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[電子科技大學(xué) 成都 611731]

引言

優(yōu)化營商環(huán)境從根本上說就是解放和發(fā)展生產(chǎn)力[1]。世界銀行發(fā)布的《全球營商環(huán)境報(bào)告2020》顯示：中國營商環(huán)境排名從2018年的第46位提升至第31位。這表明黨的十九大以來在優(yōu)化營商環(huán)境改革上取得明顯成效，但當(dāng)前營商環(huán)境建設(shè)狀況與市場預(yù)期之間仍存在差距。我國深入推進(jìn)政務(wù)服務(wù)建設(shè)，為便利群眾辦事創(chuàng)業(yè)、全方位實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府以及重塑政府與企業(yè)之間的內(nèi)在關(guān)系提供突破口，但在看見我國取得巨大成就的同時，也要看到其中的“效率困境”[2]，不少地區(qū)仍舊存在困擾企業(yè)“辦證多，辦事難”的問題[3]，對同一辦事服務(wù)而言，承諾辦結(jié)時限較長、材料提交數(shù)量較繁、網(wǎng)上在線辦理空缺、公眾跑腿次數(shù)較多等諸多問題突顯，辦事服務(wù)便捷度都將影響公眾與企業(yè)滿意度，提升辦事服務(wù)便捷度對優(yōu)化政務(wù)營商環(huán)境至關(guān)重要。

雖然推動“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)的政策正在逐步推進(jìn)，但是當(dāng)前各城市政務(wù)營商環(huán)境的實(shí)際建設(shè)成效卻存在較大差異，如部分城市存在部門間數(shù)據(jù)共享程度不高、網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺不能完全打通等問題。對于政務(wù)營商環(huán)境而言，提升辦事服務(wù)便捷度能有效提高服務(wù)效能。各城市辦事服務(wù)便捷度實(shí)際建設(shè)成效如何？未來可從哪些方面進(jìn)行改善？這可以通過構(gòu)建科學(xué)的指標(biāo)評價體系來達(dá)到“以評促改”的作用?；诖?，本文探討一種新的政務(wù)服務(wù)評價方式，以營商環(huán)境為出發(fā)點(diǎn)，以政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)為基礎(chǔ)，以辦事服務(wù)便捷度為測評點(diǎn)，以熵權(quán)TOPSIS法為評價方法來構(gòu)建指標(biāo)評價體系，對GDP前100名的城市進(jìn)行評價，以此厘清“放管服”改革過程的不足，為優(yōu)化政務(wù)營商環(huán)境提供參考。

一、文獻(xiàn)綜述

（一）營商環(huán)境評價

學(xué)術(shù)界對營商環(huán)境的研究主要側(cè)重于定性研究，其中營商環(huán)境評價的研究較少，指標(biāo)評價體系主要從營商環(huán)境的衡量要素和具體領(lǐng)域著手，且尚未形成統(tǒng)一科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)。在營商環(huán)境衡量要素方面，部分研究者依托不同的指標(biāo)維度進(jìn)行評價。楊濤從市場環(huán)境、政策環(huán)境、法律環(huán)境三個因素出發(fā)對魯蘇浙粵四個省份進(jìn)行評價[4]；鄭方輝等學(xué)者利用從營商立法、執(zhí)法、司法、守法四方面構(gòu)建評價體系[5]；彭迪云等學(xué)者從經(jīng)濟(jì)環(huán)境、市場環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、支持環(huán)境四個方面進(jìn)行營商環(huán)境評價[6]。部分學(xué)者嘗試以細(xì)化營商環(huán)境領(lǐng)域的方式進(jìn)行研究。婁成武等學(xué)者將政務(wù)環(huán)境作為測量點(diǎn)，以評估主體的民主性、評估信息的可獲得性、評估結(jié)果的可比性作為營商環(huán)境評估框架的構(gòu)建原則[7]；謝紅星設(shè)置法規(guī)政策制定環(huán)境、依法行政環(huán)境、司法環(huán)境、信用環(huán)境、社會環(huán)境五大方面，對營商法治環(huán)境進(jìn)行評價[8]；張景華和劉暢構(gòu)建稅務(wù)營商環(huán)境評價指標(biāo)體系，圍繞繳納稅款、稅收優(yōu)惠、稅收法治、涉稅服務(wù)等項(xiàng)目展開[9]。

（二）政務(wù)服務(wù)評價

對政務(wù)服務(wù)的評價研究，現(xiàn)有學(xué)者采用不同的評價理念構(gòu)建指標(biāo)評價體系，主要側(cè)重于政務(wù)服務(wù)的維度構(gòu)建以及公眾體驗(yàn)，研究相對成熟。部分學(xué)者參考政務(wù)服務(wù)的具體構(gòu)成要素來構(gòu)建指標(biāo)評價體系。如湯志偉等學(xué)者通過結(jié)合社會-技術(shù)理論分析框架，從社會、技術(shù)、外部環(huán)境三個維度構(gòu)建地方政府互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)能力的評價指標(biāo)體系[10]；吳開松等學(xué)者構(gòu)建包含城市民族事務(wù)管理信息化成熟度、城市民族事務(wù)服務(wù)信息化成熟度的評價模型[11]。公眾作為政務(wù)服務(wù)的重要參與者，應(yīng)重視將其對政務(wù)服務(wù)的體驗(yàn)感與滿意度。高云等學(xué)者從公眾體驗(yàn)量化角度來構(gòu)建政務(wù)服務(wù)評價框架[12～13]；張輝依據(jù)服務(wù)過程中涉及的政府、網(wǎng)站和公眾3個方面，選取13個維度構(gòu)建電子政務(wù)服務(wù)質(zhì)量評估模型[14]。

將營商環(huán)境與政務(wù)服務(wù)結(jié)合的評價研究相對較少，僅有少數(shù)學(xué)者專門從政務(wù)營商環(huán)境進(jìn)行探討。彭向剛等學(xué)者從需求識別、服務(wù)職能、服務(wù)能力、服務(wù)供給構(gòu)建了遞階層次的政務(wù)營商環(huán)境評價指標(biāo)[15]；孫萍等學(xué)者基于公共政策供給、制度性交易成本、市場監(jiān)管行為以及基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)四個維度構(gòu)建營商政務(wù)環(huán)境評價指標(biāo)體系[16]。此外，李志軍等學(xué)者將政務(wù)服務(wù)納入營商環(huán)境評價指標(biāo)體系的部分構(gòu)建，從政府效率、人力資源、金融服務(wù)、公共服務(wù)、市場環(huán)境、創(chuàng)新環(huán)境構(gòu)建營商環(huán)境評價體系[17]。

（三）辦事服務(wù)便捷度

隨著時代發(fā)展，數(shù)字治理逐步引入公共部門管理，推動政府?dāng)?shù)字化治理模式轉(zhuǎn)型成為政府改革的重點(diǎn)[18～19]。辦事服務(wù)便捷度是政務(wù)營商環(huán)境中最重要的方面，國務(wù)院早在2016年就提出將群眾辦事方便程度作為改革的重要衡量硬性評價指標(biāo)，注重市場、企業(yè)、公眾個人對改革措施實(shí)際成效的感知[20]?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的核心內(nèi)涵是以“放管服”改革為核心，開啟業(yè)務(wù)協(xié)同[21]，推動數(shù)據(jù)共享[22]，關(guān)注用戶主體需求[23]的服務(wù)過程。辦事服務(wù)便捷度通過承諾時限、辦理形式、材料數(shù)量、到場次數(shù)四個維度來衡量，這四個維度是提高辦事效率與公眾滿意度的重要因素。不少學(xué)者從這些維度進(jìn)行探討，然而這些研究未成系統(tǒng)，對于辦事服務(wù)便捷度的構(gòu)建并不全面。比如翟云認(rèn)為在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”過程中，群眾“跑多次”“重復(fù)提交材料”已經(jīng)成為“放管服”改革亟需突破的難題[24]；寧家駿側(cè)重于推動政務(wù)服務(wù)方式渠道暢通，實(shí)現(xiàn)一網(wǎng)通辦[25]；王益民認(rèn)為網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)的覆蓋度和精細(xì)度在政務(wù)服務(wù)中有待加強(qiáng)[26]；顧平安認(rèn)為業(yè)務(wù)流程優(yōu)化應(yīng)該逐步剔除不必要的干預(yù)與限制行為，主要表現(xiàn)為減少接觸點(diǎn)、精簡材料、壓縮時限[27]。

綜上所述，不少學(xué)者利用不同視角與測評指標(biāo)進(jìn)行評價研究，雖豐富了營商環(huán)境與政務(wù)服務(wù)研究，但仍有值得探討的空間。一是針對性不夠，營商環(huán)境評價或政務(wù)服務(wù)評價的單獨(dú)研究較為豐富，但將二者針對性結(jié)合的研究相對薄弱；二是專門性研究缺乏，雖然部分學(xué)者構(gòu)建的指標(biāo)評價體系包含辦事服務(wù)部分指標(biāo)，但并不完整；三是數(shù)據(jù)不充分，部分?jǐn)?shù)據(jù)采集方式采用問卷、訪談等主觀形式，或僅構(gòu)建評價指標(biāo)體系但并未進(jìn)行數(shù)據(jù)采集，缺乏客觀性。因此本文探討政務(wù)營商環(huán)境的辦事服務(wù)便捷度評價，并在此過程中利用客觀方式進(jìn)行數(shù)據(jù)收集，對豐富相關(guān)研究有重要意義。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）指標(biāo)構(gòu)建過程與評價指標(biāo)體系

1. 指標(biāo)構(gòu)建過程

本文構(gòu)建政務(wù)營商環(huán)境的辦事服務(wù)便捷度指標(biāo)評價體系，遵循科學(xué)性、多維度、可操作等原則，總體上從政務(wù)營商環(huán)境與辦事服務(wù)便捷度兩方面著手，依托《全球營商環(huán)境報(bào)告2020》、政務(wù)服務(wù)具體事項(xiàng)以及辦事服務(wù)便捷度三要素，考慮數(shù)據(jù)實(shí)際獲取情況以及社會現(xiàn)實(shí)情況等因素，各級指標(biāo)具體構(gòu)建過程如下：

首先，一級指標(biāo)的確定主要通過營商環(huán)境指標(biāo)篩選與指標(biāo)創(chuàng)新兩個步驟。第一是指標(biāo)篩選。根據(jù)世界銀行發(fā)布的《全球營商環(huán)境報(bào)告2020》評價指標(biāo)，以開辦企業(yè)、施工許可等十個大指標(biāo)為基礎(chǔ)，以前期對數(shù)據(jù)的實(shí)際采集情況、不同城市數(shù)據(jù)差異是否明顯，數(shù)據(jù)是否易獲取為主要篩選依據(jù)。具體而言，“獲得電力”這項(xiàng)指標(biāo)幾乎依賴于國家電網(wǎng)或省級電網(wǎng)，“納稅”這項(xiàng)指標(biāo)則主要是依賴省級稅務(wù)辦事大廳，地區(qū)差異性不明顯；通過瀏覽政務(wù)服務(wù)平臺，發(fā)現(xiàn)“獲得信貸”“保護(hù)少數(shù)投資者利益”“破產(chǎn)辦理”在政務(wù)服務(wù)中并非熱點(diǎn)辦理事項(xiàng)，導(dǎo)致某些指標(biāo)數(shù)據(jù)不完全，因此將以上指標(biāo)剔除。第二是指標(biāo)創(chuàng)新。結(jié)合2019年《政府工作報(bào)告》中提及應(yīng)完善社會保障制度以及緊緊兜住民生底線的要求，引入“社會保障”這個指標(biāo)；中小企業(yè)在運(yùn)營過程中，投資審批是營商環(huán)境里不可或缺的一環(huán)，因此納入“投資審批”指標(biāo)。

其次，二級指標(biāo)的確定主要針對一級指標(biāo)的細(xì)化與具象。由于一級指標(biāo)較為泛化，而在政務(wù)服務(wù)過程中，往往是針對具體事項(xiàng)，因此僅依靠一級指標(biāo)進(jìn)行數(shù)據(jù)搜集與測評，很難獲取精準(zhǔn)數(shù)據(jù)。針對二級指標(biāo)的具體選擇方式，主要是通過前期大量瀏覽地區(qū)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，選取辦事熱點(diǎn)較高且易于獲取客觀數(shù)據(jù)的指標(biāo)。

最后，三級指標(biāo)的確定圍繞辦事服務(wù)便捷度，分別是承諾時限、材料數(shù)量、辦理形式、到場次數(shù)四個重要維度。依據(jù)《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南》（國辦[2016]108號）的內(nèi)容，對構(gòu)建的辦事服務(wù)便捷度三級指標(biāo)進(jìn)行說明，以此作為原始數(shù)據(jù)的記錄依據(jù)，如表1所示。

表1 三級指標(biāo)含義及數(shù)據(jù)處理方式說明

2. 評價指標(biāo)體系與指標(biāo)編碼方式

通過前文指標(biāo)構(gòu)建方法，本文通過1個決策目標(biāo)層（即政務(wù)營商環(huán)境的辦事服務(wù)便捷度）、2個中間要素層（包括七個一級指標(biāo)、17個二級指標(biāo)）及1個最低指標(biāo)層（以承諾時限、材料數(shù)量、辦理形式和到場次數(shù)四個重要維度組成的三級指標(biāo)）的遞階結(jié)構(gòu)，建立一個評價指標(biāo)全面、結(jié)構(gòu)層次合理、研究結(jié)果客觀的指標(biāo)評價體系，對各城市政務(wù)營商環(huán)境的辦事服務(wù)便捷度進(jìn)行評價，見圖1。關(guān)于指標(biāo)編碼方式，Ax表示第x個一級指標(biāo)，Axy表示第x個一級指標(biāo)下的第y個二級指標(biāo)，三級指標(biāo)采用Axy1、Axy2、Axy3、Axy4，分別表示第x個一級指標(biāo)下第y個二級指標(biāo)的承諾時限、材料數(shù)量、辦理形式、到場次數(shù)。

圖1 政務(wù)營商環(huán)境的辦事服務(wù)便捷度評價指標(biāo)體系

（二）評價對象與數(shù)據(jù)來源

首先，與《全球營商環(huán)境報(bào)告2020》關(guān)注國家層面相區(qū)別的是，本文著重研究城市層面。由于營商環(huán)境與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動密切相關(guān)，GDP又可以直觀清晰地表明一個地區(qū)或者國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，因此在初始階段，選取2018年GDP排名前100名的城市（暫未包括港澳臺地區(qū)），作為原始評價對象。

其次，為保證數(shù)據(jù)的客觀性與真實(shí)性，本文的數(shù)據(jù)主要通過查找官方網(wǎng)站獲取，主要分為以下幾個途徑：（1）各城市的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站或網(wǎng)上辦事大廳，在“法人辦事”這一欄目搜索辦理事項(xiàng)，查看辦事指南；（2）各城市人民政府網(wǎng)站，查看權(quán)責(zé)清單和事項(xiàng)服務(wù)清單，同時利用搜索框查詢有效信息；（3）各城市政府單位官方網(wǎng)站，如人力資源和社會保障局官網(wǎng)、市場監(jiān)督管理局官網(wǎng)等，查找相關(guān)部門出臺的政策文件及官方新聞報(bào)道，獲取需要的客觀數(shù)據(jù)。在這個過程中，按照從前到后的順序進(jìn)行，若前面已采集到，則無需進(jìn)行下一步（檢索日期截止為2019年10月25日）。

最后，依據(jù)實(shí)際數(shù)據(jù)采集情況，為保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性與客觀性，剔除部分?jǐn)?shù)據(jù)在官網(wǎng)無法準(zhǔn)確獲取的5個城市，分別為淄博市、漳州市、德州市、聊城市和周口市，GDP排名依次為40、58、71、72和95，最終確定評價對象為國內(nèi)95個大中城市。樣本最終選取結(jié)果具有一定的典型性與代表性：從地域類型來看，樣本覆蓋東、中、西、東北部四個地區(qū)；從城市類型來看，樣本覆蓋大部分省份、所有直轄市以及所有副省級城市。

（三）評價模型與指標(biāo)權(quán)重

1. 評價模型

對政務(wù)營商環(huán)境的辦事服務(wù)便捷度評價而言，需要客觀數(shù)據(jù)來直觀反映城市自身及城市間差異情況，而熵權(quán)TOPSIS法在數(shù)據(jù)分析與處理上可同該要求契合。因而本文選擇熵權(quán)TOPSIS法來構(gòu)建政務(wù)營商環(huán)境的便捷度評價模型，在權(quán)重的確定上采用信息熵權(quán)方式[28]，在評價方法上選擇TOPSIS法，同時為更清晰直觀分析結(jié)果，對原有結(jié)果進(jìn)行百分制轉(zhuǎn)化。設(shè)政務(wù)營商環(huán)境的辦事服務(wù)便捷度評價中，有m個被評價城市，n個評價指標(biāo)，tij表示第i個被評價城市在第j個指標(biāo)數(shù)據(jù)下的取值，具體評價步驟如下。

步驟一：構(gòu)建判斷矩陣，表示為式（1）。

步驟二：對矩陣T進(jìn)行原始數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理，對于正向指標(biāo)運(yùn)用公式（2）處理，對于負(fù)向指標(biāo)運(yùn)用公式（3）處理。

步驟三：運(yùn)用熵權(quán)法計(jì)算信息熵，計(jì)算方法為公式（4）。

步驟四：計(jì)算指標(biāo)j的權(quán)重，計(jì)算方法為公式（5）。

步驟五：構(gòu)建加權(quán)矩陣，表示為式（6）。

步驟六：計(jì)算各城市政務(wù)營商環(huán)境的辦事服務(wù)便捷度與正負(fù)理想解之間的距離，計(jì)算方法為公式（7）（8）。

步驟七：計(jì)算各城市辦事服務(wù)便捷度得分，計(jì)算方法為公式（9）。

由于本文指標(biāo)評價體系由多層次結(jié)構(gòu)組成，因此將各城市辦事服務(wù)便捷度得分作為指標(biāo)再次構(gòu)造評價矩陣，并多次重復(fù)上述步驟，得到各城市政務(wù)營商環(huán)境的辦事服務(wù)便捷度最終評價結(jié)果。

2. 指標(biāo)權(quán)重

由于熵權(quán)法僅將數(shù)據(jù)本身情況作為權(quán)重考慮因素，更具客觀性，因此政務(wù)營商環(huán)境的辦事服務(wù)便捷度評價研究選擇熵權(quán)法作為權(quán)重確定方法，計(jì)算過程體現(xiàn)在上述評價模型中。經(jīng)計(jì)算，一級指標(biāo)權(quán)重、二級指標(biāo)權(quán)重、三級指標(biāo)權(quán)重分別見表2、表3、表4。在一級指標(biāo)中，權(quán)重最高的為社會保障，最低的為開辦企業(yè)，說明“社會保障”服務(wù)便捷度在城市間差異最為明顯，開辦企業(yè)則相反。在二級指標(biāo)中，權(quán)重差異最大的是“跨境貿(mào)易”下的三個具體事項(xiàng)，表明這些事項(xiàng)在城市間存在明顯差異，其中“外國人來華工作許可”事項(xiàng)差異較為明顯，權(quán)重為0.547。在三級指標(biāo)中，不同政務(wù)服務(wù)對應(yīng)的承諾時限、材料數(shù)量、辦理形式、到場次數(shù)的權(quán)重存在差異，表明不同城市在政務(wù)服務(wù)便捷度建設(shè)上存在差異。

表2 政務(wù)營商環(huán)境的辦事服務(wù)便捷度一級指標(biāo)權(quán)重

表3 政務(wù)營商環(huán)境的辦事服務(wù)便捷度二級指標(biāo)權(quán)重

表4 政務(wù)營商環(huán)境的辦事服務(wù)便捷度三級指標(biāo)權(quán)重

三、研究結(jié)果

（一）總體評價結(jié)果排名

根據(jù)前文提出的指標(biāo)評價體系及評價模型對95個城市的辦事服務(wù)便捷度進(jìn)行測量，得分采用四舍五入的方式，保留兩位小數(shù)，獲得總體評價結(jié)果排名如表5所示。

表5 各城市政務(wù)營商環(huán)境的辦事服務(wù)便捷度總體評價結(jié)果

（二）總體評價結(jié)果分析

1. 高分城市相對集中，城市得分差異顯著

由表3可知，排名靠前的城市相對較為集中，排名前五的城市分別為寧波市、金華市、湖州市、溫州市、嘉興市，均屬于浙江省，這表明浙江省在政務(wù)營商環(huán)境方面，辦事服務(wù)便捷度建設(shè)情況領(lǐng)先，得益于浙江省加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的構(gòu)思、深層次推進(jìn)“最多跑一次”的改革以及推動“四張清單一張網(wǎng)”的行動。同時，由圖2可知，辦事服務(wù)便捷度城市得分差異顯著，高分城市相對較少，高于80分、90分的城市分別僅占8.42%、2.10%，而低分城市數(shù)量較多，得分低于60分、40分的城市高達(dá)64.21%、43.16%，這表明僅有少部分城市在辦事服務(wù)便捷度建設(shè)方面成效明顯。高分區(qū)與低分區(qū)差距較大，排名最高的城市為寧波市，高達(dá)92.54分，蘭州、包頭、濱州等7個城市得分均低于30分，其中蘭州僅為18.07分，這與其網(wǎng)上辦理實(shí)現(xiàn)率不高、承諾辦結(jié)時限較長有關(guān)，高達(dá)74.47分的極差說明各城市辦事服務(wù)便捷度有顯著差異，不少城市亟需提升。部分直轄市得分不太理想、排名相對靠后，如北京市為50.15分，排名僅第49位，主要在于與其他城市相比，部分指標(biāo)表現(xiàn)不佳。以得分最高的寧波為參考，對于“企業(yè)年金方案備案”，北京在辦結(jié)時限上需15天，寧波僅需1天；對于“建筑工程施工許可證”，北京在材料上需6項(xiàng)，寧波僅需1項(xiàng)。

圖2 95個城市辦事服務(wù)便捷度得分狀況分布圖

2. 東、中、西部及東北地區(qū)差異較顯著

依據(jù)中國地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，將95個城市按照四大地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)劃分為東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)和東北部地區(qū)。由表6可知：辦事服務(wù)便捷度與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在一定程度上呈現(xiàn)正相關(guān)，且四大地區(qū)在政務(wù)營商環(huán)境的辦事服務(wù)便捷度上差異較顯著，其中東部城市表現(xiàn)相對亮眼，呈領(lǐng)先優(yōu)勢，但東部地區(qū)的城市辦事服務(wù)便捷度差異最大，而中、西部城市緊隨其后，未來有較大潛力，東北部地區(qū)相對落后，整體得分狀況不太理想。東部地區(qū)擁有四大地區(qū)中的最高分92.54分、最高的平均分59.40分及最高的極差70.08分，與此同時，由表3可知，東部地區(qū)高分區(qū)域較為集中，排名前十的城市，東部占據(jù)前九個席位，但也有提升空間，并非所有城市均位于前列，最高的極差分說明政務(wù)營商環(huán)境在地域中差異較大，辦事服務(wù)便捷度發(fā)展較為不均衡；中、西部城市整體得分情況相對偏低，平均得分依次為47.04分、47.10分，但西部城市存在四大地區(qū)中的最低分18.07分，這表明相比東部城市的高得分而言，“放管服”改革的實(shí)際建設(shè)情況有待改進(jìn)，辦事服務(wù)便捷度還有提升空間；東北部地區(qū)所有城市得分低于60分，其存在最低平均分37.79分，但存在最小極差30.97分，這表明該區(qū)域城市間辦事服務(wù)便捷度建設(shè)情況差異不大，整體狀況均亟需改善。

表6 東、中、西部與東北地區(qū)得分比較

四、分項(xiàng)指標(biāo)分析

（一）開辦企業(yè)

各城市“開辦企業(yè)”事項(xiàng)辦理便捷度建設(shè)情況良好，“網(wǎng)上辦、馬上辦、一次辦”得到較好的實(shí)現(xiàn)?！伴_辦企業(yè)”事項(xiàng)辦理便捷度平均分為67.81分，其中26.3%的城市都高于80分，排名前六的城市分別為連云港（9 4.1 6分）、青島（9 1.7 5分）、杭州（9 1.5 4分）、紹興（9 1.5 4分）、臺州（9 1.5 4分）、湖州（91.54分），其中連云港位列第一，與其深化“放管服”改革，實(shí)行“數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑路”的理念密切相關(guān)。

企業(yè)名稱辦理事項(xiàng)表現(xiàn)尤其突出，91%的城市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理，89%的城市1天就能辦好，高達(dá)97.9%的城市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”的承諾，其中71.5%的城市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“零跑路”的網(wǎng)上自主辦理，且辦理該事項(xiàng)的必備材料平均僅為2.19項(xiàng)。上海、廣州、天津、常州等絕大部分城市全面推行企業(yè)名稱網(wǎng)上自主申報(bào)，舍去原有的企業(yè)名稱核準(zhǔn)環(huán)節(jié)。就企業(yè)設(shè)立登記而言，在線辦理實(shí)現(xiàn)效率較高，但材料數(shù)量具有明顯差異。89%的城市承諾將辦結(jié)時間壓縮為3天，其中43.1%的城市1天就能完成登記，而必備材料平均為7.6項(xiàng)，大部分城市集中于5至10項(xiàng)，城市間得分差異較為明顯，這說明材料數(shù)量具有優(yōu)化空間。92.6%的城市實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上申報(bào)，61%實(shí)現(xiàn)零跑腿辦理。這與一系列舉措緊密相關(guān)，如上海設(shè)立企業(yè)“一窗通”服務(wù)平臺，將分散的辦事部門整合為統(tǒng)一的辦事系統(tǒng)，由串聯(lián)辦事變?yōu)椴⒙?lián)，武漢推行“武漢企業(yè)工商注冊登記全程網(wǎng)上辦服務(wù)平臺”，僅通過網(wǎng)上提交材料，實(shí)現(xiàn)零見面辦理。而部分城市建設(shè)相對薄弱，以昆明市為例，僅為二級辦理深度，流程相對繁瑣，缺乏統(tǒng)一高效的系統(tǒng)平臺。

（二）施工許可

“施工許可”事項(xiàng)辦理便捷度的平均分為60.58分，僅有2個城市取得90分以上，分別為臺州市（92.42分），紹興市（91.96分），50.53%的城市處于60分至80分之間，38.95%的城市低于60分，這說明部分城市仍有上升空間。

在建筑工程施工許可中，政策推動和數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)成為政務(wù)服務(wù)效率提升的關(guān)鍵。珠海承諾辦結(jié)時限為1個工作日，投入運(yùn)用珠海市建設(shè)業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)全程網(wǎng)上辦理。溫州市、金華市等城市通過材料共享獲取的方式，減少材料提交數(shù)量，實(shí)現(xiàn)后臺數(shù)據(jù)流通。在特種設(shè)備使用登記中，明顯領(lǐng)先的是以紹興、東莞等為代表的部分城市，紹興市從優(yōu)化環(huán)節(jié)、壓縮時限、減少材料方面下功夫，強(qiáng)化數(shù)據(jù)信息共享，東莞市依托東莞“智慧質(zhì)監(jiān)”行政審批信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)一網(wǎng)通辦。大部分城市都需要到現(xiàn)場1次，原因大致為以下兩種：一種是以廊坊市為代表的部分城市需到窗口領(lǐng)取辦結(jié)結(jié)果，并未實(shí)現(xiàn)辦結(jié)結(jié)果網(wǎng)上郵寄服務(wù)；另一種為以遵義市為代表的部分城市在網(wǎng)上提交材料初審后，需要當(dāng)事人到現(xiàn)場遞交申請辦結(jié)。關(guān)于取水許可指標(biāo)，承諾時限平均為11.43個工作日，必備材料平均為5.96項(xiàng)。部分城市承諾辦結(jié)時限較長，如東營市高達(dá)31天，主要是流程環(huán)節(jié)相對復(fù)雜，在審查環(huán)節(jié)需要水資源科起草審查意見，業(yè)務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)復(fù)核，局領(lǐng)導(dǎo)復(fù)核等。寧波市所需材料僅為4項(xiàng)，一方面是加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享，如營業(yè)執(zhí)照、法定代表人身份證明材料由系統(tǒng)后臺直接獲取，另一方面在于材料的精簡，僅包括水資源論證報(bào)告、排污審核同意文件等。

（三）投資審批

針對“投資審批”事項(xiàng)辦理便捷度建設(shè)，分析發(fā)現(xiàn)，大部分城市均有待提升，該事項(xiàng)的平均得分為64.13分，僅有14.73%的城市高于80分，而35.79%的城市低于60分。其中寧波得分100分，處于領(lǐng)先地位，這與其在政務(wù)服務(wù)方面實(shí)現(xiàn)材料共享獲取，減少材料提交數(shù)量，實(shí)現(xiàn)后臺數(shù)據(jù)流通密不可分。

對于企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)辦理事項(xiàng)，網(wǎng)上辦理實(shí)現(xiàn)率達(dá)到94.7%，大部分城市都依托投資審批監(jiān)管平臺，如上海市實(shí)行投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺，使該事項(xiàng)辦理更趨智慧化?！白疃嗯芤淮巍边_(dá)到84.21%，其中以紹興市為代表的城市采用網(wǎng)上辦理、郵寄申請、窗口申請等多種辦理方式，利用并聯(lián)審批減少辦理時間，簡化辦事環(huán)節(jié)，提供高效率的政務(wù)服務(wù)。針對企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)事項(xiàng)，網(wǎng)上辦理率高達(dá)93.68%，大部分城市運(yùn)用平臺系統(tǒng)，如成都市利用一體化平臺全程辦理，廈門市利用工程建設(shè)項(xiàng)目審批管理系統(tǒng)等。然而唐山市、新鄉(xiāng)市等城市僅實(shí)現(xiàn)原件預(yù)審，在審核通過后，當(dāng)事人仍需攜帶紙質(zhì)材料和身份證明進(jìn)行復(fù)核，網(wǎng)上辦理深度不夠。材料數(shù)量差異較大，杭州市、深圳市等部分城市僅需提供1份申請材料（即項(xiàng)目備案申請表），而呼和浩特自治區(qū)、新鄉(xiāng)市等城市所需材料相對偏多，除備案申請表外，還需營業(yè)執(zhí)照、統(tǒng)一社會信用代碼證等。

（四）跨境貿(mào)易

“跨境貿(mào)易”事項(xiàng)辦理便捷度平均分為48.43分，整體表現(xiàn)較差，僅有4.21%的城市得分高于80分，高達(dá)74.74%的城市得分都低于60分。這說明該事項(xiàng)便捷度建設(shè)情況不盡如人意，僅有較少城市表現(xiàn)良好。

對于對外勞務(wù)經(jīng)營資格核準(zhǔn)，系統(tǒng)平臺貫穿大部分城市的建設(shè)，如江門市建設(shè)對外投資合作信息服務(wù)系統(tǒng)，深圳市建設(shè)商務(wù)局行政審批服務(wù)綜合管理系統(tǒng)，成都市建設(shè)商務(wù)部對外投資合作信息服務(wù)系統(tǒng)等。各城市的材料都集中于企業(yè)申請報(bào)告、銀行資信證明、管理人員相關(guān)材料等，但威海市等部分城市除共有材料外，另需提交可行性報(bào)告、法定代表無犯罪記錄等多種材料。針對外國人來華工作許可所需提交材料的差異，在于材料提交的細(xì)化要求有所差異，如泉州市僅需提供5項(xiàng)材料，金華市需要在此基礎(chǔ)上提供健康證明、個人簡歷等，達(dá)到10項(xiàng)。流程環(huán)節(jié)的優(yōu)化與簡化程度，使得辦理效率大幅度提升，如福州市內(nèi)部審批時間緊湊，使得承諾辦結(jié)時限為1天，并且實(shí)現(xiàn)全程網(wǎng)辦，辦理結(jié)果可由郵寄送達(dá)，除此之外，審批結(jié)果可以實(shí)現(xiàn)共享，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)便捷辦理。對外貿(mào)易經(jīng)營者備案，大部分城市（如臺州市、蕪湖市）都利用政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、商務(wù)部業(yè)務(wù)系統(tǒng)統(tǒng)一平臺進(jìn)行事項(xiàng)辦理，逐步實(shí)現(xiàn)從能夠辦理到規(guī)范辦理轉(zhuǎn)變。

（五）產(chǎn)權(quán)登記

“產(chǎn)權(quán)登記”事項(xiàng)辦理便捷度平均分為60.40分，63.16%的城市得分高于60分，其中10.53%的城市得分高于90分，27.37%的城市得分低于30分，這說明該事項(xiàng)辦理便捷度整體狀況良好，但城市得分差異較大，其中高分區(qū)間與低分區(qū)間較為集中。

對于所有權(quán)首次登記、地役權(quán)首次登記與抵押權(quán)轉(zhuǎn)移登記而言，這三項(xiàng)指標(biāo)得分情況相差不大且都不理想，承諾辦結(jié)時限平均為5.94天、5.27天、4.69天；網(wǎng)上辦理實(shí)現(xiàn)率相對偏低，均低于72%；所需提交的必備材料平均為6.49項(xiàng)、5.43項(xiàng)、5.67項(xiàng)；“最多跑一次”實(shí)現(xiàn)率普遍為88%，“一次不跑”情況尤其不理想，三個事項(xiàng)均低于16%。部分城市有專門的不動產(chǎn)登記系統(tǒng)，如成都市不動產(chǎn)登錄信息管理基礎(chǔ)平臺、佛山市不動產(chǎn)登記管理系統(tǒng)等。對于不動產(chǎn)登記，絕大部分城市都需到現(xiàn)場提交紙質(zhì)材料，或無法采取郵寄方式領(lǐng)取結(jié)果，因此“一次不跑”實(shí)現(xiàn)率普遍偏低。這也表明，“智慧登記”與“高效登記”在今后仍具有發(fā)展空間，進(jìn)一步提高數(shù)據(jù)整合力度，深化系統(tǒng)升級改造是今后的發(fā)展方向。

（六）執(zhí)行合同

“執(zhí)行合同”事項(xiàng)辦理便捷度平均得分54.90分，僅有4.21%的城市等高于80分，這說明該指標(biāo)整體得分情況不理想，未來亟需提升辦事服務(wù)便捷度。

針對技術(shù)合同登記，承諾時限平均為4.81天，必備材料平均為5.07項(xiàng)，86.3%的城市實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理，“最多跑一次”的城市達(dá)到88.4%。對于系統(tǒng)平臺選擇，各城市有所差異。如青島、濟(jì)寧等部分城市運(yùn)用商務(wù)部業(yè)務(wù)系統(tǒng)統(tǒng)一平臺，廈門、大連等部分城市采用全國技術(shù)合同認(rèn)定登記系統(tǒng)，此外，吉林采用吉林科大云創(chuàng)數(shù)據(jù)平臺等。針對集體合同審查，淮安市等部分城市承諾時限為15天，中間環(huán)節(jié)所需時間較長，如出具受理單、辦理書均需4天，而以揚(yáng)州市為代表的部分城市僅需1天，辦事效率明顯更高。必備材料數(shù)依據(jù)材料細(xì)化程度有所區(qū)別，如同一省份的揚(yáng)州市與淮安市，揚(yáng)州市公示的材料僅有集體合同文本、承諾書、區(qū)域性集體合同告知承諾書3項(xiàng)，淮安市除此之外還包括集體協(xié)商記錄、集體協(xié)商代表情況等共7項(xiàng)。

（七）社會保障

“社會保障”事項(xiàng)辦理便捷度平均得分為56.50分，42.1%的城市得分高于80分，15.79%的城市表現(xiàn)極其優(yōu)異，得分高于90分，44.21%的城市得分低于30分，這說明對該事項(xiàng)辦理便捷度來說，城市間差距較為明顯。

社會保險(xiǎn)登記承諾時限平均為2.08天，必備材料平均為2.65項(xiàng)，77.8%的城市實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理，實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”的城市比例為56.8%。大部分城市都通過政務(wù)服務(wù)網(wǎng)進(jìn)行辦理，部分城市擁有專門的系統(tǒng)平臺，如上海市人力資源和社會保障自助經(jīng)辦平臺、成都市社保經(jīng)辦管理服務(wù)現(xiàn)代治理體系信息系統(tǒng)。絕大部分城市1天就能辦好，而少數(shù)城市辦結(jié)時限相對較長，如濱州市、鎮(zhèn)州市需要15天，這反映出辦結(jié)時限存在較大優(yōu)化空間。企業(yè)年金方案備案承諾時限平均為9.67天，必備材料平均為4.79項(xiàng)，68.42%的城市實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理，“最多跑一次”的城市達(dá)到82.1%，其中30.5%的城市實(shí)現(xiàn)全程網(wǎng)辦。大部分城市都需要現(xiàn)場提交紙質(zhì)材料進(jìn)行申請或復(fù)核，這反映出提高信息共享、壓縮限時辦結(jié)成為提升營商環(huán)境質(zhì)量的重要因素，今后實(shí)現(xiàn)由線上申報(bào)到全程網(wǎng)辦成為重要發(fā)展趨勢。

五、研究結(jié)論與對策建議

（一）研究結(jié)論

通過前文分析發(fā)現(xiàn)，對于各城市政務(wù)營商環(huán)境的辦事服務(wù)便捷度，從整體上看，高分城市相對集中，排名靠前的城市主要集中于浙江省；城市得分差異顯著，高分區(qū)與低分區(qū)城市數(shù)量存在明顯差距，絕大部分城市辦事服務(wù)便捷度存在優(yōu)化空間；東、中、西部及東北地區(qū)差異較顯著，其中東部地區(qū)表現(xiàn)較突出，呈現(xiàn)領(lǐng)先優(yōu)勢。具體而言，對于同一辦事事項(xiàng)，不同城市在辦事服務(wù)便捷度上存在差異；對于辦事服務(wù)便捷度具體構(gòu)成指標(biāo)，不同城市在承諾時限、材料數(shù)量、辦理形式、到場次數(shù)四個三級指標(biāo)上存在部分差異。

（二）對策建議

1. 凝聚改革共識和合力，完善法律政策和配套政策

隨著“放管服”改革不斷深入，雖然我國各城市政務(wù)營商環(huán)境優(yōu)化建設(shè)已有所成效，但辦事服務(wù)便捷度仍有提升空間，部分城市存在數(shù)據(jù)信息不能共享，政務(wù)服務(wù)平臺相對封閉，線上與線下服務(wù)脫節(jié)等問題。基于這種情形，在未來可通過頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建起高質(zhì)量服務(wù)模式，在辦事服務(wù)上為企業(yè)提供更為便利的服務(wù)。從凝聚改革共識與改革合力著手，做到頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新同步發(fā)展，推動橫向協(xié)作、縱向聯(lián)動，促進(jìn)改革的整體性提升。各地應(yīng)做好對自身能力的評估，結(jié)合自身區(qū)位優(yōu)勢，提高政策供給力度，制定適合自身發(fā)展的目標(biāo)與任務(wù)，同時區(qū)域內(nèi)各地區(qū)也可聯(lián)合出臺政策，對辦事服務(wù)便捷度進(jìn)行明確要求，如承諾辦結(jié)時限縮短的程度，事項(xiàng)辦理材料數(shù)減少的程度。

2. 完善政府監(jiān)督考評機(jī)制，加強(qiáng)辦事服務(wù)便捷度考核

大部分城市在辦事服務(wù)便捷度上表現(xiàn)不佳，可引入評估考核監(jiān)督機(jī)制，將企業(yè)、公眾滿意度作為最高衡量因素，激勵城市自身進(jìn)行深層次改革。政務(wù)服務(wù)要避免自我定位，必須接受更為專業(yè)客觀的評估，用多元視角來推動放管服改革往深里走，往實(shí)里去。在對政務(wù)營商環(huán)境進(jìn)行評估時，加強(qiáng)辦事服務(wù)便捷度考核，對重、熱點(diǎn)辦理事項(xiàng)，適度增加考核權(quán)重，從減材料，縮環(huán)節(jié)、壓時限出發(fā)，真正實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)多跑路，公眾少跑路；建立多元主體考評機(jī)制，充分發(fā)揮政府、媒體、專家等多方主體力量，重點(diǎn)讓企業(yè)、公眾對辦事服務(wù)便捷度進(jìn)行外部評價，真正做到想民眾之所想、辦民眾之所需，實(shí)行更為精準(zhǔn)客觀的監(jiān)督，推動評估方與被評估方的良性互動。

3. 優(yōu)化辦事服務(wù)流程環(huán)節(jié)，增強(qiáng)“靶向定位”服務(wù)能力

隨著改革深入，不同城市在同一事項(xiàng)上辦事服務(wù)便捷度存在差異，部分城市表現(xiàn)并不好，未來應(yīng)加強(qiáng)以公眾為導(dǎo)向的靶向定位服務(wù)能力，在服務(wù)方式上從“政府端菜”向“公眾點(diǎn)餐”轉(zhuǎn)變，推動政府流程再造，優(yōu)化辦事服務(wù)流程環(huán)節(jié)。從公民本身出發(fā)，強(qiáng)化對精準(zhǔn)化、優(yōu)質(zhì)化、便捷化服務(wù)的認(rèn)識，打破信息孤島，加強(qiáng)政府部門內(nèi)部聯(lián)系，通過精準(zhǔn)施策切實(shí)解決群眾反映的辦事難、辦事繁等問題，縮短事項(xiàng)辦結(jié)時限。通過流程優(yōu)化能較好提升政府辦事效能，將政務(wù)服務(wù)與公眾的真正需求結(jié)合起來，為企業(yè)與公眾提供更加便捷的辦事服務(wù)，營造便利的政務(wù)營商環(huán)境，提升公眾幸福感。

4. 推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)，提高在線辦事服務(wù)能力

現(xiàn)有大部分城市在辦事服務(wù)便捷度上相對落后，部分事項(xiàng)企業(yè)群眾只能到現(xiàn)場辦理且需要跑多次。推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)能有效優(yōu)化政務(wù)服營商環(huán)境，通過信息技術(shù)對相關(guān)政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)、政務(wù)服務(wù)平臺進(jìn)行整合，建立起相對完善的一體化政務(wù)服務(wù)平臺，推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”高效政務(wù)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”甚至“一次不跑”，有效減少材料數(shù)量，便利企業(yè)群眾辦事服務(wù)。在進(jìn)行互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)過程中，要深度推動線上線下政務(wù)服務(wù)充分融合，對相關(guān)辦事標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)項(xiàng)目盡可能實(shí)現(xiàn)在線辦理，整合優(yōu)化辦事環(huán)節(jié)，提高相關(guān)部門辦事效率。同時，大力保障“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”后期維護(hù)，對相關(guān)工作人員加強(qiáng)培訓(xùn)，提升企業(yè)群眾辦事服務(wù)便利度。

5. 加強(qiáng)以數(shù)據(jù)為核心的改革，推動政府?dāng)?shù)據(jù)共享

未來應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)數(shù)字化改革力度，充分利用政府內(nèi)部數(shù)據(jù)的流動，深度實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，打破數(shù)據(jù)壁壘，打破部門孤島困境，實(shí)現(xiàn)并聯(lián)審批機(jī)制，變“串聯(lián)”為“并聯(lián)”，實(shí)現(xiàn)政府部門間的相互配合；加快完善好數(shù)據(jù)信息庫，實(shí)現(xiàn)材料共享，避免提交重復(fù)材料，減少辦事時間，減少跑到跑動次數(shù)，提高辦事效率；切實(shí)做好數(shù)據(jù)深度挖掘，由于數(shù)據(jù)資源較分散，因此要讓這些數(shù)據(jù)流動起來，將其歸納進(jìn)入數(shù)據(jù)開放平臺，為公眾和企業(yè)提供便利。此外，充分利用相關(guān)技術(shù)，推動政府政務(wù)服務(wù)由粗放式發(fā)展模式向精準(zhǔn)化發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)便捷發(fā)展，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，為優(yōu)化政務(wù)營商環(huán)境提供潛在動力。