[摘 要]行動者、制度、秩序以及此三者間關(guān)系，是考察國家治理問題的基本出發(fā)點(diǎn)，因?yàn)橥ㄟ^前兩者才能說明人類社會不可或缺的秩序，而國家治理是屬于秩序范疇的問題，但直接決定某種秩序狀態(tài)的是相關(guān)領(lǐng)域的機(jī)制。在討論國家治理問題時(shí)，有必要分開國家能力和國家治理能力，而國家治理能力是由政府、市場、社會等在制度平臺上通過競爭與合作，以和平的方式解決公共問題的綜合能力。正是由于這一點(diǎn)，治理又與信任密切相關(guān)，而國家治理所需要的信任應(yīng)該建立在制度和共識的基礎(chǔ)上。必須強(qiáng)調(diào)，國家治理并不只是富強(qiáng)的手段，富強(qiáng)只是現(xiàn)代化的一個(gè)結(jié)果，而現(xiàn)代化與國家治理在根本上是同一個(gè)過程，這個(gè)過程伴隨著社會領(lǐng)域的自治，這就要求必須推動社會的組織化，從而可以提升整個(gè)國家的理性化程度。

[關(guān)鍵詞]機(jī)制 國家治理能力 信任 普遍的理性化 精細(xì)化

引言

自從治理理論引入之后，其在中國得到了“蓬勃”發(fā)展，以至于還出現(xiàn)了濫用“治理”一詞的現(xiàn)象，但這種現(xiàn)象的出現(xiàn)并不是第一次，如清末民初時(shí)期對“科學(xué)”的扭曲理解，甚至在當(dāng)下也有把科學(xué)當(dāng)作“富強(qiáng)”之手段的思維傾向。究竟為什么出現(xiàn)這種現(xiàn)象？這一問題本身并不是本文要探討的主要問題，在此要說的是，某種理論的產(chǎn)生肯定有其社會和時(shí)代背景，因此在引進(jìn)或運(yùn)用某種理論時(shí)必須認(rèn)真探討這些背景，尤其是在國家治理這么重大理論問題上。不然，我們有可能重蹈將西方定性為“科技”而忽略其社會文化背景（“中學(xué)為體，西學(xué)為用”）的覆轍。阿伽西說，孫中山所追求的社會—政治結(jié)構(gòu)是一種傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)，但他把科學(xué)作為技術(shù)來接受，即孫中山所追求的實(shí)際上是附著著現(xiàn)代技術(shù)的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)，他強(qiáng)調(diào)指出，科學(xué)有助于發(fā)展自治、民主和文化的和平共處，這深刻地包含著科學(xué)的不完滿性[1]6，497。由于科學(xué)的這種性質(zhì)和其他一些特征，科學(xué)只能依靠批判和自由才能得到發(fā)展。

在國家治理究竟包括哪些內(nèi)容的問題上，只要我們閱讀該理論產(chǎn)生時(shí)期的一些文獻(xiàn)就不會有誤解，但是我們還需要進(jìn)一步討論有別于國家統(tǒng)治的國家治理及其能力意味著什么、為提升這種國家治理能力都需要哪些條件等問題。特別是由于“國家治理現(xiàn)代化”這一提法，我們還必須把國家治理問題置于國家現(xiàn)代化脈絡(luò)上討論。在以上問題得到解決的前提下，我們才能尋找到可以實(shí)現(xiàn)“善治”的正確途徑，然而，以上所提及的各種問題還取決于考察國家治理的基本視角應(yīng)該是什么的問題，因?yàn)槿绻诨疽暯巧习l(fā)生錯誤，在理解某種理論以及相關(guān)實(shí)踐上肯定會出現(xiàn)某種偏差、甚至嚴(yán)重的方向性錯誤。

一、制度與行動者

與高度專門化的動物不同，由于人類的非專門化而必然具有不確定性，這種內(nèi)在不確定性的必然結(jié)果就是人的自由，即人能夠決定自己的行為模式，這同時(shí)意味著人具有創(chuàng)造性，因此這種自由也包含著自我毀滅的可能性，但自由又是人的“尊嚴(yán)”的基礎(chǔ)，也使人負(fù)起責(zé)任的重?fù)?dān)，而創(chuàng)造性和自由是人類特征，即人之所以為人的特征[2] 201-203，211。此可謂人類所具有的根本的自由，而迄今為止人類所取得的所有成就皆來自人所具有的創(chuàng)造性，因此必須為之提供制度保障，但人類又必須防止自我毀滅的可能性，這又是通過制度來約束人類行為并將其限制在一定范圍的理由。實(shí)際上，人類曾經(jīng)擁有過的或現(xiàn)實(shí)中的所有組織和國家等社會實(shí)在，都是通過人類獨(dú)有的構(gòu)成性能力而建構(gòu)的制度性事實(shí)，而制度性事實(shí)的結(jié)構(gòu)就是一種權(quán)力關(guān)系的結(jié)構(gòu)[3]25，35，80，82。換言之，包括國家在內(nèi)的所有社會事實(shí)的建構(gòu)質(zhì)料，就是制度。

這里所提到的組織和國家等社會事實(shí)，顯然是互不相識的人們?yōu)楣餐哪撤N目的而建立起來的，正因?yàn)槿绱耍枰詣?chuàng)造性的活動建構(gòu)所必要的和可能的一定共同體，而這種創(chuàng)造性是根據(jù)現(xiàn)實(shí)的需要而產(chǎn)生，也依賴于人們的心智結(jié)構(gòu)。而且，在人類所建構(gòu)的組織或國家等共同體中，必然體現(xiàn)人類社會實(shí)在之特有品性及其理智和道德價(jià)值[4]60-61，必將涉及人類行為和共同體的制度，原本就包含著這些訴求。由于歷史上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)或現(xiàn)實(shí)中的某種原因，促使人們反思人應(yīng)該是什么或應(yīng)該過著何種生活等問題，為此通過共同的努力而建構(gòu)各種制度來建設(shè)國家在內(nèi)的人類共同體。由于所處環(huán)境和走過來的不同歷史等原因，所建造的共同體在形式和結(jié)構(gòu)及所追求的價(jià)值等方面必然表現(xiàn)出不同，而人們的生活由此表現(xiàn)出完全不同的狀態(tài)。由于國家這種社會實(shí)在必然介入權(quán)力關(guān)系，而且人們的利益和價(jià)值觀各不相同，還由于在相互間的互動中會出現(xiàn)意想不到的偶然因素的干擾等原因，正如波普爾所說，像國家這種人類制度不是有理性的，但我們可以下決心爭取使它們成為較有理性的制度[5]340。另一方面，雖然并不是人類所獨(dú)有，但又在人類身上表現(xiàn)得很突出的一個(gè)特征就是社會性。人所具有的社會性意味著，在上述根本性自由的基礎(chǔ)上必將形成豐富的人與人之間關(guān)系和互動，而在互動中衍生出利益和權(quán)力關(guān)系并更加清晰起來，而且又建立起相互間的責(zé)任和對共同體的義務(wù)等。正是由于人類所獨(dú)具的根本自由和這種社會性，通過人所獨(dú)有的行動能力而擺脫了動物種群那種自然系統(tǒng)之部分的性質(zhì)，其最突出的特征就是通過制度來建構(gòu)自己共同體的努力及其成果，這就是區(qū)別于自然狀態(tài)的，即被我們稱為“文明”的東西。當(dāng)然，這種共同體的性質(zhì)和具體內(nèi)容在不同社會中的差別很大，但其最突出地體現(xiàn)在傳統(tǒng)社會和現(xiàn)代社會的區(qū)別上。

在傳統(tǒng)社會中之所以人類處在“匍匐爬行”歌德的觀點(diǎn)，轉(zhuǎn)引自[德]弗里德里希·梅尼克著：《歷史主義的興起》，陸月宏譯，南京：譯林出版社，2009年，第505頁。的狀態(tài)，至少從結(jié)果上看，由于人類尚未通過解放而獲得自由，或者說，由于根本的自由被人為的等級制壓制，因此為“創(chuàng)造性”所必要的理性沒能充分發(fā)揮自己的作用。通過宗教改革和啟蒙運(yùn)動而獲得自由，并在這一基礎(chǔ)上理性主義確立了自己的應(yīng)有地位之后，人類才實(shí)現(xiàn)了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。之前的人類社會并不是沒有“理性的成分”，但問題的關(guān)鍵在于，其“只是局部性的，而且，它們都以轉(zhuǎn)瞬即逝的方式流于各種非理性了”[6]39。而現(xiàn)代性最重要的特征之一，就是其簡單而又深奧的自我修正的潛能，在其最初的方案中都無法想象的正視問題的能力這是格萊的觀點(diǎn)，轉(zhuǎn)引自[以]S.N.艾森斯塔特著：《反思現(xiàn)代性》，曠新年、王愛松譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006年，第65頁。。這種能力是以理性思考為基礎(chǔ)的，其在傳統(tǒng)社會中不可能具備，因?yàn)閭鹘y(tǒng)國家或社會的構(gòu)成和運(yùn)行原理根本上是信仰或權(quán)力，因此不能擺脫普遍的蒙昧狀態(tài)，而改變這種狀態(tài)的就是現(xiàn)代化進(jìn)程。

通過以上討論，我們至少可以確認(rèn)傳統(tǒng)社會和現(xiàn)代社會的重大區(qū)別，而這種區(qū)別主要在于有關(guān)人的本質(zhì)和與之相關(guān)的諸多觀念的轉(zhuǎn)變，并通過制度建構(gòu)來保障來之不易的自由權(quán)利，又根據(jù)這種自由權(quán)利來進(jìn)行“橫向”的積極互動，從而在社會和國家建設(shè)方面取得了如今的成就。如果排除這種觀念轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)上的制度差異，我們無法說明傳統(tǒng)社會和現(xiàn)代社會的根本區(qū)別，甚至人類社會的任何共同體和活動都無法得到充分說明。制度是考察社會實(shí)在的基本視角。

以上的簡要考察無疑證明了維柯的如下思想：我們所稱制度的本質(zhì)，不過是它們的歷史，它們在某些時(shí)間以某些方式產(chǎn)生出來的，即時(shí)期和方式是什么樣的，產(chǎn)生的制度也就什么樣，而不是另一種樣子維柯的觀點(diǎn)轉(zhuǎn)引自[英]以賽亞·伯林著：《啟蒙的三個(gè)批評者》，馬寅卯、鄭想譯，南京：譯林出版社，2014年，第177頁。。人類是通過這種制度建構(gòu)自己所需或向往的社會實(shí)在，這又說明這種建構(gòu)行為肯定與人們的某種觀念密切相關(guān)。人們是在一定觀念的指引下采取某種“行為方式”，而傳統(tǒng)社會和現(xiàn)代社會在“行為方式”上的主要區(qū)別就在于“縱向”與“橫向”的向度，而這種區(qū)別的根本原因在于從不同觀念出發(fā)建構(gòu)起來的不同制度。對于黑格爾來說，“行為方式”和“目的”在理解歷史的真實(shí)意義中起到很大的作用轉(zhuǎn)引自[美]海登·懷特著：《元史學(xué)：19世紀(jì)歐洲的歷史想象》，陳新譯，南京：譯林出版社，2013年，第386頁。。自然不會有什么“行為方式”和“目的”，這是人類所獨(dú)有的，而且是在行動者及其互動中所體現(xiàn)的，因此在我們的話題中，這實(shí)際上與建構(gòu)和建設(shè)何種人類共同體及其秩序的問題密切相關(guān)。無論傳統(tǒng)的社會，還是現(xiàn)代的社會，制度建構(gòu)的目的就是為某種社會共同體提供秩序，而這種秩序是通過人們的行動來實(shí)現(xiàn)并得以維系。

綜上，制度肯定是人類社會所獨(dú)有的，而且與行動者及其行為相關(guān)。只要是涉及人類社會的任何研究，甚至包括人與自然的關(guān)系等也都與制度相關(guān)，盡管對制度的具體理解上存在很多差異。制度和行動者之所以這么重要，就是因?yàn)橛纱瞬拍苷f明人類社會不可或缺的秩序，而秩序的性質(zhì)是決定某一人類共同體的興亡以及生活質(zhì)量的關(guān)鍵。行動者與制度及秩序以及三者之間的關(guān)系，是我們的研究出發(fā)點(diǎn)。

二、秩序與機(jī)制

一定的秩序來自產(chǎn)生這種秩序的根源，這是要建立何種秩序的根本依據(jù)，然而，這種秩序根源必須通過眾多環(huán)節(jié)才能在現(xiàn)實(shí)中得以展現(xiàn)，某種秩序最終是由各種組織和個(gè)體行動者的行動才能在現(xiàn)實(shí)中得以展現(xiàn)。與此同時(shí)，還要具備如下一些條件：行動者必須擁有一定的行動自由和權(quán)利，而各類行動者的行動必須通過某種制度予以保障，由此形成行動者之間互動關(guān)系的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，而且，由于秩序畢竟是由人的行動來構(gòu)成，因此所要遵循的制度必須得到多數(shù)人的同意道格拉斯·C.諾斯、威廉·薩默希爾、巴里·R.韋恩加斯特：《秩序、無序和經(jīng)濟(jì)變化：拉美對北美》，[美]布魯斯·布恩諾·德·梅斯奎塔、希爾頓·L.魯特主編：《繁榮的治理之道》，葉麗娟、王鑫等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2007年，第22頁。在后面有關(guān)政治秩序與可信承諾之間關(guān)系的觀點(diǎn)，來自該文，見同上書的第19頁。，但這種制度要符合秩序的根源或根本性制度，這是某種秩序得以建立和維系的基礎(chǔ)。

在現(xiàn)代社會，通常把秩序的根源和根本性的制度以憲法的形式予以確立，而這里所言根本性制度實(shí)際上是體制，正是這種體制的不同，現(xiàn)實(shí)的秩序呈現(xiàn)出各種不同的形態(tài)，但我們知道，即便在根本性原則方面很相似，各國的秩序差異還是很大。其原因是不是由于行動者的不同？從作為自然人的個(gè)體行動者是各種社會行動的最基本“單元”的意義上，我們不能否認(rèn)其意義，這就是諾斯等人強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利的原因，但問題在于，促成某種秩序的直接原因并不是根本性制度，根本性制度必須借助其他次級制度來實(shí)現(xiàn)，而制度的最大功能就是消除行動者的個(gè)體差異，由此才能形成一定領(lǐng)域中的某種秩序（在此暫不考慮文化對一定秩序的影響）。也就是說，在根本性制度和秩序之間由于介入次級制度，現(xiàn)實(shí)中的秩序差異也就呈現(xiàn)出各種各樣的狀態(tài)來。那么，這種次級制度究竟是什么呢，其又是從何而來？諾斯等人與公民一起特別提及的機(jī)構(gòu)或組織及其權(quán)利，給我們提供思考這一問題的線索。在此，把這種機(jī)構(gòu)以更一般名稱的行動者，即組織來進(jìn)行討論。

組織是為達(dá)到某種特定的目的而建構(gòu)的，其內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置、整體結(jié)構(gòu)及運(yùn)行等必須滿足這一要求。人們?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)同一個(gè)目標(biāo)聚集在一起，給一定的位置賦予相應(yīng)的職能或角色要求以及權(quán)限，并通過相互間的分工和協(xié)作才能達(dá)到所制定的共同目標(biāo)，而不同崗位或部門發(fā)揮各自的作用并在組織整體的結(jié)構(gòu)中方能顯示出組織的整體功能來，作為行動者的組織之行為及其后果由此得到顯現(xiàn)。還有，組織為了維持自己并發(fā)揮自己的整體功能，必須搜集和整理為自己的生存和發(fā)展所必要的物質(zhì)、能量、信息，并通過復(fù)雜的過程將這些融合在一起生產(chǎn)出自己的特定產(chǎn)品，以此來對自己的環(huán)境產(chǎn)生影響或與環(huán)境進(jìn)行某種交流。在這一過程中，組織在其內(nèi)部發(fā)展出很多不同類型的組織行為。諸如，根據(jù)搜集到的信息和組織所預(yù)設(shè)的目標(biāo)狀態(tài)，組織制定政策并通過復(fù)雜的過程予以落實(shí)，而且為了維持自己還要選拔所需各種人才并安排他們在一定的崗位上，還要給組織成員提供包括經(jīng)濟(jì)報(bào)償在內(nèi)的各種激勵措施，為了維持組織的正常運(yùn)行還必須建立某種問責(zé)制等。以上所提到的幾個(gè)方面行為，都需要由專門的部門和人員來負(fù)責(zé)。

雖然我們可以而且通常把組織當(dāng)作單一的行動者，但從組織為生存和發(fā)展必須采取的以上幾個(gè)方面來看，在其內(nèi)部會發(fā)展出具有相對獨(dú)立性的，既區(qū)別于組織整體的也不同于個(gè)體行為者的行動者，這些行動者承擔(dān)組織生存和發(fā)展所必需的某種特定行為類型的功能。在組織規(guī)模較大而穩(wěn)定的情況下，通常以某種組織部門的形式固定下來并配備專門人員，而組織為這一行為類型的順暢而提供行為規(guī)范和程序。這就是機(jī)制，機(jī)制的作用對象是同類的行為而不是自然人的具體行為關(guān)于機(jī)制的內(nèi)容，詳見金東日，“論機(jī)制”，《廣東社會科學(xué)》，2014年第5期。。當(dāng)然，這些是組織內(nèi)的。如果把這里的討論擴(kuò)展到組織之外，以上的邏輯也是成立的。也就是說，如果我們把一定的組織看作單一的行動者，而這種組織在所處環(huán)境中為自己的目的而采取某種行動時(shí)，就與其他相關(guān)的組織發(fā)生某種關(guān)系，這就是組織間關(guān)系。如果組織間關(guān)系沒有規(guī)范和程序，就會陷入無序狀態(tài)，即蔓延通過各種不講規(guī)則或赤裸裸的力量來獲取各自利益的可能性就會很大。當(dāng)然，組織內(nèi)的機(jī)制和組織間關(guān)系中的機(jī)制是有區(qū)別的。組織內(nèi)的各種部門是為實(shí)現(xiàn)組織整體的目標(biāo)而安排的，因此這些各種部門相對于組織整體的自主性較弱，而組織間關(guān)系中的各類組織的目標(biāo)是自定的，因此具有較強(qiáng)的自主性，而且為這些組織互動所必要的制度平臺必須考慮這些組織的特殊性。以上所提及的各種行動者所具有的自主性，在前現(xiàn)代社會和現(xiàn)代社會中的表現(xiàn)具有本質(zhì)的區(qū)別。

可見，正是由于組織的介入，而這種組織的目標(biāo)和內(nèi)部安排的不同，以及眾多組織間的關(guān)系又演化出新的各種組織行為，因此即便在秩序根源或根本性制度上很相似，也會表現(xiàn)出很不一樣的秩序。也就是說，直接決定現(xiàn)實(shí)秩序的，就是組織內(nèi)的和組織間的機(jī)制安排。我們知道，作為自然人的個(gè)體行動者是通過自我實(shí)施某種觀念或社會規(guī)范等來調(diào)整自己的行為，或者行動者之間用雙方協(xié)議的形式來守護(hù)某種承諾等都可以實(shí)現(xiàn)一定的秩序，但是這些秩序肯定是小規(guī)模的，而且是通過長期的倫理規(guī)范灌輸才可以實(shí)現(xiàn)的。如果超出這種小規(guī)模的秩序，則必須借助專門的組織設(shè)計(jì)相關(guān)制度來實(shí)施。

上述機(jī)制的基本含義表明，不管將與此相關(guān)的行動者及其相互關(guān)系看作組織中的部門，還是組織外的或甚至是國家之間的，都有一個(gè)共同點(diǎn)，其是為從事某一領(lǐng)域的多數(shù)行動者提供一定的規(guī)范和程序等來實(shí)現(xiàn)相關(guān)領(lǐng)域秩序的安排。也就是說，一定領(lǐng)域的秩序是由機(jī)制促成，因此秩序的好壞主要取決于相關(guān)機(jī)制的完善程度。

根據(jù)以上的討論，可以提出“體制—機(jī)制—秩序”關(guān)系模式“體制—機(jī)制—秩序”模式，見金東日：《政府責(zé)任及其實(shí)現(xiàn)途徑的研究視角探析》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016年第4期。其完整表述是“體制—機(jī)制—制度←秩序表象→心態(tài)—素質(zhì)能力—方法措施”。。這一模式告訴我們，在穩(wěn)定的國家中某一領(lǐng)域的體制只能有一個(gè)（即在體制并不處在轉(zhuǎn)型期的情況下），其是框架。由于這種框架的整體性，性質(zhì)迥然有別的框架在一種領(lǐng)域共存是不可能的，但在某種體制下的機(jī)制會很多，因?yàn)檫@種體制下的各種行為類型很多或維持這一體制需要眾多行動者的努力，由此必然產(chǎn)生各種行為類型，而這一點(diǎn)又說明，機(jī)制的多樣性取決于行為類型的多樣性。而且，由于圍繞某一問題的互動過程中會有諸多機(jī)制交織在一起，如決策機(jī)制與政策執(zhí)行機(jī)制、信息溝通機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制等，因此一種機(jī)制的作用順暢與否還有賴于同其他機(jī)制的匹配程度。

在此有必要強(qiáng)調(diào)，以上提及的各種機(jī)制根本上是由于行為類型上的功能分化導(dǎo)致的，根據(jù)這種功能分化的清晰度和社會必要性，有些還發(fā)展成規(guī)模龐大的專門組織，如專門負(fù)責(zé)政策執(zhí)行和管理社會的功能的政府官僚制。由于這種政府官僚制的特殊性，為此所作出的制度安排完全不同于主要負(fù)責(zé)物質(zhì)生產(chǎn)和產(chǎn)品交易的市場機(jī)制。這種分化還表現(xiàn)在政治和行政領(lǐng)域以及社會中的諸多具體領(lǐng)域。這幾種領(lǐng)域的分化實(shí)際上與現(xiàn)代化進(jìn)程是同步的，而在各自領(lǐng)域中又根據(jù)行為類型的分化程度建構(gòu)更多的各種機(jī)制，如監(jiān)管機(jī)制、信息公開機(jī)制、公論化機(jī)制等，由此促成并建設(shè)穩(wěn)定的相關(guān)秩序。

總之，秩序的“根源”是給一定體制注入的精神原則，而體制是體現(xiàn)這一精神原則的框架。不同領(lǐng)域各有自己的核心價(jià)值和運(yùn)行邏輯，這是產(chǎn)生不同領(lǐng)域的根本原因，而各種領(lǐng)域的行動者必須把這種核心價(jià)值和運(yùn)行邏輯作為自己行動的基本前提，但是這里所提到的各種組織及其內(nèi)的部門都擁有一定程度的行動自主性并享有為此所必要的權(quán)利和自由。之所以特別強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，是因?yàn)橹挥性谶@一前提下，才能展現(xiàn)行動者之間的互動，而這種互動中產(chǎn)生建構(gòu)和建設(shè)某種制度平臺的必要性，由此才可以建立和守護(hù)具有穩(wěn)定性的一定秩序。

三、國家能力與國家治理能力

卡岑斯坦認(rèn)為，國家有著穩(wěn)定的制度結(jié)構(gòu)、特定的權(quán)限范疇并具有一定實(shí)力，而且國家是國家和社會的政策網(wǎng)絡(luò)中的一部分，而這種網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)以意想不到的方式影響著國家能力彼得·卡岑斯坦：《開放的國際經(jīng)濟(jì)中的小國——瑞士與奧地利國家與社會的趨同均衡》， [美]彼得·埃文斯、迪特里?！斔惯~耶、西達(dá)·斯考克波編著，《找回國家》，方力維、莫宜端、黃琪軒譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2009年，第311頁。。這里所說的具有一定實(shí)力的國家顯然是被當(dāng)作一個(gè)行為主體，而作為行為主體的國家肯定會涉及能力問題，如同其他行動者。政策網(wǎng)絡(luò)肯定會牽涉其他行動者，而且政策過程本身不能割裂與政策對象的關(guān)系，因此在這一過程中體現(xiàn)的國家能力也絕不是局限在國家這一行動者范圍以內(nèi)的問題。而且，行動者的能力只能在追求所定目標(biāo)的過程中，并且在與這一目標(biāo)相關(guān)的行動者之間的互動中才能顯現(xiàn)，而這一過程充滿著各種行動者之間的相互協(xié)作和競爭等各種行為。有關(guān)國家能力的問題上還有一點(diǎn)值得注意，如埃文斯所說，國家角色的擴(kuò)張并非等于是國家能力提升，無效的干預(yù)、腐敗和為其他社會行動主體所俘獲，都是國家角色擴(kuò)張的可能后果彼得·埃文斯：《跨國聯(lián)系與國家的經(jīng)濟(jì)角色——對“二戰(zhàn)”后發(fā)展中國家與工業(yè)國家的分析》，[美]彼得·埃文斯、迪特里?！斔惯~耶、西達(dá)·斯考克波編著，《找回國家》，方力維、莫宜端、黃琪軒譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2009年，第273頁。。實(shí)際上，這種“可能后果”我們在各國的實(shí)踐領(lǐng)域中看得很多，然而在此重要的是，我們不僅不能將國家角色的擴(kuò)張等同于國家能力，還必須分開國家能力與國家治理能力。

關(guān)于國家，歷來說法眾多，在此不必詳細(xì)討論相關(guān)內(nèi)容，但是我們至少在概念上可以而且必須分開擁有主權(quán)的政治共同體和作為行為主體的國家，以及國家的主權(quán)者和在一定時(shí)期代表國家行使權(quán)力的政府等。在作為共同體的國家中雖然有很多行動者，但其本身并不具有作為行動者的意涵。即便像奧爾森那樣把國家看作組織的特殊形態(tài)[7]121，由此可以把國家看成行動者，我們也要分開主權(quán)者與政府。沃格林說，在一個(gè)主權(quán)者之下聯(lián)合成為一個(gè)國家，這種聯(lián)合可以用法律的形式來表達(dá)，但從本質(zhì)上說，這是聯(lián)合者們的一種心理上的轉(zhuǎn)變，在契約行為中，將他們的權(quán)力動機(jī)融入一個(gè)新的人格，亦即國家，它的代表就是主權(quán)者 [8]188。在現(xiàn)代國家，主權(quán)者和政府的區(qū)別實(shí)際上各自表現(xiàn)為政治領(lǐng)域和行政領(lǐng)域中的主要行動者。這當(dāng)然是一種簡化的表述，特別是政治領(lǐng)域的主要行動者和主權(quán)者是不能簡單畫等號的，在此僅僅是在沃格林所說的國家之“代表”的意義上“忽略”這兩者間的重要區(qū)別究竟如何看待主權(quán)者的問題很復(fù)雜，其根本問題就在于法治與否。在此所說的法治，主要采用哈耶克的如下觀點(diǎn)：“法治本身不是法律的統(tǒng)治，而是有關(guān)法律應(yīng)該如何的規(guī)則，是‘元法律（metalegal）的學(xué)說，或是一個(gè)政治理想?！彼€說，法治原本就含有限制立法范圍的意思，是指政府的強(qiáng)制權(quán)力只能在事先由法律限定的那些情況下，并按照可以預(yù)先知道的方式被行使。參見[英]弗里德里?！W古斯特·哈耶克著：《自由憲章》，楊玉生、馮興元、陳茅等譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，1999年，第325頁;《通往奴役之路》，王明毅、馮興元等譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，1997年，第82-83頁。由于法治的以上含義，在如何理解主權(quán)者的問題上，至少還有如何確定主權(quán)者及其權(quán)限范圍以及主權(quán)者的“選擇”或“產(chǎn)生”途徑等非常重要的問題。不過，由于這些問題對于這里的話題而言太過復(fù)雜，在此只是在基本的意義上提出正文中的觀點(diǎn)。還有，根據(jù)法治的以上含義，可以認(rèn)為，法治并不是與“人治”相對而是與“權(quán)治”相關(guān)的概念，更是應(yīng)該以及如何建構(gòu)和建設(shè)何種國家的問題。。有一點(diǎn)可以肯定，雖然程度不同，但當(dāng)今世界的大部分國家采取區(qū)分政治和行政的基本格局，而這兩個(gè)領(lǐng)域是功能分化的不同領(lǐng)域。從基本政策過程的角度上看，政治專門承擔(dān)決定政策方向的功能，而行政則擔(dān)負(fù)具體落實(shí)政策內(nèi)容的角色。就一個(gè)國家穩(wěn)定的一定時(shí)期而言，這兩個(gè)領(lǐng)域的不同表現(xiàn)為完全不同性質(zhì)的行動者，即在一定體制框架下激烈的政治斗爭中獲勝并掌控立法系統(tǒng)和任免政府主要負(fù)責(zé)人的行動者就是政治功能的主要承擔(dān)者，而掌握行政權(quán)的就是具有一定任期的政府，而根據(jù)“公務(wù)員法”等法律保障其“終身制”的官僚制又與這一政府有所區(qū)別，但在此以官僚制為主體的政府來統(tǒng)稱。

由于以上區(qū)別，現(xiàn)實(shí)中的國家能力主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：主權(quán)者不僅根據(jù)自己的政治理念來決定具體政府的政策方向以及主要政策內(nèi)容，還為政府活動符合自己的政治要求而積極建構(gòu)政府的運(yùn)行軌道。而且，國家必須為政府部門及其成員提供制度平臺，并根據(jù)所定的程序與具體步驟來監(jiān)控和管理具體政府及其官員的行為。國家的這一活動原本就是任何國家自古以來的首要工作，其典型表現(xiàn)就是中國歷朝歷代經(jīng)常提及的“吏治”。這也是再怎么改朝換代，歷朝歷代都可以借鑒上一朝代治國經(jīng)驗(yàn)的主要原因。而且，特別是在以縱向管控為主的前現(xiàn)代社會，國家的“治理”程度主要取決于吏治，由此不僅可以鞏固王朝社稷，還為“以吏為師”而又被排除在政治領(lǐng)域之外的百姓提供一定的生活秩序。即便是現(xiàn)代國家，也絲毫沒有減弱這種活動;相反，通過各種可能的手段和途徑強(qiáng)化這一活動，其手段主要是法制，其途徑主要有媒體、社會組織、代議制等，這些是現(xiàn)代國家區(qū)別于傳統(tǒng)國家的重要內(nèi)容。不管怎樣，這種活動主要是作為主權(quán)者的國家根據(jù)自己所處環(huán)境和所要從事的工作需要等的判斷而提升自己整體素質(zhì)和能力的努力，而這種能力主要體現(xiàn)在政府過程的順暢與否和清廉度以及解決問題的效率等方面。實(shí)際上，包括國家在內(nèi)的任何組織為了自己的生存和發(fā)展，都致力于這種活動。

根據(jù)以上討論，可以將這種圍繞國家運(yùn)行的基本軌道和政策方向的活動稱為“內(nèi)治”。對于一定的國家來說，“內(nèi)治”是國家能力的主要內(nèi)容，這也是“統(tǒng)而治之”意義上的統(tǒng)治能力。還有，雖然具體政府部門也做完善對內(nèi)工作程序和其他制度等方面的工作，而且也有可能社會其他成員如學(xué)者等可以參與這種活動，但這些行為不得違背主權(quán)者所確定的原則和制度，在這種意義上應(yīng)該說，“內(nèi)治”是由主權(quán)者來承擔(dān)的職能，而且是無法推卸的責(zé)任。

行政領(lǐng)域中的行動者就是以官僚制的形式來存在和運(yùn)行的政府。從上述有關(guān)主權(quán)者的內(nèi)容上看，政府是“代行”主權(quán)者委任的權(quán)限，是主權(quán)者所限定的范圍內(nèi)和政策方向上履行自己的職責(zé)，但在現(xiàn)代社會，主權(quán)者與政府的關(guān)系也不是這么簡單，因?yàn)橛嘘P(guān)政府的權(quán)限范圍也是由憲法規(guī)定的。也就是說，在憲法的意義上，現(xiàn)代國家無論主權(quán)者還是政府，其地位和職能都是“平等”的。這也是在上面的注釋中所說的，法治與否是使得主權(quán)者的問題很復(fù)雜的主要理由之一。不管怎樣，政府的主要工作是對外的，即主要是針對國家內(nèi)外環(huán)境中出現(xiàn)的整體性問題而制定相關(guān)制度和政策并予以落實(shí)等過程來展開，而且政府是代表國家來承擔(dān)管理社會的職能。因此，政府所承擔(dān)的職能以及與此相關(guān)的活動，肯定是國家能力的重要部分。特別是在把國家看作單一的行動者，而且又是在同其他國家進(jìn)行軍事或經(jīng)濟(jì)等方面競爭的情況下，國家能力的外延應(yīng)該包括“內(nèi)治”與“外治”兩個(gè)方面，因?yàn)檫@是作為單一行動者的國家整體的能力問題。由于市場和公共領(lǐng)域必將牽涉各自所關(guān)心的政策議題，這兩個(gè)領(lǐng)域的行動者及其獨(dú)立性程度和行動能力也肯定會影響政策過程，而這里所提及的行動者之間的關(guān)系會形成相關(guān)的政策網(wǎng)絡(luò)。也就是說，既要解決所面臨的整體性問題，也為管理社會，政府必須同政府之外的行動者進(jìn)行互動和交流，也為他們提供相應(yīng)的行動規(guī)范和程序?？梢?，在參與“外治”的行為主體方面，既有政府，也有經(jīng)濟(jì)和社會方面的各種組織。在這一點(diǎn)上，“內(nèi)治”意義上的國家能力是以通過政府的間接方式來與市場和社會發(fā)生關(guān)系，而且只能如此。如果說主權(quán)者與市場和社會發(fā)生直接關(guān)系，那也只是在獲取為其統(tǒng)治地位或?yàn)橹贫ɑ菊叨橙“ㄐ畔⒃趦?nèi)的各種資源的情況下，而不是在政策執(zhí)行或管理社會的層面上。這也是政治與行政的主要區(qū)別之一。因此，與上述的“內(nèi)治”不同，“外治”不可避免地牽涉政府之外的各種行動者及其需求，而且只有在與這些行動者的互動中，才能顯示出國家治理的某種狀態(tài)，由此產(chǎn)生的國家治理能力有別于上述的國家能力。

可見，在國家層面上，“內(nèi)治”含有較強(qiáng)的統(tǒng)治之義，而20世紀(jì)末開始盛行的國家治理明顯偏向于這里的“外治”。雖然由于上述的理由而不能把這兩種能力截然分開，但大體的劃分是必要的，因?yàn)檫@有助于我們探查影響這兩種能力的不同原因，并尋找提升這兩種不同能力的各自途徑。

通常將政府的行為對象劃分為市場和社會，而到了現(xiàn)代社會，這兩大領(lǐng)域中出現(xiàn)了大量的組織?，F(xiàn)代社會發(fā)展的歷史原本就是組織發(fā)展的歷史，組織既是社會變化的產(chǎn)物，又促進(jìn)了變化的產(chǎn)生，而且組織為各種基本社會進(jìn)程提供了框架[9]140，7，這種情況明顯區(qū)別于傳統(tǒng)社會。企業(yè)是隨著產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變化而出現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)革命的技術(shù)是這種結(jié)構(gòu)變遷之后得到重大發(fā)展的參見[美]道格拉斯·諾思著：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，陳郁、羅華平等譯，上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2003年，第162頁，第166頁，第167-177頁，第190頁，第225頁。，“社會”和“公眾”也是與“民族國家”同一個(gè)時(shí)期的產(chǎn)物。例如，法國是通過統(tǒng)一度量衡和法語的語法化等措施，使得民族空間均質(zhì)化，由此出現(xiàn)了遠(yuǎn)距離地聯(lián)結(jié)著成百萬個(gè)體的社會參見[法]熱拉爾·努瓦利耶著：《社會歷史學(xué)導(dǎo)論》，上海人民出版社，2009年，第7-8頁，第13-14頁，第48-49頁。，而且啟蒙運(yùn)動及法國大革命也同印刷術(shù)和出版業(yè)規(guī)章、世俗化之間等密切相關(guān)，而德國的“閱讀革命”與去神圣化也是緊密相連的關(guān)于法國大革命同印刷術(shù)和出版業(yè)之間的密切關(guān)系，主要參見[法]羅杰·夏蒂埃著：《法國大革命的文化起源》，譯林出版社，2015年，第3、4、5章的內(nèi)容。，由此產(chǎn)生了之前并不存在的公共領(lǐng)域。以上情況說明的是，與中國的皇權(quán)專制主義不同，與現(xiàn)代化進(jìn)程一同生成和發(fā)展的市場和社會一開始游離于國家（之前的歐洲是碎片化了的中世紀(jì)）并形成了自己獨(dú)立的領(lǐng)域。在這種各自的領(lǐng)域中獲得獨(dú)立性的企業(yè)和社會各種組織，為了自己的生存和發(fā)展首先要做好“內(nèi)治”，即以各自的建構(gòu)目標(biāo)為核心而采取能夠有效達(dá)到這一目標(biāo)的制度安排和其他各種措施。各種組織通過“內(nèi)治”而提升各自的能力也是完善相關(guān)領(lǐng)域的重要內(nèi)容，而這些也是國家治理能力的重要內(nèi)容。

具有特殊運(yùn)行規(guī)律的市場和社會中的組織，僅憑各自的“內(nèi)治”無法得到長久發(fā)展，其原因主要在于這種自發(fā)的努力如果沒有具備一定的條件，就會很容易陷入無序狀態(tài)。我們應(yīng)該承認(rèn)市場和社會具有一定的自我凈化能力，而且這種能力是市場和社會能夠長久發(fā)展的主要動力。問題在于，在市場和社會中始終存在一些力量雄厚的組織將自己的意圖強(qiáng)加于各自領(lǐng)域的可能性，而且市場和社會并不具有懲辦違規(guī)者的合法權(quán)力;更根本的問題在于，在功能分化的現(xiàn)代社會無論哪一種組織都無法割裂與其他組織的關(guān)系，即組織間關(guān)系是現(xiàn)代社會各種組織生存和發(fā)展的宿命，由此必然產(chǎn)生建構(gòu)和完善相互間關(guān)系的必要性。這就是各類組織必須從事“外治”或作為第三方的外部強(qiáng)制介入其中的必要性，也是政府必須介入市場和社會的基本理由，但必須強(qiáng)調(diào)，這種介入也不能違背市場和社會的運(yùn)行邏輯，更不能以政府意圖來完全替代市場和社會的特殊性。

“外治”與“內(nèi)治”的最大區(qū)別在于，與“內(nèi)治”是由其組織的最高當(dāng)局（即“主權(quán)者”）從組織整體的需要出發(fā)安排組織各部門和整體結(jié)構(gòu)不同，“外治”是在必須考慮其他組織之特殊性的前提下建立組織間關(guān)系并進(jìn)行各種組織互動。由于不同領(lǐng)域本身具有無法否定的特殊性，而這些領(lǐng)域中又有地位“平等”的行動者，即都以憲法確定的自由權(quán)利為基礎(chǔ)而求生存和發(fā)展，因此必須提供既能符合這些領(lǐng)域運(yùn)行需要又能滿足各種行動者互動要求的制度平臺。所謂國家治理能力，就是包括政府在內(nèi)的各種組織在“外治”上體現(xiàn)的，并在一定的制度平臺上而且在競爭或合作的過程中，以和平的方式有效地解決公共問題的綜合能力。

可見，與“統(tǒng)治”原本就含有較強(qiáng)的權(quán)力邏輯在起主要作用不同，“治理”則更多地依賴于行動者的自覺行為和相互協(xié)調(diào)。如果我們不否認(rèn)這一點(diǎn)，那么無論如何，都不能排除信任與治理的關(guān)系。

四、信任與治理

盧曼認(rèn)為，顯示信任就是為了預(yù)期未來，而信任作為一種資本積累起來，它為更大范圍的行為開放了更多的機(jī)會，但它使使用者對值得信任的自我表現(xiàn)作出承諾，它要擺脫這種承諾將面對極大困難[10]12，41，85。盧曼所說的守護(hù)承諾實(shí)際上是在形塑自我的對外形象，這成為與人進(jìn)行交往的基礎(chǔ)，而承諾與責(zé)任肯定是反映社會關(guān)系的概念。謝林也說，守護(hù)承諾就是對未來行動進(jìn)行約束，承諾意味著要放棄一些選擇和對自己未來行為的一些控制，以此來影響別人的選擇[11]1。在謝林這里，放棄自己的一些選擇并控制自己未來一些行動的目的，就是為了獲取別人作出自己所希望的某種選擇，但重要的是，由此獲得自己和別人都能滿意的某種秩序。兩位學(xué)者的以上觀點(diǎn)都涉及一個(gè)重大問題，即如何建立和維系穩(wěn)定的秩序，特別是在強(qiáng)調(diào)這一過程中信任的重要性。諾斯等學(xué)者在前引的論文中也說，“政治秩序的根源在于國家能否做出可信的承諾”?？梢钥闯?，以上學(xué)者們所討論的信任是“工具性”或“策略性”的，而尤斯拉納所提的如下觀點(diǎn)則有所不同。他認(rèn)為，信任的最重要作用就是它的約定性，這種信任是道德性的，其更多的是與文化相關(guān)的話題[12]4，327。可以肯定，道德性的信任在任何社會和文化類型中多少都存在，不然就無法建立某種基本秩序，更不能維系一定的共同體。由于在“工具性”或“策略性”信任中介入某種意圖以及各種利益和權(quán)力關(guān)系，而在現(xiàn)實(shí)中很難截然分開這兩種類型的信任，因此秩序和信任之間的關(guān)系實(shí)際上非常復(fù)雜。還有一點(diǎn)，這兩類信任之間存在重要區(qū)別，道德性的信任主要在個(gè)人之間發(fā)生，而“工具性”或“策略性”的信任對象則是不特定的，而且已經(jīng)超出了個(gè)人之間的關(guān)系，其所涵蓋范圍也更寬泛。因此，我們還是主要以“工具性”或“策略性”為主要內(nèi)容，并將話題限定在國家治理的范圍上來進(jìn)行討論。

波特等人指出，信任對于促進(jìn)大機(jī)構(gòu)中的合作是非常迫切的，因?yàn)槠涑蓡T只是不經(jīng)常性地相互聯(lián)系，為保證合作就需要實(shí)質(zhì)性的信任，而對于民間組織來說，由于參與是自愿的，其成功也依賴于合作參見拉斐爾·拉·波特、弗洛倫西奧·洛佩斯—德—西萊納斯、安德烈·施奈弗、羅伯特·W·維西尼：《大機(jī)構(gòu)的信任》，帕薩·達(dá)斯古普特、伊斯梅爾·薩拉戈?duì)柖【帲骸渡鐣Y本——一個(gè)多視角的觀點(diǎn)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2005年，第395頁，第405-406頁。。這就是說，如果信任很缺乏，至少在大機(jī)構(gòu)和民間組織中很難順利進(jìn)行行動者之間的合作，國家治理能力也將嚴(yán)重受損，甚至根本談不上什么國家治理。換言之，如果缺乏信任，就很難形成以自覺或自愿基礎(chǔ)上的合作，那么就只能動員強(qiáng)制性的手段來維持一定的秩序。這就是在傳統(tǒng)社會狀態(tài)下，通過從上而下的強(qiáng)制性權(quán)力系統(tǒng)并排除百姓以政治領(lǐng)域之外來維持其統(tǒng)治秩序，也是在這種情況下不能產(chǎn)生國家治理局面的基本原因;反過來看，正是由于縱向等級的強(qiáng)制性而必然產(chǎn)生相互間的不信任或猜忌與提防，實(shí)際上這兩者是互為因果的。從另一個(gè)角度來看，強(qiáng)制性的等級制之所以在漫長的人類歷史中能夠成為秩序形成的主要機(jī)制，由此可以得到合理的解釋。不管怎樣，從歷史的和整體的角度上看，主要通過強(qiáng)制性的手段來維持秩序與基于信任的秩序相比，前者所付出的成本肯定更大。如果我們再考慮強(qiáng)制性的手段通常帶來的壓迫和銷蝕人性以及其他消極影響等情況，那么其代價(jià)簡直就無法估量了。

不過，為了維護(hù)共同體，即便是基于合作的秩序也需要一定程度的強(qiáng)制性，如金迪斯等人所說，即在“共同體”中實(shí)行的“強(qiáng)互惠”，由此必然介入“第三方強(qiáng)制”如國家的干預(yù)等，這種情況無論在傳統(tǒng)社會還是在現(xiàn)代社會都存在。正如他們明確指出的那樣，這種當(dāng)代合作是以多邊對等交往和第三方強(qiáng)制的實(shí)施為基礎(chǔ)，并由現(xiàn)代國家來實(shí)現(xiàn)[美]赫伯特·金迪斯、薩繆·鮑爾斯等著：《人類的趨社會性及其研究：一個(gè)超越經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)濟(jì)分析》，上海：上海人民出版社，2006年，第92頁，第178頁，第67頁?！皬?qiáng)互惠”行為的特征是：與他人合作并花費(fèi)個(gè)人成本去懲罰那些違反合作規(guī)范的人，甚至在預(yù)期這些成本得不到補(bǔ)償或是在一個(gè)較遲時(shí)期才能得到補(bǔ)償時(shí)也這么做。他們主張，這是解釋人類利他主義的關(guān)鍵。。也就是說，雖然“第三方強(qiáng)制”在傳統(tǒng)社會中也可以而且確實(shí)存在，但并不存在“多邊對等交往”，其只是到了現(xiàn)代社會并在“多邊”擁有平等權(quán)利時(shí)才可以出現(xiàn)的現(xiàn)象。無須多言，傳統(tǒng)社會中的強(qiáng)制主要是單方向的，上級對下級擁有絕對的支配權(quán)，平民百姓對于官方的裁決不能提出任何異議。

為了維護(hù)共同體的基本秩序所需要的“第三方強(qiáng)制”，只有在滿足公正性與權(quán)威性的情況下才能發(fā)揮其有效性。不然，很有可能產(chǎn)生不服從，或這一“第三方”難以獲得信任，其有效性將大打折扣。因此，“第三方強(qiáng)制”不僅要具備正當(dāng)性和合法性，而且還要在社會中獲得廣泛的信任并要維持這一形象。獲取這種信任的基本途徑，除了長期積累和精心維護(hù)可信任的形象以外，就是“第三方強(qiáng)制”主體在作出某種判斷時(shí)的依據(jù)和自身的行為態(tài)度。如果沒有可信度，“第三方強(qiáng)制”只能退化為傳統(tǒng)社會中不存在“多邊對等交往”的那種強(qiáng)制。而在我們的話題中，由于國家治理是發(fā)生在“多邊對等交往”的社會中，而可信度必須是取決于“多邊”的社會，這里的判斷依據(jù)又是由“多邊”可以接受的，因此只能是公認(rèn)的法制或其他的公理或共識。舉例來說，如果作為第三方的“強(qiáng)制者”腐化或明顯偏袒某一方，或者由于行為過程不公開或其行為態(tài)度太過強(qiáng)勢，就不可能獲得普遍的信任。因?yàn)?，不公開意味著有發(fā)生被公理或共識之外的某種“歪理”扭曲真相的可能性，也有可能發(fā)生不正當(dāng)或不合法的幕后交易的可能性，而太過強(qiáng)勢的情況下則會出現(xiàn)“有理說不清”的局面。而且，在作出某種判斷的依據(jù)存在明顯缺陷或不被“多邊”所認(rèn)可等情況下，不可能得到“多邊”行為主體的信任。又如，如果“第三方”明顯依附于掌權(quán)者或其他資源的掌握者，那么其立場受到某種懷疑是難免的，因?yàn)檫@種資源依賴意味著，其行為有可能偏袒這種資源的掌握者，因此不可能得到廣泛的社會信任。在這些簡單的例子中，除了“第三方”的獨(dú)立性、運(yùn)行上的公開透明（這些又依賴于主張的依據(jù)、程序及相關(guān)行為規(guī)則等的廣泛社會共識和預(yù)先公開）等以外，還有一點(diǎn)很重要，這就是根據(jù)這些社會共識和公開的程序而第三方的言行也必須面對批判，即在批判和反駁的過程中樹立起自己可信任的形象，這才是真正的信任。如果沒有批判和反駁的情景，那么至少意味著某種程度的壓制或傾軋?jiān)谄鹱饔茫纱水a(chǎn)生的是強(qiáng)制而不是信任，或者說，其是缺乏信任的強(qiáng)制。

普特南和塞利格曼指出，信任不會在一個(gè)高度劃分階層的社會建立起來，信任不能在一個(gè)等級文化中生根普特南和塞利格曼的觀點(diǎn)，轉(zhuǎn)引自[美]埃里克·尤斯拉納著：《信任的道德基礎(chǔ)》，張敦敏譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，2006年，第43頁。。其原因可以解釋為：縱向的階層之間是由于“當(dāng)然”的等級壓迫而不可能擴(kuò)散信任精神并發(fā)展信任機(jī)制，而同一個(gè)等級之間是由于階層機(jī)制和等級文化而基本上是相同等級的人們之間以“向上”的競爭關(guān)系為主軸。與合作的核心概念是“互補(bǔ)性”不同，競爭的核心概念是“替代性”參見汪丁丁、羅衛(wèi)東、葉航：《導(dǎo)讀一：人類合作秩序的起源與演化》，[美]赫伯特·金迪斯、薩繆·鮑爾斯等著，《人類的趨社會性及其研究：一個(gè)超越經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)濟(jì)分析》，上海：上海人民出版社，2006年，第9-10頁。。雖然我們不能否認(rèn)在基本合作關(guān)系中可以存在一定的競爭或在基本競爭關(guān)系中的部分合作的可能性，但由于這種替代性包括地位在內(nèi)的各種利益，因此普特南和塞利格曼的上述觀點(diǎn)是可以接受的，但在此要強(qiáng)調(diào)的是，即便是競爭，如果沒有某種確定性的制度以及對此的基本信任，這種競爭必將陷入無序狀態(tài)?？梢钥隙ǎ瑪[脫這種為利益而有可能產(chǎn)生的“戰(zhàn)國”狀態(tài)的過程，也就是人類進(jìn)化出各種制度秩序的過程，也是與文明同步的發(fā)展進(jìn)程。

國家治理是多元主體參與下的，因此在這種多元主體之間既有合作也有競爭，而在這種狀態(tài)中行動者之間存在某種不信任也是正常的。也就是說，多元主體參與下的狀態(tài)也必然是信任與不信任共存的狀態(tài)。在此我們關(guān)心的問題是“為國家治理所需的信任是什么樣的”。

桑內(nèi)特告訴我們，“公共”意味著向任何人的審視開放，而“私人”則意味著受到遮蔽的生活區(qū)域，支撐這兩種領(lǐng)域平衡的是啟蒙運(yùn)動之后發(fā)生的觀念變化，而這種變化是18世紀(jì)末的大革命和18世紀(jì)之后國家工業(yè)資本主義的興起所帶來的[13]20，24。由于包括政府在內(nèi)的任何組織都是為一定的目的而建立起來的，其內(nèi)部又有自己特殊的運(yùn)行程序和規(guī)則等，因此存在與自己的環(huán)境相區(qū)別的某種邊界，也就存在一定程度的封閉性。這種封閉性也說明實(shí)行“內(nèi)治”并建設(shè)信任機(jī)制以有助于內(nèi)部合作的必要性和可能性，但由于這些組織都產(chǎn)生或多或少的社會影響，尤其是因?yàn)槠洹肮病毙再|(zhì)而原則上不具有“遮蔽”的權(quán)利，因此必須承擔(dān)起與這種影響相應(yīng)的責(zé)任。這種責(zé)任促使這些組織必須獲得并維護(hù)相應(yīng)的信任，而社會其他行動者也應(yīng)該以不信任的態(tài)度要關(guān)注這些組織是否充分履行自己的義務(wù)，尤其是對那些與“公共”密切相關(guān)的組織，因?yàn)槊つ康男湃慰赡芙o自己帶來重大損失。無數(shù)經(jīng)驗(yàn)又告訴社會成員，包括政府官員在內(nèi)的各種組織成員有可能以權(quán)謀私，而且某種決策和程序可能存在不合理的地方，甚至嚴(yán)重的錯誤。正是由于以上理由，我們有必要確立一種立場，即在國家治理上，信任是必要的，但并不是也不應(yīng)該是盲目的，而且在由眾多行動者參與的公共領(lǐng)域，一定程度的不信任也是正常的和必要的，這種不信任實(shí)際上是“驗(yàn)證”信任的必要環(huán)節(jié)。還有，不同的行動者在價(jià)值訴求和各自的立場等方面肯定有區(qū)別，而且只有在為這種“驗(yàn)證”所必要的批判和討論正常而制度化的公共領(lǐng)域中，國家治理才能走向健康的軌道。為此，公共領(lǐng)域還必須保持一定程度的寬容精神。

基于以上討論，我們可以得出如下結(jié)論性的觀點(diǎn)：由于是公共領(lǐng)域，任何參與其中的組織都無法逃脫基于制度和共識的監(jiān)管，因此制度和共識才是建立信任的基準(zhǔn)。這就是為國家治理所需要的信任。這種制度和共識也不是一經(jīng)達(dá)成就可以獲得“神圣”地位，還可以進(jìn)一步討論并使之更加完善，但尚未改變之前必須對此予以信任，這是社會獲得基本秩序的基礎(chǔ)。由于問題層出不窮，我們可能永遠(yuǎn)不能達(dá)到完全的“善治”狀態(tài)，但肯定是在這種軌道上才能更接近這種狀態(tài)。

五、現(xiàn)代化與自治領(lǐng)域

自從治理理論引進(jìn)之后，“治理”在中國已經(jīng)成為如公共管理學(xué)等學(xué)科和一些政府官員討論最多的概念之一了，如國家治理、社區(qū)治理、城市治理、環(huán)境治理、技術(shù)治理、數(shù)據(jù)治理等，真是五花八門，而其中的大部分很可能是對“國家治理的現(xiàn)代化”這一官方倡導(dǎo)的“積極響應(yīng)”而出現(xiàn)的。在此先指出一點(diǎn)，其中如技術(shù)治理等，原本就是與治理理念背道而馳的，其主要理由就是技術(shù)所反映的社會制度和所謂技術(shù)專家的行為傾向。在此，只根據(jù)默頓關(guān)于科學(xué)的如下一句話來理解技術(shù)所反映的這些特征。他說，科學(xué)具有如下四項(xiàng)制度性規(guī)則，即普遍性、共有性、無私利性、有條理的懷疑主義[14]712-722。我們只要把科學(xué)所具有的這些特征與技術(shù)的相關(guān)內(nèi)容對照一下，就可以理解關(guān)于技術(shù)治理的上述主張。不管怎樣，從本文的研究主旨上看，我們不僅有必要了解現(xiàn)代化的本質(zhì)，還需要理解社會自治領(lǐng)域，而從歷史上看，現(xiàn)代化和自治領(lǐng)域原本就存在無法割裂的關(guān)系。

我們知道，中國的現(xiàn)代化起始并不是從20世紀(jì)70年代“四個(gè)現(xiàn)代化”（余英時(shí)說，“四個(gè)現(xiàn)代化”全是“科技”方面的事，所追求的仍是用“科技”來達(dá)到“富強(qiáng)”的目的[15]17）的提出才開始，實(shí)際上起始于19世紀(jì)末，當(dāng)時(shí)是以另一個(gè)名稱來推動的，即“富強(qiáng)”。中國的現(xiàn)代化進(jìn)程包括清末推動的洋務(wù)運(yùn)動及“新政”、民國時(shí)期的系列改革以及梁漱溟等人的鄉(xiāng)村建設(shè)，但這一切都是把現(xiàn)代化看成是“富強(qiáng)”的手段，即要在不改變原有體制和文化模式的前提下引進(jìn)科學(xué)技術(shù)來要實(shí)現(xiàn)“富強(qiáng)”，而這里所說的科學(xué)也是“唯科學(xué)主義”意義上的。我們真是有必要認(rèn)真思考西方的現(xiàn)代化是怎么來的，但在此不能全面考察這一重大課題，只是根據(jù)學(xué)者們的主要觀點(diǎn)來理解現(xiàn)代化的基本含義。

在中國，通常與“富強(qiáng)”聯(lián)系在一起的對科學(xué)的崇信，在19世紀(jì)末和20世紀(jì)初就已經(jīng)形成胡適在1923年出版的書中說，在三十年來的中國，“科學(xué)”幾乎成為全國一致的崇信。見[美]郭穎頤著：《中國現(xiàn)代思想中的唯科學(xué)主義（1900-1950）》，雷頤譯，南京：江蘇人民出版社，1995年，第8-16頁。，但這是一種錯誤的觀念，其是“對科學(xué)的方法和語言的奴性十足的模仿”[英]弗里德里?！.哈耶克著：《科學(xué)的反革命：理性濫用之研究》，馮克利譯，南京：譯林出版社，2003年，第6頁。哈耶克在該書從理論和思想史的角度詳細(xì)討論了“唯科學(xué)主義”的思想根源及其危害。?？ㄎ鳡柮鞔_地指出，自然科學(xué)是人類思想的一個(gè)非常遲到的成就，甚至在17世紀(jì)，伽利略、開普勒、笛卡爾和牛頓的偉大時(shí)代，它的地位還沒有牢固地確立起來[德]恩斯特·卡西爾著：《國家的神話》，范進(jìn)等譯，華夏出版社，1999年，第128-129頁。詳見該書的第八章，第355頁。。實(shí)際上，科學(xué)的發(fā)展是基于理性主義的勝利和觀念的根本轉(zhuǎn)變，而這種轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵契機(jī)是路德宗教改革以及此后推動的啟蒙運(yùn)動，這一宗教改革才是西方現(xiàn)代化啟動的標(biāo)志性事件。為什么呢？

宗教改革與個(gè)人的信仰無關(guān)，而是與公共領(lǐng)域相關(guān)。宗教改革的意義在于，在公共領(lǐng)域中消除了神圣化，找回了沒有神圣化的，即世俗化的也是以人為中心的公共領(lǐng)域參見：[美]漢娜·阿倫特著：《過去與未來之間》，王寅麗、張立立譯，譯林出版社，2011年，第66-67頁;[加]查爾斯·泰勒著：《自我的根源：現(xiàn)代認(rèn)同的形成》，韓震等譯，譯林出版社，2012年，第23頁;查爾斯·泰勒著：《現(xiàn)代社會想象》，林曼紅譯，譯林出版社，2014年，第43頁。。艾森斯塔特指出，在傳統(tǒng)文化向現(xiàn)代性的文化轉(zhuǎn)型需要角色調(diào)整，由此必須強(qiáng)調(diào)人的自主，這又必然與人的解放相關(guān)聯(lián)，即從傳統(tǒng)的政治、文化權(quán)威的束縛中解放出來，這種自主需要有以下維度：反思意識和探索精神;對自然和社會的積極建構(gòu)和控制[16]8-10?？梢?，由于在中世紀(jì)的歐洲，在反抗教會壓迫中獲得的解放必將肯定人及其共同體中的言說和行動之意義，因此通過宗教改革而獲得人的自主性及與之相關(guān)的自由權(quán)利，而世俗性、理性主義的勝利、反思意識和探索精神以及在前面提及的自我修正的潛能和正視問題的能力等，是這種人的解放和自主性及自由的必然結(jié)果。而通過這些來積極建構(gòu)和控制自然與社會，就是現(xiàn)代化過程，而“富強(qiáng)”只是這一進(jìn)程的結(jié)果之一。有必要強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)代化的影響絕不僅限于此，而且絕不是簡單地用物質(zhì)方面的“進(jìn)步”來可以衡量的問題，其是關(guān)系到人類的社會制度和觀念轉(zhuǎn)變等的重大問題。在有關(guān)現(xiàn)代化的問題上，阿隆的如下觀點(diǎn)很值得深思：西方文化的本質(zhì)、成功的根源和影響的中心都在于自由，而這種自由是因?yàn)檠芯亢团u的自由而逐漸擴(kuò)展，其中世俗權(quán)力與精神權(quán)力的二元性、國家權(quán)力的有限和大學(xué)自治是產(chǎn)生這種自由的歷史條件 [17]244。

宗教改革除了以上根本性的意義以外，還在破除大一統(tǒng)主義的觀念方面也很明顯，而這一點(diǎn)對歐洲的現(xiàn)代化進(jìn)程起到了重要影響。丹皮爾說，羅馬帝國雖然亡了，但它的靈魂仍在天主教會中活著，后者既繼承了前者的組織結(jié)構(gòu)，也承襲了大一統(tǒng)主義的理想，即在政治和組織上說，天主教會是專制羅馬帝國的后裔和繼承者 [18]82。沃格林也說，在歷史觀和觀念王國里，把中世紀(jì)帝國理解為羅馬的延續(xù)，并非一種模糊的歷史殘留物，這種觀念還存活了幾百年，直到十七世紀(jì)末[19]117。也就是說，歐洲的中世紀(jì)實(shí)際上是披上宗教外衣的一統(tǒng)體制，尤其是在觀念層面上，但在政治現(xiàn)實(shí)中是碎片化了的封建狀態(tài)，即便是“組織”上的大一統(tǒng)主義理想也是教會組織而不是世俗領(lǐng)域，其時(shí)的歐洲并不存在民族國家。歐洲的封建狀態(tài)正是在宗教改革及其后的啟蒙運(yùn)動中被打破的，而觀念領(lǐng)域中的大一統(tǒng)主義也在這一過程中徹底予以拋棄。有意思的是，歐洲于17世紀(jì)中期通過一系列會議簽署《威斯特伐利亞和約》并確立國家主權(quán)原則，而在這一原則下的國家不再是君主的私人領(lǐng)地，而是一個(gè)公共實(shí)體[20]254?？磥?，羅馬帝國在觀念領(lǐng)域中的徹底被拋棄和國家主權(quán)原則的確立是有關(guān)聯(lián)的，這并不是偶然的巧合。也就是說，大一統(tǒng)主義的唾棄同現(xiàn)代化進(jìn)程的起始是相銜接的。宗教改革之后的啟蒙運(yùn)動以及大革命等數(shù)世紀(jì)的努力，實(shí)際上是為以人為中心的自治領(lǐng)域?qū)ふ依碚撘罁?jù)并確立其觀念的過程，而在這一過程中獲得主權(quán)的民族國家走上了各自的現(xiàn)代化道路。

重要的是，正是在拋棄大一統(tǒng)主義并確立主權(quán)國家的范圍內(nèi)同時(shí)出現(xiàn)了公共領(lǐng)域，而在其中又逐漸分化出了多層領(lǐng)域。如泰勒所說，對社會第一個(gè)獨(dú)立的看法是把社會看成是經(jīng)濟(jì)，也就是它不再是王國里的統(tǒng)治者經(jīng)營的特殊領(lǐng)地，被理解為是延伸的家庭，而是一種遵守其自身規(guī)律的相互聯(lián)系的交易系統(tǒng)[21]140。艾森斯塔特指出，歐洲的公共領(lǐng)域不僅是區(qū)別于國家的“私人的”領(lǐng)域，還是以社團(tuán)的發(fā)展為特征，同時(shí)以這些領(lǐng)域的相對開放和自治為特征，而且其是多重的，而大多數(shù)這類領(lǐng)域以可自治地進(jìn)入主要的政治領(lǐng)域?yàn)樘卣鱗22]475。 還有，歐洲最早的大學(xué)實(shí)際上是教師和學(xué)生的行會或社團(tuán)，而這些大學(xué)還能享有特權(quán)、豁免權(quán)和尊嚴(yán)有必要強(qiáng)調(diào)，這里出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)、行會或社團(tuán)、大學(xué)等，都是相對于國家的自治領(lǐng)域[23]7-18，21-22。

通過以上考察要說明的是，擺脫傳統(tǒng)狀態(tài)并走向現(xiàn)代化的過程是同步的，而且在這一過程中確立了人的自主性和自由權(quán)利，由此出現(xiàn)了多元分層而各種領(lǐng)域分化又自治的社會狀態(tài)。這些恰恰是國家治理的基本前提。

在此，有必要提及組織理論中的“松散的結(jié)構(gòu)”思想，這一思想來自維柯等人的研究。他們認(rèn)為，松散耦合組織中的耦合是指各個(gè)元素相互連接并且保持了一定的確定性，而松散是指各個(gè)元素受到自發(fā)變化的影響并且保持了一定的獨(dú)立性和不確定性。松散耦合的組織結(jié)構(gòu)有以下功能：可以降低作為整體的組織對于環(huán)境中每個(gè)小變化回應(yīng)的可能性;提供一種敏感的感知機(jī)制;是一種適應(yīng)本地化的良好系統(tǒng);可以保存元素更多的特性，系統(tǒng)可以保持相對集中組織更大量的變化狀態(tài)和創(chuàng)新解決方案;一部分松散組織的崩潰是相對封閉的，不會影響到組織的其他部分;給予組織中的行動者更大的自由裁量的空間;松散耦合組織由于可以減少組織協(xié)調(diào)的必要，因此所需要的協(xié)調(diào)等運(yùn)行成本也比較低以下有關(guān)“松散的”組織結(jié)構(gòu)的內(nèi)容及所具有的七個(gè)方面的功能，參見Orton， J. Douglas and Karl E. Weick 1990， Loosely Coupled Systems： A Reconceptualization， The Academy of Management Review， 15（2），pp.203-223;Karl E.Weick.1976， Educational Organizations as Loosely Coupled Systems， Administrative Science Quarterly， 21（1），pp.1-19。。以上內(nèi)容的研究對象是具有整體性的一般組織結(jié)構(gòu)，而各種組織根據(jù)自己的目標(biāo)和性質(zhì)可以采取多種形式，但如果把話題擴(kuò)大到國家層面上，那么在其范圍內(nèi)的社會包括諸多在核心價(jià)值或運(yùn)行邏輯等方面完全不同的領(lǐng)域。因此可以肯定地說，“松散”的價(jià)值在國家層面上的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出以上所論及的功能范圍。不管怎樣，上面所提到的每一條都給這種組織提供增強(qiáng)其能力的種種機(jī)會，也足以說明與之相反的狀態(tài)將給整個(gè)國家可能帶來的巨大風(fēng)險(xiǎn)和成本。與松散耦合的結(jié)構(gòu)不同，緊湊的結(jié)構(gòu)通常遇到的一個(gè)主要問題在于，缺少社會應(yīng)有的彈性和緩沖，阻礙全方位發(fā)展的可能性，而在面臨外來沖擊時(shí)又難以靈活應(yīng)對。

現(xiàn)代化的進(jìn)程表明，人類社會突飛猛進(jìn)的發(fā)展得益于專業(yè)化基礎(chǔ)上的分工和協(xié)作，這無論是在各種學(xué)科專業(yè)方面，還是在社會領(lǐng)域中，均可隨處找到相關(guān)證據(jù)。各種專業(yè)領(lǐng)域都有自己的核心問題和價(jià)值，并圍繞這些開發(fā)并發(fā)展出有別于其他領(lǐng)域的思維模式和話語系統(tǒng)以及與這些相應(yīng)的行為模式。很顯然，專業(yè)化程度低，意味著相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展也相應(yīng)地落后，但在國家治理及其現(xiàn)代化的問題上，自治領(lǐng)域的缺失可能帶來的問題在于，難以發(fā)展出基于自身特征的機(jī)制。根據(jù)前述的機(jī)制與秩序的關(guān)系來看，這種狀態(tài)下的某種領(lǐng)域秩序也必將受到阻礙或抑制。與自治狀態(tài)相反，“他治”狀態(tài)下的各種組織難以清晰地認(rèn)識到自己的利益所在，更由于缺乏自決權(quán)而不能自行安排各自的行動，因此也不可能產(chǎn)生各種組織間的有效互動，只能等待或聽從強(qiáng)有力的“他治”之指令，發(fā)展不出橫向互動機(jī)制。

在國家層面上，自治領(lǐng)域缺失的更為根本性的問題在于，不可能產(chǎn)生國家發(fā)展所必需的張力，從而終將導(dǎo)致一個(gè)國家的落后。關(guān)于這一點(diǎn)，艾森斯塔特提出了很好的觀點(diǎn)：中國的中心是由皇帝與文士間聯(lián)合構(gòu)成的，而文化精英和政治精英之間幾乎沒有區(qū)別，因此沒有產(chǎn)生像拜占庭帝國所具有的那種巨大張力，即國家與教會、文武貴族的明顯區(qū)別，而這同相對自治的城鄉(xiāng)群體共同創(chuàng)造了完全不同的動力[24]207。

當(dāng)然，像自治領(lǐng)域的建構(gòu)這么重大的事情并不是具備了理論上的必要性和可能性而就能夠輕易實(shí)現(xiàn)的，重要的是其可以轉(zhuǎn)變成現(xiàn)實(shí)的條件。從現(xiàn)實(shí)的角度上看，相對于政府的優(yōu)勢地位，作為單個(gè)人的公民的影響力顯然有限，因此僅僅鼓勵分散的公民積極參與公共事務(wù)顯然不能形成自治領(lǐng)域。能夠彌補(bǔ)單個(gè)公民的這種弱勢地位的，唯有眾多的自組織，而且政府的行動也要限制在法律所確定的權(quán)限范圍以內(nèi)。由此看來，能夠?qū)崿F(xiàn)并保障自治領(lǐng)域的基本條件很清楚，這就是憲法明確賦予公民的包括結(jié)社自由在內(nèi)的各項(xiàng)自由權(quán)利以及政府機(jī)構(gòu)和其他社會各種組織的權(quán)利。也就是說，如果確實(shí)在追求國家的現(xiàn)代化并要增強(qiáng)國家治理能力，而且不否認(rèn)在這一問題上自治領(lǐng)域的必要性，那么給社會自組織的發(fā)展提供可靠的制度保障，是必需的和唯一的選擇，而能夠做到這一點(diǎn)的就是法治，或者說，是在前引哈耶克闡述的法治精神基礎(chǔ)上的法制。

我們已經(jīng)看到，有關(guān)國家治理的話題在中國很多用法的語境上具有國家“富強(qiáng)”的手段之意，近來在多種場合以國家為主體“整治”某一方面問題的意思來使用。沒錯，國家治理對于一個(gè)國家的“富強(qiáng)”確實(shí)具有重要意義，而且國家層面上的問題當(dāng)然要去解決，但從國家治理的原本含義上看，更重要的就是其與現(xiàn)代化的關(guān)聯(lián)性。毋寧說，在國家層面上，尤其是在公共領(lǐng)域中，現(xiàn)代化與國家治理就是同一個(gè)過程，而這一過程伴隨著社會領(lǐng)域的自治。至少在邏輯上，若無自治就沒有公共領(lǐng)域，而公共領(lǐng)域欠缺的國家治理是無法想象的，更不必提及國家治理的現(xiàn)代化。必須強(qiáng)調(diào)，與自治領(lǐng)域的衰弱相伴的是，終將導(dǎo)致一個(gè)國家作為整體的能力之衰退。

六、國家治理精細(xì)化

精細(xì)化這一概念出自企業(yè)管理領(lǐng)域，企業(yè)管理層面上的精細(xì)化并不難以理解，但能否將這一概念引入國家治理層面，或者說，國家治理能不能精細(xì)化？我們可以換個(gè)方式來提問，如果國家治理不可能精細(xì)化，那么所謂“善治”（即其是我們要達(dá)到的，至少是令我們基本滿意的某種狀態(tài)）是在國家的哪一個(gè)層次上可以得到顯現(xiàn)？或者說，如果存在沒能精細(xì)化的國家治理，那么能否在游離于具體秩序（即與市場和社會的行動者直接相關(guān)）的某一個(gè)層面上可以顯現(xiàn)？即便有這種可能性，那也已經(jīng)超出了國家治理的原本含義了。因此，國家治理的精細(xì)化是當(dāng)然要接受的。不過，如果國家治理精細(xì)化的概念能夠成立，那么其含義是什么，而且能夠?qū)崿F(xiàn)國家治理精細(xì)化的條件都有哪些？后一問題實(shí)際上是為實(shí)現(xiàn)國家治理精細(xì)化的路徑選擇問題。

根據(jù)前述的“體制—機(jī)制—秩序”關(guān)系模式，國家治理肯定受體制的影響，但其狀態(tài)并不是體制直接決定的。按照前面考察過的國家治理概念，國家治理是屬于秩序范疇的問題，是有別于統(tǒng)治秩序的狀態(tài)。關(guān)于國家治理的這種“定位”實(shí)際上暗含著其精細(xì)化的可能性。

為了探討國家治理，我們在前面一開始考察了與之相關(guān)的基本問題，即“制度與行動者”“秩序與機(jī)制”。在這里，作為自然人的行動者在國家治理問題上確實(shí)有意義，因?yàn)楣袼鶕碛械淖杂蓹?quán)利是能夠作出社會行動的前提，而且作為行動者的人也是集體行動的基本單元，但其肯定不是國家治理中的行為主角。顯然，這一社會行動的主角是組織，組織也是傳統(tǒng)社會轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代社會的基本標(biāo)志。正是由于行動者的這一轉(zhuǎn)換，一般意義上的制度在國家治理問題上也具體化為組織內(nèi)的和組織間的機(jī)制，而解決公共問題的過程也可以從人與人之間的小規(guī)模的共同體秩序轉(zhuǎn)變成國家治理層次上的超大規(guī)模秩序或陌生人之間形成的共同體秩序。雖然在小規(guī)模秩序中也存在為相互交往所必要的機(jī)制，但這種機(jī)制難以在大規(guī)模共同體的建構(gòu)和建設(shè)中起到什么重要作用，因?yàn)樵谇罢吣抢餆o法承載在后者那里所表現(xiàn)的利益關(guān)系和權(quán)力關(guān)系。這里出現(xiàn)的幾個(gè)關(guān)鍵詞，如組織、組織間關(guān)系、組織內(nèi)的和組織間的機(jī)制、利益關(guān)系、權(quán)力關(guān)系以及這些得以形成和展開的公共問題等，已經(jīng)說明了國家治理精細(xì)化的可能性。也就是說，根據(jù)與國家治理相關(guān)的組織和組織間關(guān)系的機(jī)制設(shè)計(jì)，以及有關(guān)公共問題和與之相關(guān)的利益關(guān)系和權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)等方面的深入分析，尋找國家治理精細(xì)化的路徑是完全可能的，但另一方面我們也必須看到，這里所涉及的以上內(nèi)容同時(shí)意味著，國家治理精細(xì)化的路徑非常復(fù)雜和不確定。因此，研究設(shè)計(jì)一個(gè)完整的國家治理精細(xì)化體系，實(shí)際上是不可能的。無須多言，國家治理精細(xì)化的可能性和研究設(shè)計(jì)完整的國家治理精細(xì)化體系的不可能性，是兩個(gè)不同層面的話題，不能混為一談。

國家治理精細(xì)化不僅是可能的，還是必要的。

首先，在形成國家治理基本格局的三方中，政府是較為封閉而又系統(tǒng)化的行動者，但其行動必須與其他兩方的具體行動者進(jìn)行交流和互動。也就是說，只有在這種情況下，才能實(shí)現(xiàn)政府的政策執(zhí)行和管理社會的職能，并形成某種治理狀態(tài)。因此在現(xiàn)代社會，特別是基層政府必須具備回應(yīng)性并滿足至少一定程度的公開性要求。如若不然，勢必導(dǎo)致給政策對象或管理對象帶來作出行動時(shí)缺乏預(yù)期的局面，在這種情形下行動者之間也難以形成基本的信任關(guān)系，而這些既會帶來與其程度相應(yīng)的秩序混亂，也給基層政府履行職能的活動帶來不利影響。不必多言，這種回應(yīng)性和公開性，特別是在公共領(lǐng)域中的其他兩方行動者那里也同樣適用。在現(xiàn)代社會，那種“絕對”意義上的封閉性和單方面的強(qiáng)制行動是必須排除的。因此，特別是在以政府為中心必然形成的同其他兩方的關(guān)系上，必須做到以政府運(yùn)行和管理為中心的制度精細(xì)化。

其次，基層政府直接面對現(xiàn)實(shí)的社會秩序，而另外兩方是“多邊對等交往”的眾多企業(yè)和社會組織，這些組織都有自己的利益訴求或所追求的目標(biāo)，因此這些眾多行動者之間的互動中肯定產(chǎn)生僅靠自己的力量難以解決的公共問題。我們知道，政策過程是以問題為導(dǎo)向，政策網(wǎng)絡(luò)的形成也是以問題為中心，而這些問題又是在各種行動者的互動中更加深化和多樣化。因此，必須對這些問題進(jìn)行分類，還要對圍繞這些問題的相關(guān)行動者及其行動取向和要求，以及相互間關(guān)系等進(jìn)行深入分析，而這些就是國家治理精細(xì)化的主要內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上才能建構(gòu)和建設(shè)為行動者互動所必要的制度平臺。

最后，無論三方中的哪一方，為了維護(hù)一定共同體的持續(xù)存在必須保持自己的連續(xù)性，而在某種共同體秩序的連續(xù)性中最重要的就是各種行動者所遵循的行為準(zhǔn)則的連續(xù)性，這種連續(xù)性本身是某種秩序的表征。也就是說，保持一定連續(xù)性的各種組織在一定制度平臺上的長期互動中才能積累穩(wěn)定的關(guān)系，而在關(guān)于問題、相關(guān)行動者及其相互間關(guān)系等的精細(xì)化過程中，不僅可以學(xué)習(xí)和積累相關(guān)知識，還可以尋找增加信任的途徑，從而完善互動秩序。這并不意味著放棄某種變化，變化在一定程度上也反映某種發(fā)展?？梢哉f，人類的某種共同體只有在這種連續(xù)性和變化的平衡中，才能得到治理并走向完善。至于要保持何種連續(xù)性和應(yīng)該或必須發(fā)生什么變化，只有根據(jù)環(huán)境狀態(tài)和組織間互動以及組織本身的具體情況，才能得到較為合理的說明。

我們知道，重建國家時(shí)期的中國精英們強(qiáng)調(diào)的是國家集中權(quán)力。如果我們考慮當(dāng)時(shí)中國所處內(nèi)外環(huán)境，可以充分理解這種思維傾向，但是，當(dāng)時(shí)精英們忽略了來自社會組織化的力量，必須看到，國家組織化和社會組織化是兩個(gè)不同層次的概念，而在中國是把這兩者融合在一起，導(dǎo)致后者的消失。與肯定具有整體性和體系化的國家組織化不同，社會組織化則既不能具備整體性，也無法實(shí)現(xiàn)體系化，這主要是因?yàn)樯鐣^繁雜，而且不斷處在分化的狀態(tài)中。如果社會真的實(shí)現(xiàn)了整體性和體系化，就意味著它已經(jīng)喪失了作為社會的自我。這并不意味著社會各領(lǐng)域和各部分不可能實(shí)現(xiàn)組織化，不用說企業(yè)組織，社會其他領(lǐng)域也越來越走向組織化，西方是19世紀(jì)末通過“組織革命”實(shí)現(xiàn)了社會組織化。必須看到，無論社會被“吞沒”于國家，還是停留在碎片化狀態(tài)，都會嚴(yán)重影響一個(gè)民族國家的整體實(shí)力。我們有必要記住如下觀點(diǎn)：對于民族國家來說，要避免失敗和地位惡化，建立精細(xì)復(fù)雜的組織是十分關(guān)鍵的羅納爾德·L.杰普森、約翰·W.邁耶：《公共秩序與正式組織的建構(gòu)》，[美]沃爾特·W.鮑威爾，保羅·J.迪馬吉奧主編：《組織分析的新制度主義》，姚偉譯，上海：上海人民出版社，2008年，第227頁。他們所說的“正式組織”當(dāng)然包括政府和企業(yè)以及社會各行各業(yè)中的組織。。

真正的力量來自組織化，但由于國家當(dāng)然會組織化，因此作為力量之源泉的組織化主要是社會的組織化。通過促進(jìn)社會組織化可以提升國家整體的理性化程度，因?yàn)榻M織化本身至少伴隨著理性化的過程，而組織化了的各種行動者之間在制度平臺上的互動，必將促進(jìn)整個(gè)國家的理性化程度。雖然人類社會難以排除意志和感情以及圍繞利益和權(quán)力的爭斗，但通過理性化可以降低由此產(chǎn)生的各種風(fēng)險(xiǎn)。普遍的理性化原本就是現(xiàn)代化的另一種表述，而且是通過國家治理來達(dá)到的應(yīng)然狀態(tài)。

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