諶千慧 吳勇

摘? ? ? 要：防范化解社會穩(wěn)定風險是我國經濟社會轉型時期關注的重點，也是社區(qū)治理的重要目標。本文從風險治理視角出發(fā)，以Z市某市政道路建設項目為例，通過實地調研獲取項目利益相關群體的意見和建議，識別該項目的社會穩(wěn)定風險。結合實證數據可知，當前社區(qū)面臨自治、法治、德治“三治”分散治理現狀。原因在于宏觀層面的社會結構發(fā)生了變化、微觀層面的社區(qū)治理主體參與能力不足和法治秩序失靈?！叭巍比诤蠟樯鐣€(wěn)定風險治理提供了新的視閾，即以自治為平臺、法治為保障、德治為支撐進行社會穩(wěn)定風險治理，構建基層社會穩(wěn)定發(fā)展新格局。

關? 鍵? 詞：“三治”融合;社會穩(wěn)定風險;社區(qū)治理;風險治理

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）05-0055-11

收稿日期：2021-02-06

作者簡介：諶千慧，湘潭大學法學院碩士研究生，研究方向為社會穩(wěn)定風險治理;吳勇，湘潭大學法學院教授，博士研究生導師，法學博士，研究方向為環(huán)境法。

基金項目：本文系國家社科基金項目“環(huán)境風險項目的社會信任機制研究”的階段性成果，項目編號：16BFX142;湖南省研究生科研創(chuàng)新項目“算法決策的社會信任機制研究”的階段性成果，項目編號：CX20200587。

一、問題引入：實現社區(qū)治理目標的需要

維護社會穩(wěn)定和安全是我國“十四五”規(guī)劃的重要目標。穩(wěn)定是社會進步和發(fā)展的基礎，是社會生活正常運行的必要條件，是一個民族和國家得以興盛的前提。[1]新中國自成立以來就十分重視社會穩(wěn)定風險治理，其模式先后經歷了管控型、維穩(wěn)型和評估預警型三個階段。[2]改革開放四十余年來，得益于穩(wěn)定有序的社會環(huán)境，我國經濟社會發(fā)展取得的成就令世人矚目，但與此同時，伴隨著經濟社會的高速發(fā)展，我國傳統(tǒng)社會結構發(fā)生了巨大變化，積累的社會矛盾對社會穩(wěn)定和社區(qū)治理提出了雙重考驗。一方面，防范化解社會穩(wěn)定風險成為社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素之一。自“十二五”規(guī)劃綱要提出建立重大工程項目建設和重大政策制定的社會穩(wěn)定風險評估機制以來，社會穩(wěn)定風險評估即成為多項法律法規(guī)明確的重大事項前置程序要求①。新時代，防范化解社會穩(wěn)定風險已經成為提高黨的執(zhí)政能力和領導水平的要求。另一方面，隨著經濟體制和社會結構的變化，當前社區(qū)治理理念和治理模式存在的不足逐步顯現，導致社區(qū)治理效能較低、社會矛盾多發(fā)，急需構建基層社區(qū)治理新格局。

社區(qū)是各種社會問題和矛盾積聚的主要場所，為實現社區(qū)治理目標②，黨的十八屆三中全會提出“實現政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動”，明確了系統(tǒng)治理的理念;黨的十九大報告提出“健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系”的新理念;黨的十九屆四中全會再次強調“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系”;2020年12月，中共中央印發(fā)的《法治社會建設實施綱要（2020-2025年）》將“堅持法治、德治、自治相結合”作為主要原則。這些理念和原則為構建自治、法治、德治相結合的現代化基層治理體系指明了方向。社區(qū)治理現代化的穩(wěn)步推進以及治理資源的統(tǒng)籌利用離不開自治、法治、德治的融合。可以說，“三治”融合已成為解決基層社會所面臨的各種現實性問題的重要手段。[3]

社會穩(wěn)定與社區(qū)治理效果具有高度耦合的正相關性。社會穩(wěn)定是社區(qū)治理的目標之一，穩(wěn)定的社會秩序有利于社區(qū)治理目標的實現，同時良好的社區(qū)治理又能夠促進社會穩(wěn)定。當前，社區(qū)治理主體脫嵌，影響到社會整體的秩序、規(guī)則和社會環(huán)境，間接誘發(fā)了社會穩(wěn)定風險。[4]而自治、法治、德治“三治”融合能夠實現社會公眾、監(jiān)管機構、基層群眾性自治組織、企事業(yè)單位等多元主體協(xié)同參與，建立社會穩(wěn)定風險治理的規(guī)則和秩序，其已成為化解社會穩(wěn)定風險的路徑。

重大工程項目建設等重大事項大多發(fā)生在具體的社區(qū)，與當地社會公眾切身利益密切相關，具有涉及范圍大、覆蓋領域廣、涉及人員多及敏感度高等特征，如市政工程、軌道交通、垃圾焚燒等項目。實現社區(qū)治理目標的一個重要衡量標準在于防范化解系統(tǒng)性、區(qū)域性社會穩(wěn)定風險，維護社會穩(wěn)定。盡管我國已經逐步建立并完善了社會穩(wěn)定風險評估體系，但目前依然面臨社區(qū)成員參與能力不足、利益訴求錯綜復雜等現實問題，急需從實現社區(qū)治理目標視角探索社會穩(wěn)定風險治理路徑。

二、社會穩(wěn)定風險源的識別和社區(qū)治理現狀

Z市某市政道路建設項目是由Z市住房和城鄉(xiāng)建設局負責實施、建設工程指揮部（屬市住建局）負責建設的項目，屬于該市文化旅游新城片區(qū)的子項目，由一期工程和二期工程組成，項目擬建地涉及Z市Y區(qū)范圍內的兩個社區(qū)，需要征收土地和進行房屋拆遷。征地拆遷范圍內涉及駕校、中石化加油站、藝術館、鋼材市場、機動車檢測公司、駕駛員科目二考試中心、自閉癥兒童康復中心及多處居民住宅等。道路建設項目范圍所處位置之前屬于鄉(xiāng)村，雖然近年來該區(qū)域已被列為城區(qū)，納入城市管理范圍，引進了部分企業(yè)，原鄉(xiāng)村亦更名為社區(qū)，但因距離市中心較遠，仍具有鮮明的鄉(xiāng)村特征，如居民居住在自建房屋內，依托土地進行生產耕作等。以Z市某市政道路建設項目（文中簡稱“該項目”）為例進行實地調研，通過調查問卷、座談會以及面對面深度訪談等方式收集該項目涉及利益相關群體的意見和建議，實地考察當地社會穩(wěn)定情況和社區(qū)治理現狀，結合實際情況可以識別該項目的社會穩(wěn)定風險點，發(fā)現社會穩(wěn)定與社區(qū)治理實然層面存在的問題。

（一）社會穩(wěn)定風險源的識別

利益相關群體是指因項目實施而受到影響的特殊群體，往往對項目具有直接或間接的利益訴求。根據相關程度主要分為直接利益相關群體和間接利益相關群體，根據主體不同可分為社會公眾、監(jiān)管機構、基層群眾性自治組織及企事業(yè)單位。

利益相關群體主要有建設項目范圍內被征地拆遷居民、建設項目范圍中心點100米以內除去被征地拆遷居民以外的其他居民、Z市市委市政府以及住房和城鄉(xiāng)建設局等監(jiān)管機構、建設項目范圍內的社區(qū)、建設項目范圍內被征地拆遷企事業(yè)單位以及建設項目范圍中心點100米以內除去被征地拆遷單位以外的其他相關企事業(yè)單位（見上表）。

風險因素識別以社會公眾、監(jiān)管機構、基層群眾性自治組織及其他企事業(yè)單位為基礎，分別設計不同類型的調查問卷，并通過問卷調查與訪談相結合的方式對不同主體的情況進行統(tǒng)計。其一，建設項目范圍內涉及征地拆遷的居民共計75戶，同時以建設項目范圍中心點向外擴散100米，有居民33戶。其中向被征地拆遷居民發(fā)放問卷75份，收回有效問卷68份（有5戶拒絕調查，有2戶無法取得聯系），回收率91%;向建設項目范圍中心點向外擴散100米內的居民發(fā)放問卷33份，收回有效問卷33份，回收率100%。其二，向市財政局、市交通局、市自然資源局以及建設項目所在地街道辦等監(jiān)管機構發(fā)放問卷9份，收回問卷9份，回收率100%。其三，建設項目范圍內共有兩個社區(qū)，采取深入訪談的形式對社區(qū)居民委員會進行了調研。其四，向建設項目范圍內被征地企事業(yè)單位發(fā)放問卷6份，收回問卷6份，回收率100%，同時向建設項目范圍中心點向外擴散100米內的企事業(yè)單位發(fā)放問卷2份，回收問卷2份，回收率100%。

該項目為市政工程項目，就利益相關群體而言，涉及到多個不同群體。其中，被征地拆遷居民、當地基層群眾性自治組織、被征地拆遷企事業(yè)單位作為該項目的直接受影響者對項目影響程度很大，同時受項目影響程度也很大。該項目監(jiān)管機構作為項目的間接受影響者對項目影響程度較大，受項目影響程度也較大。該項目涉及利益相關群體廣泛，實地調研以居民為核心，結合項目決策、征地拆遷、工程施工等項目全生命周期的特殊情況開展社會穩(wěn)定風險調查，所選樣本具有全面性、代表性。為確保所識別風險點的可靠性和可推論性，本文借助百分比計算等數理統(tǒng)計工具，從主體維度切入，對該項目社會穩(wěn)定風險進行立體、可視的剖析，系統(tǒng)梳理該項目的社會穩(wěn)定風險因素。

（二）社區(qū)面臨“三治”分散治理現狀

通過調研數據分析可知，當前該項目存在社會公眾要求過高、監(jiān)管機構監(jiān)管不到位、基層群眾性自治組織能力有限以及企事業(yè)單位利益訴求不統(tǒng)一等社會穩(wěn)定風險。具體包括：

其一，社區(qū)居民參與能力不足、法治意識淡薄。首先，該項目所在社區(qū)空巢老人及留守兒童較多，溝通過程較為困難，對涉及征地拆遷補償款等實際問題難以決斷。如參與調研的居民主要為中老年人，占比達到79%，且學歷較低，具有大學以上學歷的僅有7%（見圖1）。其次，當前社區(qū)居民法治意識相對淡薄，缺乏學習法律知識的途徑，對征地拆遷補償款的要求遠超出Z市規(guī)范性文件所明確的標準。同時，在安置方式選擇方面，堅持選擇宅基地安置（該地地方性法規(guī)明確不能給予中心城區(qū)和風景名勝區(qū)核心區(qū)宅基地安置，參照城市國有土地上房屋征收補償標準予以補償），導致項目征地拆遷的難度較大。再次，部分居民重私利輕公益，對于公共服務項目持漠不關心的態(tài)度。

其二，監(jiān)管機構對項目監(jiān)管不力。一方面，由于社會穩(wěn)定風險評估通常涉及人數多、范圍廣且利益關系復雜，因此，需要相關政府部門承擔社會穩(wěn)定風險評估的監(jiān)督考核工作，但受制于地方經濟考核指標等因素的影響，以結果為導向的社會穩(wěn)定風險評估難以得出否定性結論進而達成“監(jiān)管者”的監(jiān)管目標。如Z市為推動旅游業(yè)發(fā)展，大力發(fā)展基礎設施，新建了許多項目，在調研過程中發(fā)現（其他項目）存在征地拆遷補償款未落實的情況并引發(fā)過社會矛盾，而針對該項目的評估結論卻予以通過，由此存在監(jiān)管不力問題。另一方面，由于社會穩(wěn)定風險評估在實施過程中涉及內容多、影響面廣，雖然各地制定的實施意見和操作細則已經對風險評估工作的職責分工作了明確規(guī)定，但因歸責原則過于籠統(tǒng)，難以應對各部門具體職責交叉、相互掣肘的復雜現實。該項目在調研期間所在社區(qū)還發(fā)生了小范圍的群體性事件①。此外，由于監(jiān)管機構職能分散，沒有建立起與居民之間的有效溝通機制，因而無法科學應對突發(fā)性群體事件。

其三，基層群眾性自治組織經費有限，職能不清晰，導致社區(qū)治理效能較低。在調研中發(fā)現，當地社區(qū)存在經費有限、管理人員參與治理積極性不高等問題。因為經費不足，社區(qū)管理人員多為兼職且沒有進行過系統(tǒng)的培訓和學習，法治意識、管理能力等均有所欠缺;同時由于兩個社區(qū)居民委員會之間管理職能不清晰，遇到問題時還存在相互推諉的情況，使得其難以成為連接基層政府與社會公眾的紐帶。

其四，企事業(yè)單位參與社區(qū)治理程度有限。目前，企事業(yè)單位較少參與社區(qū)公益活動，就本項目而言，當地企事業(yè)單位中僅有藝術館舉辦過公益性展覽，但由于未能較好地結合當地民俗，導致社區(qū)居民參與程度不高。其中，自閉癥兒童康復中心和駕校均以解決人員、場所安置等作為同意征地拆遷的前提條件，換言之，該項目涉及的企事業(yè)單位關注的重心仍然局限于補償標準和相關人員的安置，未能較好地承擔起社會責任。

綜上，當前參與社區(qū)治理的相關主體多立足于自身的需求，從單一的角度思考問題，由此形成了社區(qū)分散治理現狀。即分散治理成為社會穩(wěn)定風險的現實誘因，也是防范化解重大工程項目建設社會穩(wěn)定風險應予關注的重點。

三、社會穩(wěn)定風險治理“三治”分散的深層原因

結合Z市某市政道路建設項目實地調研結果發(fā)現，面對社區(qū)出現的公共事務，各個主體僅關注自身利益，缺乏融合共治的平臺，社會公眾、監(jiān)管機構、基層群眾性自治組織、企事業(yè)單位之間形成脫嵌狀態(tài)。社區(qū)獨特的現實情況加上不同主體復雜的利益訴求，不僅是社區(qū)治理之難點，也是引發(fā)社會穩(wěn)定風險的深層原因。

（一）宏觀：社會結構發(fā)生了變化

現代社會是風險社會，現代化和全球化使得風險具有不確定性和難控制性。[5]因此，防范化解社會穩(wěn)定風險，是現代風險社會實現社區(qū)治理目標的現實需求。

費孝通先生描述的中國鄉(xiāng)土社會，人口流動較少，是一種以親密血緣關系為主導的封閉社會，其治理根植于親密社群的人情關系，在這種環(huán)境中，社會公眾具有較高的團結性。[6]相對封閉的社區(qū)環(huán)境，熟悉的社區(qū)成員形成了一種基于血緣、親緣及地緣的人際信任關系（但值得注意的是，我國部分社區(qū)環(huán)境與鄉(xiāng)村環(huán)境具有同質性，如在本研究中，盡管項目所在地更名為社區(qū)，但仍具有較為明顯的鄉(xiāng)村特征），這為傳統(tǒng)社會的社區(qū)治理帶來了一定的便利，社區(qū)治理的效率較高且效果良好。在傳統(tǒng)社區(qū)中，社會公眾的生存策略是結成群，他們信任和依賴的往往是封閉社區(qū)的熟人，這種熟人之間的人際信任使社會穩(wěn)定具備地域性特征，而且封閉社區(qū)內部社會秩序相對穩(wěn)定，但社會公眾對社區(qū)區(qū)域外缺乏信任，容易引發(fā)區(qū)域間群體沖突和矛盾，[7]這種矛盾也成為社區(qū)治理的難點。

改革開放以來，我國社會發(fā)展進入轉型期，傳統(tǒng)社會結構發(fā)生了變化，社會成員逐漸從封閉的社區(qū)脫離，形成“脫域狀態(tài)”。[8]具體而言，社會結構發(fā)生變化后，傳統(tǒng)社區(qū)中團結的群體被分割成多個相對孤立的小群體，在排他性人際信任關系維系下，容易引發(fā)群體間不信任，[9]逐漸成為社會穩(wěn)定風險的誘因。隨著工業(yè)化和城市化進程的加快，在城市發(fā)展機遇和生活環(huán)境的吸引下，人員流動需求增加;交通運輸等客觀條件的改善為人員流動提供了便利，使社區(qū)大量青壯年群體外出務工，空巢老人和留守兒童成為社區(qū)治理的主要參與者。即人員流動成為社會關系脫離封閉式社區(qū)的主要方式。在城市化進程中，封閉的鄉(xiāng)村環(huán)境逐漸被打破，城鄉(xiāng)人員雙向流動，城鄉(xiāng)二元陌生人社會逐漸形成。如果利益訴求得不到支持，即容易引發(fā)群體性事件。加之市場的趨利性，使多個領域的社會矛盾交織在一起，經濟發(fā)展的負外部性逐漸顯現，出現了大量的社會問題，群體性事件、刑事犯罪事件等社會穩(wěn)定風險不僅破壞了我國政治、經濟秩序，也影響了經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。[10]

（二）微觀：社區(qū)治理主體參與能力不足和法治秩序失靈

秩序是穩(wěn)定的保證，由于我國城鄉(xiāng)社會結構具有二元化特征，因此秩序也分為法治秩序和自治秩序兩個領域，兩大領域的秩序規(guī)則分別為國家法律體系和鄉(xiāng)規(guī)民約體系。[11]在我國傳統(tǒng)社會中，社區(qū)治理往往依賴于人與人之間自然形成的傳統(tǒng)規(guī)則，而傳統(tǒng)規(guī)則通常以鄉(xiāng)規(guī)民約的形式呈現，強調克己修身和道德教化，訴諸法律引發(fā)訴訟則體現為教化的失敗，被認為是一種可恥的事。[12]但社會結構發(fā)生的變化使鄉(xiāng)規(guī)民約等傳統(tǒng)規(guī)則被打破，在法治意識尚未完全形成的情況下，法治秩序和自治秩序可能面臨雙重失靈，影響社會穩(wěn)定。

其一，社區(qū)治理主體參與能力不足。一方面，社區(qū)居民缺乏自治意識，社區(qū)治理依然停留在“維穩(wěn)”的邏輯框架內，未形成社會矛盾“宜疏不宜堵”的治理思維，更沒有形成制度化的有序參與通道，參與公共事務的程度較低。[13]如該項目所在地的兩個社區(qū)，空巢老人和留守兒童是社區(qū)的主要成員，參與社區(qū)治理的能力不足且積極性不高。隨著移動智能終端和自媒體的普及，大量外出務工的青壯年往往通過電話、微信、抖音等渠道獲取社區(qū)治理信息，盡管信息傳遞的速度較快，但囿于傳遞過程信息損失及謠言等影響，使社區(qū)治理真實情況的傳達較為困難。與此同時，由于社區(qū)主要成員參與能力有限，導致社區(qū)治理主體核心缺失。所有社區(qū)公共事務基本由社區(qū)干部決定，居民自治異化為社區(qū)干部自治。[14]另一方面，基層群眾性自治組織難以有效發(fā)揮自治效能。該項目不僅存在街道辦、征地拆遷中心以及市政工程建設指揮部等多個監(jiān)管主體多頭監(jiān)管的現象，同時還面臨著缺乏鄉(xiāng)規(guī)民約等自治規(guī)范、自治權利受限、經費不足、工作任務繁重、管理方法不科學等問題。居民委員會類似于政府的下級機關，[15]影響了其自治權的行使。且由于管理人員不足，參與管理的積極性不高，對于社區(qū)治理心有余而力不足，因而難以發(fā)揮自治效能。

其二，法治秩序失靈。首先，監(jiān)管機構存在違法違約行為。就Z市市政道路建設項目而言，由于監(jiān)管機構之前曾存在拖欠被征地拆遷居民補償款的行為，失信于民，嚴重地影響了政府公信力;地方立法存在不合理之處，如該市的地方立法明確中心城區(qū)的土地不能采取宅基地安置方式①，盡管在城市規(guī)劃中該項目所在區(qū)域未來屬于城區(qū)，但因距離市中心較遠，居民多以自建房的形式居住，“一刀切”式的地方立法沒有考慮到當地可能存在的特殊情形，引發(fā)了當地居民的抵觸情緒。其次，社會公眾缺少學法、知法、用法的途徑，未形成良好的法治環(huán)境。部分居民認為土地是自己所有，享有買賣的自由，抵觸政府征地拆遷。再次，有些居民在知曉項目需要征地拆遷后，以搶修搶建的方式惡意騙取補償款，在監(jiān)管機構依法拆除違章建筑時容易引發(fā)新的社會矛盾，引發(fā)群體性事件。

在經濟社會高速發(fā)展的背景下，城鄉(xiāng)加速融合，熟人社會向陌生人社會過渡，傳統(tǒng)社區(qū)格局被打破。宏觀上社會結構的變化使得社區(qū)治理面臨新的形勢，社區(qū)治理的直接對象利益訴求更為復雜，法治秩序失靈導致社區(qū)治理失序。因此，急需制定相應的措施，提高社區(qū)治理效能。

四、社會穩(wěn)定風險治理的路徑：“三治”融合

秩序是維護社會穩(wěn)定的根基，社區(qū)秩序主要由自治和法治兩部分構成，而自治和法治的有效實施與德治密不可分。因此，社會穩(wěn)定風險治理應從社區(qū)分散治理現狀出發(fā)，立足于社區(qū)不同的主體，集中解決自治、法治、德治分散治理的現實難題，而“三治”融合為社會穩(wěn)定風險治理提供了路徑（見圖2）。

（一）營造廣泛參與的自治環(huán)境

居民自治是基層社會治理的重要制度創(chuàng)新，居民廣泛參與是實現社區(qū)治理目標的基礎，也是化解社會穩(wěn)定風險的關鍵。因此，不僅需要追求居民參與的“量”，更要保障居民參與的“質”，進一步筑牢“三治”融合的基礎，形成居民廣泛參與的社區(qū)環(huán)境，營造居民自治氛圍，這樣，才能實現社會穩(wěn)定風險全生命周期的動態(tài)監(jiān)管。其一，社區(qū)自治環(huán)境的營造離不開黨的領導?；鶎狱h組織是社區(qū)治理的領導核心，這一領導核心能夠統(tǒng)籌社區(qū)各個主體，實現統(tǒng)一管理，提高治理效率，優(yōu)化治理效能。其二，居民廣泛參與能夠實現社區(qū)治理精細化。除居民委員會、村民委員會外，還可以建立和完善村務監(jiān)督委員會、理事會、鄉(xiāng)賢會等，進一步發(fā)揮社區(qū)范圍內各個主體的主觀能動性和積極性，加大社區(qū)事務的居民參與度。此外，還可以借助新媒體、短視頻等渠道打造多樣化、智能化的自治平臺，營造良好的社會信任環(huán)境，方便社會公眾進行公共事務管理、問題交流、教育宣傳等活動。[16]其三，社區(qū)的企事業(yè)單位是社區(qū)治理的有效主體，在社區(qū)治理中能夠發(fā)揮重要作用，其積極參與社區(qū)公共事務，也是提高社區(qū)認可度的方式之一。在“三治”融合過程中，三者不是分散而是有機統(tǒng)一的，自治是法治和德治的基礎，而維護自治平臺的穩(wěn)定，還需要法治秩序的保障和道德理念的引領。[17]其四，廣泛參與的自治環(huán)境有助于化解社會穩(wěn)定風險。社會穩(wěn)定風險具有高度不確定性，盡管社會公眾情緒的集中爆發(fā)存在偶然性，但其往往存在一個長期而細微的量變過程，因而可以借助廣泛的參與進行全生命周期的監(jiān)測和干預。[18]參與式自治環(huán)境對于防范化解社會穩(wěn)定風險意義重大，能夠實現動態(tài)監(jiān)測，進而確保社會公眾與監(jiān)管機構之間進行及時的信息互傳，監(jiān)管機構及時發(fā)現社會穩(wěn)定風險點，建立切實可行的社會穩(wěn)定應急預案，對社會穩(wěn)定風險進行科學評估。

（二）強化社區(qū)治理的法治保障

對該項目涉及的監(jiān)管機構而言，要堅持依法決策、依法管理、依法監(jiān)督。建立法治秩序需要監(jiān)管機構依法行政、科學行政，如政府部門配備法律顧問，可以為其決策提供合法、合理、可行的建議。為保障社會穩(wěn)定風險治理的有效性，還需明確統(tǒng)一的監(jiān)管機構，同時加強與各個職能部門相互協(xié)作。建立并完善覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共法律服務體系，為群眾提供優(yōu)質高效的法律服務并逐步形成惠及全民的基本公共法律服務體系，[19]如加強社區(qū)法律幫扶服務等。社會穩(wěn)定風險治理離不開社會矛盾的化解，基本公共法律服務體系的建立能夠為化解矛盾提供強有力的保障。

對該項目涉及的社區(qū)而言，首先，應充分運用社區(qū)治理法律法規(guī)及相關政策。社區(qū)治理是涉及城鄉(xiāng)經濟、政治、文化、社會等各個方面的系統(tǒng)治理，因此，在該項目中，較為重要的是發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的約束作用，與地方立法相結合，將一部分具有普遍意義、運行效果良好的鄉(xiāng)規(guī)民約升級為地方性法規(guī)，使社區(qū)治理有法可依，為社區(qū)治理提供切合實際的制度保障。[20]如Z市地方立法可以結合當地社會公眾的訴求拓寬征地拆遷補償渠道，而不是“一刀切”地采取貨幣補償方式。其次，強化普法宣傳，在社區(qū)形成知法、懂法、用法的良好氛圍。同時，降低法律救濟成本，如定期開展普法講座，結合當地居民關心的征地拆遷、宅基地、公共服務和基礎設施項目建設等開展普法宣傳工作。

可見，社區(qū)治理應發(fā)揮法律法規(guī)等正式制度和鄉(xiāng)規(guī)民約等非正式制度的作用，這就需要完善有關社區(qū)治理的法律法規(guī)，同時，結合當地實際情況形成符合實際的鄉(xiāng)規(guī)民約，以此為社區(qū)治理提供法治保障。這樣，社區(qū)居民的違法行為將受到“雙重評價”：違法者不僅要受到國家法律的處罰，還要面對社區(qū)的負面評價和信譽“處罰”等。

（三）培育社區(qū)發(fā)展的德治理念

運用中國傳統(tǒng)社會行之有效的基層治理方式，加強德治建設，筑牢社會根基，增強自治與法治的道德底蘊。[21]道德理念具有自發(fā)性、內化性的特點，通過道德感化的方式進行治理，以自發(fā)性感化替代“命令式”管理，能夠有效化解社會矛盾，培養(yǎng)社區(qū)發(fā)展的德治理念。

其一，就該項目而言，明確德治主體，吸引青壯年回社區(qū)就業(yè)。注重發(fā)揮當地優(yōu)勢，不局限于第一產業(yè)，而是要推動第一、第二、第三產業(yè)融合發(fā)展，提高經濟發(fā)展水平，為青壯年回社區(qū)就業(yè)創(chuàng)造機會。如Z市某市政道路建設項目可以依托當地旅游資源豐富的優(yōu)勢，吸引當地青壯年回社區(qū)就業(yè)，同時注重道德文化的培養(yǎng)，以實現化解社區(qū)矛盾之目標。

其二，豐富德治的內涵。社區(qū)是中華文化發(fā)源和傳承的現實場域，道德文化具有正能量作用，因此，豐富德治的內涵可以促進經濟社會發(fā)展，培養(yǎng)社會公眾弘揚道德文化自覺，建立文化自信。[22]盡管社會結構發(fā)生了變化，但社區(qū)依然是一個相對封閉的空間，社會公眾之間的交往是重復而長期的，社區(qū)內信息傳遞速度較快，社區(qū)成員普遍關注個人信譽度，因而具備德治發(fā)揮作用的良好條件，[23]德治具備現實性。一方面，要重視社區(qū)非正式制度的建立和完善，如以家戶為單位制定符合實際的家風、家訓，通過非正式性制度促進德治建設，由內向外約束社會公眾的行為。[24]另一方面，文化振興需要培育、發(fā)現社區(qū)中的“意見領袖”并賦予其相應的職能，進一步彰顯“意見領袖”的價值并賦能社區(qū)治理，由外向內約束社會公眾的行為。

其三，社區(qū)企事業(yè)單位需積極參與德治。一方面，社區(qū)企事業(yè)單位特別是企業(yè)應提高自身的經營能力，吸納當地居民就業(yè)，為當地社區(qū)發(fā)展提供基礎的資本、人才、技術供給，形成產業(yè)支撐、資本循環(huán)、科技驅動、人才齊全和市場健全的發(fā)展新格局，推動當地經濟的健康發(fā)展。[25]另一方面，重視企事業(yè)單位的文化建設，以回饋社區(qū)的方式對待當地居民，增強企事業(yè)單位的社會責任感和使命感，通過企業(yè)文化建設提高企業(yè)與社區(qū)之間的凝聚力并成為實現德治的紐帶。[26]Z市某市政道路建設項目所在社區(qū)企事業(yè)單位與社區(qū)治理脫節(jié)，沒能發(fā)揮文化建設的積極作用，因此，需要企事業(yè)單位強化與社區(qū)的交流互動，積極參與到社區(qū)德治之中。

在德治理念的引領下，有助于社區(qū)居民道德素養(yǎng)整體提高，使之理性地認識社會穩(wěn)定風險，進而夯實自治、法治、德治“三治”融合的文化基礎。

總之，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，但發(fā)展的過程往往伴隨著社會穩(wěn)定風險，影響社會穩(wěn)定。黨的十九屆五中全會提出，要把安全發(fā)展貫穿國家發(fā)展各領域和全過程，防范和化解影響我國現代化進程的各種風險。實現社區(qū)治理現代化，科學應對基層社區(qū)的社會穩(wěn)定風險，既是法治社會的基本要求，也是我國實現高質量發(fā)展的根本保障，自治、法治、德治“三治”融合能夠為社會穩(wěn)定風險治理提供現實路徑。

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（責任編輯：高? 靜）

An Empirical Study on the Integration Path of “Three Governance”

of Social Stability Risk Governance

Chen Qianhui，Wu Yong

Abstract：To prevent and resolve the risk of social stability is the focus of attention in the period of economic and social transformation in China， and it is also an important goal of community governance. From the perspective of risk management，this paper takes a municipal road construction project in Z City as an example to obtain the opinions and suggestions of stakeholders through field research，and identify the social stability risk of the project.Combined with the empirical data，we can see that the current community is facing the decentralized governance of autonomy，rule of law and rule of virtue.The reason lies in：the macro level of social structure has changed，the micro level of community governance subject participation ability is insufficient and the rule of law order failure“The integration” of “three governance” provides a new perspective for social stability risk governance，that is，taking autonomy as the platform，the rule of law as the guarantee， and the rule of virtue as the support to carry out social stability risk governance，so as to build a new pattern of grass-roots social stability and development.

Key words：“three governance” integration;social stability risk;community governance;risk management