，將街道各職能部門的功能與“關(guān)愛A城”建設(shè)結(jié)合起來。

（3）實現(xiàn)資源整合。一方面，整合財力資源。A街道專門成立“關(guān)愛A城”建設(shè)專項基金，明確由“關(guān)愛A城”建設(shè)督導委員會負責審批基金的使用。專項基金的設(shè)立，為“關(guān)愛A城”建設(shè)提供了物質(zhì)保障，也提高了各職能部門開展社會服務的動力。2009年至2019年間，專項資金共投入8403萬元，推動政府職能部門參與開展關(guān)愛項目258個②數(shù)據(jù)來源：關(guān)愛A城調(diào)研資料。。另一方面，整合人力資源。街道通過建立相應的運作機制實現(xiàn)關(guān)愛建設(shè)的運轉(zhuǎn)，將各部門的工作與“關(guān)愛A城”建設(shè)融合起來，提高部門參與的積極性。如開展駐點普遍直接聯(lián)系群眾制度，街道從2014 年7 月開始，圍繞“更直接、全覆蓋、常態(tài)性和制度化”原則，共組建33個駐點工作團隊，將職能部門的駐點工作方式與“關(guān)愛A城”建設(shè)聯(lián)系起來。

3.過程式嵌入手段的形成

綜合上述分析，基層政府既要避免部門利益分割，又要使項目發(fā)展符合中心任務，還要控制因項目外包可能產(chǎn)生的風險，不得不在項目運作的全周期實施嵌入式的控制。

（1）在項目外包之前實施目標嵌入。在項目研發(fā)階段，為保證項目的設(shè)置符合街道各職能部門或社區(qū)的需求，A街道根據(jù)政府職能部門、村（居）、行業(yè)協(xié)會等單位創(chuàng)新社會管理需求或社會組織提出需求計劃，將計劃報“關(guān)愛A城”建設(shè)督導委員會審核，同時，服務使用單位進一步對項目內(nèi)容進行修改，最終保證項目的研發(fā)符合各部門的實際需求。這個過程中，服務使用方（職能部門）、服務購買方（“關(guān)愛A城”建設(shè)督導委員會）的需求是最為重要的。此外，在項目立項階段，20萬元以上的項目需要按照N區(qū)規(guī)定的招標流程實施公開招標。但招標文件由街道負責起草，在這個過程中，政府可以在一定程度上保證招標要求盡量符合自身需求。20萬元以下的項目，街道可以自行公開征集，這給街道進行目標嵌入提供了極大便利。

（2）在項目開展過程中進行組織嵌入。2011年街道專門成立社會工作中心，隸屬于A街道社會工作委員會，是街道社會服務項目運作協(xié)調(diào)機構(gòu)，根本作用在于研發(fā)和購買社會服務項目、嚴格監(jiān)控項目服務質(zhì)量。為達成以上目標，社會工作中心分別從兩個方面進行組織嵌入：1）嵌入七大主題中心管理層，對主題中心的運營負全責，形成“職能部門指導+社會工作機構(gòu)運營+‘關(guān)愛A城’建設(shè)督導委員會出資”的管理模式（詳見圖2）。2）嵌入承接項目的社會工作機構(gòu)，對具體項目的運作進行實時監(jiān)控。具體做法是建立掛鉤社會工作者制度，由社會工作中心工作人員分別掛鉤服務項目，對項目落實進度監(jiān)測并進行溝通協(xié)調(diào)，保證項目運作符合項目目標。如定期召開項目聯(lián)席會議（參會對象主要有社會工作機構(gòu)、掛鉤社會工作者、職能單位、服務對象等），對“項目進度、人配備狀態(tài)、培訓督導情況、財務規(guī)范”等進行監(jiān)督。

圖2 “關(guān)愛A城”主題中心運營模式（資料來源：作者自制）

（3）在項目結(jié)束之后進行績效嵌入。具體體現(xiàn)在由街道及時進行項目模式總結(jié)，保證項目發(fā)展方向在街道的可控范圍之內(nèi)。在對項目進行評估之后，由社會工作中心項目部及發(fā)展部聯(lián)合服務承接單位對項目進行模式總結(jié)，使之成為街道的品牌項目或創(chuàng)新標桿。大多數(shù)探索型服務項目要先有“成效”才能獲得持續(xù)資金投入。若項目不符合績效期待或難以成為“亮點”，項目往往無疾而終。A街道將10萬元以下項目稱為成長型項目，10萬元以上的稱為專業(yè)型項目，只有當成長型項目具有符合街道預期的項目效果時，才能升級為專業(yè)型服務項目。同樣，即便是專業(yè)型服務項目，基層政府也會衡量項目績效是否符合部門預期，如“關(guān)愛基金”服務項目中探索社會企業(yè)服務模式的專業(yè)型服務項目，該項目自立項以來，由于“亮點”不突出，因此項目內(nèi)容不斷調(diào)整、承接機構(gòu)每年一換，很難想象持續(xù)變化的服務內(nèi)容究竟能在多大程度上起到公益倡導的作用。

（二）社會服務供給的低效運轉(zhuǎn)：過程式嵌入運作的后果

不可否認，A街道各部門間雖然存在利益分割，但由于中心任務的確立和運動式的資源整合，各個部門在積極發(fā)包社會服務項目過程中，多個領(lǐng)域的社會服務均得到增量供給，這也是A街道社會服務項目外包被當作基層社會治理典型的重要原因之一。此外，過程式嵌入監(jiān)管模式保證了社會服務項目運作的相對規(guī)范性，一定程度上控制了項目質(zhì)量。但過程式嵌入運行也帶來了社會服務低效供給的后果，主要包括3個方面：

1.正式契約形式化

雖然基層政府通過目標嵌入提高了對某一項具體社會問題解決的針對性，但易導致正式契約形式化，表現(xiàn)在招標中的傾向性選擇、投標中的組織合謀和非競爭性。

（1）招標中的傾向性選擇。為了對項目進行方向性把控、穩(wěn)妥地完成既定項目目標，基層政府的價值在項目招標中經(jīng)常帶有傾向性。七大主題中心作為“關(guān)愛A城”建設(shè)的地標和核心項目，是展示街道社會治理創(chuàng)新成果的窗口，政府對承接此類社會服務項目的社會組織較為信任，其中多個組織更是直接參與主題中心建設(shè)，因此，基層政府不愿輕易改變服務承接方。如作為主題中心之首“創(chuàng)益中心”，360度展現(xiàn)“關(guān)愛A城”建設(shè)的發(fā)展歷程，政府對其重視程度自然較高。承接運營該中心的Q社會工作機構(gòu)創(chuàng)始人與街道多次合作服務項目，Q機構(gòu)已連續(xù)7年獲得該項目。事實上，通過對A街道項目管理辦法的修改，基層政府可以事實上控制招標內(nèi)容，也可以使某些組織“知難而退”。

（2）投標中的組織合謀和非競爭性。奧利弗在對組織的個體應對策略進行分析時就提出，單個組織面對制度要求或壓力時，默認或遵守某種策略的原因就是為了獲得額外資源或增強合法性（Oliver，1991）。面對政府目標嵌入所導致的傾向性選擇，承接服務的社會組織為保證項目順利中標，也“發(fā)明”一系列應對策略，社會組織結(jié)成同盟，輪流陪標并達成默契，在協(xié)助其他組織獲得持續(xù)性項目資源的同時，穩(wěn)定自身既有資源，最終造成投標中的組織合謀和非競爭性。A街道社會組織合謀的現(xiàn)象較為普遍，他們通過達成同盟來滿足各自需求，且誰都不愿意打破這種默契，因為競爭反而會遭到同行的怨恨和排擠。

2.社會組織發(fā)展的“馬太效應”

項目運作過程中，組織嵌入雖然加強了基層政府的動員能力、一定程度上改變了部門利益分割造成的碎片化問題，但也使得社會組織并未經(jīng)歷市場規(guī)律下的優(yōu)勝劣汰，而是過早呈現(xiàn)組織間的“馬太效應”。組織嵌入還導致政府與社會組織不斷捆綁在一起，雙方互相獲取合法性，最終造成社會組織“贏家通吃”。

（1）組織難以交流與合作。A街道社會服務項目運作過程中，社會工作中心的嵌入雖然使各職能部門表面上成為項目指導單位，但其實各部門才是項目真正發(fā)包方。由此一來，項目被不斷地細化與分割，項目與項目之間聯(lián)系性差、可比性低，承接服務的社會組織難以形成良好的行業(yè)互動。多樣化的項目類型各自為政，降低了社會組織的專業(yè)性交流，不利于小型組織成長，也難以形成行業(yè)優(yōu)勢。項目分化增加了社會組織行政成本，降低了組織的統(tǒng)籌能力，對剛起步的小型社會組織來說極為不利，進而擴大了組織間的“馬太效應”。

（2）社會組織“贏家通吃”局面的產(chǎn)生?！瓣P(guān)愛A城”服務項目中，多個項目均為街道創(chuàng)新社會治理的“亮點”，不論是企業(yè)服務、社區(qū)矯正服務、醫(yī)務社會工作服務、駐校社會工作服務還是青少年服務，這些項目的承接方均為街道積極引進的非本土大型機構(gòu)。隨著此類項目的治理績效不斷凸顯，政府對此類項目的組織嵌入力度也不斷加強，這使政府與社會組織結(jié)成穩(wěn)定的“互惠共同體”，造成社會組織“贏家通吃”的局面。A街道的“亮點”項目分別由幾家大型機構(gòu)承接，小型社會工作機構(gòu)難以與這些大型機構(gòu)進行平等競爭，且在項目作用下，各大機構(gòu)與基層政府之間形成了穩(wěn)定的結(jié)合體，小機構(gòu)的生存空間有限。正如A街道社會工作中心工作人員所言，“目前承接服務項目的機構(gòu)實際上是越來越少的，項目越來越集中到幾個大型機構(gòu)身上，小機構(gòu)競爭力度下降，很多最后沒有辦法都走了”。（訪談編號：2017020801）

3.社會服務“內(nèi)卷化”

社會服務項目結(jié)束后的績效嵌入，使社會服務并未實現(xiàn)質(zhì)的變化，而是呈現(xiàn)“社會服務內(nèi)卷化”特點。社會服務項目需求最終服務于基層政府績效合法性，因而服務持續(xù)性差，難以真正回應社會需求；大量的文書考核和缺乏彈性的考評體系導致服務項目質(zhì)量難以保證；服務項目經(jīng)過幾年發(fā)展后邊際效益遞減，導致服務浮于表面，難以實現(xiàn)深化、擴散。

（1）服務提供難以持續(xù)?？冃度胫率股鐣枕椖恐饕怀龅氖腔鶎诱目冃诖?，難以真正回應社會需求。雖然A街道項目研發(fā)能滿足部分社會需求，但這種需求大多情況下由基層政府部門決定而非服務對象決定。如眾多“攜手社工計劃”服務項目仍由職能部門或社區(qū)居委決定，社區(qū)居民難以真正參與服務的設(shè)計。項目體現(xiàn)的是社區(qū)居委會的管理需求而非社區(qū)居民實際需求。只要項目不符合政府部門績效需要，項目便會終止。“因為一般情況下服務對象不可能都會有一個一致的呼聲。因此，項目設(shè)計主要就是社會工作中心推薦、機構(gòu)設(shè)計、社區(qū)居委審核，主要也是為了解決社區(qū)（管理）存在的問題?！保ㄔL談編號：2016070802；訪談對象：A街道社會工作中心工作人員）

（2）服務質(zhì)量難以提高?？冃度脒€導致項目考評體系缺乏彈性，這使社會組織疲于應付，缺乏提高服務質(zhì)量的積極性，而僅僅關(guān)注項目指標是否能完成。具體而言，項目的嚴格把控降低了機構(gòu)執(zhí)行項目的靈活性。月報表、中期考核、末期考核、階段性自評等復雜的考評體系使社會工作機構(gòu)窮于應對。此外，項目政治性考量高于技術(shù)性考量，難以避免社會工作機構(gòu)在項目落實中“唯指標化”行為。如通過配合職能部門開展活動完成項目任務，有的社會工作機構(gòu)僅僅在與職能部門合作中充當了志愿者角色，卻也將其作為自己開展的服務寫進項目報告；通過壓縮服務質(zhì)量在同一時間段內(nèi)完成指標，不顧服務的總體鋪排；同一個活動同時充當多個項目指標等。在“唯指標化”運作方式下，大部分項目雖然已開展多年，但服務的覆蓋面和質(zhì)量均難以達標。

（3）服務效果難以深化。隨著服務項目的持續(xù)推進，依托項目“亮點”帶來的邊際效益開始遞減。“關(guān)愛A城”項目明顯出現(xiàn)創(chuàng)新乏力：項目重復性嚴重、服務覆蓋面和影響力有限、項目模式難以提煉、項目效果未達預期等。一方面，績效嵌入導致同類型項目不斷復制，但服務的專業(yè)性并未體現(xiàn)。眾多看似不同的服務項目本質(zhì)上卻并無二異。如2016年“關(guān)愛基金”30多個服務項目中有7個項目均涉及青少年服務，這些服務看似在探索不同青少年服務模式，但事實上大部分青少年服務項目均依托社區(qū)開展如“托管”“430課堂”“青少年義工團隊建設(shè)”等同類性質(zhì)的活動。另一方面，一味地打造服務品牌而忽視服務質(zhì)量，使項目難以實現(xiàn)質(zhì)的擴散。以“青蘋果之家”青少年服務項目為例，該項目中被稱之為“品牌”的活動多年來并未實現(xiàn)新的突破，服務成效也依然停留在最初水平，“打造A街道青少年服務項目探索基地和模式孵化基地”的初衷尚未實現(xiàn)。

四、結(jié)論與討論

社會服務項目外包在很大程度上促進了政府與社會的良性互動，項目化的社會服務模式改變了基層政府提供社會服務手法，有助于應對和解決部分社會問題。在此過程中，政府對社會組織的積極培育和扶持提升了社會組織的能力，社會服務的確實現(xiàn)了增量供給。但社會服務項目外包中政府部門利益分割、運動式的資源整合使得政府不得不采用過程式嵌入的治理方式。然而目標嵌入、組織嵌入和績效嵌入的治理手段使大多數(shù)社會服務項目源于基層政府創(chuàng)新社會治理的需求而非源于公民的真實需求，項目設(shè)計并未能觸及社會問題的本質(zhì)，這導致大量社會服務項目并沒有解決實際問題?，F(xiàn)實情況是，如若社會需求不能完全得到滿足，社會服務供給的低效運轉(zhuǎn)將持續(xù)存在。社會建設(shè)是一項長期而又艱巨的任務，且社會服務是一種軟性服務，這也意味著要想回應長期性的社會問題，必須對社會服務進行長期性、總體性規(guī)劃才能為政社關(guān)系良性運轉(zhuǎn)提供完善的制度環(huán)境（黃曉春，2017），才能真正實現(xiàn)服務外包所期待的社會服務供給的高效化。

本研究印證了社會服務項目外包這種新的國家治理體制可能帶來的消極后果。正式的招投標程序、項目化的資金供給、獨立的第三方評估和嚴密的監(jiān)管體系，看似符合技術(shù)理性的行為邏輯，但在實際運行中卻呈現(xiàn)合同的形式化和服務的低效化。本研究亦推進了項目制研究范疇：已有關(guān)于社會服務項目制研究過于注重縱向上下級政府間的權(quán)責和互動，而忽略了政府與社會之間的橫向互動關(guān)系。過程式嵌入從社會服務項目運作的事前、事中和事后全過程出發(fā)，更為細致地分析了基層政府在項目運作過程中與社會的互動過程。本研究表明，即便是在同一層級政府內(nèi)部，部門利益分割、運動式資源整合也會引發(fā)政府對風險控制的強化，進而影響項目實施效果。此外，與已有研究不同的是，過程式嵌入的治理手段更強調(diào)政府管理的動態(tài)性，強調(diào)了政府在項目運作不同階段的差異化治理手段，實則反映了政府對社會的精細化治理趨勢。

雖然本文結(jié)論反映了當前社會服務項目化供給存在的普遍性問題，但也存在一些不足。本文選擇的社會服務項目發(fā)生在珠江三角洲輻射下的較發(fā)達地區(qū)A街道，雖然較之于同等級別基層政府，A街道所面臨的制度環(huán)境更為復雜、社會問題更為突出、治理創(chuàng)新需求也更加迫切，但也突出了A街道的特殊性。在經(jīng)濟實力并未如此雄厚、社會矛盾并不突出的其他基層政府，社會服務項目運行的結(jié)果是否能呈現(xiàn)如本文所得出的研究結(jié)論還有待檢驗。