摘要：針對(duì)一些較為棘手的邊界問(wèn)題，我國(guó)政府采取了靈活務(wù)實(shí)的態(tài)度，通過(guò)“擱置爭(zhēng)議”的方式優(yōu)先建立與相關(guān)國(guó)家的友好關(guān)系。數(shù)十年來(lái)，處理邊界問(wèn)題的“擱置爭(zhēng)議”理念不斷豐富完善，形成了以“主權(quán)在我、擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)”為主旨的思想理論體系，在緩和邊界爭(zhēng)端、減少與周邊國(guó)家分歧以及營(yíng)造積極有利的外部環(huán)境方面起到了至關(guān)重要的作用。隨著國(guó)際形勢(shì)的發(fā)展變化，“擱置爭(zhēng)議”理念當(dāng)今也面臨著不同類型的挑戰(zhàn)，其主要內(nèi)容亟需得到進(jìn)一步的補(bǔ)充與完善，在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上促進(jìn)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的解決。

關(guān)鍵詞：擱置爭(zhēng)議;邊界問(wèn)題;共同開(kāi)發(fā)

中圖分類號(hào)：D823 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2021）05-0033-03

新中國(guó)成立初期，周邊鄰國(guó)普遍對(duì)我國(guó)抱有警惕和猜疑的態(tài)度，這種態(tài)度背后往往是新獨(dú)立國(guó)家對(duì)被欺壓、被侵略歷史的敏感性[1]。此外，某些西方國(guó)家精通“分而治之”的策略，不斷炒作我國(guó)與周邊鄰國(guó)的領(lǐng)土邊界矛盾，妄圖在國(guó)際上孤立新中國(guó)。對(duì)此，我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人審時(shí)度勢(shì)，主張?jiān)谶吔鐔?wèn)題的解決條件尚未成熟之前爭(zhēng)取在其他領(lǐng)域打開(kāi)局面，發(fā)展與周邊國(guó)家的友好關(guān)系，將爭(zhēng)議暫且擱置起來(lái)。

一、“擱置爭(zhēng)議”理念的歷史演進(jìn)

清朝末年以來(lái)，迫于西方帝國(guó)主義國(guó)家的侵略與壓迫，中國(guó)簽訂了一系列不平等條約，割讓了大量的領(lǐng)土。此外，印度等國(guó)家在獨(dú)立之后并沒(méi)有擺脫殖民思維的束縛，不斷蠶食中國(guó)的邊界領(lǐng)土，意圖攫取更多的戰(zhàn)略利益。新中國(guó)同周邊各國(guó)的邊界線或是由歷史上的不平等條約規(guī)定，或是傳統(tǒng)習(xí)慣線和實(shí)際控制線，甚至沒(méi)有一條通過(guò)平等談判確定下來(lái)的邊界線。我國(guó)需要將解決邊界問(wèn)題作為實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立、營(yíng)造和平發(fā)展環(huán)境的重要前提，但周邊某些國(guó)家也準(zhǔn)備“寸土不讓”，將邊界問(wèn)題作為試探與討價(jià)還價(jià)的籌碼。

（一）“擱置爭(zhēng)議”理念的形成

在與周邊國(guó)家的外交工作開(kāi)展之初，新中國(guó)政府并沒(méi)有選擇以“四鄰驚擾”的方式解決邊界問(wèn)題，而是選擇以“爭(zhēng)取緩和”“爭(zhēng)取亞非國(guó)家”作為外交工作的出發(fā)點(diǎn)，避免了“四面皆敵”的不利局面。在此時(shí)，“擱置爭(zhēng)議”理念主要表現(xiàn)在優(yōu)先爭(zhēng)取保持邊界地區(qū)的穩(wěn)定，保持與周邊國(guó)家的平等協(xié)商、睦鄰友善，盡可能地緩和、化解邊界問(wèn)題，防止因?yàn)檫吔鐮?zhēng)端造成大規(guī)模的沖突或區(qū)域環(huán)境的惡化[2]。在處理中緬邊界問(wèn)題時(shí)，周恩來(lái)總理綜合考慮各種復(fù)雜因素，提出以爭(zhēng)取世界局勢(shì)緩和、保障我國(guó)和平建設(shè)為首要目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上爭(zhēng)取亞非國(guó)家的友好關(guān)系，避免在邊界問(wèn)題上采取過(guò)于強(qiáng)硬的姿態(tài)[3]。

在此理念的指導(dǎo)之下，中緬邊界問(wèn)題得到妥善處理，兩國(guó)政府于1961年互換《中華人民共和國(guó)和緬甸聯(lián)邦邊界條約》批準(zhǔn)書(shū)，這也是新中國(guó)成立以后解決的第一例邊界問(wèn)題，為之后中國(guó)與鄰國(guó)劃定邊界工作的開(kāi)展起到了良好的示范作用[4]。中緬邊界問(wèn)題得以妥善處理之后，中國(guó)經(jīng)歷了第一波“劃界潮”。在之后的劃界協(xié)商中，中國(guó)政府堅(jiān)持以明確邊界，保持與周?chē)弴?guó)的友好關(guān)系為大前提，對(duì)確實(shí)復(fù)雜且難以處理的邊界問(wèn)題采取了暫時(shí)擱置的態(tài)度，爭(zhēng)取通過(guò)平等協(xié)商為國(guó)內(nèi)建設(shè)營(yíng)造穩(wěn)定安全的外部環(huán)境。

（二）“擱置爭(zhēng)議”理念的進(jìn)一步演繹

“擱置爭(zhēng)議”的理念并非一成不變，在其早期的實(shí)踐中，更加關(guān)注的是妥善化解矛盾，為新中國(guó)爭(zhēng)取一個(gè)穩(wěn)定的外部環(huán)境，避免與周邊國(guó)家之間的武裝沖突，是一個(gè)“沒(méi)得選的選擇”。二十世紀(jì)七十年代以來(lái)，在以中日建交談判為代表的海上邊界爭(zhēng)端處理過(guò)程中，中國(guó)政府提出了“主權(quán)屬我、擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)”的基本原則，在擱置爭(zhēng)端的基礎(chǔ)上嘗試采取更加積極的應(yīng)對(duì)策略。此時(shí)的“擱置爭(zhēng)議”理念體現(xiàn)出中國(guó)政府更多的自信和能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)了從“迫不得已”化解邊界問(wèn)題到主動(dòng)擱置邊界爭(zhēng)端的轉(zhuǎn)變。

中國(guó)與日本隔海相望，兩國(guó)有實(shí)現(xiàn)關(guān)系正常化的迫切需要，但也受困于歷史包袱，其中還涉及領(lǐng)土與邊界爭(zhēng)端。中美關(guān)系“破冰”后，國(guó)際形勢(shì)發(fā)生了一系列變化，中日兩國(guó)政府和民間都希望能夠改善雙邊關(guān)系，加快建交的步伐。中日兩國(guó)在建交談判過(guò)程中曾就釣魚(yú)島問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，關(guān)于釣魚(yú)島“擱置爭(zhēng)議”，是中日兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人本著著眼大局、面向未來(lái)的精神，在邦交正常化談判和簽署《中日和平友好條約》時(shí)達(dá)成的諒解與共識(shí)[5]。

在處理南海問(wèn)題、實(shí)施改革開(kāi)放的過(guò)程中，中國(guó)政府認(rèn)識(shí)到“和平與發(fā)展”必將取代“戰(zhàn)爭(zhēng)與革命”作為新的時(shí)代主題，及時(shí)調(diào)整外交工作的主軸。在提出以“一國(guó)兩制”模式解決香港、澳門(mén)和臺(tái)灣等國(guó)家統(tǒng)一問(wèn)題的基礎(chǔ)上，中國(guó)政府相當(dāng)密集地就中印邊界爭(zhēng)端、中日釣魚(yú)島爭(zhēng)端、南海爭(zhēng)端以及有關(guān)國(guó)際爭(zhēng)端等問(wèn)題發(fā)表談話，組織政治協(xié)商與外交談判，通過(guò)實(shí)踐不斷完善“擱置爭(zhēng)議”理念，將其確立為中國(guó)處理與周邊國(guó)家邊界問(wèn)題的重要指導(dǎo)思想之一。

（三）“擱置爭(zhēng)議”理念的邏輯內(nèi)涵

在建國(guó)以來(lái)處理領(lǐng)土邊界問(wèn)題的實(shí)踐中，“擱置爭(zhēng)議”理念得到了發(fā)展完善，現(xiàn)今已經(jīng)具有了完善的邏輯體系和思想內(nèi)涵。

首先，“主權(quán)在我”是“擱置爭(zhēng)議”理念中最重要的原則。決定擱置某些領(lǐng)土邊界爭(zhēng)端問(wèn)題并不等于放棄了國(guó)家主權(quán)，而是在行使國(guó)家主權(quán)遇到現(xiàn)實(shí)困難或者有可能造成“得不償失”的局面時(shí)，暫時(shí)放下?tīng)?zhēng)執(zhí)，爭(zhēng)取在別的領(lǐng)域達(dá)成共識(shí)與合作。同樣，“擱置爭(zhēng)議”也并不等于“共享主權(quán)”或像處理南極問(wèn)題時(shí)所采用的“凍結(jié)主權(quán)”模式，“主權(quán)在我”是處理邊界問(wèn)題時(shí)不可動(dòng)搖的立場(chǎng)。

其次，對(duì)“擱置爭(zhēng)議”中的“擱置”應(yīng)當(dāng)進(jìn)行正確的理解。擱置也是有選擇的，并不是所有的問(wèn)題都能擱置，領(lǐng)土邊界事項(xiàng)能否擱置需要結(jié)合時(shí)代背景，經(jīng)過(guò)辯證的分析后才能做出選擇。譬如中日兩國(guó)對(duì)釣魚(yú)島問(wèn)題的擱置，很大程度上減少了兩國(guó)建交過(guò)程中所面對(duì)的阻力，為兩國(guó)邦交正?；l(fā)揮了積極的推動(dòng)作用。但在2012年所謂的“釣魚(yú)島國(guó)有化”事件中，面對(duì)日本政府對(duì)釣魚(yú)島爭(zhēng)端采取“不擱置”、甚至主動(dòng)挑起爭(zhēng)端的態(tài)度，中國(guó)政府堅(jiān)決還擊，向有關(guān)國(guó)家表明態(tài)度。同時(shí)，擱置是處理對(duì)外關(guān)系的手段而并非目的，在擱置的基礎(chǔ)上也應(yīng)當(dāng)積極進(jìn)取，有所作為。擱置爭(zhēng)端本身也是爭(zhēng)端各國(guó)通過(guò)合意達(dá)成的，因此它不是一種被動(dòng)、消極的“未解決”狀態(tài)，而是國(guó)家間為了穩(wěn)定、合作和發(fā)展的積極嘗試[6]。在當(dāng)代社會(huì)中，國(guó)家主權(quán)、國(guó)家安全被視為一個(gè)國(guó)家不能讓步、不能忽視的核心問(wèn)題。但在這些問(wèn)題項(xiàng)下的資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)、科學(xué)合作、政治交流等領(lǐng)域?qū)Πl(fā)展中國(guó)家具有重要的意義，因爭(zhēng)端而導(dǎo)致各個(gè)領(lǐng)域的合作被延誤是各國(guó)都不愿看到的結(jié)果。

最后，“擱置爭(zhēng)議”的目的是達(dá)成現(xiàn)階段的“共同開(kāi)發(fā)”，達(dá)成“雙贏”的局面。所謂“共同開(kāi)發(fā)”既可以理解成在南海、東海就油氣資源與相關(guān)國(guó)家進(jìn)行共同開(kāi)發(fā)，也可以從廣義上理解為在采取“擱置爭(zhēng)議”的前提下，采用“迂回戰(zhàn)術(shù)”，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多個(gè)方面與爭(zhēng)議國(guó)家先一步進(jìn)行合作，在“不正常”的外交關(guān)系中謀求其他領(lǐng)域先達(dá)成“正常”合作[7]。

二、“擱置爭(zhēng)議”理念面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)

“擱置爭(zhēng)議”理念為新中國(guó)在建國(guó)之初以及改革開(kāi)放時(shí)期提供了重要發(fā)展機(jī)遇，使新中國(guó)從被孤立、被排斥的困境中脫身而出，為社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)提供了穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。但當(dāng)前，“擱置爭(zhēng)議”理念也面臨嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，受到了諸多的質(zhì)疑[8]。

（一）“擱置爭(zhēng)議”理念面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

盡管“擱置爭(zhēng)議”理念的初衷在于優(yōu)先發(fā)展與周邊國(guó)家的友好關(guān)系，為我國(guó)的自身建設(shè)與發(fā)展?fàn)I造良好的外部環(huán)境，但隨著區(qū)域與國(guó)際形勢(shì)的變化發(fā)展，有些邊界問(wèn)題會(huì)在較長(zhǎng)的一段歷史時(shí)期內(nèi)持續(xù)存在，隨時(shí)可能會(huì)產(chǎn)生新的威脅。

就陸上邊界問(wèn)題而言，由于印度方面的原因，我國(guó)與印度的邊界問(wèn)題在近年來(lái)有愈演愈烈之勢(shì)，印方不斷挑戰(zhàn)我國(guó)“擱置爭(zhēng)議”的理念。歷經(jīng)漫長(zhǎng)的外交談判與政治磋商，中印兩國(guó)政府就管控邊界分歧、增進(jìn)政治互信與軍事互信等方面取得了一定的共識(shí)，同時(shí)也通過(guò)簽署雙邊協(xié)定的方式賦予各項(xiàng)階段性成果以法律效力。近年來(lái)，印方主動(dòng)在中印邊境爭(zhēng)議地區(qū)屢次挑起沖突，對(duì)峙事件的發(fā)生頻率與激烈程度逐漸升高，兩國(guó)自1993年開(kāi)始構(gòu)建的涉邊協(xié)定體系面臨沖擊。對(duì)此，印方應(yīng)當(dāng)負(fù)主要責(zé)任，印度政府通過(guò)軍事、行政和外交等手段在邊界問(wèn)題上向中方施壓，妄圖單方面改變現(xiàn)狀，威脅實(shí)際控制線沿線地區(qū)的和平與安寧，加劇了區(qū)域內(nèi)的緊張局勢(shì)。2020年，印度政府在中印邊境地區(qū)又一次挑起爭(zhēng)端，在國(guó)內(nèi)挑動(dòng)民族情緒，導(dǎo)致雙邊關(guān)系惡化。

就海上邊界問(wèn)題而言，我國(guó)與周邊諸國(guó)的領(lǐng)土爭(zhēng)端成為國(guó)際反華勢(shì)力圍追堵截中國(guó)政府的抓手。釣魚(yú)島問(wèn)題的暫且擱置是中日雙邊關(guān)系正?；幕A(chǔ)之一，是“擱置爭(zhēng)議”理念在處理邊界問(wèn)題實(shí)踐中起到良好作用的典范。但新世紀(jì)以來(lái)，中日兩國(guó)圍繞釣魚(yú)島問(wèn)題進(jìn)行過(guò)數(shù)次交鋒，美國(guó)政府也通過(guò)對(duì)《美日安保條約》的解釋從中作梗，利用邊界問(wèn)題挑撥中日友好關(guān)系。在美國(guó)的影響下，部分日本政治人士拒絕承認(rèn)邊界爭(zhēng)議的存在，不斷強(qiáng)化對(duì)釣魚(yú)島的管控力度，派出海上保安廳船只在釣魚(yú)島周邊海域巡邏，阻擾我國(guó)漁民的漁業(yè)經(jīng)營(yíng)，意圖在國(guó)際社會(huì)中混淆視聽(tīng)，創(chuàng)造“事實(shí)占有”的假象。在南海地區(qū)，“擱置爭(zhēng)議”理念主要體現(xiàn)于中國(guó)與周邊國(guó)家共同發(fā)表或簽署的聯(lián)合宣言、聯(lián)合聲明、聯(lián)合公報(bào)和聯(lián)合新聞公報(bào)等文件中。這些文件總體上缺乏明確的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，法律約束力較低，也沒(méi)有具體的監(jiān)督落實(shí)、責(zé)任追究和制裁懲罰機(jī)制。近年來(lái)由于域外大國(guó)的介入，有關(guān)南海的爭(zhēng)議不斷，某些南海周邊國(guó)家在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下肆意妄為，“你擱置，我開(kāi)發(fā)”或者“擱置爭(zhēng)議，我先開(kāi)發(fā)”的亂象在區(qū)域內(nèi)層出不窮[9]，“擱置爭(zhēng)議”的理念在當(dāng)前并無(wú)法得到切實(shí)的保障。

（二）完善“擱置爭(zhēng)議”理念的若干建議

“擱置爭(zhēng)議”的理念雖然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，但就總體而言，當(dāng)今世界和平與發(fā)展的兩大主題沒(méi)有發(fā)生改變，我國(guó)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的任務(wù)沒(méi)有改變，和平解決爭(zhēng)端的立場(chǎng)也并沒(méi)有改變。我國(guó)在處理與周邊國(guó)家的領(lǐng)土邊界爭(zhēng)端時(shí)仍然要靈活使用“擱置爭(zhēng)議”的方式，一方面仍然要堅(jiān)持“擱置爭(zhēng)議”的理念，并積極開(kāi)展實(shí)踐;但另一方面也要構(gòu)建完善解決爭(zhēng)議的有效機(jī)制。

在推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體、實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的大環(huán)境下，完全拋棄“擱置爭(zhēng)議”理念是不可取的。一方面，在涉及國(guó)家主權(quán)的南海、釣魚(yú)島問(wèn)題上采用針?shù)h相對(duì)的態(tài)度，希望實(shí)現(xiàn)“單贏”的想法是難以實(shí)現(xiàn)的，甚至?xí)M(jìn)一步惡化我國(guó)的周邊環(huán)境。就某些歷史遺留問(wèn)題而言，急于推動(dòng)爭(zhēng)端的解決反而會(huì)導(dǎo)致雙方關(guān)系緊張，進(jìn)而錯(cuò)過(guò)合作開(kāi)發(fā)、發(fā)展的時(shí)機(jī)，需要以更加務(wù)實(shí)的態(tài)度避免這些損失。另一方面，采用強(qiáng)硬的手段解決爭(zhēng)端也有損中國(guó)幾十年來(lái)在國(guó)際舞臺(tái)上所樹(shù)立開(kāi)放、包容、合作的大國(guó)形象，會(huì)為國(guó)際反華勢(shì)力鼓吹“中國(guó)威脅論”提供借口。

中國(guó)“擱置爭(zhēng)議”的實(shí)踐與其理念是高度統(tǒng)一的，其對(duì)“擱置爭(zhēng)議”理念的運(yùn)用是對(duì)戰(zhàn)略利益的追求。從根本上講，“擱置爭(zhēng)議”的理念和實(shí)踐是以維護(hù)國(guó)家主權(quán)、和平發(fā)展，互利共贏為根本出發(fā)點(diǎn)，它在維護(hù)中國(guó)周邊的和平環(huán)境的過(guò)程中，也對(duì)構(gòu)建新型國(guó)際關(guān)系起到了示范和引導(dǎo)作用，有益于中國(guó)在當(dāng)前國(guó)際體系中的和平發(fā)展。反思“擱置爭(zhēng)議”的理念，中國(guó)在未來(lái)處理與周邊國(guó)家的領(lǐng)土與邊界關(guān)系時(shí)還需要注意以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：其一，擱置爭(zhēng)議也要重視軍事實(shí)力的發(fā)展，在任何歷史階段里，軍事力量都是保障國(guó)家主權(quán)與安全的堅(jiān)強(qiáng)后盾，有一支強(qiáng)大的軍隊(duì)才能更好地維護(hù)國(guó)家戰(zhàn)略利益，無(wú)論是擱置、和平還是合作的意愿才能被相關(guān)國(guó)家所重視，否則再友善、真誠(chéng)的政策都會(huì)被視為軟弱和妥協(xié)。其二，在與相關(guān)國(guó)家簽訂協(xié)議時(shí)，要更加重視規(guī)定明確的權(quán)利義務(wù)規(guī)范，在原則性共識(shí)的基礎(chǔ)上將理念制度化，形成可以落實(shí)、實(shí)施和監(jiān)督的法律文件。其三，要把握“擱置爭(zhēng)議”理念的根本在于辯證地看待周邊外交問(wèn)題，在相關(guān)國(guó)家出現(xiàn)“不擱置”甚至故意制造爭(zhēng)端的行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到主要矛盾與次要矛盾之間的轉(zhuǎn)化，積極行動(dòng)，捍衛(wèi)主權(quán)。

中國(guó)需要以更加自信和開(kāi)放的姿態(tài)來(lái)推動(dòng)與周邊國(guó)家的合作，在處理邊界問(wèn)題時(shí)也需要繼續(xù)推進(jìn)“擱置爭(zhēng)議”理念，保障和平友好的外部發(fā)展環(huán)境。周邊國(guó)家與中國(guó)通過(guò)共同發(fā)展，形成高度的相互依賴關(guān)系，中國(guó)的發(fā)展成果可以不斷惠及周邊國(guó)家和地區(qū)，共同發(fā)展、共同利益可以弱化雙邊矛盾，為解決邊界問(wèn)題創(chuàng)造有利條件，這也使“擱置爭(zhēng)議”的理念更具現(xiàn)實(shí)意義。

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作者簡(jiǎn)介：劉泮（1995—），男，漢族，河南商丘人，單位為武漢大學(xué)國(guó)際問(wèn)題研究院，研究方向?yàn)橹杏∵吔鐔?wèn)題。

（責(zé)任編輯：馬雙）