顏德如 李 過

改革開放四十多年來，我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)取得了令世界矚目的成就，并逐步形成了具有中國特色、能夠充分發(fā)揮社會(huì)主義制度優(yōu)越性的國家治理體系。在此過程中，“轉(zhuǎn)變政府職能”扮演著關(guān)鍵角色。改革開放以來，我國長期實(shí)行行政優(yōu)先的機(jī)構(gòu)改革模式與國家治理模式，行政體制改革不斷獲得優(yōu)先位置，甚至從政治體制改革中抽離出來，承擔(dān)起整個(gè)政治體制改革的重任。(1)顏德如、李過：《重塑政行關(guān)系：第八次機(jī)構(gòu)改革與國家治理現(xiàn)代化》，《理論學(xué)刊》2019年第6期。自1988年機(jī)構(gòu)改革以來，“轉(zhuǎn)變政府職能”一直是歷次行政體制改革的導(dǎo)向和核心。就此而言，“轉(zhuǎn)變政府職能”在很大程度上承擔(dān)起了改革開放以來我國現(xiàn)代國家建設(shè)的重任，是推動(dòng)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化、將我國的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的重要機(jī)制(見圖1)。2018年機(jī)構(gòu)改革明確強(qiáng)調(diào)，“轉(zhuǎn)變政府職能，是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)”。(2)《十九大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2019年版，第260頁?？梢姡斫狻稗D(zhuǎn)變政府職能”是理解“中國之治”的關(guān)鍵密碼。

圖1 “轉(zhuǎn)變政府職能”在改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的核心地位

自1984年我國第一篇討論政府職能的文章發(fā)表之后，(3)田穗生：《國家的兩種職能及其關(guān)系》，《社會(huì)科學(xué)》1984年第4期。學(xué)界的相關(guān)研究不斷升溫，從“轉(zhuǎn)變政府職能”的內(nèi)容、歷程、途徑等各個(gè)角度進(jìn)行了持續(xù)的探討。到目前為止，“轉(zhuǎn)變政府職能”依然是學(xué)界的重要研究議題?！稗D(zhuǎn)變政府職能”的表面意思是政府職責(zé)和功能的轉(zhuǎn)移和變化，但作為一個(gè)極其重要的、具有中國特色的政治概念，它有特定的內(nèi)涵。既有研究缺乏對(duì)這一概念的準(zhǔn)確把握，其界說比較混亂。比如，把有關(guān)國家機(jī)器的一切活動(dòng)、行動(dòng)、功能、職責(zé)等都解釋為政府職能，(4)朱光磊：《政府職能轉(zhuǎn)變研究論綱》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2018年版，第3頁。將政府行為方式、操作流程等方面的改變也歸結(jié)為政府職能轉(zhuǎn)變，(5)呂同舟：《國內(nèi)近年來關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變的研究：論域聚焦、邏輯轉(zhuǎn)向與研究展望》，《社會(huì)主義研究》2015年第4期。或者將之作為一個(gè)給定的概念不假思索地進(jìn)行使用，鮮有清晰、一致的定義。從概念史的角度對(duì)“轉(zhuǎn)變政府職能”的研究尚付之闕如，這直接影響了相關(guān)研究的深度，也容易對(duì)實(shí)務(wù)界造成誤導(dǎo)。

本文基于對(duì)黨和政府若干重要文獻(xiàn)的文本考察，系統(tǒng)梳理“轉(zhuǎn)變政府職能”這一概念的形成及歷史演變，深入探究在黨和政府的話語中，“轉(zhuǎn)變政府職能”這一概念獨(dú)特而深刻的內(nèi)涵。本文參考的文本資料包括以下幾個(gè)方面：一是十一屆三中全會(huì)以來黨和政府系列重要文獻(xiàn)選編，二是歷次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明，三是習(xí)近平系列重要講話讀本，四是十九大以來黨和政府系列重要文件匯編。這四個(gè)方面的文本有部分內(nèi)容是重合的。其中，1982年以來陸續(xù)出版的《三中全會(huì)以來重要文獻(xiàn)選編》《十二大以來重要文獻(xiàn)選編》等系列文獻(xiàn)選編，輯錄了從1978年11月至2019年3月40多年里黨和政府的若干重要文獻(xiàn)，包括歷次黨的全國代表大會(huì)報(bào)告、歷年國務(wù)院政府工作報(bào)告、黨和政府發(fā)布的重要文件以及江澤民、胡錦濤、習(xí)近平等黨和國家主要領(lǐng)導(dǎo)人的重要報(bào)告、講話和文稿等，合計(jì)24冊(cè)、1600多篇、近1400萬字。本文以此24冊(cè)文獻(xiàn)作為研究的主體文本資料(見表1)。

需要說明的是，在黨和政府的文獻(xiàn)中，“轉(zhuǎn)變政府職能”(或“政府職能轉(zhuǎn)變”)在很多時(shí)候也可以簡(jiǎn)潔地表述為“轉(zhuǎn)變職能”(或“職能轉(zhuǎn)變”)，因此在后文的分析中，筆者將它們作為同一概念進(jìn)行處理。

表1 改革開放以來黨和政府系列重要文獻(xiàn)選編的基本情況

一、“轉(zhuǎn)變政府職能”概念的提出

“轉(zhuǎn)變政府職能”是改革開放后隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展黨和政府提出的一個(gè)全新的政治概念，它的提出是一個(gè)漸進(jìn)的過程。1980年，鄧小平發(fā)表了題為《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話。在這篇講話中，鄧小平指出：“我們的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，都管了很多不該管、管不好、管不了的事，這些事只要有一定的規(guī)章，放在下面，放在企業(yè)、事業(yè)、社會(huì)單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來可以很好辦，但是統(tǒng)統(tǒng)拿到黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、拿到中央部門來，就很難辦?！?6)《三中全會(huì)以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第449頁。鄧小平對(duì)當(dāng)時(shí)政府職能越位、錯(cuò)位的現(xiàn)象進(jìn)行了批評(píng)，雖然沒有直接提出“轉(zhuǎn)變政府職能”的概念，但他的講話已經(jīng)包含著下放權(quán)力，合理劃分政府與企業(yè)、事業(yè)、社會(huì)單位以及中央與地方職能邊界的意思，之后的“轉(zhuǎn)變政府職能”是這一總的改革思路的延伸和拓展。

(一)從“國家職能”到“政府職能”

在改革開放之初，黨和政府依然延續(xù)了改革開放之前的認(rèn)識(shí)，將“國家”和“政府”、“國家職能”和“政府職能”混為一談。梳理這一時(shí)期的文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，“職能”一詞往往與“專政”二字連在一起，強(qiáng)調(diào)國家的專政職能與保障人民民主權(quán)利的密不可分。在《三中全會(huì)以來重要文獻(xiàn)選編》(上、下)、《十二大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)三冊(cè)文獻(xiàn)中，“職能”一詞出現(xiàn)了21次。其中，“專政職能”一詞就出現(xiàn)了8次，“經(jīng)濟(jì)職能”僅出現(xiàn)2次，而且其對(duì)象都是“生產(chǎn)隊(duì)”。1982年黨的十二大報(bào)告指出：“我們必須作好長期斗爭(zhēng)的精神準(zhǔn)備，堅(jiān)持人民民主專政國家的專政職能，堅(jiān)持用馬克思主義的階級(jí)觀點(diǎn)處理當(dāng)前我國帶有階級(jí)斗爭(zhēng)性質(zhì)的社會(huì)矛盾和社會(huì)現(xiàn)象?！?7)《十二大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第31頁。這一時(shí)期雖然確定了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的改革方針，但黨和政府對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)管理職能還沒有明確的認(rèn)識(shí)，對(duì)“國家職能”的認(rèn)識(shí)也主要是從政治的角度而不是經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)的，現(xiàn)代意義上的“政府職能”概念此時(shí)尚未形成。

1984年，黨的十二屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，該決定指出，“國家機(jī)構(gòu)特別是政府部門究竟怎樣才能更好地領(lǐng)導(dǎo)和組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)，以適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求，還是一個(gè)需要認(rèn)真加以解決的問題。過去由于長期政企職責(zé)不分，企業(yè)實(shí)際上成了行政機(jī)構(gòu)的附屬物，中央和地方政府包攬了許多本來不應(yīng)由它們管的事，而許多必須由它們管的事又未能管好”。(8)《十二大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第59-60頁。因此，“按照政企職責(zé)分開、簡(jiǎn)政放權(quán)的原則進(jìn)行改革，是搞活企業(yè)和整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的迫切需要”。(9)《十二大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第60頁。自此，“政府職能”(“政府機(jī)構(gòu)管理經(jīng)濟(jì)的職能”)從“國家職能”中抽離出來，被作為一個(gè)明確的、普遍性的概念確立起來，“政府機(jī)構(gòu)管理經(jīng)濟(jì)的職能”(或“政府管理經(jīng)濟(jì)的職能”)就成為后面一段時(shí)期黨和政府文獻(xiàn)中一個(gè)經(jīng)常性的提法。

(二)從“轉(zhuǎn)變管理職能”到“轉(zhuǎn)變政府職能”

1986年國務(wù)院政府工作報(bào)告指出要“充分認(rèn)識(shí)政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變管理職能和改進(jìn)工作作風(fēng)的重要性”，提出“轉(zhuǎn)變管理職能”，主張“為了適應(yīng)國家對(duì)企業(yè)的管理由直接控制為主轉(zhuǎn)向間接控制為主的要求，政府機(jī)構(gòu)管理經(jīng)濟(jì)的職能也要相應(yīng)地轉(zhuǎn)變……這是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，是促進(jìn)和鞏固其他各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)改革的重要條件，也是社會(huì)主義上層建筑的一次大變革”，“隨著管理職能的變化，綜合性經(jīng)濟(jì)管理部門和經(jīng)濟(jì)檢查監(jiān)督機(jī)構(gòu)要充實(shí)和加強(qiáng)，專業(yè)性管理部門要適當(dāng)合并和精簡(jiǎn)”。(10)《十二大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第394-395頁。簡(jiǎn)言之，經(jīng)濟(jì)體制改革要求政府的經(jīng)濟(jì)管理職能進(jìn)行相應(yīng)轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步則要求政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置作出相應(yīng)調(diào)整，此處已經(jīng)蘊(yùn)含著以政府職能轉(zhuǎn)變來引導(dǎo)機(jī)構(gòu)改革之意。

在1987年黨的十三大報(bào)告中，“轉(zhuǎn)變職能”作為一個(gè)明確的政治概念被正式提出來?！盀榱吮苊庵刈哌^去‘精簡(jiǎn)-膨脹-再精簡(jiǎn)-再膨脹’的老路，這次機(jī)構(gòu)改革必須抓住轉(zhuǎn)變職能這個(gè)關(guān)鍵。要按照經(jīng)濟(jì)體制改革和政企分開的要求，合并裁減專業(yè)管理部門和綜合部門內(nèi)部的專業(yè)機(jī)構(gòu)，使政府對(duì)企業(yè)由直接管理為主轉(zhuǎn)變到間接管理為主。”(11)《十三大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第34頁。與1986年國務(wù)院政府工作報(bào)告相比，十三大報(bào)告明確提出政府管理經(jīng)濟(jì)(企業(yè))的職能要由對(duì)企業(yè)的直接管理為主轉(zhuǎn)變到間接管理為主，以“政企分開”為根本途徑，并以政府職能轉(zhuǎn)變引導(dǎo)機(jī)構(gòu)改革。

此后，隨著我國改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)，黨和政府對(duì)“轉(zhuǎn)變政府職能”的認(rèn)識(shí)不斷深化，這一概念的內(nèi)涵亦不斷豐富和完善。下文將從職能重心、轉(zhuǎn)變方向、基本內(nèi)容、根本途徑、具體方式、職能范圍等方面系統(tǒng)梳理“轉(zhuǎn)變政府職能”的歷史演變，它與改革開放以來我國政治發(fā)展的總體性特征和階段性特征緊密相關(guān)。

二、建設(shè)發(fā)展型政府背景下的“轉(zhuǎn)變政府職能”

從十一屆三中全會(huì)拉開改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的大幕開始，直至21世紀(jì)初，我國的國家治理主要是在市場(chǎng)化運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下進(jìn)行的，“經(jīng)濟(jì)問題是壓倒一切的政治問題”。(12)《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第194頁。尤其是在1992年鄧小平南方談話強(qiáng)調(diào)“發(fā)展才是硬道理”以及黨的十四大確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之后，我國開始加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，步入發(fā)展型政府的高速建設(shè)時(shí)期。從1987年到2002年，在建設(shè)發(fā)展型政府的背景下，“轉(zhuǎn)變政府職能”的內(nèi)涵經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段的變化：

(一)1987-1992年的“轉(zhuǎn)變政府職能”：以“間接管理”為核心

如前所述，1987年黨的十三大報(bào)告正式提出“轉(zhuǎn)變職能”的概念。次年進(jìn)行的改革開放后的第二次機(jī)構(gòu)改革遵循十三大提出的改革方針，要求“這次機(jī)構(gòu)改革不是搞簡(jiǎn)單的撤減、合并，而是轉(zhuǎn)變職能，按政企分開的原則，把直接管理企業(yè)的職能轉(zhuǎn)移出去，把直接管錢、管物的職能放下去，把決策、咨詢、調(diào)節(jié)、監(jiān)督和信息等職能加強(qiáng)起來，使政府對(duì)企業(yè)由直接管理為主逐步轉(zhuǎn)到間接管理為主”。(13)宋平：《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明(1988年)——1988年3月28日在第七屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上》，中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/26/content_5002068.htm，2021-03-20。此時(shí)“轉(zhuǎn)變政府職能”僅指政府管理經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變，且由于經(jīng)濟(jì)體制改革的方向還不明確，關(guān)于政府管理經(jīng)濟(jì)職能亦只有一個(gè)粗略的、方向性的規(guī)定，即推行“政企分開”，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)企業(yè)的間接管理。1988年機(jī)構(gòu)改革后，由于國際局勢(shì)的動(dòng)蕩和國內(nèi)“治理整頓”的展開，此次機(jī)構(gòu)改革沒有很好地貫徹下去。在此后的數(shù)年里，“轉(zhuǎn)變政府職能”一詞幾乎消失在黨和政府的文獻(xiàn)中。

鄧小平南方談話后，黨和政府重提“轉(zhuǎn)變政府職能”，依然是強(qiáng)調(diào)政府對(duì)企業(yè)的間接管理。李鵬在1992年《積極推進(jìn)縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革》的講話中指出：“政府的管理職能不僅現(xiàn)在需要，將來也不可缺少。問題是哪些事由政府管，哪些事政府不要管。政府對(duì)企業(yè)、對(duì)農(nóng)業(yè)的直接管理要縮小……工商貿(mào)等專業(yè)管理部門要堅(jiān)持政企分開的原則，減少對(duì)企業(yè)不必要的行政干預(yù)，弱化微觀管理職能，強(qiáng)化行政監(jiān)督職能?！?14)《十三大以來重要文獻(xiàn)選編》(下)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第523-524頁?！稗D(zhuǎn)變政府職能”反映到機(jī)構(gòu)設(shè)置上則是推動(dòng)某些機(jī)構(gòu)以“政企分開”的途徑向服務(wù)實(shí)體和經(jīng)濟(jì)實(shí)體轉(zhuǎn)變，“辦服務(wù)實(shí)體和經(jīng)濟(jì)實(shí)體，方向是政企完全分開，與財(cái)政脫鉤，使之真正成為獨(dú)立的自收自支和企業(yè)化管理的實(shí)體”。(15)《十三大以來重要文獻(xiàn)選編》(下)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第524頁。

(二)1993-1997年的“轉(zhuǎn)變政府職能”：以“宏觀調(diào)控”為焦點(diǎn)

1993年機(jī)構(gòu)改革指出，“這次機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能。轉(zhuǎn)變職能的根本途徑是政企分開。要按照建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求,加強(qiáng)宏觀調(diào)控和監(jiān)督部門,強(qiáng)化社會(huì)管理職能部門”。(16)羅干：《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明——1993年3月16日在第八屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上》，《中華人民共和國國務(wù)院公報(bào)》1993年第10期。與前一階段相比，這一階段的改革有兩點(diǎn)值得注意：一是突出政府的宏觀調(diào)控和監(jiān)督職能，二是在政府的經(jīng)濟(jì)管理職能之外首次強(qiáng)調(diào)政府的社會(huì)管理職能?！稗D(zhuǎn)變政府職能”的職能結(jié)構(gòu)由單一維度的經(jīng)濟(jì)管理發(fā)展為經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理的“兩位一體”。1993年通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》及相關(guān)文件均強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)政府的社會(huì)管理職能”。但值得注意的是，加強(qiáng)政府的社會(huì)管理職能依然是服務(wù)于政府的經(jīng)濟(jì)管理職能，旨在保證國民經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，而“宏觀調(diào)控”則成為這一時(shí)期“轉(zhuǎn)變政府職能”的強(qiáng)勢(shì)話語。

1992年黨的十四大確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，為“轉(zhuǎn)變政府職能”指明了方向。1993年《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》首次明確政府經(jīng)濟(jì)管理職能的轉(zhuǎn)變方向，突出政府的宏觀調(diào)控職能，即“制訂和執(zhí)行宏觀調(diào)控政策，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境”。(17)《十四大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第461頁?！罢慕?jīng)濟(jì)管理職能要真正轉(zhuǎn)變到制定和執(zhí)行宏觀調(diào)控政策，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境上來，把不應(yīng)由政府行使的職能逐步轉(zhuǎn)給企業(yè)、市場(chǎng)和社會(huì)中介組織?！?18)《十四大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第483-484頁。同時(shí)，明確政府履行經(jīng)濟(jì)管理職能的具體方式，“中央政府主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，并輔之以必要的行政手段，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)實(shí)行宏觀調(diào)控”。(19)《十四大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第719頁。

(三)1998-2001年的“轉(zhuǎn)變政府職能”：以“公共服務(wù)”為關(guān)切

1998年機(jī)構(gòu)改革提出，“按照發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開。要把政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)方面來，把生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)力真正交給企業(yè)”。(20)羅干：《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明——1998年3月6日在第九屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上》，《中華人民共和國國務(wù)院公報(bào)》1998年第9期?！肮卜?wù)”首次成為“轉(zhuǎn)變政府職能”的基本內(nèi)容?！稗D(zhuǎn)變政府職能”的職能結(jié)構(gòu)由經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理的“兩位一體”發(fā)展為經(jīng)濟(jì)管理(宏觀調(diào)控)、社會(huì)管理和公共服務(wù)的“三位一體”。此后，公共服務(wù)逐漸成為自中央到地方各級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變的新的關(guān)注點(diǎn)。關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變，1999年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》指出，“按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開。把政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理、公共服務(wù)等方面上來，把企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和投資決策權(quán)真正交給企業(yè)，把社會(huì)可以自我調(diào)節(jié)與管理的職能交給社會(huì)中介組織”。(21)《十五大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第624頁。關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，2001年溫家寶在全國農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作會(huì)議上指出，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要適應(yīng)這個(gè)變化，重新規(guī)范職能，從過去直接抓生產(chǎn)經(jīng)營、催種催收，轉(zhuǎn)到落實(shí)政策、行政執(zhí)法、提供公共服務(wù)上來，強(qiáng)化為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民服務(wù)的功能”。(22)《十五大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第727頁。

1998年之后，雖然公共服務(wù)開始受到關(guān)注，但政府的經(jīng)濟(jì)管理職能依然是“轉(zhuǎn)變政府職能”的重心。2000年《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》提出，以經(jīng)濟(jì)性事務(wù)的行政審批改革促進(jìn)政企分開，推動(dòng)職能轉(zhuǎn)變，“按照發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開。政府要集中精力搞好宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，不直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)，減少對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的行政性審批”。(23)《十五大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第504頁。

總體而言，這一時(shí)期“轉(zhuǎn)變政府職能”的重心一直是政府的經(jīng)濟(jì)管理職能，且轉(zhuǎn)變方向不斷明確，其根本途徑是“政企分開”，主要處理的是政府與市場(chǎng)的關(guān)系，雖然形成了經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理和公共服務(wù)“三位一體”的職能結(jié)構(gòu)，但社會(huì)管理職能和公共服務(wù)職能還不突出，政府職能的范圍也尚未得到明確(見表2)。

表2 建設(shè)發(fā)展型政府背景下的“轉(zhuǎn)變政府職能”

三、建設(shè)服務(wù)型政府背景下的“轉(zhuǎn)變政府職能”

20世紀(jì)90年代，我國陷入卡爾·波蘭尼(Karl Polanyi)所謂的“市場(chǎng)社會(huì)”。從90年代中后期開始，全面市場(chǎng)化改革導(dǎo)致的各種負(fù)面影響不斷顯現(xiàn)，一系列“社會(huì)自我保護(hù)運(yùn)動(dòng)”隨之產(chǎn)生，對(duì)國家治理形成巨大壓力，推動(dòng)了改革政策的調(diào)整。十六大以來，黨和政府先后提出“建設(shè)服務(wù)型政府”“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”“全面建成小康社會(huì)”等重大戰(zhàn)略，我國開始由建設(shè)發(fā)展型政府向建設(shè)服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。在此背景下，“轉(zhuǎn)變政府職能”的內(nèi)涵有了新的發(fā)展變化。

(一)2002-2006年的“轉(zhuǎn)變政府職能”：形成“四位一體”的職能結(jié)構(gòu)

一般認(rèn)為，2002年黨的十六大報(bào)告首次將轉(zhuǎn)變后的政府職能歸結(jié)為四項(xiàng)，“完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，減少和規(guī)范行政審批”。(24)《十六大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第21頁。事實(shí)上，同年早些時(shí)候的政府工作報(bào)告就已經(jīng)提出，“切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來”。(25)《十五大以來重要文獻(xiàn)選編》(下)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第483頁。“轉(zhuǎn)變政府職能”的基本內(nèi)容由經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理、公共服務(wù)的“三位一體”轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)的“四位一體”。此后十年，政府職能一直保持著“四位一體”的職能結(jié)構(gòu)。

對(duì)于政府的經(jīng)濟(jì)管理職能，2003年《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出，“轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)管理職能。深化行政審批制度改革,切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來”。(26)《十六大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第471頁。與之前對(duì)政府經(jīng)濟(jì)管理職能的界定，即“制訂和執(zhí)行宏觀調(diào)控政策，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境”相比，該文件更加突出了政府的市場(chǎng)服務(wù)意識(shí)，政府與市場(chǎng)處于一個(gè)更加平等的地位。2004年溫家寶對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)管理職能進(jìn)行了總結(jié)性論述：“過去我們?cè)诮?jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方面積累了許多經(jīng)驗(yàn)，近些年來市場(chǎng)監(jiān)管方面也在逐步加強(qiáng)，今后還必須適應(yīng)新形勢(shì)，進(jìn)一步改進(jìn)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管的方式方法，切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來?！?27)《十六大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第774頁。

這一階段，政府職能雖然保持了“四位一體”的結(jié)構(gòu)，但其內(nèi)涵逐漸豐富，社會(huì)管理職能和公共服務(wù)職能更加突出。2004年溫家寶在講話中首次提出要“全面、正確地履行政府職能”，強(qiáng)調(diào)“更加注重履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，把更多的力量放在發(fā)展社會(huì)事業(yè)和解決人民生活問題上。要繼續(xù)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，加快政企分開，政府該管的事一定要管好，不該由政府管的事堅(jiān)決交給企業(yè)、社會(huì)組織和中介機(jī)構(gòu)，更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，(28)《十六大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第774頁。政府職能的承接主體加入了“社會(huì)組織”。此后，“全面正確履行政府職能”成為黨和政府在論述“轉(zhuǎn)變政府職能”時(shí)的固定表述，而“全面正確”的關(guān)鍵則在于“更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)”。2006年政府工作報(bào)告指出，“堅(jiān)決把不該由政府管理的事交給市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)組織和中介機(jī)構(gòu)。切實(shí)轉(zhuǎn)變政府管理經(jīng)濟(jì)方式，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”。(29)《十六大以來重要文獻(xiàn)選編》(下)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第349頁。政府職能的重心全面轉(zhuǎn)移到社會(huì)管理職能和公共服務(wù)職能上。與此同時(shí)，政府的文化服務(wù)職能也被提出來，“各級(jí)政府要認(rèn)真履行公共文化服務(wù)職責(zé)，轉(zhuǎn)變職能、強(qiáng)化服務(wù)、改進(jìn)管理、明確責(zé)任、提高效能”。(30)《十六大以來重要文獻(xiàn)選編》(下)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第1140頁。

這一階段，“政事分開”“政資分開”“政府與市場(chǎng)中介組織分開”被相繼提出，最終轉(zhuǎn)變政府職能的實(shí)現(xiàn)途徑包括“政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開”。(31)2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》指出，“推進(jìn)政企分開、政事分開，實(shí)行政府公共管理職能與政府履行出資人職能分開”，“轉(zhuǎn)變政府職能”由“政企分開”拓展為“政企分開、政事分開”；2004年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》指出，“黨委要支持政府依法充分履行職責(zé)，推動(dòng)政府依法行政，加快轉(zhuǎn)變職能，深化行政體制改革,真正實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開、政事分開”，“轉(zhuǎn)變政府職能”由“政企分開、政事分開”拓展為“政企分開、政資分開、政事分開”；2005年《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，“推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開”，“轉(zhuǎn)變政府職能”最終拓展為“政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開”。政府職能的范圍首次得到明確，“凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)通過自律能夠解決的事項(xiàng)，除法律另有規(guī)定的外，行政機(jī)關(guān)不要通過行政管理去解決”。(32)《十六大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第7頁。

(二)2007-2011年的“轉(zhuǎn)變政府職能”：重視“有機(jī)統(tǒng)一”的職責(zé)體系

黨的十七大報(bào)告提出，“健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系,推行電子政務(wù)，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)。加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開，規(guī)范行政行為，加強(qiáng)行政執(zhí)法部門建設(shè)，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)”。(33)《十七大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2009年版，第25頁。除了繼續(xù)強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理和公共服務(wù)，堅(jiān)持“政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開”之外，“政府職責(zé)體系”這一新的概念首次進(jìn)入黨的綱領(lǐng)性文件，成為“轉(zhuǎn)變政府職能”的關(guān)鍵詞。同時(shí)，黨的十七大報(bào)告還提出通過探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制以促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。“政府職責(zé)體系”和大部制改革的提出表明，這一時(shí)期“轉(zhuǎn)變政府職能”的突出特點(diǎn)是更加關(guān)注職能的協(xié)同配置和體系的有效運(yùn)行，強(qiáng)調(diào)改革的系統(tǒng)思維。如果說在黨的十七大之前，“轉(zhuǎn)變政府職能”是平面的，那么，黨的十七大之后，“轉(zhuǎn)變政府職能”就變得更加立體了。

2008年黨的十七屆二中全會(huì)印發(fā)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，從政府職能統(tǒng)一協(xié)調(diào)的角度對(duì)中央政府職能和地方政府職能進(jìn)行了明確的劃分，要求各級(jí)政府結(jié)合實(shí)際，突出管理和服務(wù)重點(diǎn)，并首次提出政府職能轉(zhuǎn)變的總方向，強(qiáng)調(diào)政府職能的公共服務(wù)屬性，“通過改革，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變”。(34)《十七大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2009年版，第269頁。同年開展的改革開放后的第六次機(jī)構(gòu)改革秉持十七大和十七屆二中全會(huì)的改革理念，突出“轉(zhuǎn)變政府職能”的體系化特征，“按照探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制要求，對(duì)一些職能相近的部門進(jìn)行整合，實(shí)行綜合設(shè)置，理順部門職責(zé)關(guān)系”，(35)華建敏：《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明——2008年3月11日在第十一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上》，《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2008年第3期。要求“健全政府職責(zé)體系，全面正確履行政府職能，努力建設(shè)服務(wù)型政府。在加強(qiáng)和改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)，維護(hù)社會(huì)公正和社會(huì)秩序，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”。(36)《十七大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2009年版，第325頁。

(三)2012年以來的“轉(zhuǎn)變政府職能”：構(gòu)建聚焦“放管服”的職能體系

2013年機(jī)構(gòu)改革要求，“加快形成權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法治保障的國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能體系”。(37)《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第228頁。此后，“職能體系”成為黨和政府在論述“轉(zhuǎn)變政府職能”時(shí)的高頻詞。在2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》中，“職能體系”一詞就出現(xiàn)了7次，“轉(zhuǎn)變政府職能”的體系化色彩進(jìn)一步凸顯。同時(shí)，2018年機(jī)構(gòu)改革強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)和完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能，調(diào)整優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)職能，全面提高政府效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。(38)《十九大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2019年版，第260頁。生態(tài)環(huán)境保護(hù)成為政府的一項(xiàng)基本職能，“轉(zhuǎn)變政府職能”的基本內(nèi)容由“四位一體”拓展為“五位一體”：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

在這一階段，“轉(zhuǎn)變政府職能”最突出的特點(diǎn)是聚焦“放管服”改革。一是簡(jiǎn)政放權(quán)。十八大以來，黨和政府強(qiáng)調(diào)在“轉(zhuǎn)變政府職能”的過程中，要逐步地、最大限度地將權(quán)力下放給市場(chǎng)和社會(huì)。李克強(qiáng)在2013年國務(wù)院第一次全體會(huì)議上明確指出，“首先要把我們不該管的放出去，放給市場(chǎng)、交給社會(huì)，還有一小部分可以放給地方”。(39)《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第252頁。二是加強(qiáng)監(jiān)管。在以前所未有的力度推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)必須加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，“做到既能讓社會(huì)創(chuàng)造力特別是市場(chǎng)活力充分發(fā)揮出來，又不至于搞惡性競(jìng)爭(zhēng)、搞假冒偽劣”，(40)《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第253頁。尤其要用好宏觀調(diào)控這一“撒手锏”?？偠灾罢獔?jiān)決轉(zhuǎn)變職能，該放的要堅(jiān)決地放，該管的要真正管住，切實(shí)承擔(dān)起責(zé)任，并且要使責(zé)任強(qiáng)化、硬化”。(41)《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第253頁。三是優(yōu)化服務(wù)。公共服務(wù)依然是“轉(zhuǎn)變政府職能”的重點(diǎn)內(nèi)容，并由對(duì)量的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)|(zhì)的重視，由“更加注重”到突出“優(yōu)化”。至于政府職能轉(zhuǎn)變的方向，則延續(xù)了十七屆二中全會(huì)的提法，即“創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義”。2015年，李克強(qiáng)在講話中正式提出“放管服”的概念，系統(tǒng)闡釋了其對(duì)“轉(zhuǎn)變政府職能”的強(qiáng)大促進(jìn)作用。(42)李克強(qiáng)：《簡(jiǎn)政放權(quán) 放管結(jié)合 優(yōu)化服務(wù) 深化行政體制改革 切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能——在全國推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會(huì)議上的講話》，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/guowuyuan/2015-05/15/content_2862198.htm，2021-03-20。2017年，李克強(qiáng)在國務(wù)院政府工作報(bào)告中進(jìn)一步提出以清單管理制度深化“放管服”改革。

這一時(shí)期，“轉(zhuǎn)變政府職能”的重心發(fā)生重大轉(zhuǎn)移，總體趨勢(shì)是持續(xù)地向社會(huì)管理和公共服務(wù)傾斜，職能結(jié)構(gòu)拓展為“五位一體”，實(shí)現(xiàn)途徑拓展為“政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開”，職能范圍進(jìn)一步收縮，承接主體進(jìn)一步拓展，轉(zhuǎn)變方向進(jìn)一步明確(見表3)。

表3 建設(shè)服務(wù)型政府背景下的“轉(zhuǎn)變政府職能”

四、中國政治話語中的“轉(zhuǎn)變政府職能”

十八大以來，習(xí)近平對(duì)“轉(zhuǎn)變政府職能”進(jìn)行了集中、系統(tǒng)的論述。對(duì)于什么是“轉(zhuǎn)變政府職能”，他指出，“轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心，實(shí)質(zhì)上要解決的是政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么，重點(diǎn)是政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，即哪些事應(yīng)該由市場(chǎng)、社會(huì)、政府各自分擔(dān)，哪些事應(yīng)該由三者共同承擔(dān)”。(43)習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面深化改革》，中央文獻(xiàn)出版社2018年版，第11頁。對(duì)于政府與市場(chǎng)的關(guān)系，習(xí)近平指出，“進(jìn)一步處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系，實(shí)際上就是要處理好在資源配置中市場(chǎng)起決定性作用還是政府起決定性作用這個(gè)問題”。(44)《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第499頁。對(duì)于政府服務(wù)職能與管理職能的關(guān)系，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“政府要切實(shí)履行好服務(wù)職能，這是毫無疑義的，但同時(shí)也不要忘了政府管理職能也很重要，也要履行好，只講服務(wù)不講管理也不行，寓管理于服務(wù)之中是講管理的，管理和服務(wù)不能偏廢，政府該管的不僅要管，而且要切實(shí)管好”。(45)習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面深化改革》，中央文獻(xiàn)出版社2018年版，第14頁。根據(jù)上文對(duì)“轉(zhuǎn)變政府職能”的概念史考察和習(xí)近平的重要論述，可以厘清中國政治話語中“轉(zhuǎn)變政府職能”的獨(dú)特內(nèi)涵。

第一，“轉(zhuǎn)變政府職能”的“政府”主要指國家行政機(jī)關(guān)。根據(jù)政治學(xué)的基本原理，“政府”可以劃分為狹義和廣義的政府，或者說“小政府”和“大政府”，前者僅指國家行政機(jī)關(guān)，后者包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)等所有國家公共機(jī)構(gòu)。在黨和政府的文獻(xiàn)中，“轉(zhuǎn)變政府職能”的“政府”主要指狹義上的政府或者說“小政府”，即國家行政機(jī)關(guān)。上文已述，習(xí)近平明確指出，“轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心”。黨和政府在論述“轉(zhuǎn)變政府職能”時(shí)會(huì)有意識(shí)地強(qiáng)調(diào)“政府”的行政屬性，如在論述科技管理體制改革時(shí)，要求“使科技行政管理部門轉(zhuǎn)變職能”；(46)《十四大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第236頁。在論述衛(wèi)生管理體制改革時(shí)，要求“各級(jí)衛(wèi)生行政部門要轉(zhuǎn)變職能”；(47)《十四大以來重要文獻(xiàn)選編》(下)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第266頁。在論述糧食管理體制改革時(shí)，要求“各級(jí)糧食行政管理部門必須轉(zhuǎn)變職能”；(48)《十五大以來重要文獻(xiàn)選編》(下)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第202頁。在論述文化管理體制改革時(shí)，要求“推進(jìn)文化行政管理部門轉(zhuǎn)變職能”；(49)《十六大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第489頁。等等。雖然黨和政府一直認(rèn)為從中央到地方的各級(jí)政府都應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，但主要針對(duì)的是中央政府，因?yàn)椤罢畽C(jī)構(gòu)改革，國務(wù)院是龍頭”，(50)《十三大以來重要文獻(xiàn)選編》(下)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第622頁?！皣鴦?wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變?cè)谛姓w制改革中具有至關(guān)重要的作用，必須首先抓好”，(51)習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面深化改革》，中央文獻(xiàn)出版社2018年版，第14-15頁。其次是縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，省級(jí)政府和市級(jí)政府的職能轉(zhuǎn)變很少被提到。

第二，“轉(zhuǎn)變政府職能”的“職能”主要是指政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的職能?！罢毮堋笔钦畬?shí)施公共管理和提供公共服務(wù)時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和發(fā)揮的功能，具有比較寬泛的外延，包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化四個(gè)基本方面。通過上文對(duì)“轉(zhuǎn)變政府職能”的概念史考察，可以看出，在中國政治話語中，“轉(zhuǎn)變政府職能”中的“職能”主要是指政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的職能，不涉及政府的政治職能，較少涉及政府的文化職能。在黨的十六大之前，“轉(zhuǎn)變政府職能”雖然形成了經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理和公共服務(wù)“三位一體”的職能結(jié)構(gòu)，但其重心一直是經(jīng)濟(jì)管理職能。黨的十六大之后，“轉(zhuǎn)變政府職能”在繼續(xù)強(qiáng)調(diào)政府經(jīng)濟(jì)管理職能的同時(shí)，更加重視政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，并在十八大后形成經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)“五位一體”的職能結(jié)構(gòu)。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管屬于政府的經(jīng)濟(jì)職能范疇，社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)主要屬于政府的社會(huì)職能范疇，其中，公共服務(wù)和社會(huì)管理職能中也包含著政府的文化服務(wù)和文化管理職能。如果說，在黨的十六大之前，“轉(zhuǎn)變政府職能”主要處理的是政府與市場(chǎng)的關(guān)系，那么，黨的十六大以后，“轉(zhuǎn)變政府職能”就是同時(shí)處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系。

第三，“轉(zhuǎn)變政府職能”的“轉(zhuǎn)變”是一種“累積性創(chuàng)新”?！稗D(zhuǎn)變政府職能”涉及政府職能重心、轉(zhuǎn)變方向、基本內(nèi)容、根本途徑、具體方式、職能范圍等方面漸進(jìn)的、累積的轉(zhuǎn)移和變化。就“轉(zhuǎn)變”的方式而言，它并非是黨和政府一蹴而就的理性建構(gòu)，而是一個(gè)不斷調(diào)適、不斷完善，逐漸豐富、逐步演進(jìn)的過程。從“國家職能”到“政府職能”，從“轉(zhuǎn)變管理職能”到“轉(zhuǎn)變政府職能”，從建設(shè)發(fā)展型政府背景下的“轉(zhuǎn)變政府職能”到建設(shè)服務(wù)型政府背景下的“轉(zhuǎn)變政府職能”，黨和政府對(duì)“轉(zhuǎn)變政府職能”的認(rèn)識(shí)是一步步深化的。同時(shí)，這一漸進(jìn)的“轉(zhuǎn)變”并不是一個(gè)否定與替代的過程，而是一個(gè)繼承與累積的過程。也就是說，黨和政府對(duì)“轉(zhuǎn)變政府職能”的認(rèn)識(shí)是在上一階段認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的拓展、細(xì)化和深化，只不過不同階段的主要關(guān)注點(diǎn)有所不同。比如，1993年到1997年的“轉(zhuǎn)變政府職能”突出“宏觀調(diào)控”，但并不否定政府對(duì)企業(yè)的“間接管理”，實(shí)際上“宏觀調(diào)控”是建立在政府對(duì)企業(yè)的間接管理之上的，是“間接管理”的升級(jí)。黨的十四大之后，政府經(jīng)濟(jì)管理職能的轉(zhuǎn)變方向不斷明確和具體，在此基礎(chǔ)上，“轉(zhuǎn)變政府職能”的總方向進(jìn)一步明確?！稗D(zhuǎn)變政府職能”的根本途徑由“政企分開”到“政企分開、政事分開”再到“政企分開、政資分開和政事分開”，最后到“政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開”。“轉(zhuǎn)變政府職能”漸進(jìn)的、累積的演進(jìn)過程類似一個(gè)倒三角形，呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的發(fā)展遞進(jìn)的特征，可以說是一種“累積性創(chuàng)新”(見圖2)。就“轉(zhuǎn)變”的內(nèi)容而言，它涉及政府職能重心、轉(zhuǎn)變方向、基本內(nèi)容、根本途徑、具體方式、職能范圍等方面的轉(zhuǎn)移和變化。

圖2 “累積性創(chuàng)新”的“轉(zhuǎn)變政府職能”

第四，“轉(zhuǎn)變政府職能”的重點(diǎn)是理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系。在黨和政府的文獻(xiàn)中，“轉(zhuǎn)變政府職能”與“理順關(guān)系”是具有密切聯(lián)系的兩個(gè)概念。二者往往一前一后或一后一前地被放在一起表述，如“切實(shí)做到轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡(jiǎn)政、提高效率”，(52)《十四大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第26頁。“著力轉(zhuǎn)變政府職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府”。(53)《十七大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2009年版，第438頁。事實(shí)上，“轉(zhuǎn)變政府職能”的過程就是一個(gè)理順關(guān)系的過程。但通過對(duì)黨和政府文獻(xiàn)的梳理，可以發(fā)現(xiàn)，“理順關(guān)系”的范疇要比“轉(zhuǎn)變政府職能”大得多，“理順關(guān)系”包括理順經(jīng)濟(jì)關(guān)系、分配關(guān)系、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)關(guān)系、條塊關(guān)系、央地關(guān)系等。從上文的考察還可以看出，在黨和政府的話語中，“轉(zhuǎn)變政府職能”的重點(diǎn)是理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系。其中，政府與市場(chǎng)的關(guān)系是貫穿始終的、最核心的關(guān)系。層級(jí)政府之間關(guān)系較少涉及，因?yàn)樗葘儆谛姓w制改革的內(nèi)容，又屬于政治體制改革的內(nèi)容；黨政關(guān)系、橫向府際關(guān)系和政府內(nèi)部門之間關(guān)系沒有涉及，因?yàn)辄h政關(guān)系、橫向府際關(guān)系主要屬于政治體制改革的內(nèi)容，政府內(nèi)部門之間關(guān)系主要屬于政府機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)容。

綜上，中國政治話語中“轉(zhuǎn)變政府職能”的內(nèi)涵可以簡(jiǎn)單概括為：在一定時(shí)期內(nèi)根據(jù)國家和社會(huì)發(fā)展的需要，各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域職能的重心、方向、內(nèi)容、途徑、方式、范圍等方面發(fā)生的漸進(jìn)的、累積的轉(zhuǎn)移和變化。重點(diǎn)是理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，也包括理順層級(jí)政府間關(guān)系，但不涉及黨政關(guān)系、橫向府際關(guān)系和政府內(nèi)部門之間關(guān)系。根本途徑是“政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開”，其實(shí)質(zhì)是要解決政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么的根本性問題。

結(jié) 語

綜上來看，“轉(zhuǎn)變政府職能”概念的形成及歷史演進(jìn)與改革開放以來我國政治發(fā)展的階段性特征和總體性特征密切相關(guān)。黨的十四大確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這為轉(zhuǎn)變政府職能尤其是政府的經(jīng)濟(jì)管理職能及時(shí)指明了方向。同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求政府職能突出“宏觀調(diào)控”。由于市場(chǎng)存在“失靈”風(fēng)險(xiǎn)，20世紀(jì)90年代市場(chǎng)化運(yùn)動(dòng)的狂飆猛進(jìn)導(dǎo)致一系列社會(huì)弊病不斷顯現(xiàn)，政府職能進(jìn)入調(diào)適轉(zhuǎn)變階段，2001年的“入世”和2002年SARS事件適時(shí)成為政府職能重心轉(zhuǎn)移的催化劑，而改革開放以來的發(fā)展型政府建設(shè)則為政府職能重心轉(zhuǎn)移積累了強(qiáng)大的物質(zhì)基礎(chǔ)，使政府職能向公共服務(wù)和社會(huì)管理轉(zhuǎn)移成為可能。黨的十六大之后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)入完善階段，市場(chǎng)體系進(jìn)一步成熟，社會(huì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步分化，這使得政府職能范圍得以進(jìn)一步明確，政府職能的承接主體得以進(jìn)一步拓展。十八大以來，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展，市場(chǎng)在資源配置中的地位由起基礎(chǔ)性作用轉(zhuǎn)變?yōu)槠饹Q定性作用，市場(chǎng)力量和市場(chǎng)邏輯在國家治理中的作用持續(xù)加強(qiáng)，這要求政府進(jìn)一步收縮職能范圍，強(qiáng)化簡(jiǎn)政放權(quán)，并加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。同時(shí)，我國社會(huì)的主要矛盾轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，政府的公共服務(wù)職能進(jìn)一步凸顯。改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與西方先發(fā)國家的發(fā)展歷程相似，走的也是一條先污染、后治理的路徑，因此，生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能的最終提出是必然的。

黨和政府對(duì)“轉(zhuǎn)變政府職能”的認(rèn)識(shí)是隨著改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐而不斷深化的。整體而言，“轉(zhuǎn)變政府職能”的內(nèi)涵經(jīng)歷了從宏觀到微觀、從經(jīng)濟(jì)到社會(huì)、從抽象到具體、從模糊到明確、從平面到立體、從單一到多維的演變?！稗D(zhuǎn)變政府職能”內(nèi)涵不斷拓展、豐富的過程就是我國的國家治理方針政策不斷調(diào)整，國家治理體系進(jìn)一步完善，社會(huì)主義制度更加成熟、定型的過程，是我國從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過程，也是我國政治發(fā)展?jié)u進(jìn)轉(zhuǎn)型的過程。從概念史的角度對(duì)“轉(zhuǎn)變政府職能”進(jìn)行考察，不僅能夠厘清這一概念的獨(dú)特內(nèi)涵，也能夠更加深刻地理解“中國之治”的特征和邏輯，即黨和政府以“累積性創(chuàng)新”的方式推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，積累國家治理的“中國經(jīng)驗(yàn)”和構(gòu)建國家治理的知識(shí)體系。改革開放以來，“轉(zhuǎn)變政府職能”取得了重大成就，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，有力推動(dòng)了黨和國家各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。但黨和政府對(duì)“轉(zhuǎn)變政府職能”的判斷依然是“不到位”，而“改革的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展，自然而然會(huì)對(duì)上層建筑提出新的要求”，(54)習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面深化改革》，中央文獻(xiàn)出版社2018年版，第12頁。就此而言，“轉(zhuǎn)變政府職能”一直在路上?！皣倚姓芾沓袚?dān)著按照黨和國家決策部署推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、管理社會(huì)事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重大職責(zé)”，(55)《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議文件匯編》，人民出版社2019年版，第34頁。只有準(zhǔn)確理解中國政治話語中“轉(zhuǎn)變政府職能”的深刻內(nèi)涵，才能充分發(fā)揮其在我國改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的重要理論指導(dǎo)意義，推動(dòng)“中國之治”不斷邁向新臺(tái)階。未來對(duì)“轉(zhuǎn)變政府職能”的研究，一是要避免對(duì)這一概念的濫用，不要將之作為一個(gè)“筐”，什么都往里面裝。當(dāng)“轉(zhuǎn)變政府職能”被虛化成一個(gè)“改革符號(hào)”甚至“改革口號(hào)”時(shí)，其本身承擔(dān)的改革意義和改革價(jià)值也會(huì)被弱化。二是適當(dāng)擴(kuò)大“轉(zhuǎn)變政府職能”的外延，即不僅各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)需要轉(zhuǎn)變職能，黨和其他國家機(jī)構(gòu)也需要轉(zhuǎn)變職能。從大政府的視角適當(dāng)擴(kuò)展“轉(zhuǎn)變政府職能”的理論體系有助于行政體制改革與政治體制改革的協(xié)同推進(jìn)，也有利于增進(jìn)改革的綜合效益和充分發(fā)揮改革的聯(lián)動(dòng)作用。