魏聰 王海英 陳鏡如 黃倩

[摘 要] 民辦教育分類管理改革新政已經(jīng)推行了3年多，作為政策執(zhí)行主體和傳播受眾的民辦園舉辦者對(duì)此新政的認(rèn)知與理解是這一政策執(zhí)行和實(shí)施效果的重要制約因素。本研究通過(guò)對(duì)來(lái)自全國(guó)18個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）的2030名民辦園舉辦者的問(wèn)卷調(diào)查和對(duì)來(lái)自全國(guó)24個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）的45名民辦園舉辦者的訪談，發(fā)現(xiàn)民辦園舉辦者對(duì)此新政的期望和關(guān)注度較高，但參與和了解度較低，且存在一定的不解甚至誤解。民辦園舉辦者對(duì)此新政呈現(xiàn)出了支持贊同、將信將疑、消極不滿三種態(tài)度傾向，采取了迷茫焦慮、消極等待、主動(dòng)出擊三種行動(dòng)模式?？傮w來(lái)說(shuō)，由于受限于自身認(rèn)知水平，受困于園所利益格局，受制于政府頂層設(shè)計(jì)，民辦園舉辦者對(duì)此新政的認(rèn)知與理解整體偏低。為此，在此新政推行的后續(xù)階段應(yīng)加強(qiáng)對(duì)民辦園舉辦者的培訓(xùn)教育，提升其認(rèn)知水平;明晰政策焦點(diǎn)，回應(yīng)民辦園舉辦者關(guān)心的核心問(wèn)題;優(yōu)化政府傳播，通過(guò)科學(xué)、有效的宣傳和解讀，緩解民辦園舉辦者的焦慮，消除其對(duì)政策的誤解。

[關(guān)鍵詞] 民辦園舉辦者;分類管理;政策認(rèn)知

一、問(wèn)題提出

為從法律層面破解民辦教育發(fā)展面臨的法人屬性、產(chǎn)權(quán)歸屬、扶持政策、平等地位等方面的突出矛盾和關(guān)鍵問(wèn)題，進(jìn)一步鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育，促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展，2012年教育部啟動(dòng)了《民辦教育促進(jìn)法》的修改工作，2016年11月7日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法〉的決定》。這一重大戰(zhàn)略部署對(duì)于全面促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展，深化教育領(lǐng)域綜合改革，構(gòu)建公辦、民辦教育共同發(fā)展的辦學(xué)格局，加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的多樣化教育需求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，具有重要而深遠(yuǎn)的意義。[1]此次修法最大的亮點(diǎn)之一便是確立了分類管理的法律依據(jù)，即明確實(shí)行非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理，允許舉辦實(shí)施學(xué)前教育、高中階段教育、高等教育以及非學(xué)歷教育的營(yíng)利性民辦學(xué)校。相較之下，學(xué)前教育成為此次分類管理改革新政實(shí)施的重點(diǎn)領(lǐng)域。一方面，民辦園體量很大，根據(jù)教育部公布的2019年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)可知，民辦園占全國(guó)各級(jí)各類民辦學(xué)?？偭康?0.4%，民辦園在園幼兒占全國(guó)各級(jí)各類民辦學(xué)校在校生的47.2%。另一方面，民辦園規(guī)模不一、類型復(fù)雜等因素也對(duì)民辦教育分類管理改革的順利落地和有序推進(jìn)提出了諸多挑戰(zhàn)。

從《民辦教育促進(jìn)法》的修訂到民辦教育分類管理改革的正式進(jìn)行，新政改革一直是我國(guó)教育政策領(lǐng)域關(guān)注的熱點(diǎn)。為了推進(jìn)新政改革順利實(shí)施，中央和地方均對(duì)民辦學(xué)前教育分類管理改革的時(shí)間表和路線圖做出了明確的規(guī)定。例如，2018年11月15日發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》中明確要求穩(wěn)妥實(shí)施分類管理，2019年6月底前，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要制定民辦園分類管理實(shí)施辦法，明確分類管理政策。我國(guó)大陸地區(qū)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出臺(tái)的民辦教育分類管理改革配套文件中，有25個(gè)省份明確設(shè)置了民辦園舉辦者選擇登記為“非營(yíng)利”或“營(yíng)利”的過(guò)渡期限，皆在1～5年之間。隨著“后過(guò)渡期”時(shí)代的來(lái)臨，新政的平穩(wěn)推進(jìn)和有效執(zhí)行成為各級(jí)政府當(dāng)前的核心關(guān)切。但是，新政在執(zhí)行過(guò)程中卻遇到了一定的阻力和挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。其一，政府配套政策難出臺(tái)。作為新法貫徹落實(shí)的配套文件——《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》，司法部于2018年兩次下發(fā)通知對(duì)其修訂草案公開(kāi)征求意見(jiàn)，引發(fā)教育產(chǎn)業(yè)股市震蕩及社會(huì)各界高度關(guān)注，[2][3]但最終稿至今未能正式頒布。此外，課題組對(duì)各地教育部門官網(wǎng)進(jìn)行檢索發(fā)現(xiàn)，截至目前僅有湖南及廣西兩個(gè)省級(jí)行政單位落實(shí)《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》的要求，單獨(dú)針對(duì)“民辦幼兒園分類登記”發(fā)布了有關(guān)通知。其二，園所分類登記不積極。從民辦園進(jìn)行分類登記的實(shí)際情況來(lái)看，根據(jù)課題組在全國(guó)范圍內(nèi)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，過(guò)渡期已然過(guò)半，但仍有半數(shù)以上的民辦園并未進(jìn)行分類登記，并且在已進(jìn)行分類登記的園所中還存在著盲目選擇、被迫選擇等情況。因此，課題組認(rèn)為有必要對(duì)新政執(zhí)行受阻的具體原因進(jìn)行深入研究。

雖說(shuō)政策執(zhí)行是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程且受多重因素影響，正如安德森所言：政策執(zhí)行并非一個(gè)常規(guī)或可預(yù)測(cè)的過(guò)程。決定政策成敗的原因依然像個(gè)謎。[4]但一般而言，“主體視角”是研究者分析政策執(zhí)行的視角之一，即研究者普遍認(rèn)為政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行中的行為直接決定了政策最后的成敗。[5]例如，在公共政策研究中，公眾參與日益被認(rèn)為是合理、合法政策決策的重要組成部分，因而有關(guān)公眾反應(yīng)、提高公眾理解的動(dòng)力和原因的研究對(duì)幫助決策者解決關(guān)鍵性的政策問(wèn)題有著至關(guān)重要的作用。[6]我國(guó)學(xué)者吳康寧在對(duì)“中國(guó)教育改革”進(jìn)行反思之時(shí)也指出，在官方發(fā)起的一些教育改革中，由于缺少深入細(xì)致的調(diào)查研究，缺少對(duì)于人性及社會(huì)現(xiàn)狀的深刻洞察，因而未能全面準(zhǔn)確地把握民間對(duì)于改革的意愿，未能得到民間的廣泛支持和積極參與。而一旦缺乏民間的廣泛支持和積極參與，改革的過(guò)程與實(shí)效便難如預(yù)期。[7]因此，從執(zhí)行主體視角、民間公眾立場(chǎng)出發(fā)，分析其對(duì)政策執(zhí)行效果的影響是政策執(zhí)行研究的重要切入點(diǎn)。不少學(xué)者進(jìn)行了更加深入細(xì)致的討論，認(rèn)為執(zhí)行主體對(duì)政策的認(rèn)知和理解會(huì)影響政策的執(zhí)行效果?！靶拍睢獔?zhí)行”（belief-implementation）的理性人假設(shè)認(rèn)為，政策執(zhí)行者是理性行為人，當(dāng)政策頒布施行后如果執(zhí)行者對(duì)政策本身有較好的理解且認(rèn)同該政策（對(duì)政策具備信念），就會(huì)盡力按照政策目標(biāo)規(guī)定的方向去執(zhí)行政策，若個(gè)體具備相反的政策信念，則會(huì)對(duì)政策執(zhí)行造成阻礙。[8]我國(guó)學(xué)者丁煌也指出，政策執(zhí)行的有效性從根本上取決于相關(guān)政策執(zhí)行主體的政策認(rèn)知。因?yàn)檎叩挠行?zhí)行是以相關(guān)政策執(zhí)行主體對(duì)所推行政策的認(rèn)同和接受為前提條件的，而政策執(zhí)行主體對(duì)政策的認(rèn)同和接受又是以其對(duì)政策的準(zhǔn)確認(rèn)知為基礎(chǔ)的。[9]因此，課題組推測(cè)民辦園舉辦者對(duì)分類管理改革新政的認(rèn)知與理解在一定程度上對(duì)該政策的執(zhí)行及最終效果有重要影響。

通過(guò)對(duì)學(xué)前教育分類管理改革相關(guān)文獻(xiàn)的梳理發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前學(xué)界關(guān)于“舉辦者對(duì)新政的認(rèn)知與理解”的直接研究相對(duì)較少，既無(wú)實(shí)證研究，更缺乏系統(tǒng)研究。前期對(duì)新政的相關(guān)研究主要集中于三個(gè)方面：第一，“非營(yíng)利性民辦園”與“營(yíng)利性民辦園”的內(nèi)涵界定、外延討論及異同對(duì)比等;[10][11][12]第二，對(duì)民辦園舉辦者選擇“非營(yíng)利”或“營(yíng)利”的辦園規(guī)劃及制度期望進(jìn)行實(shí)證調(diào)研;[13][14]第三，對(duì)民辦園分類管理的現(xiàn)實(shí)困境與政策應(yīng)對(duì)進(jìn)行分析和討論。[15][16][17]因此，課題組認(rèn)為有必要對(duì)“新政執(zhí)行中舉辦者的政策認(rèn)知”這一問(wèn)題進(jìn)行關(guān)注和反思。本研究通過(guò)對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的民辦園舉辦者進(jìn)行調(diào)研，綜合運(yùn)用問(wèn)卷法、訪談法及內(nèi)容分析法，研究當(dāng)前民辦園舉辦者對(duì)民辦教育分類管理改革新政的認(rèn)知與理解，分析其整體水平及群體差異，并試圖探尋可能的影響因素，以便為新政的后續(xù)執(zhí)行提供參考和助力，進(jìn)而提高民辦園舉辦者對(duì)新政的認(rèn)知與理解水平，推進(jìn)民辦教育分類管理改革新政平穩(wěn)落地并有效執(zhí)行。這一研究也將有助于從宏觀層面重新審視我國(guó)教育改革過(guò)程中“官方”與“民間”的角色、互動(dòng)及影響。

二、研究方法與過(guò)程

（一）研究對(duì)象

本研究旨在了解當(dāng)前“后過(guò)渡期”時(shí)代民辦園舉辦者對(duì)分類管理改革新政的認(rèn)知與理解，研究對(duì)象主要為民辦園舉辦者，抽樣范圍為全國(guó)地區(qū)。

關(guān)于民辦園舉辦者，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)中并沒(méi)有明確的概念界定，因此，本研究對(duì)“民辦園舉辦者”進(jìn)行了操作性定義。首先，需對(duì)“民辦園”進(jìn)行概念界定。在我國(guó)相關(guān)政策文件中同樣沒(méi)有關(guān)于民辦幼兒園的明確界定。我國(guó)學(xué)者王雯[18]對(duì)社會(huì)力量辦園、民辦幼兒園及私立幼兒園有過(guò)相對(duì)系統(tǒng)的梳理和比較，后續(xù)研究基本在其思路范圍內(nèi)進(jìn)行討論。根據(jù)學(xué)界討論及《民辦教育促進(jìn)法》中的有關(guān)表述，本研究認(rèn)為，國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織和個(gè)人利用非財(cái)政性經(jīng)費(fèi)、非國(guó)有資產(chǎn)或者非集體資產(chǎn)舉辦的幼兒園為民辦幼兒園，即除國(guó)家機(jī)構(gòu)舉辦，或者國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位和街道、村集體等集體經(jīng)濟(jì)組織舉辦且接受財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持的幼兒園（如教育部門辦園、部隊(duì)辦園、國(guó)有企事業(yè)單位辦園、集體辦園、其他部門辦園等）。其次，要對(duì)“民辦園舉辦者”進(jìn)行概念界定。根據(jù)《中華人民共和國(guó)教育法》及《民辦教育促進(jìn)法》中對(duì)民辦學(xué)校舉辦者權(quán)利和義務(wù)的論述，本研究將民辦園舉辦者界定為：負(fù)責(zé)籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)并申請(qǐng)籌設(shè)、正式設(shè)立民辦園的社會(huì)組織或個(gè)人，其在遵守國(guó)家有關(guān)規(guī)定的情況下，有權(quán)確定其所舉辦幼兒園的管理體制并根據(jù)園所章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與幼兒園的辦學(xué)和管理。

（二）研究方法

本研究主要運(yùn)用問(wèn)卷法及訪談法開(kāi)展調(diào)研，并輔以內(nèi)容分析法對(duì)政策文本進(jìn)行分析比較。

1. 問(wèn)卷法。

使用調(diào)查問(wèn)卷的主要目的在于從宏觀層面了解民辦園舉辦者對(duì)新政認(rèn)知與理解的整體情況及在不同群體之間是否存在差異等。

關(guān)于研究工具。基于前期預(yù)調(diào)查的結(jié)果，課題組設(shè)計(jì)了自編問(wèn)卷，主要調(diào)查民辦園舉辦者對(duì)新政的關(guān)注、參與、了解及期望程度。問(wèn)卷的初步編制由學(xué)前教育專業(yè)教授與研究生共同討論確定，而后又經(jīng)過(guò)初測(cè)發(fā)放—專家建議咨詢（共5位）—修訂完善三個(gè)階段，最終確定了正式問(wèn)卷。問(wèn)卷主要包括園所基本信息、民辦園舉辦者對(duì)新政認(rèn)知與理解量表以及一道關(guān)于舉辦者對(duì)新政看法及期望的開(kāi)放題。量表題目共包含4項(xiàng)，均采用李克特（Likert）6點(diǎn)量表方式記分，包括“完全不符合”“很不符合”“比較不符合”“比較符合”“很符合”“完全符合”，分別給予1、2、3、4、5、6分。

關(guān)于樣本選擇與問(wèn)卷發(fā)放。根據(jù)相關(guān)文件規(guī)定，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)區(qū)域可劃分為東部、中部、西部和東北部四大地區(qū)，因此，正式問(wèn)卷的發(fā)放主要參考以上劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分層隨機(jī)抽樣。通過(guò)各地幼教行政人員的協(xié)助，采用問(wèn)卷星電子鏈接方式進(jìn)行問(wèn)卷發(fā)放，共覆蓋全國(guó)18個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）。經(jīng)過(guò)測(cè)謊題的檢驗(yàn)，對(duì)雷同問(wèn)卷的剔除并且按照劃分維度配平樣本比例，最終共得到有效問(wèn)卷2030份。其他相關(guān)情況統(tǒng)計(jì)如表1所示。經(jīng)檢驗(yàn)，民辦園舉辦者對(duì)新政認(rèn)知與理解量表的信度（Cronbachs Alpha=0.809）和結(jié)構(gòu)效度[KMO值是0.760，大于0.6;Bartlett球形檢驗(yàn)值為2716.663（自由度為6），P=0.000<0.001，達(dá)到顯著水平]良好。

關(guān)于數(shù)據(jù)處理。通過(guò)SPSS 22.0統(tǒng)計(jì)軟件進(jìn)行分析和處理，主要采用描述性統(tǒng)計(jì)、差異性分析及回歸分析。

2. 訪談法。

本研究采用半結(jié)構(gòu)訪談法進(jìn)行資料收集。使用訪談?wù){(diào)查的主要目的在于從微觀層面深入細(xì)致地了解民辦園舉辦者對(duì)新政認(rèn)知與理解的具體情況，挖掘表象背后的深層原因，以便使訪談資料與問(wèn)卷數(shù)據(jù)相互驗(yàn)證、相互補(bǔ)充。

關(guān)于研究工具?；谇捌陬A(yù)調(diào)查的結(jié)果，課題組設(shè)計(jì)了訪談提綱，同樣經(jīng)過(guò)學(xué)前教育專業(yè)教授與研究生的反復(fù)討論后確定。訪談提綱主要包括以下5個(gè)部分：園所信息（所在省份、建園時(shí)間、收費(fèi)情況、園所土地和房產(chǎn)情況等）;個(gè)人信息（身份職務(wù)、學(xué)歷水平、年齡階段等）;了解程度（是否參加過(guò)意見(jiàn)征求座談會(huì)、是否接受過(guò)相關(guān)培訓(xùn)、最為關(guān)注哪些具體政策等）;態(tài)度傾向（對(duì)我國(guó)民辦教育分類管理改革持何種看法）;辦園規(guī)劃（目前有無(wú)規(guī)劃、具體考量因素）。

關(guān)于樣本選擇和訪談過(guò)程。同樣根據(jù)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分，遵循目的性和便利性抽樣原則選擇訪談樣本。課題組成員通過(guò)個(gè)別訪談和集體訪談的形式，采用面對(duì)面交流、電話交流、微信交流等方式與全國(guó)24個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的45位民辦園舉辦者進(jìn)行了相對(duì)深入的訪談，平均訪談時(shí)長(zhǎng)約為半小時(shí)。受訪者相關(guān)情況統(tǒng)計(jì)如表2所示。訪談具體過(guò)程如下：首先與各地教育行政部門取得聯(lián)絡(luò)，在行政人員的引薦或組織下，與民辦園舉辦者取得聯(lián)系、開(kāi)展訪談。訪談人員均為學(xué)前教育專業(yè)全日制博士研究生，共計(jì)3人，所有訪談人員都進(jìn)行了訪談培訓(xùn)。訪談環(huán)境保持安靜舒適，訪談人員向受訪者介紹訪談的目的與大致內(nèi)容，征得受訪者同意后進(jìn)行訪談并錄音。訪談人員按照已有的訪談提綱進(jìn)行訪談，并根據(jù)受訪者的具體情況適當(dāng)予以引導(dǎo)。訪談結(jié)束后，每位訪談人員負(fù)責(zé)將訪談錄音進(jìn)行逐字轉(zhuǎn)錄，共獲得轉(zhuǎn)錄文本近30萬(wàn)字。

關(guān)于數(shù)據(jù)編碼。本研究借助NVivo 11.0質(zhì)性研究資料分析軟件進(jìn)行資料的編碼、分類與分析。由一名全日制博士研究生進(jìn)行編碼，編碼過(guò)程中與指導(dǎo)教師持續(xù)討論。首先對(duì)文本資料進(jìn)行反復(fù)閱讀、深入理解，然后采用逐級(jí)編碼的方式進(jìn)行分析和比較。編碼的主要步驟包括：開(kāi)放編碼—主軸編碼—選擇性編碼。[19]開(kāi)放編碼采用逐行、逐段編碼相結(jié)合的方式得到自由節(jié)點(diǎn)。接著不斷反復(fù)持續(xù)比較，建立資料之間的聚合或鏈接得到樹(shù)狀節(jié)點(diǎn)。最后將以上兩個(gè)部分進(jìn)行深度概念化、類屬化。共得到46個(gè)自由節(jié)點(diǎn)，并將其編碼為9個(gè)樹(shù)狀節(jié)點(diǎn)，在樹(shù)狀編碼的基礎(chǔ)上，歸納出3個(gè)核心編碼節(jié)點(diǎn)。

此外，課題組還對(duì)河南、山西以及新疆3個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）的8位教育行政人員進(jìn)行了正式訪談。就任職部門而言，受訪者既包括主管學(xué)前教育的行政人員，又包括主管民辦教育的行政人員;從任職級(jí)別來(lái)說(shuō)，受訪者既包括省級(jí)行政人員，也包括市級(jí)、區(qū)（縣）級(jí)的行政人員。訪談過(guò)程及數(shù)據(jù)編碼與民辦園舉辦者基本一致，不再贅述。

3. 內(nèi)容分析法。

課題組通過(guò)對(duì)中央和地方教育部門官網(wǎng)進(jìn)行檢索，搜集整理了中央層面及地方層面發(fā)布的有關(guān)民辦教育分類管理改革的政策文本，主要包括：《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）、《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》以及大陸地區(qū)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)域單位的配套文件等。同樣使用NVivo 11.0質(zhì)性研究資料分析軟件作為研究工具，對(duì)文本內(nèi)容進(jìn)行分析和比較，以便對(duì)舉辦者的政策認(rèn)知進(jìn)行補(bǔ)充性解釋。

三、研究結(jié)果與分析

研究發(fā)現(xiàn)，民辦園舉辦者對(duì)民辦教育分類管理改革新政的關(guān)注和期望程度較高，但由于種種原因，其了解和參與程度相對(duì)較低，且存在一知半解甚至不解、誤解的情況。此外，“普惠與否”“選營(yíng)選非”兩種分類的園所舉辦者群體內(nèi)部在對(duì)新政的關(guān)注、參與、了解、期望4個(gè)維度上均存在顯著差異。

（一）宏觀掃描：“高期望、高關(guān)注”但“參與低、了解低”

調(diào)查問(wèn)卷顯示，民辦園舉辦者對(duì)分類管理改革新政認(rèn)知與理解的總體均分為4.31分。具體而言，期望程度最高，關(guān)注程度次之，均分分別達(dá)4.63分和4.47分;參與程度和了解程度相對(duì)較低，均分分別為4.08分和4.04分。這說(shuō)明當(dāng)前民辦園舉辦者非常關(guān)心新政的改革動(dòng)向，但與之形成一定反差的是參與度與了解度有限。

總體來(lái)看，民辦園舉辦者對(duì)新政的整體認(rèn)知與理解基本處于“高關(guān)注、高期望”“低參與、低了解”的水平。這一結(jié)果也在訪談?wù){(diào)查中得到印證，“不太了解”、“比較模糊”是民辦園舉辦者們?cè)谡劦綄?duì)新政的整體認(rèn)知與理解之時(shí)使用頻率最多的一類詞匯。

（二）群體差異：普惠與否、選營(yíng)選非尤為顯著

對(duì)分類管理改革新政的認(rèn)知與理解在不同類型的舉辦者之間是否存在差異？具體又會(huì)存在何種差異？對(duì)此本研究進(jìn)行了分析比較。在問(wèn)卷調(diào)查分析中，常用的平均數(shù)差異檢驗(yàn)為獨(dú)立樣本t檢驗(yàn)及單因子方差分析。[20]由于本研究調(diào)查問(wèn)卷中所設(shè)題目的自變量分類均為三個(gè)或三個(gè)以上群體類別，因此應(yīng)采用單因子方差分析進(jìn)行群體間平均數(shù)的差異檢驗(yàn)。

將園所區(qū)域分布、所在地區(qū)、建園時(shí)間、普惠與否、規(guī)模大小、收費(fèi)水平、土地使用權(quán)、園舍情況、合理回報(bào)取得情況、園所法人屬性（選營(yíng)選非規(guī)劃）等10個(gè)維度的調(diào)研數(shù)據(jù)與民辦園舉辦者對(duì)新政的關(guān)注、參與、了解、期望以及總體均分分別進(jìn)行比較分析。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，不同普惠狀態(tài)、不同營(yíng)非選擇的園所舉辦者群體內(nèi)部在對(duì)分類管理改革新政認(rèn)知與理解的各個(gè)層面及總體均分上均存在顯著差異。

1. 不同普惠狀態(tài)的園所舉辦者對(duì)新政的認(rèn)知與理解差異顯著。

由表4可知，不同普惠狀態(tài)的園所舉辦者在對(duì)新政的關(guān)注、參與、了解及期望4個(gè)維度及總體均分上均存在顯著差異。整體而言，“是普惠性民辦園且仍想繼續(xù)普惠”的園所舉辦者在4個(gè)維度及總體均分上的得分基本高于“是普惠園但有退出打算”“非普惠園也無(wú)申報(bào)計(jì)劃”的園所舉辦者。

2. 不同營(yíng)非選擇的園所舉辦者對(duì)新政的認(rèn)知與理解差異顯著。

由表5可知，園所的營(yíng)非規(guī)劃不同，民辦園舉辦者對(duì)新政的認(rèn)知與理解程度也不盡相同，在4個(gè)維度及總體均分上均呈現(xiàn)顯著差異。整體而言，已正式登記的兩類在4個(gè)維度及總體均分上的得分基本高于未正式登記的兩類。

在10個(gè)維度的均值比較中，舉辦者群體內(nèi)部基本上都存在一定的差異，其中普惠與否、選營(yíng)選非規(guī)劃兩種分類的舉辦者群體內(nèi)部差異尤為明顯，在關(guān)注、參與、了解、期望以及總體均分層面均存在顯著差異。這意味著盡管在整體認(rèn)知與理解水平不高的情況下，不同類型的民辦園舉辦者之間仍然存在顯著差異。

（三）回歸分析：普惠與否、選營(yíng)選非規(guī)劃影響更顯著

回歸分析結(jié)果（表6）顯示，園所普惠與否、選營(yíng)選非規(guī)劃對(duì)民辦園舉辦者的新政認(rèn)知影響極其顯著。具體而言，與非普惠園且無(wú)申報(bào)計(jì)劃的園所舉辦者相比，是普惠園但有退出打算的園所舉辦者對(duì)新政的認(rèn)知與理解程度顯著較低;是普惠園且仍想繼續(xù)普惠的園所舉辦者對(duì)新政的認(rèn)知與理解程度顯著較高。與預(yù)計(jì)可能選擇營(yíng)利性民辦園的園所舉辦者相比，已到相關(guān)部門正式登記為非營(yíng)利/營(yíng)利的園所舉辦者對(duì)新政的認(rèn)知與理解程度顯著較高。這說(shuō)明，相對(duì)而言，是普惠園但有退出打算和預(yù)計(jì)可能選擇營(yíng)利性民辦園的園所舉辦者對(duì)新政的認(rèn)知與理解亟須提高。

四、討論

本研究旨在了解當(dāng)前民辦園舉辦者對(duì)分類管理改革新政的認(rèn)知與理解程度。通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查并采用單因子方差分析，本研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前民辦園舉辦者群體對(duì)新政的整體認(rèn)知與理解偏低，且不同類型舉辦者在對(duì)新政的關(guān)注、參與、了解、期望程度上存在顯著差異。為了更好地理解研究結(jié)論，下面將對(duì)研究結(jié)果做更加深入的討論。

（一）舉辦者的政策認(rèn)知緣何整體偏低

訪談?wù){(diào)查的結(jié)果再次印證了問(wèn)卷調(diào)研所呈現(xiàn)的舉辦者對(duì)新政認(rèn)知整體偏低的現(xiàn)狀。通過(guò)訪談?wù){(diào)查可知，民辦園舉辦者對(duì)新政的認(rèn)知與理解整體處于一知半解的狀態(tài)，主要體現(xiàn)在對(duì)內(nèi)涵認(rèn)知不清、對(duì)外延理解不明兩個(gè)層面。一方面，民辦園舉辦者對(duì)分類管理改革新政的核心概念——“非營(yíng)利性民辦園”與“營(yíng)利性民辦園”的理解，尤其是對(duì)二者法律層面的理解仍然不夠充分，甚至存在一定的偏差。對(duì)于內(nèi)涵的誤解主要有三：其一，不盈利就等于“非營(yíng)利”，反之則為“營(yíng)利”;其二，“非營(yíng)利”意味著低收費(fèi)甚至低質(zhì)量，“營(yíng)利”則基本相反;其三，“非營(yíng)利”相當(dāng)于財(cái)產(chǎn)充公，“營(yíng)利”則是財(cái)產(chǎn)歸為己有。另一方面，民辦園舉辦者對(duì)“非營(yíng)利性民辦園”與“普惠性民辦園”二者關(guān)系的把握存在一定的不解甚至誤解。關(guān)于對(duì)二者關(guān)系的把握，訪談中只有極少數(shù)的民辦園舉辦者認(rèn)為“非營(yíng)利”和“普惠”是兩個(gè)維度的概念，二者從法律層面來(lái)講沒(méi)有必然的關(guān)聯(lián)。如青海省的一位民辦園舉辦者明確表達(dá)了普惠性跟非營(yíng)利“不是一回事”。然而絕大多數(shù)的民辦園舉辦者或者對(duì)二者關(guān)系心存疑惑，或者傾向于將“非營(yíng)利”和“普惠”作為充要關(guān)系進(jìn)行理解。此外，新政頒布以來(lái)，關(guān)于“非營(yíng)利性民辦園就是資產(chǎn)充公、不可高收費(fèi)、會(huì)受到各種限制”“私立幼兒園將退出歷史舞臺(tái)了”[21]等論調(diào)層出不窮甚至被大肆流傳，訪談過(guò)程中不少民辦園舉辦者也存在這些認(rèn)知偏差。

基于認(rèn)知心理學(xué)和傳播學(xué)相關(guān)理論，對(duì)資料進(jìn)行編碼分析可知，民辦園舉辦者對(duì)新政的認(rèn)知理解整體偏低且存在偏差的原因主要有以下三個(gè)方面。

1. 微觀層面：受限于自身認(rèn)知水平。

政策認(rèn)知本質(zhì)上是認(rèn)知主體對(duì)作為認(rèn)知客體的政策進(jìn)行信息加工處理的一種十分復(fù)雜的心智活動(dòng)，具有明顯的主體性特征。對(duì)于政策的認(rèn)知與理解，不僅需要認(rèn)知主體利用大腦皮層的感覺(jué)、視覺(jué)、觸覺(jué)功能和放射整合機(jī)制將政策信息所包含的語(yǔ)義、概念、觀點(diǎn)“移入大腦”，在其意識(shí)中進(jìn)行復(fù)制、再現(xiàn)，形成對(duì)政策信息具有相關(guān)性或?qū)?yīng)性的形象和概念，并進(jìn)行記憶儲(chǔ)存，更需要認(rèn)知主體利用自身認(rèn)知結(jié)構(gòu)中的價(jià)值觀念、知識(shí)素養(yǎng)、社會(huì)經(jīng)驗(yàn)等對(duì)政策信息進(jìn)行選擇判斷、建構(gòu)重組，進(jìn)而理解內(nèi)化。[22]

研究發(fā)現(xiàn)，舉辦者群體的認(rèn)知水平及認(rèn)知意識(shí)一定程度上影響了其對(duì)政策的認(rèn)知與理解程度。第一，一部分舉辦者由于認(rèn)知水平有限，其對(duì)政策信息“通俗易懂、簡(jiǎn)單明了”的認(rèn)知需求與政策文本“理性化、專業(yè)化”的表達(dá)方式之間存在一定的鴻溝。具體而言，對(duì)于長(zhǎng)期從事實(shí)踐工作且年齡結(jié)構(gòu)相對(duì)偏大、學(xué)歷水平整體不高③的舉辦者群體而言，其對(duì)政策文本表達(dá)方式的需求傾向有二：信息編碼通俗易懂、信息容量簡(jiǎn)潔明了。正如一位舉辦者在問(wèn)卷調(diào)查中明確提出的訴求：希望能有人用明確簡(jiǎn)潔的話說(shuō)明非盈利和盈利④的區(qū)別，不要一開(kāi)會(huì)大半天，啥也說(shuō)不明白，文件好幾十頁(yè)，看也看不懂。（問(wèn)卷-1488）從立法的角度而言，立法的基本原則中第一項(xiàng)便是科學(xué)性原則，而科學(xué)性原則首先表現(xiàn)為它的理性化特征，也就是說(shuō)理性化是立法的最基礎(chǔ)性、最根本性的要素，立法必須建立在理性思維、理性批判的基礎(chǔ)上。[23]正如美國(guó)著名的社會(huì)學(xué)法學(xué)創(chuàng)始人羅斯柯·龐德（Roscoe Pound）對(duì)法的定義描述：法是通過(guò)理性所組織和發(fā)展起來(lái)的經(jīng)驗(yàn)。[24]這意味著法律具有高度的抽象性、概括性。此外，法律在表達(dá)一個(gè)概念時(shí)所使用的語(yǔ)匯，有些是專業(yè)性用語(yǔ)，這些用語(yǔ)的含義比較精確，但不易于使專業(yè)人士之外的普通人理解。[25]因此，當(dāng)舉辦者面對(duì)諸多新政文件之時(shí)，其慣用的“日常概念”與政策文本中使用的“法律概念”在轉(zhuǎn)換對(duì)接的過(guò)程中存在一定的阻塞現(xiàn)象。這種供—需的非對(duì)稱關(guān)系，造成一部分舉辦者無(wú)法從學(xué)理的高度精準(zhǔn)把握政策文本的要點(diǎn)所在并透徹理解政策文本的主要意涵。第二，還有一部分舉辦者由于認(rèn)知意識(shí)欠缺，即使暴露在豐富的信息域中，仍然處于“信息盲”的狀態(tài)，即海曼（Hyman）和希斯利（Sheatsley）提出的“持久無(wú)知者”（chronic know-nothings）。[26]我國(guó)自2016年11月7日《民辦教育促進(jìn)法》修訂通過(guò)后，政府部門出臺(tái)了一系列的配套文件，并通過(guò)官方網(wǎng)站、答記者問(wèn)、新聞媒體等多種渠道進(jìn)行宣傳解讀。從理論層面來(lái)講，已經(jīng)具備了使舉辦者對(duì)新政信息基本有所了解的客觀條件，但問(wèn)卷調(diào)查卻顯示，約有十分之一的舉辦者對(duì)“分類管理改革”非常不了解或者完全不了解，訪談過(guò)程中也有3位舉辦者表示“只聞普惠政策，未聞分類管理”。這類舉辦者，從個(gè)體角度而言，大都由于認(rèn)知意識(shí)欠缺等常常難以主動(dòng)捕獲社會(huì)生活中的關(guān)鍵信息，正如馬克思所言：對(duì)于沒(méi)有音樂(lè)感的耳朵來(lái)說(shuō)，最美的音樂(lè)也毫無(wú)意義……因?yàn)槿魏我粋€(gè)對(duì)象對(duì)我的意義（它只是對(duì)那個(gè)與它相適應(yīng)的感覺(jué)來(lái)說(shuō)才有意義）恰好都以我的感覺(jué)所及的程度為限。[27]從群體角度來(lái)看，多年辦園經(jīng)驗(yàn)的積累等反而會(huì)在一定程度上形成思維定式，使其在信息的接收過(guò)程中進(jìn)行選擇性接觸、選擇性理解和選擇性記憶，也就是傳播學(xué)界所提出的受眾的選擇性因素（selectivity factors），它是與傳播效果密切相關(guān)的中介因素。[28]無(wú)論是舉辦者自身的認(rèn)知意識(shí)欠缺所導(dǎo)致的對(duì)信息無(wú)意識(shí)地“熟視無(wú)睹”，或者由于改革動(dòng)機(jī)不強(qiáng)所形成的對(duì)信息選擇性地“過(guò)濾屏蔽”，都會(huì)直接導(dǎo)致對(duì)新政改革不甚了解的困境。

2. 中觀層面：受困于園所利益格局。

舉辦者對(duì)新政的認(rèn)知與理解除與個(gè)體的認(rèn)知特征直接相關(guān)外，也會(huì)受到其所在園所的整體情況尤其是園所普惠狀態(tài)及未來(lái)辦園規(guī)劃的影響和制約。調(diào)研資料顯示，在訪談過(guò)程中舉辦者們不僅是基于“我”的身份來(lái)理解政策，而且是站在“我們幼兒園”的立場(chǎng)來(lái)重點(diǎn)聚焦，即在對(duì)政策進(jìn)行關(guān)注、理解之時(shí)已經(jīng)圍繞園所發(fā)展、出于園所利益對(duì)政策信息進(jìn)行了過(guò)濾篩選。這種將“個(gè)體”弱化隱去，而將“集體”放大凸顯的定位意味著其對(duì)新政的認(rèn)知與理解不僅僅是從“自我”出發(fā)，而且還是以“園所”為本。因此，園所利益成為舉辦者有選擇、有目的地關(guān)注、了解新政時(shí)的軸心。而我國(guó)實(shí)施分類管理，意味著國(guó)家對(duì)民辦教育的關(guān)注從舉辦者轉(zhuǎn)向事業(yè)本身。[29]由于所處場(chǎng)域位置不同、利益格局不同，舉辦者基于“自身園所利益”的核心關(guān)切與國(guó)家發(fā)展“全國(guó)教育事業(yè)”的政策初衷之間存在一定的錯(cuò)位乃至沖突，這同樣加劇了舉辦者對(duì)新政認(rèn)知整體偏低的困境。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，舉辦者對(duì)“辦學(xué)收益”、“財(cái)產(chǎn)處理”這類關(guān)涉核心利益的問(wèn)題最為關(guān)注，具體包括，園所選營(yíng)選非的利弊之處、選擇非營(yíng)利后補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及執(zhí)行保障、選擇營(yíng)利后的財(cái)務(wù)清算及稅收政策等。也就是說(shuō)，舉辦者從“園所利益”格局出發(fā)，對(duì)政策的操作性、具體性有較高的期望，但卻無(wú)法從當(dāng)前政府基于教育事業(yè)全局考量所研制的新政文本中全部獲得這些信息。因?yàn)榉ǖ幕咎卣鳑Q定了法律具有概括性、普遍性的特征，而這也恰恰成為法律的局限之一，即對(duì)千姿百態(tài)、不斷變化的社會(huì)生活的涵蓋性和適應(yīng)性不可避免地存在一定的限度，這就使得法律不可能不存在規(guī)則真空和一定的不適應(yīng)性。[30]并且，政府需要從全局出發(fā)、權(quán)衡各方利益，一項(xiàng)教育政策的出臺(tái)，往往是沖破重重阻力，經(jīng)歷艱難調(diào)節(jié)和相互妥協(xié)的結(jié)果，從民辦教育分類管理來(lái)看，最終該政策的頒布無(wú)疑是利益博弈和漸進(jìn)調(diào)適的結(jié)果。[31]因此，法的基本特征和法的局限決定了政策本身必然帶有一定的概括性、普適性乃至于妥協(xié)性。以“2016年11月7日前設(shè)立的民辦學(xué)校選擇登記為非營(yíng)利性民辦學(xué)校的，終止時(shí)，國(guó)家如何給予補(bǔ)償或者獎(jiǎng)勵(lì)”這一條款舉例分析。《意見(jiàn)》中的表述是“按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予出資者相應(yīng)的補(bǔ)償或者獎(jiǎng)勵(lì)……具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定?！蓖ㄟ^(guò)對(duì)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)域單位配套政策的分析發(fā)現(xiàn)，相對(duì)而言只有上海一地的相關(guān)規(guī)定比較詳細(xì)、全面，河北、山東、貴州、西藏等地對(duì)現(xiàn)有民辦學(xué)校補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定基本是對(duì)中央文件的復(fù)制。其他地方政府雖然相較中央文件已經(jīng)結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H有所突破，例如，北京市《民辦學(xué)校分類登記辦法》中指出，“綜合考慮在2017年9月1日前的出資、取得合理回報(bào)的情況以及辦學(xué)效益等因素，從學(xué)校依法清償后的剩余財(cái)產(chǎn)中給予出資者相應(yīng)的補(bǔ)償或者獎(jiǎng)勵(lì)”，但仍然存在標(biāo)準(zhǔn)不清、操作不易等問(wèn)題?！坝嘘P(guān)規(guī)定”“相應(yīng)補(bǔ)償”等表述在強(qiáng)化法律適用范圍的同時(shí)，也造成了法律語(yǔ)言的模糊性，這便從源頭上直接增加了舉辦者理解的難度，即無(wú)法準(zhǔn)確獲取補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)的考慮因素、額度標(biāo)準(zhǔn)、資金來(lái)源等具體操作規(guī)定。政策內(nèi)容的概括性和模糊性同樣體現(xiàn)在其他條款中，例如涉及財(cái)務(wù)清算、稅收優(yōu)惠、土地使用的其他關(guān)鍵性政策。

根據(jù)美國(guó)心理學(xué)家?jiàn)W爾波特（G.W.AllPort）等人提出的基本法則R=i×a（R是rumour，表示謠言的強(qiáng)度;i是importance，是指事件的重要性;a是ambiguity，是指事件的含糊性）[32]可知，信息的模糊性還會(huì)加劇謠言的散播。因?yàn)樾抡母锱c民辦園舉辦者的切身利益密切相關(guān)，大部分舉辦者出于自我保護(hù)的本能對(duì)新政改革高度關(guān)注，他們往往會(huì)主動(dòng)、積極地尋求權(quán)威信息，以便做出判斷來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，但如果此時(shí)政府部門這一官方渠道的信息滿足不了他們的需求，他們就會(huì)轉(zhuǎn)向非主流渠道，尋求補(bǔ)充性的信息，[33]而謠言很有可能會(huì)利用非官方渠道快速傳播，填補(bǔ)人們迫切尋求信息與官方渠道發(fā)布內(nèi)容中缺乏實(shí)質(zhì)性信息之間的鴻溝。[34]需要反思的是，有些謠言的出現(xiàn)并非為了制造恐慌，而是對(duì)權(quán)威的一種返還，它揭露秘密，提出假設(shè)，迫使當(dāng)局開(kāi)口說(shuō)話。[35]

3. 宏觀層面：受制于政府頂層設(shè)計(jì)。

由于認(rèn)知和理解的對(duì)象為“民辦教育分類管理改革新政”，而新政改革的設(shè)計(jì)者及傳播者均為政府部門，這意味著新政改革既是一場(chǎng)由政府命令和法律引入所實(shí)現(xiàn)的自上而下的改革，也是一場(chǎng)“強(qiáng)制性的制度變遷”。[36]因此，民辦園舉辦者對(duì)新政的認(rèn)知與理解是在與外界的互動(dòng)中不斷建構(gòu)和調(diào)整的，尤其依賴于政府部門對(duì)政策的設(shè)計(jì)和傳播。如果政策宣傳和解讀不及時(shí)、不全面，不能積極回應(yīng)群眾的關(guān)切，官方政策言論傳播的廣度和深度不足，就會(huì)致使公民的政策知曉程度和參與程度較低，即官方政策信息的傳播問(wèn)題會(huì)直接導(dǎo)致公眾政策認(rèn)知與理解的模糊性。[37]

調(diào)研結(jié)果表明，之所以造成民辦園舉辦者對(duì)新政整體認(rèn)知偏低、理解存在偏差，在新政設(shè)計(jì)和宣傳過(guò)程中缺位的政府部門尤其是擁有事權(quán)的地方政府部門難辭其咎。其一，地方政策的創(chuàng)新和突破有限。通過(guò)對(duì)《意見(jiàn)》和 31個(gè)省級(jí)政府為貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》所發(fā)布的政策文本內(nèi)容進(jìn)行研究，聚類分析發(fā)現(xiàn)，雖然各省級(jí)政策相對(duì)《意見(jiàn)》在文本結(jié)構(gòu)上調(diào)整顯著，但整體內(nèi)容上相似度較高，舉措的創(chuàng)新和突破有限。[38]政策設(shè)計(jì)的重復(fù)性、保守性也在訪談中得到了印證?！暗戎醒刖唧w實(shí)施條例，看兄弟省市文件規(guī)定”幾乎是所有受訪行政人員所持有的施政態(tài)度。一位省級(jí)行政人員在受訪過(guò)程中表示：“我們（?。┻@個(gè)（文件）里面還真沒(méi)提具體怎么補(bǔ)償，我們提了個(gè)‘給予相應(yīng)的補(bǔ)償?！浀媒逃縼?lái)征求我們相關(guān)意見(jiàn)的時(shí)候，我們也一直在提，說(shuō)還是建議教育部給一個(gè)明確的指導(dǎo)意見(jiàn)。我們不出臺(tái)這個(gè)文件也是有這個(gè)原因，教育部不出的話，我們也沒(méi)法出，我們也只能就事論事，讓你們看著辦?！逼涠胤秸男麄骱徒庾x不足。訪談中，超過(guò)半數(shù)的民辦園舉辦者表示通過(guò)官方渠道所獲得的對(duì)新政的相關(guān)解讀并不能滿足自身所需，甚至一些民辦園舉辦者（J-45）抱怨道：“我們省文件出臺(tái)很早，但作為一線的我們就不知道，沒(méi)有人來(lái)推廣這些東西。它可能就在網(wǎng)站上掛了、開(kāi)個(gè)會(huì)說(shuō)了，但是作為我們一線的人是沒(méi)有人來(lái)（講解的），就是我們的上邊，比如我們是區(qū)里管我們吧，沒(méi)有人講解，甚至沒(méi)有人提。所以哪里說(shuō)有（培訓(xùn)）班（講解）關(guān)于分類管理改革的事情，我就要去聽(tīng)?！闭姓藛T對(duì)這種狀況也顯得非常無(wú)奈，訪談中地方行政人員尤其是區(qū)（縣）級(jí)干部大都存在“接收了文件，不理解概念”的窘?jīng)r。訪談中一位區(qū)級(jí)幼教干部的無(wú)奈集中體現(xiàn)了接受訪談的8位行政人員“無(wú)法深入把握政策”的困境：“我們那里有一些人鬧著要去登記，這就把我們的工作推著往前走，推的時(shí)候我就把握不住……現(xiàn)在就可能舉辦者他也不懂政策，我也不懂政策?！睆闹形覀兛梢愿Q見(jiàn)在傳播主體與傳播受眾即民辦園舉辦者之間存在著一種十分強(qiáng)烈的反差，即政府對(duì)新政宣傳解讀的匱乏與舉辦者對(duì)新政關(guān)注的熱情。地方政策本身的保守性以及行政人員對(duì)政策理解的有限性，都會(huì)導(dǎo)致新政無(wú)法被及時(shí)準(zhǔn)確地宣傳和解讀，進(jìn)而也會(huì)影響民辦園舉辦者對(duì)新政的精準(zhǔn)認(rèn)知和深入理解。

（二）舉辦者的政策認(rèn)知為何存在群體差異

正如問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果所顯示的，即使在當(dāng)前對(duì)新政了解程度偏低的整體情況下，民辦園舉辦者群體內(nèi)部也存在著一定的差異。這一結(jié)果在訪談?wù){(diào)研中也得到了佐證：舉辦者們對(duì)新政的態(tài)度傾向和行動(dòng)模式各不相同。

1. 態(tài)度傾向：喜憂參半。

訪談?wù){(diào)查顯示，民辦園舉辦者們對(duì)分類管理改革新政呈現(xiàn)出不同的態(tài)度，盡管這種態(tài)度和意愿只是“分散地”體現(xiàn)在一個(gè)一個(gè)的個(gè)體之中，但用韋伯（Max Weber）的“理想類型”進(jìn)行概括歸納可以發(fā)現(xiàn)，從情感傾向上來(lái)看，民辦園舉辦者對(duì)新政的態(tài)度主要分為三類：較少的民辦園舉辦者對(duì)這一改革全力支持;一部分民辦園舉辦者將信將疑;還有一部分民辦園舉辦者直接表達(dá)了對(duì)這一改革的消極不滿。

第一，支持贊同型。分類管理改革的提出使得舉辦者們?cè)凇袄妗焙汀扒閼选敝g尋求到了平衡點(diǎn)。談到“您對(duì)我國(guó)民辦教育分類管理改革政策持何種看法”時(shí)，一部分民辦園舉辦者明確表示完全支持這項(xiàng)改革，認(rèn)為這項(xiàng)政策的出臺(tái)一方面能夠使百姓受益，滿足公眾的多元化需求，即這一政策積極回應(yīng)了“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”;另一方面能夠讓教育和資本各歸各位，凈化學(xué)前教育生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)民辦教育規(guī)范發(fā)展，從而有助于學(xué)前教育質(zhì)量提升和事業(yè)發(fā)展。從社會(huì)發(fā)展和公眾利益著眼，這類舉辦者認(rèn)為這是一項(xiàng)功在當(dāng)代、利在千秋的教育改革。

“我覺(jué)得（改革會(huì)使幼兒園）更加規(guī)范，因?yàn)樵瓉?lái)其實(shí)公辦比較少的時(shí)候，民營(yíng)很多是外行在辦，或者小作坊式的，不是很規(guī)范啊、很講求這種真的規(guī)律的這種，我覺(jué)得通過(guò)這種（改革）也是對(duì)市場(chǎng)的一種規(guī)范。政府要達(dá)到70%～80%這種普惠均衡，其他的發(fā)達(dá)地方留到30%的空間是讓這些遵循規(guī)律的、有品質(zhì)的、能夠讓政府放心的、人民滿意的民辦集團(tuán)更加持續(xù)穩(wěn)定地，有自己前景地去發(fā)展，我覺(jué)得它還是很科學(xué)的。你說(shuō)非營(yíng)利，它也不等于說(shuō)限價(jià)的，它是公益，所以它其實(shí)也是，我剛才說(shuō)到的，你怎么去研究投入產(chǎn)出的這個(gè)問(wèn)題，那營(yíng)利你要做到怎么做出品質(zhì)，還有你合理的回報(bào)是多少。你如果違背了這樣的規(guī)律，你這個(gè)幼兒園是辦不長(zhǎng)久的。所以一切都要靠你的品質(zhì)，靠市場(chǎng)的檢驗(yàn)?！保↗-3）

第二，將信將疑型。一部分舉辦者對(duì)“營(yíng)非改革”的整體態(tài)度相對(duì)中立，或者說(shuō)雖然并不明確反對(duì)但卻有幾分靜觀其變的意味。由于種種原因，他們對(duì)新政的整體態(tài)度受“前期經(jīng)驗(yàn)尤其是普惠經(jīng)驗(yàn)”的影響，因此會(huì)根據(jù)自身以往的經(jīng)驗(yàn)來(lái)進(jìn)行判斷和評(píng)估。一些地區(qū)存在的前期政策力度欠缺、政策落實(shí)成效不佳等問(wèn)題，都使得一些舉辦者對(duì)當(dāng)前的新政心存猶疑。這類舉辦者對(duì)于改革的速度和進(jìn)度、力度和程度并非信心十足，而是靜觀其變。

“就是對(duì)于改革來(lái)說(shuō)，或許就是徹底就是大刀闊斧的、徹底的，這樣的問(wèn)題可能就是都在摸索?；蛘呤切「?，小改就是上有政策下有對(duì)策，所以這次呢真的要大刀闊斧改革的時(shí)候，能不能翻得過(guò)去，那得看國(guó)家的這個(gè)力度和那些的東西了。但是說(shuō)實(shí)話，很多的人并不專業(yè)?！保↗-2）

第三，消極不滿型。一部分舉辦者明確表達(dá)了對(duì)這項(xiàng)政策的不滿，尤其是對(duì)政策的合理性和可行性提出了質(zhì)疑。“國(guó)家不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)嗎？市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就應(yīng)該遵循自然規(guī)律，優(yōu)勝劣汰，自然發(fā)展。搞什么營(yíng)利、非營(yíng)利？”（J-9）這一舉辦者的反應(yīng)直接表達(dá)了對(duì)這項(xiàng)政策的不解甚至不滿?？偨Y(jié)分析發(fā)現(xiàn)，民辦園舉辦者消極不滿的原因主要有兩點(diǎn)：其一，向前看的“溯及過(guò)往”;其二，向后看的“力不從心”。

具體而言，一些舉辦者主要根據(jù)“法不溯及既往”來(lái)質(zhì)疑新法的合理性，從而對(duì)新政產(chǎn)生了一定的抗拒和不滿。

“對(duì)啊，這就是大家的一種疑慮?。【褪莿e人前期的這種投入，他是這么多年的。而且你說(shuō)的清算也好，補(bǔ)償也好，我覺(jué)得很不合理。我覺(jué)得就是說(shuō)，這個(gè)法的出臺(tái)，那就是從今天開(kāi)始執(zhí)行今天以后的這些。怎么會(huì)存在著這個(gè)出臺(tái)了以后要補(bǔ)你前面的這個(gè)東西。我前面執(zhí)行的就是你前面的這個(gè)法，你又沒(méi)有規(guī)定不給盈利就是怎么樣。怎么會(huì)存在著，就像你剛才跟我提的這個(gè)，你前面有比較低的優(yōu)惠你要補(bǔ)繳，因?yàn)槲矣X(jué)得是出臺(tái)了這個(gè)政策之后，是從這個(gè)政策（開(kāi)始）的時(shí)候去執(zhí)行，那對(duì)我前面的，你哪條法規(guī)上面是規(guī)定了，說(shuō)是需要對(duì)這個(gè)補(bǔ)啊，這個(gè)不合理啊?！保↗-5）

還有一些舉辦者的消極情緒源于“先進(jìn)理念”與“現(xiàn)實(shí)生活”之間的巨大落差，他們認(rèn)為分類改革尤其是非營(yíng)利性民辦園的推行既需要公眾的覺(jué)悟和文化的培育，同時(shí)又需要民眾的實(shí)力和經(jīng)濟(jì)的支撐。正如盧梭（Jean-Jacques Rousseau）所言，一切自由的行為，都是由兩個(gè)原因相結(jié)合而產(chǎn)生的。這兩個(gè)原因，一個(gè)是精神的，即決定這種行為的意志;另一個(gè)是物理的，即實(shí)施這種行為的力量。[39]

“如果說(shuō)按照政策來(lái)講，什么叫非營(yíng)利呢，就是慈善，就是不允許分紅的。但是你作為任何一個(gè)投資人或者怎么樣，他得有多大的精神覺(jué)悟才可能去做這種純慈善的事業(yè)？邵逸夫可能做這樣的事，但是我估計(jì)大部分人都到不了這個(gè)境界，可能還是，多少他還是要盈利的嘛，但是可能更多是要把它當(dāng)生意做?！保↗-16）

概括而言，在這次民辦教育分類管理改革過(guò)程中，存在著三股力量：教育改革支持力量、反對(duì)力量及中間力量。當(dāng)然，每一種力量都是一個(gè)“總體性的”人群概念，它既不是“價(jià)值共同體”，也不是“利益共同體”，而是“利益聯(lián)合體”。[40]即使同一種態(tài)度背后，他們也有著不同的選擇偏好和行動(dòng)模式。

2. 行動(dòng)模式：各有對(duì)策。

由于政策本身的宏觀抽象以及宣傳解讀的力度不足，大部分民辦園舉辦者對(duì)新政的整體把握并不十分透徹。雖然大多數(shù)舉辦者對(duì)新政的整體了解程度都處于相對(duì)較低的水平，但其背后的行動(dòng)模式卻各有不同，本研究將其歸納為“迷茫焦慮型”“消極等待型”以及“主動(dòng)出擊型”三種類型。

第一，迷茫焦慮型。這類舉辦者最大的特點(diǎn)就是擔(dān)心、無(wú)助、“干著急”。正如費(fèi)孝通先生在分析我國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)時(shí)所言，在新舊交替之際，不免有一個(gè)惶惑、無(wú)所適從的時(shí)期，在這個(gè)時(shí)期，心理上充滿著緊張、猶豫和不安。[41]

“我們好怕啊，我們園長(zhǎng)⑤間，我剛才還在給他們發(fā)（消息），我說(shuō)真的是茫然無(wú)措。大家都好茫然哦，每個(gè)人都在擔(dān)心焦慮?！保↗-39）

第二，消極等待型。這類舉辦者最大的特點(diǎn)就是保守、被動(dòng)、“等政策”。無(wú)論是“走一步，看一步”還是“等政策，做選擇”，這種“消極等待”甚至于“漠不關(guān)心”既反映了民辦園舉辦者內(nèi)心的無(wú)助無(wú)力，也反映出政策執(zhí)行的效果不佳。

“我有時(shí)候在跟他們說(shuō)普惠性幼兒園、非營(yíng)利性幼兒園、營(yíng)利性幼兒園，就是在講這些，我大概理解、自己理解的這些東西的時(shí)候，然后他們（說(shuō)）‘管它呢，就是那些園長(zhǎng)根本就沒(méi)有意識(shí)，嗯，然后就是‘哎呀管他呢，先這么干著吧，走一步看一步，他們就不管?！保↗-43）

第三，主動(dòng)出擊型。這類舉辦者最大的特點(diǎn)是積極、主動(dòng)、“想對(duì)策”。他們并不采用“低姿態(tài)的反抗技術(shù)進(jìn)行自衛(wèi)性的消耗戰(zhàn)”，[42]而是選擇“主動(dòng)出擊”，從而使得自身利益最大化。

“那我們還是要想辦法，你比如說(shuō)我們這些民辦園園長(zhǎng)就坐在一起研究策略，我已經(jīng)研究這個(gè)研究一年多了。哪里說(shuō)有（培訓(xùn)）班，（講）關(guān)于分類管理改革的事情，我就要去聽(tīng)。那你將來(lái)，我們就要考慮，我在上面就要嫁接一個(gè)公司。我要去考慮引進(jìn)管理模式啊，我都是引進(jìn)了嘛，我引進(jìn)是要掏錢的吧。就是要找一個(gè)第三方介入嘛。說(shuō)白了，我們說(shuō)的話就是給幼兒園找個(gè)婆婆，找一個(gè)婆家嘛。以我們自己的幼兒園來(lái)說(shuō)吧。我房子是自己買的，我為了能收回房子的收益，我不把房子變成幼兒園的資產(chǎn)，我已經(jīng)把幼兒園的法人（代表）變成我兒子了。因?yàn)樵瓉?lái)都是我，這樣呢，我就可以收房租啊。”（J-45）

3. 原因分析：舉辦者的基本利益不同、注意框架各異。

無(wú)論是問(wèn)卷調(diào)查所顯示的，不同普惠狀態(tài)、不同營(yíng)非選擇的民辦園舉辦者對(duì)新政的認(rèn)知與理解在各個(gè)維度上幾乎都存在顯著差異;還是訪談?wù){(diào)查所印證的，民辦園舉辦者之間對(duì)新政的態(tài)度傾向和基于當(dāng)前理解水平所選擇的行動(dòng)模式各異，都表明在這次新政改革中，每一位舉辦者都扮演了“有限理性經(jīng)濟(jì)人”的角色。訪談過(guò)程中，幾乎每位舉辦者都會(huì)不約而同地提到“投入”“收益”“房產(chǎn)”“土地”等，這種對(duì)經(jīng)濟(jì)層面的計(jì)算以及對(duì)自身利益的追求都是最直接的體現(xiàn)。根據(jù)布迪厄（Pierre Bourdieu）在用場(chǎng)域概念來(lái)理解社會(huì)世界時(shí)所用的“游戲”類比可知，游戲者所采取的每一步行動(dòng)，不論是不惜冒點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)還是多少有些小心謹(jǐn)慎，是顛覆還是守成……都取決于她擁有的資本的數(shù)量和結(jié)構(gòu)。[43]正是由于“資本結(jié)構(gòu)、基本利益”的不同，不同類型的民辦園舉辦者對(duì)新政的認(rèn)知與理解也各不相同。以“普惠與否”為例，為何“是普惠性民辦園且仍想繼續(xù)普惠”的園所舉辦者在4個(gè)維度上的得分基本高于“是普惠園但有退出打算”“非普惠園也無(wú)申報(bào)計(jì)劃”的園所舉辦者，因?yàn)樵诜诸惞芾砀母锉尘跋?，普惠園與非普惠園之間“是否接受政府財(cái)政補(bǔ)助”這一區(qū)別顯得尤為重要，這在很大程度上影響著園所的營(yíng)非選擇。根據(jù)《意見(jiàn)》規(guī)定，選擇登記為營(yíng)利性民辦學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行財(cái)務(wù)清算，而是否接受政府補(bǔ)貼作為財(cái)務(wù)清算的三大項(xiàng)目之一，自然與園所是否普惠直接相關(guān)。非普惠園在進(jìn)行營(yíng)非選擇之時(shí)，因無(wú)須考慮加入普惠獲得政府補(bǔ)貼所面臨的財(cái)務(wù)清算，自然與獲得政府財(cái)政補(bǔ)貼的普惠園在對(duì)政策的關(guān)注、了解層面存在差異，而這恰恰是他們?cè)趯?shí)現(xiàn)自身利益最大化時(shí)的表現(xiàn)。不同營(yíng)非選擇的園所舉辦者對(duì)新政的認(rèn)知與理解程度不盡相同的原因亦然如此。因?yàn)闋I(yíng)非選擇不同，辦學(xué)收益的處理方式也會(huì)不同，加之營(yíng)非轉(zhuǎn)設(shè)的限制性規(guī)定，⑥使得傾向于選擇非營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者不得不更加全面了解政策、慎重進(jìn)行決策。概括而言，民辦園舉辦者會(huì)與場(chǎng)域中的各要素進(jìn)行動(dòng)態(tài)交互并相互制約，宏觀層面的國(guó)家政策文件、所處地域、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化傳統(tǒng)，中觀層面的省級(jí)具體規(guī)定、地方政府管理、當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)發(fā)展，微觀層面的園所資本、發(fā)展定位等，[44]都會(huì)不同程度地決定民辦園舉辦者在場(chǎng)域中的位置、資本及利益追求，進(jìn)而也會(huì)影響其對(duì)新政的認(rèn)知理解與態(tài)度傾向。

民辦園舉辦者的復(fù)雜多樣不僅體現(xiàn)在上述直觀可見(jiàn)的“顯性層面”，而且也反映在更為復(fù)雜的“內(nèi)隱層面”，即民辦園舉辦者自身的認(rèn)知水平與注意框架（attention frame）各異也是導(dǎo)致這一群體對(duì)新政認(rèn)知與理解存在差異的重要因素。因?yàn)閭鞑ユ溕厦總€(gè)參與者都構(gòu)成一個(gè)環(huán)境因素和性向因素互動(dòng)的漩渦。[45]立足于學(xué)前教育領(lǐng)域，政府在新政宣傳及全面解讀過(guò)程中需要面對(duì)的是17.32萬(wàn)所民辦園背后的舉辦者，暫且不論舉辦者所處的區(qū)域、園所等級(jí)、園所情況的復(fù)雜多樣，單單就舉辦者的認(rèn)知水平而言也是參差不齊。一方面，舉辦者對(duì)信息的差異化理解源于各自不同的認(rèn)知水平，例如，智力水平高的受眾要求“編碼”嚴(yán)謹(jǐn)周密，信息內(nèi)容偏嚴(yán)肅，信息量大;智力水平低的受眾則希望“編碼”簡(jiǎn)單明了，信息內(nèi)容偏輕松，信息量不大。[46]對(duì)于有批判能力的人而言，他們會(huì)通過(guò)思考對(duì)真相進(jìn)行提取而后理解內(nèi)化;對(duì)于沒(méi)有批判能力的人來(lái)說(shuō)，他們則無(wú)法分辨謠言和真相。[47]另一方面，舉辦者對(duì)信息的個(gè)性化理解源于各自迥異的認(rèn)知結(jié)構(gòu)，現(xiàn)代受眾的認(rèn)知系統(tǒng)是在復(fù)雜多變的“媒介現(xiàn)實(shí)”環(huán)境中逐步形成和完善的，因而也具有多側(cè)面、多重性的特征。[48]顯而易見(jiàn)，政府部門主要運(yùn)用官方化、學(xué)術(shù)化、專業(yè)化的傳達(dá)方式，采用慣常的“下發(fā)文件”“官網(wǎng)公布”等傳播手段無(wú)法兼顧不同類型、不同層次民辦園舉辦者的注意框架。

正是由于分類管理問(wèn)題的復(fù)雜性，在實(shí)施方式上政府提出了“一省一規(guī)，一校一策”的指導(dǎo)思想。這是在充分考慮園所復(fù)雜情況的基礎(chǔ)上所提出的切實(shí)操作，但從目前的情況看，地方上仍存在著觀望的心態(tài)。[49]

五、提升策略

面對(duì)當(dāng)前民辦園舉辦者對(duì)新政“高期望、高關(guān)注”與“低參與、低了解”的反差，以及不同類型的舉辦者由于認(rèn)知水平、注意框架以及基本利益的不同所形成的對(duì)新政認(rèn)知與理解的差異，本研究認(rèn)為，扭轉(zhuǎn)此種局面需多管齊下。

（一）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提升舉辦者認(rèn)知水平

舉辦者自身的認(rèn)知水平以及改革意識(shí)對(duì)其新政認(rèn)知具有基礎(chǔ)性、普遍性的影響，因此加強(qiáng)舉辦者隊(duì)伍建設(shè)、提升其綜合素質(zhì)就成為從源頭上解決其對(duì)新政認(rèn)知程度較低的根本措施之一。

第一，加強(qiáng)對(duì)舉辦者的培訓(xùn)教育。在當(dāng)前新政進(jìn)入“后過(guò)渡期”的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，首先需要由政府部門牽頭組織“民辦教育分類管理改革”的專項(xiàng)培訓(xùn)，加強(qiáng)民辦園舉辦者的改革意識(shí)和分類理念，提升舉辦者對(duì)政策內(nèi)容的理解與認(rèn)同。在培訓(xùn)過(guò)程中應(yīng)結(jié)合舉辦者的文化水平和理解能力，根據(jù)不同類型舉辦者的注意框架和政策盲點(diǎn)，盡量采用通俗易懂、簡(jiǎn)單明了的表達(dá)方式，有針對(duì)性、有技巧性地對(duì)政策進(jìn)行宣傳解讀，加強(qiáng)舉辦者的經(jīng)驗(yàn)重疊，消除其認(rèn)知障礙，扭轉(zhuǎn)其認(rèn)知偏差，使舉辦者更加全面、深入、準(zhǔn)確地了解新政改革。其次還需要加強(qiáng)對(duì)舉辦者的補(bǔ)償培訓(xùn)，即借鑒幼兒園園長(zhǎng)、教師的培訓(xùn)制度、培訓(xùn)模式等，加強(qiáng)對(duì)舉辦者政策法規(guī)、幼兒園組織管理等方面的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，因?yàn)樽鳛閳@所的舉辦者不僅需要具備幼兒園組織與管理方面的有關(guān)知識(shí)，而且應(yīng)該從專業(yè)角度深入理解學(xué)前教育的目標(biāo)、方針、政策等。這種補(bǔ)償培訓(xùn)不僅是對(duì)舉辦者知識(shí)層面的提升，更是對(duì)其精神層面的引領(lǐng)。在培訓(xùn)教育中培育舉辦者的科學(xué)素養(yǎng)和公共關(guān)懷，可以使舉辦者超越個(gè)人狹隘視野和私己性功利目標(biāo)，具有有擔(dān)當(dāng)?shù)拇髳?ài)情懷和社會(huì)責(zé)任，以促進(jìn)社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)，[50]將《民辦教育促進(jìn)法》中所提出的“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”落到實(shí)處。

第二，明確舉辦者的資質(zhì)條件。在學(xué)前教育進(jìn)入深化改革的關(guān)鍵階段，“規(guī)范發(fā)展”是核心目標(biāo)之一。舉辦者作為確定園所管理體制、參與園所日常管理的決策者，對(duì)園所的整體發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。從當(dāng)前的政策文本來(lái)看，鮮有對(duì)舉辦者個(gè)人學(xué)歷水平、專業(yè)資質(zhì)等方面的相關(guān)規(guī)定。《民辦教育促進(jìn)法》中對(duì)舉辦民辦學(xué)校的個(gè)人的要求僅限于“應(yīng)該具有政治權(quán)利和完全民事行為能力”，并且由于舉辦者并不屬于幼兒園教職工，因此在“加強(qiáng)幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)”等相關(guān)條款中也未將其納入其中。無(wú)論從當(dāng)下分類管理改革政策的執(zhí)行需求來(lái)看，還是從我國(guó)民辦學(xué)前教育事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，都需要對(duì)舉辦者的身份定位、學(xué)歷水平、專業(yè)素質(zhì)等有所要求和規(guī)定。對(duì)舉辦者資質(zhì)條件進(jìn)行整體思考和系統(tǒng)設(shè)計(jì)，明確舉辦者的學(xué)歷水平、專業(yè)背景、工作經(jīng)歷、培訓(xùn)要求等，不僅有利于提升舉辦者的職業(yè)及專業(yè)地位，而且能夠促進(jìn)幼兒園的有效管理及規(guī)范發(fā)展。

（二）明晰政策焦點(diǎn)，回應(yīng)舉辦者核心關(guān)切

基于調(diào)研中民辦園舉辦者對(duì)新政的關(guān)注焦點(diǎn)和主要困惑，地方政府在新政內(nèi)容研制及宣傳解讀過(guò)程中應(yīng)明晰并突出以下三點(diǎn)。

第一，何謂非營(yíng)利性民辦園。對(duì)于“非營(yíng)利”內(nèi)涵的理解和把握可以說(shuō)關(guān)乎全局，前期理解不清可能導(dǎo)致后期糾紛不斷，為避免民辦園舉辦者對(duì)“非營(yíng)利”的理解僅停留于“日常概念”層面，使其更好地理解“非營(yíng)利”這一法律概念，準(zhǔn)確而又通俗地向其解釋非營(yíng)利性民辦園的本質(zhì)屬性至關(guān)重要。因此，內(nèi)涵解釋是后續(xù)新政宣傳過(guò)程中的重點(diǎn)內(nèi)容。

第二，選營(yíng)選非差別何在。即進(jìn)行營(yíng)非登記之后，舉辦者和園所可以享受哪些優(yōu)惠政策，又需要履行哪些責(zé)任義務(wù)。非營(yíng)利性民辦園政策與營(yíng)利性民辦園政策猶如一個(gè)蹺蹺板的兩端，選營(yíng)選非的“交易成本”便是作為“有限理性經(jīng)濟(jì)人”的舉辦者在做出選擇之時(shí)的首要考慮。故而，政府部門尤其是地方政府在制定配套政策之時(shí)，應(yīng)結(jié)合地區(qū)實(shí)際有所突破和創(chuàng)新，明確二者的政策設(shè)計(jì)，包括補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)、財(cái)務(wù)清算、稅收政策等扶持措施和規(guī)范條款。在政策宣傳解讀之時(shí)，應(yīng)客觀解讀二者的異同所在。因此，具化操作標(biāo)準(zhǔn)、明晰利弊所在是后續(xù)新政細(xì)化及宣傳過(guò)程中的難點(diǎn)所在。

第三，非營(yíng)利性民辦園與普惠性民辦園究竟是何關(guān)系。關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，民間對(duì)此疑問(wèn)頗深，學(xué)界對(duì)此討論諸多，但目前為止，中央層面仍未做出明確說(shuō)明。雖然部分地方政府已經(jīng)有所回應(yīng)和澄清，但不得不說(shuō)，地方政策之間存在的諸多分歧反而使很多民辦園舉辦者陷入了“混沌之局”。⑦在當(dāng)前兩項(xiàng)政策并行推進(jìn)的過(guò)程中，需要對(duì)二者關(guān)系予以說(shuō)明，這是后續(xù)新政設(shè)計(jì)和宣傳過(guò)程中的焦點(diǎn)所在。

（三）優(yōu)化政府傳播，發(fā)揮宣傳引領(lǐng)作用

作為新政信息源頭的政府部門，其對(duì)新政信息的權(quán)威解讀和迅速傳播既是引導(dǎo)輿論的決定性因素，又是打擊虛假謠言十分有效的措施。[51]因此，各級(jí)政府尤其是教育部門首先應(yīng)樹(shù)立政策傳播意識(shí)，而后進(jìn)行科學(xué)、有效地宣傳和解讀，從而使民辦園舉辦者緩解焦慮、加深了解、消除誤解。

第一，中央層面更加清晰化地表態(tài)和傳達(dá)。認(rèn)為政策不夠明朗、制度不夠清晰不僅僅是民辦園舉辦者們的直接體驗(yàn)，也是地方行政人員和學(xué)術(shù)研究者的共同感受。中央層面應(yīng)該對(duì)目前暴露出的一些共性問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一回應(yīng)，例如，補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)務(wù)清算的辦法等。此外，中央層面要加快重點(diǎn)領(lǐng)域教育立法，大力推動(dòng)《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》《學(xué)前教育法》等法律法規(guī)的起草、修訂、審議、公布工作，以良法保發(fā)展、促善治。[52]

第二，地方層面更加精準(zhǔn)化地學(xué)習(xí)和宣傳。在分類管理改革新政的落地和推行過(guò)程中，地方政府發(fā)揮著關(guān)鍵作用。一方面，地方行政人員應(yīng)該認(rèn)真學(xué)習(xí)并研究相關(guān)政策，以便在現(xiàn)實(shí)操作過(guò)程中為民辦園舉辦者釋疑解惑。另一方面，地方行政人員應(yīng)該因地制宜并嚴(yán)格貫徹落實(shí)新政措施，通過(guò)多方調(diào)研、廣納民意，立足本地現(xiàn)實(shí)、發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合民辦園舉辦者的認(rèn)知水平和注意框架選擇合適的方式進(jìn)行宣傳、解讀。

第三，建立健全傳播機(jī)制，提升宣傳效果。具體可從三個(gè)方面切入。其一，通過(guò)組建宣傳隊(duì)伍，打造教育部門的軟實(shí)力。提高舉辦者對(duì)政策的認(rèn)知與理解、提升新政傳播效果，首先需要一支強(qiáng)有力的人員隊(duì)伍。尤其在當(dāng)前“后過(guò)渡期”的關(guān)鍵階段，必須由專業(yè)人員對(duì)相關(guān)政策制度進(jìn)行科學(xué)、權(quán)威的宣傳和解讀。其二，通過(guò)加強(qiáng)輿情監(jiān)測(cè)，提高教育部門的引導(dǎo)力。政府應(yīng)廣泛征集、準(zhǔn)確把握民辦園舉辦者的意見(jiàn)及建議，對(duì)于公眾的疑惑及不解應(yīng)及時(shí)回應(yīng)并予以解答，對(duì)于斷章取義甚至有意曲解的相關(guān)言論應(yīng)及時(shí)辟謠并更正，從而實(shí)現(xiàn)快速有效傳播新政、科學(xué)有力引導(dǎo)公眾輿論的目的。其三，通過(guò)構(gòu)建全媒體傳播格局，擴(kuò)大教育政策的傳播力。政府需要在多種傳播渠道中進(jìn)行選擇，形成合適的信息傳播網(wǎng)絡(luò)，建立通暢的“雙向溝通”渠道，從而實(shí)現(xiàn)效果最優(yōu)，[53]并且應(yīng)不斷改善宣傳技巧，增強(qiáng)新政改革的影響力和實(shí)效性。例如，政府部門在面對(duì)不同類型的舉辦者之時(shí)，應(yīng)考慮其前期經(jīng)驗(yàn)、認(rèn)知風(fēng)格以及政策需求等，因人而異、因園施策。

注釋：

①關(guān)于本表第一列“項(xiàng)目”中相關(guān)維度的問(wèn)卷題目?！耙?guī)模大小”的具體問(wèn)題是：近年來(lái)，您園的生源報(bào)名情況相較于園所可容納幼兒規(guī)模（ ）;“收費(fèi)水平”的具體問(wèn)題是：您園的保教收費(fèi)相較于當(dāng)?shù)毓k園保教收費(fèi)（ ）;“合理回報(bào)取得情況”的具體問(wèn)題是：近5年來(lái)（辦園不到5年的按照總共年份計(jì)算），舉辦者個(gè)人所取得的合理回報(bào)占園所總收入的比例約為（ ）。此外，因四舍五入，表中有些百分比之和約為100%。

②樣本編號(hào)方式如下：“J”代表舉辦者，其后數(shù)字根據(jù)其園所所在地區(qū)進(jìn)行排列編號(hào)。另外，個(gè)別訪談和集體訪談全部采用面對(duì)面的交流方式。

③第一，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富，問(wèn)卷調(diào)查顯示，87%的幼兒園建園時(shí)間都在2016年11月7日之前;訪談?wù){(diào)查數(shù)據(jù)也顯示，93%的舉辦者其辦園時(shí)間都在5年以上。第二，年齡結(jié)構(gòu)相對(duì)偏大，訪談?wù){(diào)查顯示，91%的舉辦者其年齡階段在40歲及以上。第三，學(xué)歷水平整體不高，據(jù)訪談數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，89%的舉辦者其學(xué)歷水平為本科及以下。

④此處有兩點(diǎn)需要說(shuō)明：第一，文中所引資料全部為訪談/問(wèn)卷實(shí)錄，因此，文中并未將此處的“非盈利”改為“非營(yíng)利”;第二，之所以未做修改，一方面是為了保證內(nèi)容的真實(shí)性，另一方面也恰恰印證了民辦園舉辦者對(duì)“非營(yíng)利”的內(nèi)涵理解存在諸多不解甚至誤解。

⑤訪談?wù){(diào)研中，有36位受訪者既是園所舉辦者又是幼兒園園長(zhǎng)。因此，在訪談過(guò)程中這類舉辦者會(huì)使用“園長(zhǎng)”一詞進(jìn)行交流。

⑥通過(guò)對(duì)各地配套文件的梳理發(fā)現(xiàn)，只有陜西和寧夏兩個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃單位明確允許營(yíng)非之間自由轉(zhuǎn)設(shè)，即正式進(jìn)行分類登記之后可以申請(qǐng)變更。其他省市或?qū)@一問(wèn)題不做規(guī)定，或選擇單程票制，即“已按照分類登記有關(guān)程序選擇登記為非營(yíng)利性的民辦學(xué)校，不得再次變更登記為營(yíng)利性民辦學(xué)?！?。與此相對(duì)的是，沒(méi)有任何一個(gè)省份明確對(duì)登記為“營(yíng)利”性質(zhì)后變更登記為“非營(yíng)利”性質(zhì)做出限制，并且有些省份直接指出，選擇登記為營(yíng)利性的民辦學(xué)校，由舉辦者提出申請(qǐng)，可以轉(zhuǎn)為非營(yíng)利性民辦學(xué)校，并重新進(jìn)行法人登記。

⑦訪談中，舉辦者對(duì)二者關(guān)系的困惑主要指向兩個(gè)核心問(wèn)題：其一，一些省份直接將普惠性民辦園認(rèn)定為非營(yíng)利性民辦園的法律依據(jù)何在;其二，與之相對(duì)的，一些省份對(duì)二者關(guān)系不做規(guī)定或者將二者視為兩種類型的園所，省域間的差異設(shè)計(jì)是否會(huì)造成“政策洼地”。

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