畢林豐

摘要：基層社會(huì)救助隊(duì)伍工作狀態(tài)的失衡，無法有效發(fā)揮我國救助能力的保障作用?；鶎由鐣?huì)救助工作者居于救助對(duì)象和制度設(shè)計(jì)中間，由于“福利依賴”和行政“內(nèi)卷化”，現(xiàn)實(shí)中存在救助對(duì)象“無賴化”傾向和頂層設(shè)計(jì)不足的問題，因此其工作主體狀態(tài)失衡。采用焦點(diǎn)團(tuán)體訪談法對(duì)上海市P區(qū)社會(huì)救助工作開展調(diào)研，從區(qū)鎮(zhèn)、街道和居（村）三個(gè)層級(jí)分析救助對(duì)象特征、工作人員的工作狀態(tài)和期待。社會(huì)救助基層工作隊(duì)伍是實(shí)踐我國社會(huì)救助事業(yè)的主力軍，從精細(xì)化治理視域出發(fā)，應(yīng)建構(gòu)以政府為主導(dǎo)的多方參與的社會(huì)救助體系，建設(shè)專業(yè)化救助人才隊(duì)伍并做好頂層制度設(shè)計(jì)。

關(guān)鍵詞：精細(xì)化治理;社會(huì)救助;焦點(diǎn)團(tuán)體訪談法;福利依賴

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.03.011

一、問題提出

近年來，我國社會(huì)救助事業(yè)發(fā)展迅速，救助數(shù)量、救助范圍和救助力度不斷擴(kuò)大。《社會(huì)救助暫行辦法》的實(shí)施，標(biāo)志著我國獨(dú)具特色“8+1”式社會(huì)救助政策體系基本形成。[1]2020年《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見》中提出要提高基層服務(wù)水平，實(shí)施基層社會(huì)救助能力提升工程。當(dāng)前中國的社會(huì)救助已經(jīng)實(shí)現(xiàn)整體轉(zhuǎn)型，一個(gè)面向全民的、開放性的綜合救助體系基本形成，制度層面已實(shí)現(xiàn)“應(yīng)救盡救”。[2]而社會(huì)救助政策和體系只有在基層社會(huì)救助工作隊(duì)伍服務(wù)救助對(duì)象的過程中，才能真正實(shí)現(xiàn)兜底作用。在隊(duì)伍建設(shè)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）作為審核主體，存在人員不夠、專業(yè)性不足的問題，[3]救助的行政主體擁有較大的自由裁量權(quán)，[4]救助中的權(quán)責(zé)問題凸顯。同時(shí)，社會(huì)救助基層容錯(cuò)、糾錯(cuò)機(jī)制尚未建成，工作人員面對(duì)較大工作壓力。[5]

健全分層分類、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的中國特色社會(huì)救助體系是我國社會(huì)救助的發(fā)展要求，也是學(xué)者分析的主要對(duì)象。然而社會(huì)救助基層工作隊(duì)伍是實(shí)踐我國社會(huì)救助事業(yè)的主力軍，是社會(huì)救助對(duì)象的直接接觸者和社會(huì)救助政策的實(shí)踐者，盡管很多研究指出現(xiàn)階段的社會(huì)救助存在救助對(duì)象的需求滿足程度有限、實(shí)施結(jié)果不公，導(dǎo)致某種程度的“福利依賴”等不完善之處，[6]但沒有指出具有此種特征的救助對(duì)象對(duì)救助工作人員的威脅，探討設(shè)計(jì)不足的救助制度對(duì)救助工作人員的工作帶來的不便。

當(dāng)前，提高基層服務(wù)能力是推動(dòng)我國社會(huì)救助事業(yè)的重要保障措施。從基層救助工作人員的角度提出關(guān)愛基層救助工作人員，培養(yǎng)對(duì)困難群眾有感情的社會(huì)救助干部隊(duì)伍。本文以上海市P區(qū)社會(huì)救助基層實(shí)踐為例，將P區(qū)鎮(zhèn)、街道和居（村）的基層社會(huì)救助隊(duì)伍作為訪談對(duì)象，了解該類人群的群體特征和在開展救助工作中的困境和期待。

二、實(shí)踐發(fā)現(xiàn)：困境與期待

上海市P區(qū)位于上海市東部，共有36個(gè)街鎮(zhèn)，區(qū)域面積1 210km2，2018年底常住人口555.02萬，下轄12個(gè)街道、24個(gè)鎮(zhèn)，目前有992個(gè)居民委員會(huì)，362個(gè)村民委員會(huì)。截至2019年9月底，全區(qū)社會(huì)救助主要對(duì)象有33 877人，合計(jì)支出社會(huì)救助資金36 391.31萬元?；緦?shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡保、應(yīng)幫盡幫”。救助類型包含城鎮(zhèn)低保對(duì)象、特困供養(yǎng)救助對(duì)象、傳統(tǒng)民政救助對(duì)象等，以及其他類型的特殊幫困，例如實(shí)施糧油幫困、因病支出型貧困、醫(yī)療救助和臨時(shí)救助。

救助類型、救助對(duì)象和救助資金的不斷變動(dòng)，對(duì)基層社會(huì)救助工作人員的要求也不斷提高。通過對(duì)P區(qū)街道、鎮(zhèn)、居委三層級(jí)社會(huì)救助工作人員的訪談結(jié)果進(jìn)行分析，可以將基本社會(huì)救助工作隊(duì)伍的工作困境和期待歸納為以下幾個(gè)主題：（1）基層社會(huì)救助對(duì)象的特征。（2）基層社會(huì)救助工作者的工作現(xiàn)狀。（3）基層社會(huì)救助工作人員對(duì)頂層設(shè)計(jì)的期待。

（一）救助對(duì)象的特征突出

一是福利光榮感和福利黑洞化。“無賴型”救助對(duì)象低成本的重復(fù)索要救助，常常以無理化的行為謀取更多的利益，“有的老面孔每周要來報(bào)個(gè)到，有的是每個(gè)月要來報(bào)個(gè)到，就是要錢”。某些救助對(duì)象將領(lǐng)取救助視為理所應(yīng)當(dāng)?shù)氖虑椋撾x社會(huì)救助的本意，甚至成為某些救助對(duì)象之間相互炫耀的談資，救助仿佛也存在“市場(chǎng)行情”，在救助對(duì)象之間流傳。

二是特殊救助對(duì)象的潛在威脅性。救助對(duì)象的“選擇性描述”，導(dǎo)致信息不符、完全不對(duì)稱，工作人員不能給出滿足其“心愿”的救助結(jié)果，產(chǎn)生誤解、懷疑等負(fù)面情緒，尤其是患有特殊疾病的救助對(duì)象可能會(huì)做出具有威脅性、不可預(yù)測(cè)性的破壞行為。例如刑滿釋放或吸毒人員的救助過程，“這些人語言不文明，有的時(shí)候也會(huì)發(fā)生肢體沖突”，工作人員被打、被羞辱的事件頻發(fā)。

三是救助對(duì)象的僥幸心理與上下級(jí)決策權(quán)之間的博弈。基于上下級(jí)權(quán)力不對(duì)等，部分救助對(duì)象存在僥幸心理，游走于政策自主操作的空間中，反復(fù)無效申請(qǐng)救助，浪費(fèi)工作資源和精力，“實(shí)際工作中我們經(jīng)常會(huì)遇到一個(gè)居民，為一件事情反復(fù)去受理中心、去街道，跑信訪辦”，救助申請(qǐng)不通過后，救助對(duì)象依舊會(huì)鍥而不舍的流轉(zhuǎn)在不同部門之間，以纏訪、鬧訪的方式試圖尋找政策的松懈口。

（二）工作狀態(tài)失衡

根據(jù)工作的狀態(tài)，可以將工作狀態(tài)的失衡分為內(nèi)生問題和外生刺激。

1.內(nèi)生問題：專業(yè)性能力欠缺

基本的工作要求是能夠用政策匹配救助對(duì)象實(shí)際情況，使其獲得適宜的社會(huì)救助服務(wù)，多年的救助經(jīng)驗(yàn)和對(duì)政策的精準(zhǔn)把握是正確判斷的前提，同時(shí)幫助救助對(duì)象的過程也是“對(duì)癥下藥”的過程，因此對(duì)基層救助工作人員的職業(yè)素養(yǎng)、文化水平和政策敏感性要求較高。但是目前基層救助隊(duì)伍年齡偏大，專業(yè)性不足?；鶎由鐣?huì)救助隊(duì)伍改革兼并后，現(xiàn)有人員年齡偏大且文化層次水平不高，“救助干部的業(yè)務(wù)水平、責(zé)任心是參差不齊的。”工作開展需要專業(yè)性更高的人員，專業(yè)隊(duì)伍在經(jīng)歷一系列改制后，無法招聘新的專職工作人員，繼任工作只能由居（村）社工兼任，專業(yè)性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，“社會(huì)救助協(xié)議員的隊(duì)伍專職率是越來越低了”。

2.外生刺激：職業(yè)精神壓力

一方面，基層容錯(cuò)機(jī)制尚未建成，工作人員既擔(dān)心面對(duì)棘手的救助對(duì)象，又擔(dān)心工作上的任何閃失，長期處于雙邊夾擊的高壓精神狀態(tài)，對(duì)現(xiàn)有工作內(nèi)容、服務(wù)對(duì)象的麻木，抵觸情緒明顯，“一些骨干常年從事于這項(xiàng)工作，他的心理耐受度已經(jīng)瀕臨邊緣了”，重復(fù)接待某一救助對(duì)象，浪費(fèi)公共資源的同時(shí)也是對(duì)工作人員的精神折磨，長期面對(duì)不公平現(xiàn)實(shí)，心理不平衡降低職業(yè)幸福感，“長期在從事救助工作的人員，幸福指數(shù)完全沒有”。 二是缺乏合理的宣泄精神壓力的渠道。期待有較好的情緒調(diào)解方式，“我知道咱們窗口人員工作壓力確實(shí)很大，也很擔(dān)心，我們要給他一個(gè)發(fā)泄的通道，減減壓”。工作人員陷入“進(jìn)退維谷”的兩難境地，一是自己的工作崗位短期內(nèi)無法變動(dòng)，二是棘手而無法回避的救助對(duì)象，在發(fā)生矛盾沖突后，依舊需要自我調(diào)整心態(tài)繼續(xù)開展工作，“爭(zhēng)吵之后還是要來解決這個(gè)問題的，對(duì)象還是有困難的，回過頭來還是要自己消化，所以這個(gè)職業(yè)肯定是高危工作?！?/p>

另一方面，職業(yè)前景不明晰。救助工作人員變動(dòng)頻繁，初任公務(wù)員和社會(huì)工作者成為提供社會(huì)救助服務(wù)主要的力量，“按照規(guī)定是兩年一次輪崗……兩年已經(jīng)是長的，有的是半年就調(diào)動(dòng)了?！比藛T調(diào)動(dòng)后沒有辦法及時(shí)補(bǔ)充，工作量繼續(xù)堆積到基層單位。因此持續(xù)性的救助培訓(xùn)工作難以開展，“有一個(gè)居委里面，一年里面換了7個(gè)民政救助工作人員，根本就沒辦法培訓(xùn)”，甚至出現(xiàn)尚未培訓(xùn)完就離開工作崗位的情況。職業(yè)發(fā)展天花板明顯，部分社會(huì)救助工作人員的工作經(jīng)驗(yàn)豐富，苦于年齡和學(xué)歷無法解決事業(yè)編制，即使是獲得事業(yè)編制也并不能帶來多大的變化和快樂。“有些救助工作人員雖然是‘老法師了，但他的職業(yè)瓶頸還是顯而易見的”。職業(yè)規(guī)劃不清晰必然影響基層救助工作人員的工作積極性。

（三）頂層設(shè)計(jì)不足

政策制定是個(gè)不斷完善的過程，扎根實(shí)踐的工作需求兼具實(shí)用性和本土性。

1.政策疑惑：“傻瓜式”需求清單

編制“傻瓜式”需求清單以獲得簡(jiǎn)化的匹配條件清單。給予菜單式的救助標(biāo)準(zhǔn)，救助工作人員能夠有匹配制度的依據(jù)，救助對(duì)象按照救助手冊(cè)對(duì)照個(gè)人真實(shí)狀況提出救助訴求，讓社工服務(wù)和接受服務(wù)的居民都比較清楚，“菜單式的救助小冊(cè)子讓大家可以對(duì)比符合哪些條件，自查是否屬于某一類人群符合這個(gè)條件，“傻瓜式”評(píng)估有利于提升救助效率?！币珠T別類展示權(quán)威政策，便利居民自助篩查，“我們要一個(gè)個(gè)詳細(xì)咨詢個(gè)人情況，對(duì)應(yīng)政策條目提供相應(yīng)救助服務(wù)?！辈捎每梢暬木戎咔鍐物@得尤為重要。

2.人才結(jié)構(gòu)：全面型社會(huì)救助工作隊(duì)伍建設(shè)

基層工作人員表示希望專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)能夠?qū)崿F(xiàn)“專業(yè)+本土”，堅(jiān)持“屬地化”原則，招募工作經(jīng)驗(yàn)豐富的現(xiàn)居（村）社工和知識(shí)水平高的專業(yè)人員。

一是從現(xiàn)有工作人員中選優(yōu)。對(duì)原有救助工作人員來說，利用已經(jīng)熟悉的工作區(qū)域內(nèi)救助的情況和救助政策運(yùn)用的經(jīng)驗(yàn)積累，“不光要了解區(qū)市的政策，也要非常清楚本鎮(zhèn)基本情況”。也可以拓寬職業(yè)發(fā)展，增加收入，“從這內(nèi)部來選拔，遴選出一批，讓他們看到職業(yè)發(fā)展的一個(gè)方向”。

二是考慮工作人員的“本土性”。救助人員回答問題不能完全是書面化的教條的，一定要“接地氣”，“例如某些農(nóng)村社區(qū)的熟人社會(huì)，鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的這些群體，尤其是在針對(duì)有一些救助政策發(fā)生變化的時(shí)候，要有一種公信度去解釋?！睂?shí)現(xiàn)與鄉(xiāng)土群體的有效話語體系對(duì)接，起到事半功倍的效果。

三是購買第三方的服務(wù)。通過購買服務(wù)，為工作人員提供專業(yè)的指導(dǎo)，分擔(dān)現(xiàn)有工作數(shù)量，用較少的資金發(fā)揮較大的作用，利用第三方組織達(dá)到緩和潛在矛盾的目的，避免政府工作人員與救助對(duì)象直接發(fā)生沖突。

3.技術(shù)工具：信息壁壘的存在

建設(shè)社會(huì)救助信息大平臺(tái)指將社會(huì)救助核對(duì)機(jī)制作為基礎(chǔ)，織密編牢社會(huì)救助安全網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享，為大數(shù)據(jù)時(shí)代的社會(huì)政策提供重要支持。[7]

一是救助系統(tǒng)內(nèi)部層級(jí)之間信息不對(duì)稱。由于信息錯(cuò)位，一方面居（村）在入戶調(diào)查時(shí)無法核實(shí)家庭收入等各類財(cái)產(chǎn)情況，另一方面協(xié)助救助對(duì)象完成材料提交后審批失敗，無用功較多。系統(tǒng)繁雜不統(tǒng)一，不同工作內(nèi)容有不同的系統(tǒng)，實(shí)際工作容易產(chǎn)生混亂。

二是各部門之間信息溝通不暢。部門之間信息壁壘使救助部門難以開展一些工作，“比方說這個(gè)是吸毒人員，他（救助對(duì)象）在強(qiáng)制系統(tǒng)期應(yīng)該是司法所給了我們（居委會(huì)）非常明確的一個(gè)紅頭文件，而不是鄰居來說他進(jìn)去了，我就可以停發(fā)”。探究部門之間信息溝通不暢的原因，一方面是不了解相關(guān)人員有領(lǐng)取救助的記錄，另一方面是擔(dān)心由于停發(fā)救助產(chǎn)生的矛盾糾紛，因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱，救助管理系統(tǒng)發(fā)放了原本不應(yīng)發(fā)放的救助金，部門內(nèi)部容易吃“冤枉官司”。

三是辦公硬件和軟件制約?！跋到y(tǒng)卡住了，只能輸幾條，不是我偷懶”，尤其遇到天氣惡劣時(shí)更加嚴(yán)重，許多居民寧愿線下辦公跑更遠(yuǎn)的路也不愿意較長時(shí)間的等待。疫情期間事務(wù)堆積，硬件條件限制工作效率，在時(shí)間限制下，人員工作壓力更大，“人員也就這么多，有點(diǎn)擠壓式的，系統(tǒng)也不是很簡(jiǎn)便，有點(diǎn)繁瑣，工作人員有時(shí)候做得都哭出來，還有時(shí)間要求”。

三、原因探析：福利依賴和行政內(nèi)卷

（一）“福利依賴”的存在

福利遞送的有效性是我國社會(huì)救助中的難點(diǎn)，“福利依賴”表現(xiàn)為貧困的光榮感、福利需求黑洞化、福利評(píng)選過程中的策略性表演等。[8]關(guān)于依賴存在與否，有學(xué)者根據(jù)2013年民政部調(diào)查項(xiàng)目數(shù)據(jù)，認(rèn)為我國低保制度已經(jīng)養(yǎng)成了一批“懶漢”（如受助者勞動(dòng)力市場(chǎng)參與率低、受助家庭受助時(shí)間長），福利疊加和優(yōu)化促使救助人員不愿意退離救助“標(biāo)簽”;[9]有學(xué)者指出低保制度所致的“福利依賴”是低保障水平下，居民為提高收入水平而弱化“正規(guī)就業(yè)”的權(quán)宜之計(jì)，并不是慷慨的福利給付導(dǎo)致低保人員策略性地降低勞動(dòng)激勵(lì)的一種生存策略。[10]

對(duì)“福利依賴”進(jìn)行理論透視，作為亞文化的依賴文化理論指出，窮人的所有行為都有文化的驅(qū)動(dòng)，消極怠惰不思進(jìn)取，是因?yàn)樗麄兊奈幕姓J(rèn)他們天生如此。[11]訪談中的案例顯示福利依賴確實(shí)存在。一方面是貧困人員不愿意就業(yè)，“在就業(yè)年齡段的低保戶的人群，給他推薦工作，但是他們沒有就業(yè)欲望”。另一方面，企業(yè)接納程度較低，即便是能夠進(jìn)入企業(yè)工作，工作效率和成果也不盡如人意?！靶虧M釋放人員、吸毒人員，像這類人員的自主意識(shí)不強(qiáng)，介紹就業(yè)也不愿意就業(yè)”“刑事人員也特別多，這樣類型的人沒有就業(yè)的那種愿望，上崗也很難，各種企業(yè)不大愿意用的”。同時(shí)，現(xiàn)實(shí)中也存在由于家庭為避免損失救助福利，就業(yè)年齡子女不愿參與社會(huì)勞動(dòng)的案例，救助工作人員往往容易產(chǎn)生“我本將心向明月，奈何明月照溝渠”的無力感。

（二）行政“內(nèi)卷化”

所謂“內(nèi)卷”，用來描述“簡(jiǎn)單的自我重復(fù)”“沒有發(fā)展的增長”“非理性的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)”等。[12]行政“內(nèi)卷化”即行政人員為完成工作而進(jìn)行的重復(fù)性的操作，表面上達(dá)到了精簡(jiǎn)和高效率的目標(biāo)，實(shí)際上表現(xiàn)的是沒有發(fā)展的增長。[13]在行政效率逐漸提高、機(jī)構(gòu)設(shè)置減少和工作人員精簡(jiǎn)的行政前提下，基層社會(huì)救助工作人員的職業(yè)素質(zhì)和服務(wù)水平要求更高，而要求與現(xiàn)實(shí)的匹配更加不足。

一是“上面千條線，下面一根針”的現(xiàn)實(shí)困境突出。一方面，基層社會(huì)救助工作隊(duì)伍職能總量未變，而制度改革后精簡(jiǎn)人員減少工作人數(shù)，基層工作者有時(shí)需要兼任數(shù)職，“大量事務(wù)性的工作和案頭工作全靠他們，繁瑣的任務(wù)日復(fù)一日年復(fù)一年，沒頭沒腦、看不到頭的這些工作?！绷硪环矫?，工作流程和材料沒有簡(jiǎn)化，“我們自己有很多政策，會(huì)讓人覺得手續(xù)特別繁瑣?！崩缒骋蝗嘶及┌Y，一系列手續(xù)需要五六份材料，有時(shí)候半個(gè)工作日只能完成一份完整的材料。

二是基層救助服務(wù)的工作要求逐漸提高，但基層工作人員的素質(zhì)未匹配升級(jí)。政策持續(xù)調(diào)整，要求救助工作人員持續(xù)不斷的學(xué)習(xí)，“全崗?fù)ā笔蔷戎ぷ魅藛T未來的發(fā)展方向，但相應(yīng)條件未有匹配，“要求我們所有的內(nèi)部的救助社工懂所有的業(yè)務(wù)，這個(gè)崗位要求很高的”。

四、路徑選擇：優(yōu)化、完善與提升

精細(xì)化管理要求政府不僅要制定管理的目標(biāo)和確定的標(biāo)準(zhǔn)，也要在機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新，形成政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主體、社會(huì)主動(dòng)的長效機(jī)制。[14]當(dāng)缺乏外部多元參與主體時(shí)，容易產(chǎn)生“福利依賴”和行政“內(nèi)卷化”的問題，因此在社會(huì)救助優(yōu)化路徑設(shè)計(jì)上，更應(yīng)注重“多元參與”的主旨的貫穿指引。

（一）模式引領(lǐng)：授人以魚不如授人以漁

一是發(fā)展型救助建設(shè)。將發(fā)展因素納入救助是應(yīng)該和必需的，[15]社會(huì)建立起一套旨在提高人們的生活質(zhì)量和滿足人類發(fā)展需要的救助制度，在救助工作逐漸精細(xì)化的前提下，對(duì)救助對(duì)象實(shí)行分類管理，兼具短期經(jīng)濟(jì)救濟(jì)和長期生活改善。

二是服務(wù)型救助建設(shè)，即從傳統(tǒng)的現(xiàn)金、物質(zhì)救助向非物質(zhì)性、專業(yè)性與多樣化的支持性的服務(wù)型救助轉(zhuǎn)變。必要情況下強(qiáng)調(diào)“權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等”，堅(jiān)持政府社會(huì)救助的主體責(zé)任，當(dāng)發(fā)生因病致貧等個(gè)人無力改變情形時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)牢牢守護(hù)社會(huì)安全網(wǎng)，當(dāng)救助對(duì)象擁有一定勞動(dòng)能力時(shí)，實(shí)施“有條件的救助”，例如享受低保的條件是固定提供一定的勞動(dòng)時(shí)間，增強(qiáng)領(lǐng)取的責(zé)任感，保障領(lǐng)取者的自尊心，避免進(jìn)入“福利陷阱”。

三是完善失信懲戒制度。十八大以來，中央明確提出要加快社會(huì)信用體系建設(shè)，在社會(huì)救助領(lǐng)域，合理的懲戒制度能夠幫助有效樹立社會(huì)救助新風(fēng)。一是加強(qiáng)社會(huì)救助對(duì)象失信懲戒制度建設(shè)，提高制度遵循的規(guī)范化程度;二是實(shí)行差別化的懲戒制度，不同失信行為、主體應(yīng)當(dāng)給予不同的懲處措施，實(shí)現(xiàn)公平公正;三是搭建失信大數(shù)據(jù)平臺(tái)，利用數(shù)據(jù)輔助制度進(jìn)程，例如將社會(huì)救助數(shù)據(jù)大平臺(tái)和失信大平臺(tái)建立聯(lián)系，獲得信用信息的共享;四是失信恢復(fù)制度建設(shè)，允許失信對(duì)象自主提升改變失信記錄，建立改過自新的信心，建設(shè)良好的社會(huì)氛圍，給予失信人員“改過自新”的機(jī)會(huì)顯得尤為重要。

（二）人才建設(shè)：厚培救助隊(duì)伍

對(duì)政策融會(huì)貫通的專業(yè)的團(tuán)隊(duì)或者專業(yè)人才提供服務(wù)，既了解政策也會(huì)“開處方”，同時(shí)鏈接整合調(diào)配各類資源。在人員構(gòu)成上，采取“老+新”“本土性+專業(yè)性”相結(jié)合的人員構(gòu)成模式，兼具人文屬性的老工作者和專業(yè)屬性的新工作者，剛性的救助制度和柔性的救助服務(wù)相結(jié)合;在服務(wù)供給上，由政府主導(dǎo)建設(shè)專業(yè)性社會(huì)救助隊(duì)伍，適當(dāng)補(bǔ)充購買第三方服務(wù)，將“區(qū)管街道用”的模式落實(shí)到基層救助的崗位上來，增強(qiáng)救助的專業(yè)性。

健全基層救助工作人員工作條例。一是優(yōu)化人員編制，設(shè)置合理的職業(yè)發(fā)展路徑。優(yōu)化政府內(nèi)部資源配置，通過創(chuàng)新的手段提高資源配置的效率，同時(shí)整合外部社會(huì)資源，通過“借力”以緩解政府建構(gòu)責(zé)任底線而帶來的壓力。根據(jù)實(shí)際服務(wù)范圍、服務(wù)人數(shù)和工作量規(guī)劃人員編制數(shù)量，設(shè)置適當(dāng)?shù)墓べY水平，建立職業(yè)發(fā)展的正常提升機(jī)制，體制內(nèi)和體制外相結(jié)合，充實(shí)隊(duì)伍建設(shè)。二是建立基層容錯(cuò)機(jī)制。通過人事獎(jiǎng)懲導(dǎo)向以培育主動(dòng)擔(dān)當(dāng)意識(shí)，通過上級(jí)直接介入以增強(qiáng)機(jī)制運(yùn)行能力，通過上下層級(jí)聯(lián)動(dòng)以改善輿論應(yīng)對(duì)水平。上下級(jí)理性應(yīng)對(duì)緊急情況，疏導(dǎo)安撫不良情緒，在應(yīng)對(duì)輿論的過程中始終處于信息優(yōu)勢(shì)地位，從而更為及時(shí)且有效地回應(yīng)、引導(dǎo)各方輿論。

（三）信息化：搭建社會(huì)救助大數(shù)據(jù)平臺(tái)

社會(huì)救助大數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)，一方面可以瞄準(zhǔn)對(duì)象，精準(zhǔn)化識(shí)別與幫扶救助對(duì)象;另一方面實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)扶貧，搭建資源平臺(tái)與動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)對(duì)象行為。從收集救助對(duì)象數(shù)據(jù)的角度，對(duì)標(biāo)數(shù)據(jù)庫，發(fā)現(xiàn)隱藏和潛在的救助對(duì)象，實(shí)現(xiàn)“政策找人”，剔除違規(guī)對(duì)象，避免救助資源的浪費(fèi)。

社會(huì)救助主體的多元化和社會(huì)化趨勢(shì)。救助主體的單一性在一定程度上解釋了救助內(nèi)容的單一、救助資金的不足以及救助方式的單調(diào)。因此政府作為中間平臺(tái)，在堅(jiān)持政府主體救助責(zé)任的同時(shí)突出社會(huì)力量的社會(huì)責(zé)任感，搭建救助的橋梁。在整合救助對(duì)象信息的同時(shí)，整合救助機(jī)構(gòu)、企業(yè)的資源和意愿，匹配合適的救助對(duì)象，促進(jìn)雙贏;整合救助工作人員數(shù)據(jù)，搭建網(wǎng)格化管理平臺(tái)。由救助網(wǎng)格員全面負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)社會(huì)救助等信息采集和綜合服務(wù)， 形成以網(wǎng)格化管理為基礎(chǔ)的全方位、動(dòng)態(tài)式、便捷高效的社會(huì)救助格局。

五、結(jié)論

社會(huì)救助基層工作人員與社會(huì)救助制度、社會(huì)救助對(duì)象相關(guān)聯(lián)，充分實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助穩(wěn)定社會(huì)的“安全網(wǎng)”作用，需要基層社會(huì)救助工作人員作為政策的宣傳者、實(shí)踐者。本文采用焦點(diǎn)團(tuán)體訪談法得出，實(shí)踐中基層社會(huì)救助工作人員“三明治”式工作狀態(tài)存在，救助對(duì)象特征明顯和頂層制度設(shè)計(jì)的不足，“福利依賴”和行政“內(nèi)卷化”的存在，成為基層工作者小心翼翼的工作狀態(tài)的重要原因。

因此，基層社會(huì)救助工作的完善需要從精細(xì)化管理的視角，堅(jiān)持政府的主導(dǎo)作用，改善基層社會(huì)救助工作的工作環(huán)境、構(gòu)建專業(yè)化社會(huì)救助隊(duì)伍、發(fā)展社區(qū)專業(yè)化服務(wù)，切實(shí)提高基層社會(huì)救助工作綜合水平。

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The Construction of Grass-roots Social Assistance Work Teams from the Perspective of Refined Governance：Based on an Analysis of the Investigation and Survey of P District in Shanghai

Bi Linfeng

（Shanghai Normal University，Shanghai200234，China）

Abstract：The work status of the grassroots social assistance team is unbalanced， and it is unable to play a safeguard role in enhancing my country's assistance capabilities. Basic-level social assistance workers live in the middle between the assistance target and the system design. Due to "welfare dependence" and administrative "involvement"， there are problems in reality that the assistance target becomes rogue and the top-level design is insufficient， so the main body of their work is out of balance. This paper uses the focus group interview method to investigate the social assistance work in District P of Shanghai， and analyzes the characteristics of the assistance recipients， the working status and expectations of the staff from the three levels of districts， towns， streets and villages. The grassroots social assistance team is the main force in the practice of social assistance undertakings in our country. A government-led and multi-participated social assistance system should be constructed， a team of professional assistance talents should be built， and the top-level system design should be done.

Key words：refined management; social assistance; focus group; grassroots work team; welfare dependence

責(zé)任編輯：王? 縉