唐江

摘要：隨著消防救援隊伍改革步伐的深入推進，目前，消防監(jiān)督執(zhí)法體制改革也進入了實質(zhì)性階段，這些重大改革舉措，既體現(xiàn)了國家應急救援體制改革的堅定決心、信心，也標志著我國消防監(jiān)督執(zhí)法體制進入嶄新的歷史時期。迅速端正態(tài)度，轉(zhuǎn)變角色，堅決服從改革大局，做好當前的防火工作是我們監(jiān)督執(zhí)法隊伍面臨的一項重要政治任務。

關鍵詞：防火工作;法律規(guī)范;難點問題;對策建議

2019年5月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關于深化消防執(zhí)法改革的意見》（以下簡稱意見），對消防監(jiān)督工作的改革方向具體措施進行了明確，這標志著繼消防隊伍轉(zhuǎn)隸改制后，新形勢下防火工作的改革優(yōu)化進入操作運行區(qū)。本文就新形勢下如何開展防火工作進行思考并提出對策和建議。

一、防火工作的重要性

（一）防火工作開展的法律依據(jù)和具體工作、職責

消防機構的防火工作就是以《中華人民共和國消防法》（2019年修正）為主要立法依據(jù)的一系列消防法律法規(guī)的具體體現(xiàn)，這從根本上決定了防火工作的重要性。依據(jù)《中華人民共和國消防法》（2019年修正）第三條、第四條的規(guī)定，消防工作貫徹預防為主、防消結合的方針，按照政府統(tǒng)一領導、部門依法監(jiān)管、單位全面負責、公民積極參與的原則，實行消防安全責任制，建立健全社會化的消防工作網(wǎng)絡。國務院領導全國的消防工作。地方各級人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作。各級人民政府應當將消防工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，保障消防工作與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應。國務院應急管理部門對全國的消防工作實施監(jiān)督管理?？h級以上地方人民政府應急管理部門對本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作實施監(jiān)督管理，并由本級人民政府消防救援機構負責實施。縣級以上人民政府其他有關部門在各自的職責范圍內(nèi)，依照本法和其他相關法律、法規(guī)的規(guī)定做好消防工作[1]。

2019年4月23日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議審議通過《中華人民共和國消防法》修正案，這次改革優(yōu)化內(nèi)容中，《消防法》備受關注的就是將建設工程消防審查驗收及備案抽查工作職責移交住建部門，繼而中央《意見》也將開業(yè)前消防安全檢查由行政許可改為承諾制。隨著這些制度的運行，消防部門執(zhí)行近20年的消防審批制度或移交或取消，在這樣的消防執(zhí)法體制下，我國消防防火工作的主要主體是消防救援機構，主要職責和工作任務有消防監(jiān)督、消防宣傳、消防教育、火災調(diào)查、公眾聚集場所在投入使用、營業(yè)前消防行政許可的辦理（《中華人民共和國消防法》第十五條）。

（二）我國消防執(zhí)法的現(xiàn)行法律規(guī)范

1957年11月29日國務院頒布了《消防監(jiān)督條例》，這是我國第一部專門針對消防監(jiān)督執(zhí)法的法規(guī)。1984年，經(jīng)第六屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議批準，國務院在5月13日頒布了《中華人民共和國消防條例》，主要從火災預防、消防組織、火災撲救、消防監(jiān)督、獎勵與懲罰等方面對消防工作進行了規(guī)定。2009年5月1日正式施行的《中華人民共和國消防法》，2019年4月28日，重新修訂的《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》），是目前消防行政執(zhí)法的主要法律依據(jù)。此外，國務院還制定頒布了消防行政法規(guī)35個，國家強制性消防工程技術規(guī)范、國家和行業(yè)消防技術標準230余部，全國各地也制定頒布了80余部地方性消防法規(guī)和規(guī)章[3]。我國初步形成了以《消防法》為主體，以消防法規(guī)和技術規(guī)范、標準以及地方性消防法規(guī)相配套的消防法規(guī)體系。這為我國消防防火工作的規(guī)范化、正規(guī)化奠定了堅實的基礎，為強化防火工作的行政執(zhí)法提供了堅實的法律保證。

（三）防火工作的意義

消防防火工作是一個社會問題，關系到千家萬戶的生命財產(chǎn)安全，其重要性毋庸置疑。因此防火工作的意義有以下幾點：

第一，消防基礎設施建設的快慢是當?shù)胤阑鸸ぷ骱饬恐匾w現(xiàn)。因此，近年來，各地均的消防經(jīng)費均逐年增長。消防隊站的多少、器材裝備的好壞、市政消防基礎設施的建設是維護當?shù)厣鐣?jīng)濟建設發(fā)展的前提。

第二，消防防火工作中法律層面和社會發(fā)展關系的好壞，也是衡量防火工作開展的重要體現(xiàn)。防火工作做不好，會影響地方經(jīng)濟的發(fā)展，做的太好（執(zhí)法過于苛刻）也會影響地方經(jīng)濟的發(fā)展。我們新時代消防防火工作要從管理的思想轉(zhuǎn)變到服務的思想上來。

第三，防火工作最終的目的是減少火災的發(fā)生，減少人員的傷亡和財產(chǎn)的損失。如果一個地區(qū)的防火工作做得好，那么可以有效減少消防中隊的出警次數(shù)和頻率，既保證了該地區(qū)的經(jīng)濟環(huán)境，又減少了消防站出警發(fā)生事故（出警過程中，也許會有人員傷亡）的概率。防消結合，防是前提，消是基礎。

防火工作的重要性，就體現(xiàn)在當?shù)鼗馂幕蚱渌鹿拾l(fā)生的次數(shù)，財產(chǎn)損失的多少和人員傷亡的數(shù)量上。消防機構要通過法律賦予的權利和責任，做好防火工作，更好地為維護人民生命財產(chǎn)安全和推進地方經(jīng)濟建設發(fā)展做出貢獻。

二、當前防火工作存在的問題

（一）法律和執(zhí)法層面存在的問題

1.地方法律法規(guī)不能及時跟隨國家法規(guī)進行更新

《消防法》出臺后，與之相配套的各地區(qū)的地方性法規(guī)和規(guī)章等沒有及時更新，消防機構在處理具體問題時，仍然以原有的行政法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)，沒有充分發(fā)揮出《消防法》的作用。以新疆維吾爾自治區(qū)為例，現(xiàn)目前仍然使用的是1995年6月15日新疆維吾爾自治區(qū)第八屆人民代表大會常務委員會第十五次會議通過的2000年4月1日新疆維吾爾自治區(qū)第九屆人民代表大會常務委員會第十五次會議修訂的《新疆維吾爾自治區(qū)消防條例》[2]。

2.考核機制不成熟，相應的聯(lián)合檢查督查模式?jīng)]有形成

當前的消防安全工作，雖然國務院辦公廳于2017年10月29日下發(fā)《安全責任制實施辦法》中明確了政府和職能部門的消防職責，但現(xiàn)實工作中仍然大部分呈現(xiàn)的是消防部門一把抓的局面，本應由政府及其相關職能部門承擔的消防工作會議、消防規(guī)劃、消防宣傳、消防培訓、消防檢查、消防基礎設施建設等職責，由政府轉(zhuǎn)嫁給了消防部門，導致各單位的消防安全主體責任制未得到很好的落實。例如：每年開展的國務院安全生產(chǎn)和消防工作考核中，本應該是考核當?shù)卣拖嚓P職能部門開展消防工作情況，結果一般都是政府為了考核取得好成績，要求當?shù)氐南啦块T做好此項工作，有些職能部門甚至連一般的消防檔案資料都沒有，消防責任都沒有分工。當?shù)氐南啦块T為了能考核出好成績，也不得不努力開展此項工作，形成了惡性循環(huán)。

在防火工作中，消防部門與其他部門的聯(lián)合執(zhí)法行動雖然較改革轉(zhuǎn)隸之前有所增多，但單打獨斗的局面沒有得到根本改變[3]。例如：消防上級部門每年都要求做消防產(chǎn)品案件，每年都是消防部門牽頭，其他部門配合此項工作。而不是通過部局層面上和其他部門直接進行有效的溝通，由上而下的開展工作，只能被動的下發(fā)文件要求下級部門自行開展或是聯(lián)合別的行業(yè)主管部門開展。以上的現(xiàn)象在一定程度上削弱了消防行政執(zhí)法的權威性，加大了執(zhí)法難度。

3.消防執(zhí)法環(huán)境存在的問題

地方行政干預依然存在，個別單位思想還停留在老觀念上，以經(jīng)濟為先，以GDP說話。雖然經(jīng)濟很重要，但一定得在安全的前提下。從“8.12”天津港事件、“3.22”江蘇鹽城響水事件都可以看出端倪。地方政府會綜合考慮招商、就業(yè)、稅收、經(jīng)濟排名等問題。一些地方領導不能很好地處理行政執(zhí)法與經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的關系，對某些違反消防法律法規(guī)、存在重大火災隱患的單位不能關停、責令限期改正等。例如一個地區(qū)有重大火災隱患單位，消防大隊需要上報給政府，請政府協(xié)調(diào)相關部門進行督辦解決，但很多時候又交回消防大隊處理，甚至不上報。長此以往，會降低消防機構的執(zhí)法意愿。

4.執(zhí)法適度的問題

雖然《新疆消防救援機構消防行政處罰自由裁量權規(guī)定》（試行）（新消〔2020〕96號）中已經(jīng)根據(jù)單位和場所的面積和性質(zhì)、違法行為的類型進行細分和歸類，但也應該綜合考慮當?shù)氐慕?jīng)濟水平再制定更細一些的地方法規(guī)[4]。例如：一個國家級的貧困縣，有一個歷史遺留問題較多的小區(qū)，一直沒有物業(yè)進駐。通過業(yè)主委員會和政府的多方努力下，終于有物業(yè)進駐進行管理。但由于物業(yè)自身經(jīng)費和公眾維修資金的不充裕，一些消防問題和隱患一直得不到及時整改，消防機構遇到此項問題該如何處理？根據(jù)上位法來執(zhí)行，未免有些苛刻。想要再寬松一些，又無法可依。

5.雙隨機、一公開”帶來的新要求和新挑戰(zhàn)

“雙隨機、一公開”是整個行政執(zhí)法領域的總趨勢，目前消防執(zhí)法“雙隨機、一公開”正在試點建設階段，今后將是消防監(jiān)督執(zhí)法的主要方式[5]。向公眾公開檢查結果，對檢查和執(zhí)法后續(xù)工作都提出更高的要求，計劃的制定、檢查的行為、執(zhí)法的過程、裁量的結論必須嚴格依法，禁得起法律和公眾的質(zhì)疑。但也存在以下問題亟待解決：一是同一行業(yè)領域，辦理了相關手續(xù)的單位被錄入系統(tǒng)，接受抽查計劃;但是未按照規(guī)定辦理手續(xù)的單位，則不能被錄入系統(tǒng)，也就不能被系統(tǒng)抽查到，屬于“漏網(wǎng)之魚”。二是有些專項檢查項目和日常檢查項目重復。三是部分領導仍然對“雙隨機、一公開”“三自主兩公開一承諾”等機制認識不足，“保姆式”監(jiān)管、大包大攬的思想依然十分突出，不能將執(zhí)法改革的真正目的、意義與實際相結合，左顧右盼，怕?lián)?、怕追責，對?zhí)法改革缺乏足夠的信心決心。

（二）消防宣傳培訓存在的問題

防火工作中的“防”，筆者看來首先注重人防，然后才是物防、技防。只有人重視起來，才會重視物防和技防。所以宣傳就尤為重要。筆者在工作中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)：單位或場所的法人或經(jīng)營者自身對消防都不重視，對員工的消防安全教育不到位。特別是少數(shù)民族地區(qū)的消防安全法制意識還有待提高，部分群眾對消防的執(zhí)法服務行為不理解，不配合，整改火災隱患態(tài)度不積極。

另一個問題是社會上，部分社會機構打著消防部門的幌子，在宣傳的過程中為了經(jīng)濟利益，不斷的給群眾推銷消防器材和消防產(chǎn)品，造成不明群眾的反感。

（三）消防資金保障問題

有時候衡量一個地區(qū)的防火工作的好壞，就看當?shù)氐南罊C構爭取了多少消防經(jīng)費，購買了多少消防裝備器材，新建了幾個隊站，修建了多少市政消火栓和水鶴。需要消防部門去爭取，而不是定期撥付。

每年的考核任務中都會提到要新建幾個隊站，推動政府保障消防經(jīng)費、建成應急消防科普教育基地、編修城鄉(xiāng)和工業(yè)園區(qū)規(guī)劃、完成市政消火栓和水鶴建設任務、推進“智慧消防”建設等，這些任務的完成都需要經(jīng)費的保障和政策的支持。如果一個地方的政府財政上本來就不充足，那么基層消防大隊如何完成每年的任務呢。

（四）防火人才流失和晉升機制的問題

隨著消防救援隊伍改革的進程加快，大量優(yōu)秀的消防執(zhí)法人員在滿工作年限或達到轉(zhuǎn)業(yè)的標準后都選擇離開我們消防部門，造成大量人才的流失。新生的防火工作人才還未成長起來。例如筆者所在的大隊，原有執(zhí)法人員（包含大隊領導）9人，現(xiàn)有執(zhí)法人員（包含大隊領導）7人，防火工作任務每年逐漸遞增、加重，執(zhí)法人員卻在減少。再加上大隊領導要經(jīng)常去政府或其他職能部門進行溝通聯(lián)系，沒有時間和精力去參與消防現(xiàn)場執(zhí)法，真正現(xiàn)場執(zhí)法人員只有參謀。雖然應急管理部消防救援局下發(fā)了《消防救援站開展防火工作試點方案》（應急消〔2020〕232號）、新疆消防救援總隊下發(fā)了《新疆消防文員協(xié)助開展消防監(jiān)督工作實施辦法（試行）》（新消〔2020〕164號）文件，但消防站的消防員（消防站的消防員數(shù)量也在減少）距離成為一名合格的消防執(zhí)法人員還有一段時間，消防文員也只是協(xié)助執(zhí)法，并不能參與單獨執(zhí)法活動。另外部分消防執(zhí)法人員的法律意識和服務意識不強，對防火工作的重要性缺乏深刻的認識，致使一些隱患和問題不能及時有效的整改。其次，我國經(jīng)濟快速發(fā)展，新的事物不斷的增加，部分新法的頒行，對防火人員的業(yè)務素質(zhì)和執(zhí)法水平提出了更高的要求。

三、完善防火工作的對策和建議

在詳細闡述防火工作的現(xiàn)狀以及存在的問題的基礎上，筆者提出完善防火工作的對策和建議：

（一）完善消防執(zhí)法監(jiān)督體制

逐步完善《新疆維吾爾自治區(qū)消防條例》，結合當?shù)亟?jīng)濟水平，促進與之相配套的行政法規(guī)和規(guī)章及時更新，讓防火人員的有法可依更具有親民性。自治區(qū)的各地方政府也應盡快出臺相應的規(guī)章條例，做到與《消防法》及時同步。另建議各地方根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟水平，規(guī)范和制定消防行政執(zhí)法人員的自由裁量權，做到公平公正。

（二）加強部門聯(lián)動，形成有效的聯(lián)動機制

在物理層面建立智慧城市信息平臺，讓各部門都能將相關信息共享;在工作層面建立聯(lián)合懲戒機制，讓有違法行為又屢教不改的單位和場所寸步難行;在具體操作層面，各部門嚴格按照《安全責任制實施辦法》實施，各地方政府每年就按照《安全責任制實施辦法》進行考核，地方應急管理局要發(fā)揮自身的作用，定期召開消防安全委員會，定期組織消防安全專項檢查，及時排查和整改火災隱患，要讓整改措施形成閉環(huán)。

（三）濯清執(zhí)法環(huán)境，加大正面宣傳，保障消防經(jīng)費

要將消防法律法規(guī)和消防知識納入黨政領導干部及公務員培訓、職業(yè)培訓、科普和普法教育、義務教育內(nèi)容，在社會大興學習消防法律法規(guī)的熱潮。主動向政府部門匯報宣傳消防法律法規(guī)，特別是政府各部門的主要領導，贏得政府部門對開展消防行政執(zhí)法的理解和支持，減少地方行政干預。

防火工作不光是要埋頭干活，還要抬頭看路。所謂的抬頭看路就是要讓老百姓都重視消防，明白消防，懂消防。在我們主動服務和執(zhí)法過程中，老百姓能夠歡迎和理解我們。要借助新媒體，例如制作抖音、快手、土豆等短視頻加大正面的宣傳，讓老百姓從內(nèi)心深處尊重我們。

特別是在少數(shù)民族地區(qū)，我們要主動深入農(nóng)村和落后地區(qū)進行宣傳，多搞一些形式多樣的宣傳，比如消防文藝晚會、消防知識講座、發(fā)放消防宣傳品等，讓廣大農(nóng)民知曉消防法律法規(guī)，提高公民自覺遵守消防法律法規(guī)的意識。

同時我們還要嚴厲打擊“李鬼”現(xiàn)象的宣傳機構，合理引導第三方宣傳機構深入到農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)去，填補農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的消防宣傳空白。

關于消防經(jīng)費，筆者認為最好以立法的形式，確保消防經(jīng)費的到賬率。繼續(xù)加大消防投入，建立穩(wěn)定的消防資金投入機制。一是以立法的形式，讓消防經(jīng)費每年不少于當?shù)刎斦氖杖氲陌俜种嗌伲ㄐ枰獙嶋H的調(diào)研，每個地區(qū)都不一樣）確保?？顚Ｓ?。二是像大部隊一樣由國家統(tǒng)一撥付調(diào)配。讓基層大隊不再為消防經(jīng)費發(fā)愁。

（四）提高防火人員素質(zhì)，增加防火人員的數(shù)量，保障防火人員的晉升

防火人員打鐵還需自身硬，鼓勵防火人員考取注冊消防工程師。加大防火人員的流動性，要組織人員經(jīng)常到先進的地方學習先進的經(jīng)驗。

其次，增加防火人員數(shù)量。隊站新增的消防員需要先在大隊干防火工作，讓他們先知道《消防法》以及建筑中的消防設施器材的使用方法和原理，這樣才能既增加了防火人員的數(shù)量，又讓消防員在以后的滅火戰(zhàn)斗中可以更好的利用建筑中的消防設施器材，減少傷亡的發(fā)生。另，要建立激勵機制，保障防火人員的正常晉升。只有防火工作干好了，滅火工作的總量就少了，不能讓干防火的人員寒心。

（五）完善雙隨機、一公開系統(tǒng)，加強監(jiān)督員的培訓

“雙隨機、一公開”中針對數(shù)據(jù)庫的不完善，需要跟住建部門和市場監(jiān)督管理部門形成對接，將數(shù)據(jù)庫完善;針對專項檢查項目和日常檢查項目的重復問題，需要完善該系統(tǒng)的運行規(guī)則，將已經(jīng)日常抽查的任務在專項項目中不再抽查。針對部分領導、監(jiān)督員對“雙隨機、一公開”、“三自主兩公開一承諾”等機制認識不足，“保姆式”監(jiān)管、大包大攬的問題，需要加強對他們的培訓和政治教育，讓他們對執(zhí)法改革樹信心和下決心。

（六）嚴格考核和責任追究，確保消防執(zhí)法達到好的效果

各級地方政府及相關部門要建立健全消防工作考核評價體系，對年度消防工作完成情況進行嚴格考核，并建立責任追究機制，以制度促落實，以制度求發(fā)展。地方各級人民政府和有關部門不依法履行職責，在涉及消防安全行政審批、公共消防設施建設、重大火災隱患整改、消防力量發(fā)展等方面工作不力、失職瀆職的，要依法依紀追究有關人員的責任，涉嫌犯罪的，移送司法機關處理。各單位因消防安全責任不落實、火災防控措施不到位，發(fā)生人員傷亡火災事故的，要依法依紀追究有關人員的責任;發(fā)生重大火災事故的，要依法依紀追究單位負責人、實際控制人、上級單位主要責任人和當?shù)卣坝嘘P部門負責人的責任;發(fā)生特別重大火災事故的，要根據(jù)情節(jié)輕重，追究地市級分管領導或主要領導的責任;后果特別嚴重、影響特別惡劣的，要按照規(guī)定追究省部級相關領導的責任。只有通過這一系列的措施，提高各級地方政府及相關部門對消防工作的重視程度，讓各級領導主動關心消防、支持消防、參與消防，消防執(zhí)法難的問題才能得到根本的改善。

（七）建立完善的執(zhí)法監(jiān)督機制合理的進行排名

首先要讓地方政府和各級領導意識到，消防執(zhí)法排名不應以發(fā)現(xiàn)隱患數(shù)、三停數(shù)、查封數(shù)來決定，應該綜合衡量該地區(qū)的火災發(fā)生數(shù)同比去年減少多少來定性防火工作的好壞。上級消防部門不得隨意下達任務指標例如：檢查數(shù)、隱患數(shù)、查封數(shù)、三停數(shù)、重大隱患數(shù)、消防產(chǎn)品任務數(shù)等。地方政府對消防部門上報的重大火災隱患單位或其他行業(yè)部門的有問題的單位不應又交由消防部門處理，應該按照《安全責任制實施辦法》該是誰的“兒子”誰教育，消防部門作為指導和監(jiān)督部門主要負責監(jiān)督和指導。

四、結語

總之，消防防火工作為維護公共消防安全減少火災危害的主要工作方式，在未來時期不會被削弱，但面對新形勢新要求，也應該從頂層設計和實踐操作層面進行優(yōu)化和改革，不斷發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，兼顧安全與營商、執(zhí)法與服務，以發(fā)揮最大效能，以經(jīng)濟發(fā)展和群眾安居樂業(yè)來營造更好的消防安全環(huán)境。

參考文獻：

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