張琳 李健

摘要：單一功能的郊區(qū)衛(wèi)星城存在著諸多發(fā)展局限性，上海新城在向獨立綜合性節(jié)點城市發(fā)展轉(zhuǎn)變的過程中，需要更加注重新城發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律和機制，東京都市圈新城的建設(shè)發(fā)展能夠帶來一定的借鑒作用。基于東京現(xiàn)有官方資料和相關(guān)研究，在探討與總結(jié)東京新城發(fā)展歷程、主體機制基礎(chǔ)上，著眼于埼玉業(yè)務(wù)核都市在經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、交通等方面有益發(fā)展經(jīng)驗，從中總結(jié)出新城發(fā)展的主體機制、動力機制、產(chǎn)業(yè)機制、交通機制，希望能為上海新城發(fā)展提供有益參考。

關(guān)鍵詞：東京都市圈;新城;業(yè)務(wù)核都市

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.03.005

一、問題的提出

城市區(qū)域結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的永恒主題，目的是促進資源在地域之間更好地分配并能兼顧效率與公平。然而現(xiàn)實是資源一般都傾向于集中在特大城市和中心城區(qū)，各種人才、商品、信息大量涌入，給中心城市帶來集聚效應(yīng)的同時，也產(chǎn)生了諸如交通擁堵、環(huán)境污染、住房擁擠等城市病。如果不進行政策干預(yù)調(diào)控，大城市帶來的超負荷消極性與負面經(jīng)濟效應(yīng)，將掩蓋掉其原有的優(yōu)勢。在這個過程中，新城是促進中心城市與區(qū)域發(fā)展平衡的重要政策抓手。

上海的新城建設(shè)已經(jīng)走過幾十年的歷程，從衛(wèi)星城到2001年的“一城九鎮(zhèn)”、2004年的“三城七鎮(zhèn)”，再到2009年的“大型居住區(qū)”，這種高度依賴中心城區(qū)衛(wèi)星城發(fā)展模式，僅疏解部分居住人口，而產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、優(yōu)質(zhì)資源仍集聚在中心城區(qū)，并未起到很好的效果，大多數(shù)淪為“臥城”。從2010年到2019年，上海中心城區(qū)外遷人口不到12萬，這意味著中心城區(qū)對外輻射發(fā)展仍然偏弱。在《上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)綱要》中明確提出要構(gòu)建“中心輻射、兩翼齊飛、新城發(fā)力、南北轉(zhuǎn)型”的空間格局，將嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯五個新城定位為具有輻射帶動作用的獨立綜合性節(jié)點城市，到2035年每個新城至少能夠集聚100萬左右的常住人口。

考察國外發(fā)達國家的新城建設(shè)情況，歐美國家新城人口大多在30萬人以內(nèi)，紐約著名的臥城紐瓦克只有3萬多人。中國香港地區(qū)新城的人口密度高，但在地理條件的限制下，屯門、沙田新城也只達到40萬人口。以上新城發(fā)展的規(guī)模與上海新城發(fā)展目標(biāo)相去甚遠，城市化發(fā)展模式和城鎮(zhèn)體系也與上海不同。相比之下，東京都市圈的橫濱市、川崎市、埼玉中樞業(yè)務(wù)核都市圈、町田相模原等“業(yè)務(wù)核都市”城市人口都已經(jīng)超過了100萬，與上海新城100萬常住人口目標(biāo)最為相近，歷史、文化、生活方式、經(jīng)濟發(fā)展方式等也較為類似。日本從20世紀50年代起開始建設(shè)近域都市區(qū)，到目前東京大都市圈現(xiàn)有的人口布局來看，業(yè)務(wù)核都市的政策起到了一定的疏散人口、產(chǎn)業(yè)，防止東京一城獨大的效果。因此，本文試圖總結(jié)東京都市圈新城發(fā)展歷程、發(fā)展機制，從而為現(xiàn)階段上海新城發(fā)展提供有益參考。

二、日本新城建設(shè)歷程及類型

日本政府在三個不同時期推進了三種不同類型的新城建設(shè)以促進區(qū)域結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。不同類型的新城有著不同的建設(shè)目標(biāo)，也解決了當(dāng)時東京城市發(fā)展面臨的突出問題，帶來很多經(jīng)驗和啟示。

第一類是首都副都心。在經(jīng)歷了二戰(zhàn)后的經(jīng)濟復(fù)蘇與城市重建后，日本開始著手解決東京都心三區(qū)人口過度集中的問題。首都圈整備委員會于1950年成立，1958年發(fā)布第一次首都圈整備計劃，該計劃借鑒了倫敦綠帶加外圍衛(wèi)星城鎮(zhèn)的組織模式，在距離市中心16km處規(guī)劃了寬約5～10km的綠帶，在距離市中心10～15km處建設(shè)了環(huán)山手線（東日本旅客鐵道所屬鐵路線）分布的三個副都心——新宿、池袋和澀谷。1982年的《東京都長期規(guī)劃》和1995年的規(guī)劃中分別又增設(shè)上野·淺草、錦糸町·亀戶、大崎副都心和臨海副都心。這些副都心原本是為了疏解人口、分散首都功能，但因為其與中心城距離過近，七個副都心最終與中心城連成一片，東京都政府也于1991年遷入新宿。因此，它們成為事實上僅次于中心城的城市副中心，并沒有真正發(fā)揮新城的功能。

第二類是臥城。日本在20世紀60年代掀起了一股建設(shè)“New Town”的熱潮。他們快速開發(fā)集中連片的住宅，為大量涌入東京中心區(qū)工作的人解決住宅問題，有效支持中心城區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)集聚。因此這些新城也被翻譯為“臥城”，并不具備一個綜合性城市的各類功能。[1]一座臥城的平均面積也僅有0.94km2，更像是一座座大型社區(qū)。1955年到2017年的近60年中，日本一共建設(shè)2 022座新城，總面積為1 893.27km2，10萬人以上新城只有多摩新城、港北新城、千葉新城、泉北新城和千里新城。20世紀90年代日本政府在泡沫經(jīng)濟破滅后，在東京城市中心開展大規(guī)模的城市更新和建設(shè)運動，提高建筑容積率，建設(shè)了一大批新的寫字樓，推動人口和資本進一步在東京中心區(qū)集聚，這無疑是給“臥城”發(fā)展罩上陰霾，“臥城”由盛轉(zhuǎn)衰。[2]

第三類便是業(yè)務(wù)核都市。1986年日本政府修改《新住宅市街地開發(fā)法》后，各地新城開始大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)，從單一的居住職能向“職住平衡”方向發(fā)展，一定意義上為“業(yè)務(wù)核都市”打下了產(chǎn)業(yè)根基和發(fā)展基礎(chǔ)。其真正做到了承接?xùn)|京的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和首都圈人口疏散，有效解決了中心城市人口飽和的問題，并逐漸成為都市發(fā)展的梁柱。業(yè)務(wù)核都市與“臥城”不同，在業(yè)務(wù)核都市規(guī)劃中，產(chǎn)業(yè)先行，以企業(yè)搬遷與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為動力吸引周邊人口，摒棄了過去發(fā)展單一居住職能的思路，轉(zhuǎn)而打造職住平衡的獨立性城市，在促進人口從東京中心區(qū)流向近鄰三縣以緩解首都壓力中發(fā)揮較大作用。

三、東京業(yè)務(wù)核都市發(fā)展緣起

東京業(yè)務(wù)核都市政策的提出與當(dāng)時的時代背景密切相關(guān)，很多方面和今日的上海有諸多相似之處。東京大都市圈在20世紀80年代面臨著全球產(chǎn)業(yè)布局的大調(diào)整，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展，從而對社會催生出新的需求。企業(yè)引入新的辦公設(shè)備，對于辦公空間的需求在擴大，一系列新的職能需求在興起。在這種背景下，東京國土廳過高估計了企業(yè)寫字樓的需求，認為1985年東京中心區(qū)需要37km2的寫字樓，到2000年寫字樓需求將增長至87km2（相當(dāng)于250棟超高層建筑），而其中約50km2的巨大面積空缺難以填補（而后這一數(shù)字修正為16～19km2）。[3]如果此時限制東京中心區(qū)企業(yè)數(shù)量的增長，會使得東京失去搶占發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)的良機。根據(jù)1977年日本國土廳推動的“首都圈改造計劃調(diào)查”，日本在1973年石油危機后開始由經(jīng)濟高速增長向低速增長轉(zhuǎn)變。1977年《第三次全國綜合開發(fā)計劃》中，福田內(nèi)閣提出“抑制大城市、發(fā)展小城市”的政策，使得大都市圈一直籠罩在閉塞、低迷、經(jīng)濟停滯的氣氛中。因此，為了讓都市圈發(fā)展重?zé)ㄐ律瑬|京大都市圈需要重組都市圈的空間結(jié)構(gòu)，帶來新的經(jīng)濟增長點，重點則是進行首都功能的轉(zhuǎn)移，構(gòu)建多核多圈域的聯(lián)合都市圈。由此日本政府加快了在東京都市圈郊外建設(shè)業(yè)務(wù)核都市的步伐，將企業(yè)管理、后勤支援等職能轉(zhuǎn)移到業(yè)務(wù)核都市，這為東京中心城發(fā)展先進的科技產(chǎn)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了良好條件。因此，建設(shè)業(yè)務(wù)核都市的過程也是東京產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的空間結(jié)構(gòu)變動過程。

另外，業(yè)務(wù)核都市的建立也是為了解決一城獨大問題，優(yōu)化東京都市圈結(jié)構(gòu)布局。東京的人口從1970年的2 411萬人到1980年的2 870萬人，1990年則增長到3 180萬人。隨著人口的膨脹，城市空間也像攤大餅一般飛速向外擴張，80年代東京都市圈建成區(qū)已經(jīng)擴大到半徑50～60km范圍內(nèi)。加之80年代泡沫經(jīng)濟時代，東京中心區(qū)地價飛速增長，各類企業(yè)的寫字樓密密麻麻分布在市中心，住宅分散在郊區(qū)的“臥城”，更是加速了市中心企業(yè)的集聚和地域分布的不平衡。東京嚴重的土地和住宅不足、交通擁堵和通勤時間過長的問題亟待解決，業(yè)務(wù)核都市應(yīng)運而生。

日本政府對于業(yè)務(wù)核都市的建設(shè)目標(biāo)主要集中在防災(zāi)減災(zāi)、保衛(wèi)國土安全方面。1983年《首都圈改造構(gòu)想草案》提出三大首都圈面臨的基本課題，分別是“解決人口過密問題”“防范大規(guī)模災(zāi)害”及“應(yīng)對未來的社會變化”，尤其是“防范大規(guī)模災(zāi)害”被更多強調(diào)?，F(xiàn)代城市的風(fēng)險不斷增加，大量人才、資本、企業(yè)等集中在中心城，一旦發(fā)生火災(zāi)、地震、恐怖襲擊或戰(zhàn)爭將損失巨大，所以在災(zāi)害來臨時要保證中樞管理職能的正常運行。由此，日本政府在加強設(shè)施的防災(zāi)性、建立災(zāi)害應(yīng)對機制的同時，再向各個業(yè)務(wù)核都市分散一些中樞管理職能，比如向八王子市遷入大量教育、科研機構(gòu)，向埼玉、立川等遷入一大批國家行政機關(guān)，從而為新城發(fā)展注入更多要素和活力。

四、基于不同主體的東京新城發(fā)展機制

東京業(yè)務(wù)核都市經(jīng)歷了一個漫長的建設(shè)、發(fā)展再到成熟的過程，其中包含著中央政府、地方政府、民間企業(yè)多方博弈，不同活動主體在引導(dǎo)新城發(fā)展過程中發(fā)揮著不同的作用，進而建構(gòu)新城多主體互動的發(fā)展機制。

（一）中央政府的宏觀指導(dǎo)

在經(jīng)過1979年首都圈改造調(diào)查和1983年發(fā)布的《首都圈改造構(gòu)想草案》等系列前期準備后，日本國土廳大都市圈整備局在1985年正式發(fā)布了《首都圈改造計劃》，提出“業(yè)務(wù)核都市”概念，此時初步設(shè)立八王子·立川、橫濱·川崎、大宮·浦和、千葉、筑波·土浦這5個業(yè)務(wù)核都市地區(qū)?！皹I(yè)務(wù)核”就是發(fā)揮他們各自的地理條件優(yōu)勢和特征，發(fā)展學(xué)校、研究機構(gòu)和各類經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，成為各地區(qū)核心都市，從而建設(shè)出一個職住平衡、生活舒適、交流互補的一體化平衡發(fā)展的首都圈。隨后，1986年第四次首都圈基本計劃又增加熊谷、木更津、青梅、厚木等副次核都市，承擔(dān)規(guī)模較小的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，作為原來幾個業(yè)務(wù)核都市的補充。1988年的《多極分散型國土形成促進法》將業(yè)務(wù)核都市制度化，并把“業(yè)務(wù)核都市”與“副次核都市”兩個概念合并，統(tǒng)一稱之為“業(yè)務(wù)核都市”。

在《多極分散型國土形成促進法》中關(guān)于“業(yè)務(wù)核都市”概念是這樣描述的：“為了糾正東京中心區(qū)人口、政治、經(jīng)濟、文化等職能的過度集中，需要將這些職能分散到東京都市圈（東京都、埼玉縣、千葉縣、神奈川縣和茨城縣的一部分），培育東京中心區(qū)以外的廣大地區(qū)的核心城市，國土交通大臣必須制定基本方針以促進業(yè)務(wù)核都市企業(yè)、事務(wù)所集中?！薄抖鄻O分散型國土形成促進法》提出，在業(yè)務(wù)核都市內(nèi)繁華的商業(yè)集中地區(qū)設(shè)立“商務(wù)集中區(qū)”，商務(wù)集中區(qū)內(nèi)的部分公共設(shè)施被稱作“核心設(shè)施”，包括研究設(shè)施、展示設(shè)施、會議禮堂設(shè)施、交通設(shè)施等。這些由民間資本設(shè)立的“核心設(shè)施”，政府會給予一定的政策補貼，包括由日本政策投資銀行直接出資、低利率貸款。之后，伴隨著2008年日本政策投資銀行的民營化，這些補貼政策全部被廢除?，F(xiàn)在只有特別地方債和國土事業(yè)調(diào)整費還存在。對于核心設(shè)施以外的其他設(shè)施則只有日本開發(fā)銀行的低息貸款。1999年第五次首都圈基本計劃又增設(shè)了町田·相模原、春日部·越谷、柏等城市，由此22個業(yè)務(wù)核都市環(huán)繞東京中心城形成了一個完整的30km半徑的大圈。

另外，國家還將部分中央行政機關(guān)、研究機構(gòu)遷移到各業(yè)務(wù)核都市中，提高業(yè)務(wù)核都市的行政功能和地方發(fā)展活力。至2002年，日本已經(jīng)向埼玉新都心等業(yè)務(wù)核都市地區(qū)總計轉(zhuǎn)移了46個中央行政機關(guān)。

（二）地方政府的微觀落實

雖然業(yè)務(wù)核都市建設(shè)是從20世紀80年代后期才正式開始，但從70年代起，埼玉、橫濱、千葉等城市就開始進行大規(guī)模建設(shè)用地的開發(fā)，如填海造陸、整編廢棄港口、進行練車場和基地遺址的再開發(fā)，為大規(guī)模辦公用地、商業(yè)用地建設(shè)提前準備土地。

此外，業(yè)務(wù)核都市制定各自的“業(yè)務(wù)核都市基本構(gòu)想”，需要得到相關(guān)行政機關(guān)和主務(wù)大臣審批同意。這份“業(yè)務(wù)核都市基本構(gòu)想”基本框架包括6個部分，分別是業(yè)務(wù)核都市概況、業(yè)務(wù)核都市規(guī)劃方針、商務(wù)集中區(qū)規(guī)劃方針、核心設(shè)施規(guī)劃方針、公共設(shè)施的規(guī)劃方針和其他注意事項，從而從一個更微觀的層面指導(dǎo)業(yè)務(wù)核都市各項活動開展。

在業(yè)務(wù)核都市基本構(gòu)想的具體實施過程中，還會專門成立招商引資的部門，發(fā)放高額補貼，事先進行市場調(diào)查，積極吸引企業(yè)在當(dāng)?shù)匕l(fā)展。比如橫濱對于在新城特定區(qū)域內(nèi)成立或搬遷來的總公司、研究機構(gòu)、工廠等，最高可給予補貼金50億日元，最高可以連續(xù)減免稅收1億日元，總計達5億日元，外資企業(yè)這一數(shù)額可達6億日元。對于環(huán)境、能源、醫(yī)療健康、觀光、MICE等產(chǎn)業(yè)給予最高1 000萬日元的補貼。

可以說，在東京業(yè)務(wù)核都市的發(fā)展過程中，既有中央總體規(guī)劃布局的指導(dǎo)，同時還有地方政府積極響應(yīng)中央規(guī)劃的行動，積極推出各個地區(qū)詳細的基本建設(shè)方案與構(gòu)想，交予中央審核，業(yè)務(wù)核都市正是在中央行動與地方行動的相互配合之下，才得以一步步具象化，成為現(xiàn)實。

（三）民間企業(yè)的積極參與

新城的建設(shè)是一個耗資巨大的龐大工程，為此，日本政府積極引入民間資本，發(fā)揮民間資本的力量，實現(xiàn)政府與企業(yè)的雙贏。

民間企業(yè)主要從新城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新城經(jīng)濟發(fā)展兩方面參與新城的建設(shè)。日本政府大力鼓勵民間企業(yè)投資新城內(nèi)部核心設(shè)施的建設(shè)，當(dāng)民間企業(yè)投資建設(shè)研究設(shè)施、展示設(shè)施、會議禮堂設(shè)施、交通設(shè)施等時，可以享受日本投資銀行的低利率貸款等優(yōu)惠政策。

另一方面，企業(yè)是新城產(chǎn)業(yè)發(fā)展、吸引人才的關(guān)鍵。民間企業(yè)總部或分公司在各業(yè)務(wù)核都市落地，對于當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展、吸收就業(yè)、創(chuàng)造稅收、實現(xiàn)職住平衡等各方面都發(fā)揮了巨大作用。從表1和表2可以看出，相對于東京原中心區(qū)人口數(shù)量的下降，主要業(yè)務(wù)核都市的人口和企業(yè)數(shù)量都在不斷增長。

五、埼玉業(yè)務(wù)核都市的建設(shè)經(jīng)驗

（一）埼玉市的基本概況

埼玉業(yè)務(wù)核都市總面積為228.74km2，主要的核心商務(wù)地區(qū)包括浦和地區(qū)（約2.34km2）和大宮·埼玉新都心及周邊地區(qū)（約5.87km2），根據(jù)2015年的國勢調(diào)查數(shù)據(jù)，共有135.36萬人在此居住。埼玉中樞都市圈距離東京中心城約30km，以通往北關(guān)東、上信越的鐵路樞紐大宮站為發(fā)展核心，目前正在大力發(fā)展以地區(qū)行政職能、國際交流職能、商務(wù)職能為核心的國際文化業(yè)務(wù)核都市，追求職住平衡、綠色舒適。

在千葉、埼玉、橫濱、川崎和八王子·立川·多摩這五個主要業(yè)務(wù)核都市中，人口數(shù)量最多的城市依次分別為橫濱、埼玉中樞都市圈和川崎，但從1990年到2015年25年間的人口增長率來看，人口數(shù)量增長最快的還是埼玉中樞都市圈，25年間增長了36.55%，遠高于橫濱的15.67%，也高于東京23區(qū)的人口增長率13.59%和全國人口增長率2.82%。分階段看，埼玉業(yè)務(wù)核都市圈1990年～2005年增長最快，每五年分別增長了7.28%、5.34%、12.91%，2005年后增長速度放緩，但仍維持在3%以上，一直高于業(yè)務(wù)核都市的平均水平。在各地自然增長率相差無幾的基礎(chǔ)上，這表明了在2005年以前，東京周邊業(yè)務(wù)核都市尤其是埼玉業(yè)務(wù)核都市吸納了眾多來自東京中心區(qū)的人口。另外，根據(jù)日本國土交通省統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在五個主要業(yè)務(wù)核都市中，只有埼玉市就業(yè)人數(shù)、居住人數(shù)和晝夜人口比都不斷增長，這給埼玉市帶來了巨大的交通流量，20年內(nèi)軌道交通流量增長了近四倍，也遠超于其他幾個業(yè)務(wù)核都市。因此，埼玉市相對于其他業(yè)務(wù)核都市吸引人口、就業(yè)和分散首都功能的能力較強。

（二）政府與企業(yè)的主體作用

《埼玉業(yè)務(wù)核都市基本構(gòu)想》的核心內(nèi)容之一便是進行大宮站西口的再開發(fā)，建設(shè)“大宮SONIC CITY”，以此吸引縣內(nèi)外企業(yè)投資。作為埼玉中樞都市圈中規(guī)劃最早的核心設(shè)施，大宮SONIC CITY于1988年建設(shè)完成，甚至比埼玉新都心的建設(shè)還要早。20世紀90年代泡沫經(jīng)濟破滅之后，日本經(jīng)濟陷入低迷，各業(yè)務(wù)核都市寫字樓入住率直線下降。比如千葉地區(qū)寫字樓入住率在1994年跌至76.3%，1997年僅恢復(fù)到83.5%。[4]相比之下大宮地區(qū)在1994年入住率跌至最低點，僅有90%，但隨后便迅速恢復(fù)，1997年已經(jīng)接近100%，表現(xiàn)出了良好的發(fā)展和恢復(fù)狀況。本部分主要以大宮SONIC CITY為研究對象，探討埼玉中樞業(yè)務(wù)核都市圈企業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的成功經(jīng)驗。

1.政府的前期規(guī)劃與招商引資

埼玉市從1978年開始制定《埼玉中樞都市圈構(gòu)想》，其內(nèi)容涵蓋就業(yè)、居住、經(jīng)濟發(fā)展、文化、交通等各個方面，并于1985年正式提出了《埼玉中樞業(yè)務(wù)核都市基本構(gòu)想》，在規(guī)劃中提出將四市一町（與野市、大宮市、浦和市、上尾市及伊奈町）的人口數(shù)量要從1980年的97萬人提高到2000年的130萬人，外來就業(yè)人數(shù)從34萬人提升到60萬人，外來從業(yè)人員的定居人數(shù)從43萬人提升到60萬人。

此外，埼玉市政府積極地為業(yè)務(wù)核都市的建設(shè)整合原有土地，將舊國鐵大宮練車場進行再開發(fā)，在此基礎(chǔ)上建設(shè)埼玉新都心，吸引了大量的企業(yè)和公共團體入駐，更有國家10個省廳17個機關(guān)入駐，一個原本荒涼的地方重新煥發(fā)出新的生機。2001年4月，大宮市、浦和市和與野市正式合并為“埼玉市”，在統(tǒng)一的行政區(qū)劃下更好地開展地區(qū)經(jīng)濟融合、交流與發(fā)展。

在大宮SONIC CITY的成立、發(fā)展過程中，埼玉縣政府也發(fā)揮著招商引資、統(tǒng)籌全局的作用。在建筑主體尚未竣工完成時，埼玉縣政府提前了解市場需求，進行了廣泛的問卷調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)僅有兩成的企業(yè)有意愿入駐大宮SONIC CITY，但同時有大量浦和、大宮本地的大企業(yè)分公司以及“情報處理、系統(tǒng)管理相關(guān)企業(yè)”十分有意愿入駐?；谝陨系膯柧碚{(diào)查結(jié)果，埼玉縣政府便積極地開展招商引資活動，成立“招商引資聯(lián)絡(luò)會”，向上市公司和當(dāng)?shù)亟?jīng)營良好的企業(yè)發(fā)放宣傳單。大宮SONIC CITY建成之時，雖然大公司和總部位于東京的公司入駐較少，反響平平，但有大量大宮和浦和地區(qū)當(dāng)?shù)氐男∑髽I(yè)和分公司入駐，保證了在大宮SONIC CITY正式竣工時的99.5%的高入住率，為整個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

2.官民合作的特殊建設(shè)手法

不同于以往由民間企業(yè)或政府單獨一方負責(zé)并出資的建設(shè)模式，埼玉大宮SONIC CITY的建設(shè)采用民間資本和大宮市的政府資本共同出資的特殊建設(shè)手法——“埼玉方式”。埼玉縣政府借地給民間資本，由民間資本出資建設(shè)，建造完成后將一部分建筑和公共用地的所有權(quán)歸還給埼玉縣政府。1984年埼玉縣政府進行公開招標(biāo)，日本生命、藤田工業(yè)和日建設(shè)計入選，第二年他們便簽訂了相關(guān)協(xié)議，由埼玉縣政府與日本生命公司共同擁有借地權(quán)，埼玉縣政府則向藤田工業(yè)等公司買入一部分公共基礎(chǔ)設(shè)施，其中一部分成為今天的大宮工商會議所。1987年，埼玉縣政府、大宮市政府和日本生命共同成立“大宮SONIC CITY株式會社”，保障對大宮SONIC CITY進行良好的運營管理。

這種借地置換的方法取得了很好的效果，包括解決了資金鏈問題、提高建筑效率，同時政府也掌握一部分所有權(quán)和管理權(quán)，建筑效率、建筑質(zhì)量和管理運營都維持在高水平。建成后的大宮SONIC CITY是由辦公大樓、酒店、文化館三棟建筑物共同形成的建筑群。其中辦公大樓的總面積為89 763平方米，高137米，包括地下4層，地上31層，在當(dāng)時可謂是蔚為壯觀。建筑體內(nèi)部采用先進智能設(shè)備，比如內(nèi)部通信設(shè)備PBX、空調(diào)、電力、安保等自動化設(shè)備以及主干線55VA/平方米的電力供應(yīng)，在那時就已構(gòu)建了LAN和光纖網(wǎng)絡(luò)等先進設(shè)施。相比市中心原有空間狹小、設(shè)備陳舊的寫字樓，對于企業(yè)來說，這樣的建筑群一是能夠擴展辦公空間，增加員工面對面交流的機會，進而提高整個企業(yè)的辦公效率;二是在一個地標(biāo)性建筑里辦公，能夠提高企業(yè)知名度，在貿(mào)易往來中更容易獲得信任。

3.企業(yè)在大宮SONIC CITY的發(fā)展

許多學(xué)者從城市經(jīng)濟學(xué)的角度對郊區(qū)新城建設(shè)的成本與收益進行了分析。水鳥川和夫[5]、大木健一[6]（1987）認為在城市中心區(qū)的集聚效益將遠高于它高成本的交通和租金費用，產(chǎn)業(yè)遷往業(yè)務(wù)核都市也與“中心地理論”的設(shè)想背道而馳。太田充（1990）則持相反意見，他認為信息技術(shù)的發(fā)展可以使一些不需要面對面接觸的產(chǎn)業(yè)分布在郊區(qū)，從而提升經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的總體效益。更多美國學(xué)者對都市圈郊區(qū)新城的產(chǎn)業(yè)布局作了實證研究。[7]根據(jù)LI（1983）的研究，IT信息技術(shù)不斷發(fā)展，隨著郊區(qū)新的智能信息設(shè)備的完善和發(fā)展，一些不需要面對面交流接觸、不用做戰(zhàn)略性分析的“信息處理、系統(tǒng)管理部門”的后方支援部門將遷入到郊區(qū)。[8]但與這些實證研究相悖的是，大宮SONIC CITY的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)布局有其特殊之處。1998年7月大宮SONIC CITY內(nèi)37.5%（共60家）的企業(yè)主要是從事銷售業(yè)務(wù)，相比之下，“信息處理、系統(tǒng)管理部門”和“教育、培訓(xùn)部門”分別僅占6.3%和5%，與學(xué)者們的設(shè)想背道而馳。大部分銷售企業(yè)是來自當(dāng)?shù)卮髮m、浦和的大企業(yè)分公司，資本來自東京的企業(yè)占比40.6%，資本來自地方的企業(yè)占比56.3%。

大宮SONIC CITY特殊的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主要源于大宮SONIC CITY優(yōu)越的地理位置。大宮市交通極為發(fā)達，是東北、上越新干線交匯的節(jié)點，企業(yè)的市場腹地廣闊，甚至可以輻射至福島縣和新潟縣，為銷售部門的發(fā)展創(chuàng)造得天獨厚的優(yōu)勢。對許多來自東京的企業(yè)分公司來說，大宮與位于東京地區(qū)的企業(yè)總部之間一小時以內(nèi)通達，商務(wù)往來十分便利。正是大宮富有特色的地理優(yōu)勢才形成了其獨特的產(chǎn)業(yè)布局。

新城經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展根本上仍然遵循市場經(jīng)濟的發(fā)展原則，企業(yè)為了尋求自身利益最大化進行最優(yōu)化選擇。對大宮SONIC CITY實證分析可以發(fā)現(xiàn)，情報信息、系統(tǒng)管理等后端服務(wù)業(yè)務(wù)部門在郊區(qū)新城的發(fā)展具有先天的優(yōu)勢，同時，根據(jù)新城地理位置和交通情況等發(fā)展特色的不同，一些銷售業(yè)務(wù)的特殊業(yè)務(wù)部門也能得到蓬勃發(fā)展。從根本上看，新城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然與主城區(qū)企業(yè)緊密相連，新城內(nèi)的企業(yè)大多為中心城區(qū)大企業(yè)的分公司，資本、技術(shù)、資源高度依賴中心城區(qū)。這需要新城在較長一段時間內(nèi)夯實發(fā)展基礎(chǔ)，厚積薄發(fā)，逐漸過渡為獨立發(fā)展。在尊重市場規(guī)律基礎(chǔ)上，新城才能吸引越來越多的企業(yè)，以企業(yè)集群帶動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，逐漸發(fā)展出具有競爭力的產(chǎn)業(yè)體系。

（三）埼玉市的交通發(fā)展

在20世紀80年代埼玉業(yè)務(wù)核都市發(fā)展之初，整個城市的交通狀況都很差，南北方向上有東北線、京濱東北線，沿線人口分布密集，交通擁堵嚴重;東西向的鐵路、道路線路較少，道路寬度不足20米，也時常發(fā)生擁堵。這導(dǎo)致了整個城市人口主要沿南北向集中分布，靠近鐵路的浦和市和與野市的中心區(qū)人口過密，而遠離東北線、京濱東北線的大宮市北部、上尾市、伊奈町等城市東西部地區(qū)平均人口密度每平方公里不到60人，人口稀疏，嚴重制約東西郊區(qū)發(fā)展的速度。浦和東部地區(qū)、大宮西部地區(qū)、上尾西部地區(qū)等郊區(qū)衛(wèi)星城到老城區(qū)至少需要30分鐘，更偏遠的郊區(qū)甚至需要55分鐘以上，交通問題亟待解決。[9]

為了解決制約新城發(fā)展的交通問題，埼玉市政府采取多方舉措，進行了許多嘗試。最初的方案是像千葉及其他業(yè)務(wù)核都市那樣建立覆蓋全市的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，但在資金、技術(shù)、與原有交通方式的協(xié)調(diào)等各方面都存在問題，如前期資金投入巨大，原有道路寬度不足，在短距離交通方面無法競爭過汽車、公交等，反而使原有的公交線路需要改道等等各類問題，使得埼玉市政府放棄這一想法。第二種方案是建設(shè)多條汽車專用道和迂回道，以“埼玉新都心”為中心，再改造和整合原有公路、鐵路、公交線路基礎(chǔ)，建設(shè)16號西大宮迂回國道、17號與野大宮路和463號越谷浦和迂回國道等7條線路?，F(xiàn)在埼玉市東北線、京濱東北線沿線上聚集浦和、大宮、埼玉新都心等行政、商務(wù)中心和鐵道博物館等文化、教育中心，而周邊的水判土、見沼等郊區(qū)地帶的自然公園內(nèi)傳來鳥語花香。埼玉市沒有引入都市軌道交通等新交通系統(tǒng)，卻也形成了獨特而富有魅力的城市布局。

交通是產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口遷徙的基礎(chǔ)和重要動力，尤其在整合郊區(qū)新城各區(qū)域、促進新城的整體協(xié)調(diào)性發(fā)展方面發(fā)揮著重要的作用。埼玉市交通發(fā)展的經(jīng)驗啟示我們，政府在進行交通規(guī)劃時，要注重新建線路與原有線路的協(xié)調(diào)，促進交通的系統(tǒng)性發(fā)展。不同地理、社會、歷史條件的國家和城市，都具有各自最佳的城市交通方式，需要發(fā)展符合城市特色的交通系統(tǒng)，因地制宜發(fā)展交通。

六、埼玉業(yè)務(wù)核都市發(fā)展對上海的啟示

（一）主體機制

中央政府、地方政府和民間企業(yè)這三類核心主體，是東京新城建設(shè)進程中的重要推動者。如果放任城市隨意、自由地向外擴張，會出現(xiàn)攤大餅式發(fā)展，造成城市資源的浪費、城市建設(shè)效率低下、交通擁堵等系列問題。因此，從宏觀層面來說，郊區(qū)新城的發(fā)展需要中央政府看得見的手加以規(guī)劃指導(dǎo)，需要政策法規(guī)的出臺進行立法保障;從微觀層面上需要地方政府?dāng)y手合作，出臺符合地方優(yōu)勢和發(fā)展特色的規(guī)劃方案。在建設(shè)過程中，往往少不了政府資本和民間資本共同作用。日本采取的是公私結(jié)合的開發(fā)模式，給予民間企業(yè)極大的優(yōu)惠和鼓勵政策，參與新城發(fā)展。這種以市場為主導(dǎo)的新城開發(fā)模式，有利于充分發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用，提高資源配置的效率，同時在政府政策、稅收、法律的引導(dǎo)作用下，促進新城開發(fā)的合理科學(xué)有序進行。

（二）動力機制

正如麥達爾梯度發(fā)展理論所說，任何一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，都會同時存在著極化趨勢和擴散趨勢，前者是處于高梯度的地區(qū)為了防止經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的老化，不斷創(chuàng)新，建立新企業(yè)、新行業(yè)、創(chuàng)造新產(chǎn)品，保持技術(shù)上的領(lǐng)先地位;而處于低梯度的地區(qū)應(yīng)該盡快接過那些從高梯度地區(qū)淘汰或外溢來的產(chǎn)品，發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟，從最低的發(fā)展梯度往上攀登。城市發(fā)展也是如此，伴隨城市人口增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷升級，中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)不斷向外轉(zhuǎn)移、擴散，產(chǎn)業(yè)空間不斷“集聚—擴散—重組”，最終導(dǎo)致城市空間形態(tài)的變化，使得都市圈由內(nèi)向外依次呈現(xiàn)“核心層、內(nèi)環(huán)、外環(huán)”的圈層式結(jié)構(gòu)。新城建設(shè)正是都市圈擴展效應(yīng)的產(chǎn)物，是歷史發(fā)展的必然規(guī)律。類似于80年代的東京，上海及長三角地區(qū)同樣也在經(jīng)歷新一輪產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，如果能夠抓住時機，發(fā)展高端制造業(yè)、服務(wù)業(yè)，新城發(fā)展才能更上一層樓，擁有更加平衡的市域空間組織結(jié)構(gòu)。

（三）產(chǎn)業(yè)機制

人口密集的亞洲城市發(fā)展模式與美國地廣人稀的城市有很大不同。像東京、上海這樣的人口密集城市，中心城區(qū)聲望高，富人大批遷往郊區(qū)居住的逆城市化現(xiàn)象不明顯，人口、產(chǎn)業(yè)對中心城區(qū)的依賴性較強。在這樣的背景下，郊區(qū)新城的發(fā)展必須具有自身的發(fā)展優(yōu)勢，新的信息基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，以及信息與通信技術(shù)的發(fā)展，是東京產(chǎn)業(yè)能夠分散到郊區(qū)的重要因素。在新城建設(shè)中擁有最新的智能設(shè)備和寬闊的寫字大樓，也為人們辦公活動提供了極大的便利。

但是不可忽視的是，亞洲地區(qū)的城市發(fā)展更重視人與人面對面的交流合作，通信技術(shù)只能稍微強化郊區(qū)新城的這一優(yōu)勢。因此，日本埼玉大宮SONIC CITY大部分都是依賴其自身交通優(yōu)勢的“銷售行業(yè)”“信息處理、系統(tǒng)管理部門”和“教育、培訓(xùn)部門”等后勤支援部門。郊區(qū)新城的產(chǎn)業(yè)仍然極度依賴城市中心，中心城區(qū)大企業(yè)的分公司仍是新城企業(yè)的主體，奠定了新城發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，政府需要把握新城產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律，而不是一味盲目追求吸引大企業(yè)總部入駐，在尊重市場規(guī)律的基礎(chǔ)上，新城才能逐漸地真正實現(xiàn)發(fā)展。

（四）交通機制

通信和交通費用是企業(yè)運營成本的重要部分，人們面對面交流接觸的重要性不言而喻。在大都市圈范圍內(nèi)，公共交通網(wǎng)絡(luò)呈放射狀向外擴散，人們對于交通網(wǎng)絡(luò)的依存度較高，企業(yè)仍會呈向心狀分布在城市中心區(qū)。因此，對于郊區(qū)新城而言，必須加快自身交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，既要成為大都市圈交通網(wǎng)絡(luò)的一部分，提高與中心城區(qū)的通達度，以此來加強與中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)合作，依靠中心城區(qū)的信息、技術(shù)和資源優(yōu)勢;另一方面，又要提高本地域范圍內(nèi)的交通通達度，以交通帶動各地區(qū)的產(chǎn)業(yè)交流合作，發(fā)展出適合自己的城市交通系統(tǒng)，以此實現(xiàn)職住平衡和產(chǎn)業(yè)獨立發(fā)展。

說明：本文為上海社會科學(xué)院創(chuàng)新工程“上海特大城市空間格局優(yōu)化與提升研究”創(chuàng)新團隊研究成果之一。

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Study on Development Mechanism of New Towns in Tokyo Metropolitan Area and Its Enlightenment to Shanghai

Zhang Lin，Li Jian

（Institute for Urban and Demographic Development Studies， Shanghai200030，China）

Abstract：There are many limitations in the development of the single-function satellite city. In the process of the transformation of satellite city in Shanghai into an independent and comprehensive node city， more attention should be paid to the internal law and mechanism of the development of the new towns. We can learn something from the success story of the new towns surrounding Tokyo metropolitan. Based on the official information and relevant studies， this paper summarizes the development history and main mechanism of new towns surrounding Tokyo. Above that， this paper focuses on the Saitama citys useful development success experience in economy， industry，transportation，etc. This paper summarizes the subject mechanism， dynamic mechanism， industrial mechanism and traffic mechanism of new town development， hoping to provide useful reference for Shanghai New Towns.

Key words：Tokyo Metropolitan; new town; business core city

責(zé)任編輯：王? 縉