劉秉鐮 汪旭 邊楊

摘? ?要：構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局是我國應(yīng)對內(nèi)外雙重困局的必然選擇，也是當前及未來一段時期我國經(jīng)濟社會各類活動的基本遵循。恰逢“兩個一百年”歷史交匯之際，城市高質(zhì)量發(fā)展必須以新發(fā)展格局為統(tǒng)領(lǐng)，立足國內(nèi)市場，培育國際競爭新優(yōu)勢，積極順應(yīng)人口、土地、資本、數(shù)據(jù)、環(huán)境等要素轉(zhuǎn)化的新趨勢，從供需互動、創(chuàng)新驅(qū)動、空間要素生產(chǎn)率提升、制度變革、產(chǎn)業(yè)鏈升級、治理深化六方面著手，圍繞促進城市平衡、充分、高效、公平、可持續(xù)、安全發(fā)展等目標要求，抓緊構(gòu)建符合人口大國要求的城市產(chǎn)業(yè)和就業(yè)體系，加快大尺度區(qū)域整合和城鄉(xiāng)融合，逐步實現(xiàn)臨近區(qū)域公共服務(wù)均等化，完善城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)品質(zhì)治理，持續(xù)關(guān)注城市不可移動、非貿(mào)易型要素培育。

關(guān)鍵詞：新發(fā)展格局;城市高質(zhì)量發(fā)展;新型城鎮(zhèn)化

中圖分類號：F124? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2021）04-0015-09

不同于歐美國家數(shù)百年的漸進式城鎮(zhèn)化歷程，我國的城鎮(zhèn)化在政府主導與制度引領(lǐng)下快速進行了大規(guī)模人口遷移，取得了較大的成績。然而，伴隨城市發(fā)展與城鎮(zhèn)化的推進，政府與市場的關(guān)系、大城市與中小城市的功能定位、發(fā)展速度與目標的選擇等現(xiàn)實問題也接踵而至。立足“兩個一百年”歷史交匯點，我國的城鎮(zhèn)化水平和城市發(fā)展質(zhì)量仍有較大提升空間，選擇符合我國國情的獨特視角，研究“使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質(zhì)生活空間”①的高質(zhì)量發(fā)展路徑，是一項兼具理論價值和現(xiàn)實意義的重要議題。

當今世界正在經(jīng)歷百年未有之大變局，在外部全球經(jīng)濟復蘇乏力、貿(mào)易保護主義抬頭、中美關(guān)系緊張和內(nèi)部投資回報率下降、供需錯配、結(jié)構(gòu)失衡、城鄉(xiāng)區(qū)域收入差距擴大的多重困境擠壓下，以習近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌全局，從我國新發(fā)展階段、新歷史任務(wù)、新環(huán)境條件出發(fā)，堅持“發(fā)展階段論”和“不斷發(fā)展論”、“整體協(xié)同”與“局部主攻”的辯證統(tǒng)一，作出加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的戰(zhàn)略部署，由過去注重效率和發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌發(fā)展與安全，這對于我國實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展具有戰(zhàn)略性意義。我國城市發(fā)展從屬于經(jīng)濟社會發(fā)展的總體框架，城市發(fā)展的要素、機制和目標離不開宏觀經(jīng)濟背景與環(huán)境。為此，必須立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，將城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟循環(huán)深刻嵌套于國內(nèi)國際雙循環(huán)之中，在新發(fā)展格局下探尋未來城市高質(zhì)量發(fā)展的新出路。

一、國家戰(zhàn)略導向與我國城市發(fā)展路徑的演化

1949年以來，我國城市發(fā)展服從于國家宏觀戰(zhàn)略安排，經(jīng)歷了“立國戰(zhàn)略下計劃建設(shè)→富國戰(zhàn)略下競爭建設(shè)→強國戰(zhàn)略下品質(zhì)建設(shè)”的路徑演化，城市數(shù)量增長了5倍，城市人口增加了約7億人，取得了較大的成績。

（一）立國戰(zhàn)略、重工業(yè)發(fā)展與城市計劃

新中國成立之初，面臨著資源短缺與外部封鎖的雙重壓力，在此背景下，中央確立了建立工業(yè)國的目標，圍繞實現(xiàn)社會主義工業(yè)化的總要求，有計劃地優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)。這一階段的城市發(fā)展遵循“大分散、小集中，不搞中心城市、多發(fā)展小城鎮(zhèn)”的計劃模式，城市空間布局受重工業(yè)區(qū)位影響較大，城市建設(shè)為工業(yè)化、為生產(chǎn)、為勞動人民服務(wù)[1]。一方面，工業(yè)化進程推進了城市擴張及建設(shè)，在東北地區(qū)老重工業(yè)基地以及武漢、包頭、蘭州、西安、太原、鄭州、洛陽、成都等一批新興內(nèi)地重工業(yè)基地建設(shè)的推動下，城市相繼發(fā)展。1949—1959年，全國城市數(shù)量由132個增至179個，城鎮(zhèn)人口增加了6606萬人。另一方面，城市計劃發(fā)展模式推進了工業(yè)發(fā)展，工農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷、票證以及城市工人低工資等制度安排有效壓低了工業(yè)生產(chǎn)的原材料和勞動力成本，使得工業(yè)部門能夠在短期內(nèi)積累可觀利潤，推動了工業(yè)發(fā)展。盡管這一時期城鎮(zhèn)化水平和城市發(fā)展速度并不快，但城市計劃發(fā)展模式加速了工業(yè)利潤積累，為新中國的穩(wěn)固奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（二）富國戰(zhàn)略、人口流動與城市競爭

改革開放后，傳統(tǒng)以“大鍋飯”等平均主義為導向的經(jīng)濟發(fā)展模式逐漸轉(zhuǎn)化為以效率優(yōu)先為主導的發(fā)展思路，農(nóng)村人口流動管理逐步放寬，城市發(fā)展也轉(zhuǎn)向了競爭驅(qū)動型模式[1]。由于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟增長的主要源泉，地方政府往往采取一些城市傾向的經(jīng)濟政策[2]，財政支出向城市鐵路、公路、機場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及引進大項目、大工程傾斜，迎合了工業(yè)發(fā)展對于土地、資金以及降低成本的需求，使得工業(yè)企業(yè)快速集聚并通過市場和要素專業(yè)化溢出等渠道創(chuàng)造就業(yè)崗位，吸引農(nóng)村人口持續(xù)流入，帶動了城市快速發(fā)展。1978—2011年，全國城市數(shù)量由193個增至657個，城鎮(zhèn)人口數(shù)量由1978年的1.7億人增至2011年的6.9億人，城鎮(zhèn)化水平快速從17.92%提高至51.27%，城市發(fā)展駛?cè)肟燔嚨馈?/p>

競爭驅(qū)動型城市發(fā)展模式使部分地方政府滋生造城沖動，產(chǎn)生了土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、城市建設(shè)缺乏特色等問題。其一，城市發(fā)展土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，增長地耗水平高而經(jīng)濟密度低。改革開放后，全國城市建成區(qū)面積增長速度長期快于城市人口增長率，用地增長彈性系數(shù)一直超過城市合理擴張上限。與土地快速擴張不同的是，除深圳之外的大多數(shù)城市經(jīng)濟密度提升緩慢，且地均GDP與國際大都市存在明顯差距。在“土地換增長”模式下，部分城市“攤大餅式”的無序擴張致使用地結(jié)構(gòu)不合理、土地資源利用效率低下[3]，部分地區(qū)“土地財政”依賴度加大[4]，不得以采取的偏向工業(yè)園區(qū)以及房地產(chǎn)的土地出讓行為致使地價、房價高企，對中低收入群體產(chǎn)生擠出效應(yīng)，加大了企業(yè)土地、勞動力等使用成本，抑制了企業(yè)創(chuàng)新與進一步集聚，不利于產(chǎn)業(yè)升級和城市的多樣化發(fā)展[5]。其二，城市建設(shè)缺乏特色，吸引力不足。部分地方政府一味追求高樓林立、交通縱橫的城市形象，城市建筑高度雷同，千樓一面、千城一面現(xiàn)象突出，在城市改造過程中存在“大拆大建”“拆真建假”等現(xiàn)象，致使歷史傳承割裂、文化氛圍缺失，在城市建設(shè)和運行資金緊張的壓力下仍然存在基礎(chǔ)設(shè)施重復建設(shè)現(xiàn)象，致使供需錯位和資源浪費。此外，伴隨基礎(chǔ)設(shè)施的完善，可貿(mào)易品運輸成本顯著降低，工業(yè)企業(yè)開始出現(xiàn)分散和轉(zhuǎn)移，傳統(tǒng)依靠政府主導集聚工業(yè)企業(yè)促進城市發(fā)展的模式出現(xiàn)失靈，部分地區(qū)陷入了追求數(shù)量和規(guī)模的“外延式”僵局，資源詛咒難以擺脫，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級進程緩慢，新增就業(yè)崗位數(shù)量降低，人口轉(zhuǎn)移動能持續(xù)減弱，發(fā)展進入瓶頸。

（三）強國戰(zhàn)略、以人為核心與城市品質(zhì)建設(shè)

黨的十八大以來，人民日益增長的美好生活需要和發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾日漸突出，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化加速推進。人口流動呈現(xiàn)向東部、南方省份及中西部行政中心城市流動，向公共服務(wù)好、就業(yè)機會多的南方及大城市流動的新特征，區(qū)域經(jīng)濟分化呈總體趨勢擴大、板塊內(nèi)部分化明顯和南北分化加劇的新特點。城市開始找尋發(fā)展的新出路，圍繞生活、生產(chǎn)、生態(tài)、人文、社會、治理等城市品質(zhì)的建設(shè)加速推進[6]，政策側(cè)重點由公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，引才與營商環(huán)境改善措施持續(xù)加碼。政府希冀通過聚集人才，由人才帶動創(chuàng)新，形成新興產(chǎn)業(yè)集聚，提供工作崗位，吸引人口流入，從而實現(xiàn)城市發(fā)展。雖然大多數(shù)城市意識到城市品質(zhì)的重要性，但區(qū)域品質(zhì)建設(shè)絕非一朝之事，在引才策略同質(zhì)化和公共服務(wù)建設(shè)不成熟的束縛下，除北京、上海、廣州、深圳這些一線城市外，人才主要在杭州、南京等少數(shù)城市集聚，不利于我國城市的整體發(fā)展。此外，新一輪城市品質(zhì)建設(shè)伴生了南北分化加劇，南方城市在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、產(chǎn)權(quán)及要素市場化改革、公共服務(wù)和營商環(huán)境優(yōu)化等方面持續(xù)領(lǐng)先，人口不斷流入;而北方大多數(shù)城市尚未從傳統(tǒng)的依靠資源要素和政府投資驅(qū)動的發(fā)展模式中脫離，資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型壓力加大，政府投資回報率持續(xù)下降，產(chǎn)業(yè)升級進程緩慢，人口流失嚴重。2012—2019年，北方經(jīng)濟占全國比重從42.9%下降至35.4%，南北城市GDP總量差距從14個百分點擴大到29個百分點。自創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略提出后，部分地區(qū)陷入了“創(chuàng)新崇拜”[7]，盲目上馬與本地發(fā)展實際不相符、不配套的項目和工程，造成了經(jīng)濟損失和資源浪費，加之新興產(chǎn)業(yè)對從業(yè)人員素質(zhì)要求普遍偏高，不足以支撐未來我國3億人口市民化的需要。城市發(fā)展路徑尚需進行全盤式、系統(tǒng)化的謀劃。

二、新發(fā)展格局下城市高質(zhì)量發(fā)展的理論解析

新發(fā)展格局是當前及未來一段時期我國經(jīng)濟社會各類活動的基本遵循。只有在新發(fā)展格局視角下深度解析并研究城市高質(zhì)量發(fā)展的要素、機制和目標，有效平衡發(fā)展動能上政府與市場的關(guān)系，以及功能定位上大城市與中小城市的關(guān)系等，才能準確把握、科學決策，設(shè)計可行的城市高質(zhì)量發(fā)展路徑。

（一）新發(fā)展格局與城市高質(zhì)量發(fā)展的邏輯關(guān)系

新發(fā)展格局是我國適應(yīng)新發(fā)展階段、面對新歷史任務(wù)、破解新環(huán)境約束的必然選擇，也是當前及未來一段時期我國經(jīng)濟社會各類活動的基本遵循。當前，我國城市進入高質(zhì)量發(fā)展階段，以土地、資本為核心變量的傳統(tǒng)城市發(fā)展模式正在改變，以資源、投資驅(qū)動的傳統(tǒng)要素集聚方式正在突破，城市高質(zhì)量發(fā)展面臨著新的要素轉(zhuǎn)換、新的機制構(gòu)建、新的目標設(shè)定和新的路線選擇[8]。只有在新發(fā)展格局的視角下，立足國內(nèi)市場，培育國際競爭新優(yōu)勢，推動大尺度區(qū)域整合，構(gòu)建符合人口大國要求的城市產(chǎn)業(yè)和就業(yè)體系，才能提供城市高質(zhì)量發(fā)展的源動力。

城市是國家經(jīng)濟運行體系及其空間網(wǎng)絡(luò)的重要支撐[9]，其發(fā)展速度和質(zhì)量直接關(guān)乎新發(fā)展格局的構(gòu)建、推進和落實。我國的城鎮(zhèn)化既創(chuàng)造巨大需求、又提升有效供給，是拉動經(jīng)濟增長的核心動能。新發(fā)展格局戰(zhàn)略部署下我國經(jīng)濟發(fā)展的出發(fā)點和落腳點、中心和重心都發(fā)生了巨大變化，推進新型城鎮(zhèn)化仍然是經(jīng)濟發(fā)展的重要抓手。只有暢通城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟循環(huán)，才能為構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局提供基本保障;只有推動城市高質(zhì)量發(fā)展，才能形成系列空間節(jié)點，支撐新發(fā)展格局順利推進并落實。

因此，科學理解新發(fā)展格局的內(nèi)涵是深入設(shè)計城市高質(zhì)量發(fā)展理論架構(gòu)和實施路徑的重要前提。第一，國內(nèi)國際雙循環(huán)是一個整體，不可偏廢，內(nèi)循環(huán)為主、外循環(huán)賦能、雙循環(huán)暢通高效是新發(fā)展格局的基本表現(xiàn)[10]。第二，由過去注重效率和發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌發(fā)展與安全、實現(xiàn)更為安全的發(fā)展，這是新發(fā)展格局的核心要求。第三，實現(xiàn)高水平自立自強是新發(fā)展格局的本質(zhì)特征。第四，改革、開放、創(chuàng)新是全面落實新發(fā)展格局的關(guān)鍵動能[11]。第五，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和需求側(cè)管理、推進創(chuàng)新攻關(guān)、推動國內(nèi)統(tǒng)一市場的形成、優(yōu)化升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增強供給體系韌性、完善深層次改革和經(jīng)濟社會治理、塑造我國參與國際合作和競爭新優(yōu)勢，是加快構(gòu)建新發(fā)展格局的主攻方向。

（二）新發(fā)展格局下城市發(fā)展的要素轉(zhuǎn)換

傳統(tǒng)意義上，城市發(fā)展以土地、資本等要素投入的生產(chǎn)函數(shù)模型為基本假定，學者們一般從投資驅(qū)動下的規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)兩個角度來描述城市發(fā)展過程并確定未來發(fā)展路徑。伴隨技術(shù)的進步，影響城市發(fā)展的要素表現(xiàn)形式、作用方式及強度發(fā)生了重大變化。因此，必須在新發(fā)展格局指導下，對要素轉(zhuǎn)換進行深度解讀。

1.人口流動符合市場規(guī)律并反映區(qū)域落差

人口是影響城市發(fā)展最核心的要素。當前我國人口流動呈現(xiàn)向東部、南方省份及中西部行政中心城市流動、向公共服務(wù)好和就業(yè)機會多的南方及大城市流動等新特征，符合市場機制作用規(guī)律的同時也反映出東西部、南北方、城市間發(fā)展落差。第一，跨省域人口向東部、南方流動。2016—2019年廣東省、浙江省、江蘇省年均增加常住人口分別達168萬人、78萬人和23萬人，山東省、東北三省人口流出規(guī)模持續(xù)擴大。第二，人口持續(xù)向少數(shù)核心城市聚集。2016—2019年深圳、廣州、杭州三城市人口年均凈流入均超過20萬人，長沙、寧波、西安、成都、重慶、鄭州等城市人口年均凈流入超10萬人。第三，城市間人口聯(lián)系加強。城市群內(nèi)部經(jīng)濟聯(lián)系密切，人口交互密切。百度人口遷移大數(shù)據(jù)顯示，廣州—佛山、深圳—東莞、上?！K州、北京—廊坊、北京—天津、西安—咸陽等城市間人口單日流動頻次逐漸走高。

2.城市土地要素增長空間正在受到“胡煥庸線”和糧食安全的雙重擠壓

土地是城市發(fā)展的空間載體，受到“胡煥庸線”和糧食安全的雙重擠壓。當前我國城市建設(shè)面積增幅收窄，沿海城市普遍存在工業(yè)用地擠占居住用地的問題。從總量上看，2019年我國全部城市建設(shè)面積達58 307.7平方公里，2011—2015年城鎮(zhèn)建設(shè)面積年均增長5.4%，2016—2019年年均增長3.4%，增幅收窄;上海、北京、天津等大城市2016—2019年城建土地面積年均增長不足1%①。從用地結(jié)構(gòu)來看，城鎮(zhèn)建設(shè)用地包括居住、工業(yè)、商服、物流倉儲、道路交通、公共管理與服務(wù)、公共設(shè)施、綠地等八類，全國整體城市建設(shè)用地中居住用地占比高于工業(yè)用地占比10個百分點左右，但與國家整體水平相比，上海、東莞等沿海城市普遍存在居住用地占比低于工業(yè)用地占比的現(xiàn)象，造成了土地和住宅價格高企。

3.城市建設(shè)資金逐步依賴多渠道融資

資本是城市建設(shè)和運營的基本保障。在城市快速發(fā)展的要求下，市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資額增幅上升，地方財政支撐乏力，信貸和民間資本支撐力度加強。2019年城市市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資額達20 438.8億元;2011—2015年投資額年均增長3.1%，2016—2019年年均增長4.8%，增幅上升。盡管分稅制改革賦予了地方財政一定的自主權(quán)，但長期以來我國地方政府財政支出效率并不高[12-13]，隨著城市加快擴張，許多城市地方財政明顯支撐乏力。為解決投入不足的問題，城市陸續(xù)成立城投公司，以政府劃撥土地為抵押物進行融資，引入銀行信貸資金和民間資本。2019年，城市市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資中地方財政撥款、國內(nèi)貸款、自籌資金分別為5456.9億元、5039.3億元、4707.3億元，占全部資金的70%以上①。

4.技術(shù)、數(shù)據(jù)等“新型要素”持續(xù)賦能城市管理和品質(zhì)建設(shè)

新一輪科技革命下，技術(shù)、數(shù)據(jù)等“新型要素”為城市發(fā)展注入了新活力。近年來，大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)推動城市管理手段、模式、理念不斷創(chuàng)新。2012年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布首批90個國家智慧城市試點名單，截至2020年4月，試點數(shù)量已經(jīng)達到290個，我國正在成為全球最大的智慧城市建設(shè)實施國。在“新型要素”賦能下，一批智慧城市樣板工程涌現(xiàn)，“大城市病”得到初步緩解，城市管理成效和市民生活質(zhì)量顯著提升。

5.環(huán)境逐步成為恩格爾系數(shù)降低與庫茲涅茨曲線拐點到來后的重要變量

在習近平生態(tài)文明思想引領(lǐng)下，堅守“兩山”理念、優(yōu)化“三生”空間已經(jīng)成為城市發(fā)展的共識。近年來，我國恩格爾系數(shù)持續(xù)下降，從2016年的30.1%降至2019年的28.2%②，整體臨近庫茲涅茨曲線拐點，大部分東部城市已經(jīng)位于庫茲涅茨曲線右側(cè)[14]。從居民需求和城市發(fā)展階段出發(fā)，環(huán)境的恢復與建設(shè)是城市不可移動品質(zhì)空間的核心內(nèi)容，直接影響人口特別是精英人才的流動，正在成為影響未來城市發(fā)展的重要變量因素。

（三）新發(fā)展格局下城市高質(zhì)量發(fā)展的理論機制和目標設(shè)定

新發(fā)展格局下，我國城市進入高質(zhì)量發(fā)展階段，必須脫離傳統(tǒng)路徑依賴，順應(yīng)要素轉(zhuǎn)換的新趨勢，從供需互動、創(chuàng)新驅(qū)動、空間要素生產(chǎn)率提升、制度變革、產(chǎn)業(yè)鏈升級、治理深化六方面著手，促進城市平衡、充分、高效、公平、可持續(xù)、安全發(fā)展。

1.以供需互動促進城市平衡發(fā)展

處理好供給和需求的關(guān)系是新發(fā)展格局的重要內(nèi)涵。當前和今后一個時期，我國經(jīng)濟運行面臨的主要矛盾仍然在供給側(cè)，必須緊緊扭住供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這條主線，注重需求側(cè)管理，打通堵點，補齊短板，貫通生產(chǎn)、分配、流通、消費各環(huán)節(jié)，形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的更高水平動態(tài)平衡。我國城市發(fā)展暴露出的大城市病和中小城市功能萎縮、城市建設(shè)“千城一面”等問題，根本上就在于城市提供的產(chǎn)品和服務(wù)的品種、質(zhì)量無法滿足多層次、多樣化的居民需求，致使部分城市承載力和吸引力不足。新發(fā)展格局下，城市發(fā)展要順應(yīng)人口向區(qū)域性行政中心、公共服務(wù)好、就業(yè)機會多的城市集聚的需求，統(tǒng)籌土地、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)、環(huán)境等要素資源，加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。一方面，要提高中心城市、城市群綜合承載及資源優(yōu)化配置能力，根治“大城市病”;另一方面，要加強有效供給，提高小城市資源利用效率，治理經(jīng)濟增長乏力、公共服務(wù)長期供給不足、人才流失、產(chǎn)業(yè)凋敝等“落后病”，促進城市內(nèi)及城市間供需平衡發(fā)展。

2.以創(chuàng)新驅(qū)動城市充分發(fā)展

創(chuàng)新是暢通國內(nèi)大循環(huán)、塑造我國在國際大循環(huán)中主動地位的關(guān)鍵。在國內(nèi)傳統(tǒng)要素、投資驅(qū)動方式不可持續(xù)和國外全球價值鏈依附性嵌入模式支撐弱化的雙重困境下，我國必須依靠創(chuàng)新驅(qū)動解決發(fā)展動力不足、潛力釋放不夠等總量、結(jié)構(gòu)和水平問題，必須通過培育新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式，促進新舊產(chǎn)業(yè)融合，以本土企業(yè)自主創(chuàng)新能力提升和本土高端市場需求擴容支撐跨越“中等收入陷阱”[15]。解決當前我國城市發(fā)展面臨的內(nèi)生動能不足、“攤大餅”式擴張造成的資源浪費等問題，應(yīng)當以創(chuàng)新為基本出發(fā)點，推動城市發(fā)展動能轉(zhuǎn)換，加快城市土地、人口、資本等傳統(tǒng)要素與技術(shù)、數(shù)據(jù)等新型要素充分融合，提高要素使用效率，營造公平競爭的新環(huán)境，提供符合居民消費升級需求的新產(chǎn)品和新服務(wù)，促進城市充分發(fā)展。

3.以空間要素生產(chǎn)率提升引領(lǐng)城市高效發(fā)展

以中心城市為核心的現(xiàn)代化都市圈和高水平城市群是構(gòu)建新發(fā)展格局的空間載體和重要支撐。落實新發(fā)展格局的決策部署必須持續(xù)發(fā)揮中心城市和城市群的帶動作用，形成一批新增長極，優(yōu)化區(qū)域分工，深化區(qū)域合作，更好促進發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)、東中西部和東北地區(qū)共同發(fā)展[16]。當前我國人口持續(xù)流入公共服務(wù)好、就業(yè)機會多的中心城市，未來還將有三億人口進城，而“胡煥庸線”約束下人口流入?yún)^(qū)城市土地要素供給增量空間有限。這就要求在未來的城市發(fā)展中，以新技術(shù)、新平臺融合各類要素資源，構(gòu)建新型生產(chǎn)函數(shù)，大力提升城市經(jīng)濟密度和地均產(chǎn)出，全方位提高城市發(fā)展效率。

4.以制度變革推動城市公平發(fā)展

掃除阻礙國內(nèi)大循環(huán)和國內(nèi)國際雙循環(huán)暢通的制度、觀念和利益羈絆，破除妨礙生產(chǎn)要素市場化配置和商品服務(wù)流通的體制機制障礙，形成高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的國內(nèi)統(tǒng)一大市場，是新發(fā)展格局的核心要求[16]。在與戶籍掛鉤的系列制度約束下，我國大中小城市、小城鎮(zhèn)之間存在明顯斷層，城鄉(xiāng)、區(qū)域、收入差距持續(xù)擴大，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與公共服務(wù)均等化進展緩慢，新市民獲得感、體驗感差。具體而言，存在如下問題：第一，以京津冀為例，北京、天津兩個超大城市與河北省之間缺乏有經(jīng)濟活力的中小城市支撐，城市群等級結(jié)構(gòu)不合理。第二，城市間特別是臨近城市間經(jīng)濟聯(lián)動仍有提升空間。2019年有11個省會城市在本省份的經(jīng)濟首位度超過30%①，集聚效應(yīng)顯著，而輻射聯(lián)動不足，沒有有效調(diào)動各個城市參與經(jīng)濟活動的積極性，城市比較優(yōu)勢發(fā)揮尚不充分。第三，城市內(nèi)各群體收入和生活質(zhì)量差距仍然存在。根據(jù)《2019年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，50.9%的受訪農(nóng)民工反映存在子女在城市上學難、看病難，市民權(quán)利缺失等問題，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化仍然是新型城鎮(zhèn)化和高質(zhì)量城市發(fā)展需要解決的重大問題。未來城市發(fā)展需要轉(zhuǎn)換空間視角，通過制度變革，以人口要素的自由流動帶動城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間在人均 GDP、人均實際收入和生活質(zhì)量方面的均等化[17]，推動城市公平發(fā)展。

5.以產(chǎn)業(yè)鏈升級帶動城市可持續(xù)發(fā)展

產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈暢通是高質(zhì)量國民經(jīng)濟循環(huán)的基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)鏈自主可控更是關(guān)系到我國經(jīng)濟安全、穩(wěn)定的根本。按照國際經(jīng)驗，城鎮(zhèn)化初期工業(yè)是人口聚集的直接動力，能夠助推城市快速發(fā)展，而伴隨城鎮(zhèn)化的推進，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生重要變化，信息技術(shù)、金融等服務(wù)業(yè)以及高端制造業(yè)會逐漸取代傳統(tǒng)工業(yè)成為城市發(fā)展的新動力，推動城市建設(shè)走向高級階段。2019年我國人均GDP比中等偏上收入國家的平均水平高出13.5%，而城鎮(zhèn)化率落后中等偏上收入國家平均水平的6%。預計“十四五”結(jié)束時，我國將跨入世界銀行設(shè)定的高收入國家門檻[17]，城鎮(zhèn)化推進和城市發(fā)展上升空間較大。因此，必須緊緊抓住產(chǎn)業(yè)鏈升級的主線，優(yōu)化跨行政區(qū)大空間尺度要素流動和配置機制，以國內(nèi)大循環(huán)為主，重構(gòu)區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈，培育完整的城市產(chǎn)業(yè)體系，解決三億人口進城就業(yè)問題，縮小我國城鎮(zhèn)化率與國際平均水平的差距，支撐城市可持續(xù)發(fā)展。

6.以治理深化保障城市安全發(fā)展

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化直接關(guān)系到新發(fā)展格局的構(gòu)建和完善，而城市治理是共建共治共享國家治理新格局的基本單元。隨著千萬級人口大城市數(shù)量的增加，城市多元文化融合、自然災害和公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理、市政基礎(chǔ)設(shè)施承載等頻頻受到挑戰(zhàn)。按照戶籍人口計算，2019年我國千萬以上人口的超大城市有6個，500萬～1000萬人口的特大城市有10個，300萬～500萬人口的大城市有30個①。如果考慮到人口的流動，承載千萬級人口的超大城市會更多，這對城市治理的高效性和安全性帶來了極大挑戰(zhàn)。特別是新冠肺炎疫情發(fā)生以來，如何在確保防疫工作的同時維持城市的正常運轉(zhuǎn)，成為各級政府急需破解的治理難題。未來城市應(yīng)充分借助技術(shù)、數(shù)據(jù)等“新型要素”，創(chuàng)新精細化管理方式和多元化治理手段，不斷提高政府執(zhí)政能力，全面提升城市治理的社會化、法治化、智能化和專業(yè)化水平，保障城市安全發(fā)展。

三、新發(fā)展格局下我國城市高質(zhì)量發(fā)展的路徑選擇

恰逢“兩個一百年”歷史交匯之際，城市高質(zhì)量發(fā)展必須以新發(fā)展格局為統(tǒng)領(lǐng)，立足國內(nèi)市場，培育國際競爭新優(yōu)勢，抓緊構(gòu)建符合人口大國要求的城市產(chǎn)業(yè)和就業(yè)體系，加快大尺度區(qū)域整合和城鄉(xiāng)融合，逐步實現(xiàn)臨近區(qū)域公共服務(wù)均等化，完善城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)品質(zhì)治理，持續(xù)關(guān)注城市不可移動、非貿(mào)易型要素培育。

（一）抓緊構(gòu)建符合人口大國要求的城市產(chǎn)業(yè)和就業(yè)體系

第一，重構(gòu)以國內(nèi)大循環(huán)為主的區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈。一是快速推進城市產(chǎn)業(yè)鏈由外循環(huán)、自循環(huán)為主轉(zhuǎn)向內(nèi)循環(huán)、區(qū)域循環(huán)為主。一方面，面向國內(nèi)市場和需求，加快自主創(chuàng)新、聯(lián)通產(chǎn)學研用，加大基礎(chǔ)科學和緊缺技術(shù)的投入力度，構(gòu)建完善且自主可控的創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈;另一方面，以中心城市為支撐，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)及區(qū)域間產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢互補和創(chuàng)新成果的自由流動，進行多層次產(chǎn)需對接，打破區(qū)域間城市間分割，推動大尺度產(chǎn)業(yè)鏈整合，構(gòu)建布局完善、門類齊全、結(jié)構(gòu)合理的區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系。二是積極培育新業(yè)態(tài)。大力推動5G等城市新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強新一代信息技術(shù)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門、線上與線下不斷有機融合，發(fā)展直播帶貨、工廠電商、社區(qū)零售等新模式，以創(chuàng)新驅(qū)動產(chǎn)業(yè)升級，以新業(yè)態(tài)釋放新就業(yè)崗位，激發(fā)消費潛力，提高居民收入。

第二，分層級推進就業(yè)供給側(cè)改革。堅持推動擴大就業(yè)和提高收入有機結(jié)合，從城市發(fā)展基礎(chǔ)和要素稟賦出發(fā)，識別城市就業(yè)供給特征，基于不同層級產(chǎn)業(yè)發(fā)展，全面推進就業(yè)導向型、創(chuàng)新驅(qū)動型、服務(wù)導向性、環(huán)境導向性等多層級就業(yè)崗位設(shè)置，擴充就業(yè)規(guī)模，改善就業(yè)結(jié)構(gòu)，提高就業(yè)質(zhì)量，避免出現(xiàn)資源枯竭和產(chǎn)業(yè)空心化現(xiàn)象，保持城市發(fā)展的持續(xù)動力，著力解決三億人進城就業(yè)問題。

（二）加快大尺度區(qū)域整合和城鄉(xiāng)融合

第一，持續(xù)推進戶籍制度改革。積極探索零門檻落戶、人才落戶、“差別化落戶”、城市群內(nèi)戶口互認等多種戶籍制度改革模式，破除城市戶籍門檻，推動基本公共服務(wù)同戶籍身份剝離。完善教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)公共服務(wù)保障，推動人口由臨近區(qū)域向全國范圍內(nèi)的自由流動，以人口流動逐步帶動城鄉(xiāng)間、地區(qū)間收入和生活質(zhì)量的均等化。

第二，持續(xù)加強不同等級城市的有效組合。完善城市群、都市圈、城市帶建設(shè)，從空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化著手，解決大城市病，提高都市圈、城市群的空間利用效率。基于中心城市及城市群尺度，從創(chuàng)新治理、產(chǎn)業(yè)治理、公共治理和空間治理等多維度提升城市綜合承載及資源優(yōu)化配置能力，優(yōu)化城市群規(guī)模體系，加快大城市與中小城市、城市與鄉(xiāng)村的良性循環(huán)，建立起跨行政隸屬關(guān)系的大尺度協(xié)同關(guān)系。

第三，加快推進城鄉(xiāng)融合。健全城鄉(xiāng)雙向要素流動機制，加快推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易、工商資本引流入鄉(xiāng)、多渠道城鄉(xiāng)財政金融服務(wù)等體制機制建立和完善;優(yōu)化城鄉(xiāng)教育資源配置，加強鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，健全農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保險和社會救助體系，推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化;逐步建立城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展機制，推進城市軌道交通、市政供水供氣向城郊村延伸，加快實現(xiàn)各區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村道路聯(lián)通。

（三）逐步實現(xiàn)臨近區(qū)域公共服務(wù)均等化

第一，推進臨近區(qū)域公共服務(wù)均等化。以城市群、都市圈為空間尺度，豐富供應(yīng)主體和資金來源，逐步實現(xiàn)臨近區(qū)域教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量的均等化。一方面，提供符合居民需求的有效公共品，減少資源的錯配與浪費;另一方面，創(chuàng)新城市建設(shè)、改造、治理方式，提供新型城市體驗。

第二，推進城市住房供給側(cè)改革。堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，強化城市主體責任，分類型建立并完善住房供應(yīng)體系。一是推進城市更新和存量住房改造，提高老市民居住質(zhì)量;二是針對城市中低收入家庭和新市民，配建公共住房和發(fā)展租賃住房，在深圳、雄安新區(qū)等地探索人才房建設(shè)模式;三是健全商品房銷售和私房出租、交易的市場機制，全面提升城市居住體驗。

（四）完善城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)品質(zhì)治理

第一，完善高密度城市生產(chǎn)品質(zhì)治理。探索北京、上海、深圳等高密度城市生產(chǎn)治理模式創(chuàng)新，合理規(guī)劃城市邊界和生產(chǎn)空間，用好土地和資金增量，盤活存量，進一步提高城市承載彈性和經(jīng)濟密度。

第二，完善以社區(qū)為基本單元的城市生活品質(zhì)治理。運用大數(shù)據(jù)等新技術(shù)手段加強交通、社區(qū)智慧管理，提高網(wǎng)格化精細管控水平，降低城市運行成本和風險;推進健康城市建設(shè)，積極開展各類健康宣傳、體育健身活動，為市民健康生活和工作提供保障。

第三，完善城市生態(tài)品質(zhì)治理。集中合力治理城市空氣、水體、土壤污染，改善城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，適度增加綠地建設(shè)面積，一手抓污染源頭控制，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，提高能源使用效率，一手抓生態(tài)修復，逐步還原城市綠色基底，提升生態(tài)系統(tǒng)功能。

（五）持續(xù)關(guān)注城市不可移動、非貿(mào)易型要素培育

第一，關(guān)注城市文化培育。通過制度引導城市居民參與到滲透家國情懷、集體精神、地方文化的各類活動中來，在地方文化的基礎(chǔ)上逐步建立一套居民理解、認同和喜愛的城市文化供給體系，以提升大眾審美為出發(fā)點，強調(diào)先進文化的導向作用，強化城市文化符號，增強城市居民的文化自信。

第二，推進保留特色風貌的差別化城市建設(shè)。高度重視城市自然、人文景觀保護，加強對傳統(tǒng)歷史街區(qū)的修復和限制性開發(fā)，留住城市空間中的傳統(tǒng)、鄉(xiāng)愁和記憶，提高居民對城市的歸屬感與認同感;通過特色地標、文化產(chǎn)業(yè)園建設(shè)等方式，推進差異化的城市建設(shè)。

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（責任編輯：羅重譜）