摘? ? ? 要：推進(jìn)城市環(huán)境衛(wèi)生管理精細(xì)化是實(shí)現(xiàn)城市管理精細(xì)化的題中之意，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求。目前，城市環(huán)境衛(wèi)生管理精細(xì)化面臨管理理念較為滯后、管理機(jī)制不健全、管理標(biāo)準(zhǔn)不明晰、管理經(jīng)費(fèi)不充足、管理手段不夠先進(jìn)等現(xiàn)實(shí)困境。為此，應(yīng)推動(dòng)管理理念從傳統(tǒng)型向現(xiàn)代化更新，管理機(jī)制從“運(yùn)動(dòng)式”趨向長(zhǎng)效化，管理標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定從模糊化到清晰化，管理經(jīng)費(fèi)從隨意性向穩(wěn)定性轉(zhuǎn)變，管理手段從傳統(tǒng)型向智慧化改進(jìn)。這樣，才能加快推進(jìn)城市環(huán)境衛(wèi)生管理精細(xì)化，實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)美好生活向往的目標(biāo)。

關(guān)? 鍵? 詞：城市管理;城市環(huán)境衛(wèi)生管理;精細(xì)化管理;治理現(xiàn)代化

中圖分類號(hào)：D630? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2021）05-0040-09

收稿日期：2021-01-18

作者簡(jiǎn)介：羅志強(qiáng)，江西師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生，中共江西省委黨校講師，研究方向?yàn)楣补芾砝碚摗?/p>

一、問題的提出

城市是公共服務(wù)高度集聚的地理空間，加強(qiáng)城市管理是促進(jìn)城市發(fā)展的重要依托，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)。在城市管理這項(xiàng)系統(tǒng)工程中，環(huán)境衛(wèi)生管理的重要性日益突出、任務(wù)日益艱巨，因?yàn)榄h(huán)境衛(wèi)生不僅是城市干凈整潔的外在名片，也是城市健康發(fā)展與否的內(nèi)在指標(biāo)。

作為城市管理的重要內(nèi)容，城市環(huán)境衛(wèi)生管理是一項(xiàng)滿足人民美好生活需要的民生工程。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將城市管理工作擺在重要位置，圍繞城市管理精細(xì)化作出的一系列重要論述和部署都與城市環(huán)境衛(wèi)生管理息息相關(guān)。2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出“要融入讓群眾生活更舒適的理念，體現(xiàn)在每一個(gè)細(xì)節(jié)中?！薄坝每茖W(xué)態(tài)度、先進(jìn)理念、專業(yè)知識(shí)建設(shè)和管理城市?！盵1]2014年2月，習(xí)近平總書記在北京考察時(shí)特別強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)環(huán)境管理，“推進(jìn)城市管理目標(biāo)、方法、模式現(xiàn)代化”。[2]2015年12月，中央城市工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“特別是要注意加強(qiáng)城市精細(xì)化管理”，“城市工作要把創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境作為中心目標(biāo)，努力把城市建設(shè)成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。”[3]2017年3月，習(xí)近平總書記在全國(guó)“兩會(huì)”期間強(qiáng)調(diào)“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”。[4]2018年11月，習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r(shí)強(qiáng)調(diào)：“城市治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。一流城市要有一流治理，要注重在科學(xué)化、精細(xì)化、智能化上下功夫?！盵5]在2019年新年賀詞中，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要感謝“環(huán)衛(wèi)工人”“這些美好生活的創(chuàng)造者、守護(hù)者”。[6]可見，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)城市管理的重視一以貫之，對(duì)城市環(huán)境衛(wèi)生管理的關(guān)注由來已久。

二、相關(guān)研究文獻(xiàn)綜述

精細(xì)化管理這一概念最初用于企業(yè)管理領(lǐng)域，是一種以最大限度地減少管理所占用的資源和降低管理成本為主要目標(biāo)的管理方式。[7]由于這種方式是對(duì)傳統(tǒng)粗放式、經(jīng)驗(yàn)化管理模式的反思、批判和超越，適應(yīng)了時(shí)代發(fā)展需求，隨后被引入政府管理領(lǐng)域，成為政府管理的創(chuàng)新方式。[8]然而，到底什么是精細(xì)化管理，學(xué)界對(duì)此雖早有討論，但至今尚未達(dá)成共識(shí)。有學(xué)者從微觀視野出發(fā)，認(rèn)為精細(xì)化管理應(yīng)該體現(xiàn)規(guī)范化、數(shù)字化、協(xié)同化、精益化等特點(diǎn)，[9]包含“多元化”的治理結(jié)構(gòu)、“共享化”的發(fā)展成果、“法治化”的治理環(huán)境、“網(wǎng)絡(luò)化”的治理方式、“專業(yè)化”的治理人才等要素。[10]也有學(xué)者認(rèn)為微觀視野有明顯的局限性，只有從宏觀上把握才能解決精細(xì)化的學(xué)術(shù)和實(shí)踐雙重難題。[11]盡管視角不同，但精細(xì)化管理被普遍認(rèn)為“代表著城市治理現(xiàn)代化的基本方向，是未來我國(guó)城市和發(fā)展的主導(dǎo)性策略”。[12]但同時(shí)也要看到，通過設(shè)計(jì)精細(xì)化制度實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理是有成本的，[13]精細(xì)化管理在實(shí)踐中還存在不少障礙。當(dāng)前，全國(guó)城市管理執(zhí)法體制不統(tǒng)一，[14]城市“條塊”管理體制的弊端突出，[15]外部監(jiān)督存在實(shí)質(zhì)性缺位，盡管已經(jīng)結(jié)合了決策、執(zhí)行和監(jiān)督三方面權(quán)力，[16]但反映在案件移送、信息共享、配合制度等方面還任重道遠(yuǎn)。[17]

從管理主體看，政府角色正在發(fā)生變化，社區(qū)組織、社會(huì)組織、私人部門因力量日益壯大而受到重視，它們與公共部門形成了重要的伙伴關(guān)系，18]由此以市場(chǎng)為基礎(chǔ)、由競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)的策略正在取代傳統(tǒng)的、以規(guī)則為基礎(chǔ)、由權(quán)威驅(qū)動(dòng)的策略。[19]從管理機(jī)制看，單靠立法不能解決政府部門“碎片化”難題，立法和執(zhí)法要同頻共振，[20]綜合執(zhí)法改革的推進(jìn)有利于破解執(zhí)法力量分散所導(dǎo)致的管理碎片化、多頭交叉執(zhí)法等問題，[21]要構(gòu)建部門間雙向互助的持續(xù)性機(jī)制，[22]負(fù)有管理權(quán)的政府部門之間在城市環(huán)境衛(wèi)生管理中需要建立必要的溝通機(jī)制，按照操作規(guī)范和分工安排實(shí)現(xiàn)管理資源的有效整合和管理行為的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。[23]此外，必須完善綜合管理大聯(lián)動(dòng)機(jī)制，[24]加強(qiáng)正式政治和非正式政治的條塊協(xié)調(diào)。[25]從管理過程看，必須優(yōu)化過程與結(jié)果的銜接，形成規(guī)律性認(rèn)知并逐步建立和完善分領(lǐng)域精細(xì)化管理的長(zhǎng)效機(jī)制。[26]從管理手段看，急需以智慧治理為改革路徑，[27]不少學(xué)者瞄準(zhǔn)了互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等平臺(tái)，強(qiáng)調(diào)要抓住機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)智慧化管理。但也有學(xué)者持審慎態(tài)度，認(rèn)為大數(shù)據(jù)雖然為城市精細(xì)化管理提供了手段，但應(yīng)防止盲從、過熱和形式主義。[28]

由此可以看出，已有研究對(duì)城市精細(xì)化管理是未來城市管理的主導(dǎo)范式取得了共識(shí)，并在其主要內(nèi)涵、基本特征、推進(jìn)路徑以及范式轉(zhuǎn)換等方面進(jìn)行了深入探討，但其更多集中于對(duì)城市精細(xì)化管理的探討，沒有把城市環(huán)境衛(wèi)生管理作為研究對(duì)象，且缺少?gòu)某鞘协h(huán)境衛(wèi)生管理精細(xì)化實(shí)踐操作方面進(jìn)行深入研究。

三、城市環(huán)境衛(wèi)生管理精細(xì)化的現(xiàn)實(shí)困境

城市環(huán)境衛(wèi)生管理精細(xì)化是根據(jù)時(shí)代發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需求而提出的重大課題，是關(guān)系到城市良好形象與人民美好生活的系統(tǒng)工程。當(dāng)前，推進(jìn)城市環(huán)境衛(wèi)生管理精細(xì)化還面臨一些現(xiàn)實(shí)困境。

（一）城市環(huán)境衛(wèi)生管理理念亟待更新

一是部分管理者思想上不夠重視。城市環(huán)境衛(wèi)生管理是一項(xiàng)從無(wú)到有、從弱到強(qiáng)、從單一到綜合的工作，但部分管理者對(duì)城市環(huán)境衛(wèi)生管理的重要性在思想上缺乏足夠重視，認(rèn)為這項(xiàng)工作不能產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)效益，無(wú)法與見效快的工程項(xiàng)目相比，因而不愿花足夠的時(shí)間和精力深入實(shí)際進(jìn)行調(diào)查研究，缺乏對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的精準(zhǔn)掌握，沒有充分發(fā)揮以上率下的作用，造成了不想推動(dòng)、不推不動(dòng)、推而不動(dòng)的局面。二是部分管理者認(rèn)識(shí)上不夠深刻。沒有把城市環(huán)境衛(wèi)生管理工作當(dāng)作一項(xiàng)系統(tǒng)性、制度化、常態(tài)化的任務(wù)對(duì)待，偏向“運(yùn)動(dòng)式”管理，習(xí)慣采用突擊檢查、以罰代管的方式，由此造成了城市環(huán)境衛(wèi)生管理人力、物力和財(cái)力的浪費(fèi)。三是部分管理者規(guī)劃上不夠合理。習(xí)近平總書記指出：“城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著重要引領(lǐng)作用，考察一個(gè)城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱?！盵29]當(dāng)前，部分管理者“應(yīng)景式”規(guī)劃較多，沒有根據(jù)時(shí)代變化和城市發(fā)展的實(shí)際需要做好城市環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)劃，因而在源頭上留下了管理漏洞，并且在管理過程中不愿意及時(shí)更新設(shè)備和平臺(tái)，以致實(shí)施具體管理時(shí)心有余而力不足。

（二）城市環(huán)境衛(wèi)生管理機(jī)制不健全

一是部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全。城市環(huán)境衛(wèi)生管理不僅需要城管局一個(gè)部門參與，還需要黨委、政府、文明辦、旅游局、街道辦事處、居委會(huì)等多元主體協(xié)同發(fā)力。但現(xiàn)實(shí)中，由于不同主體在城市環(huán)境衛(wèi)生管理中的職責(zé)不同，任務(wù)輕重緩急不一，其對(duì)待這項(xiàng)工作的態(tài)度也不同，這就可能造成凝聚共識(shí)困難、統(tǒng)一指揮不便、密切配合不易的局面。二是長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制不健全。部分管理者存在只通報(bào)不問責(zé)、只考評(píng)不獎(jiǎng)懲等問題，還有部分管理者存在只問責(zé)、只管治而不服務(wù)等問題，導(dǎo)致激勵(lì)效應(yīng)不明顯，城市環(huán)境衛(wèi)生狀況難以得到根本改變，邊治理邊反彈現(xiàn)象比較突出。三是社會(huì)參與機(jī)制不健全。在城市環(huán)境衛(wèi)生管理中，政府、社會(huì)、公眾等不同主體依然存在割裂現(xiàn)象，如政府部門往往以管理者自居，忽略了管理與服務(wù)并存的雙重屬性，使得社會(huì)和公眾參與管理的渠道較為狹窄，無(wú)法形成多元主體參與管理的格局。

（三）城市環(huán)境衛(wèi)生管理標(biāo)準(zhǔn)不明晰

一是道路保潔管理標(biāo)準(zhǔn)不明晰。道路保潔是一項(xiàng)復(fù)雜性工作，涉及到不同路況、不同作業(yè)工具、不同天氣、不同時(shí)段等現(xiàn)實(shí)情況，需要精細(xì)選擇保潔方式。然而，在哪種路況選擇什么樣的作業(yè)方式、作業(yè)工具方面還存在隨意性，尤其是在遇到冰雪天氣時(shí)，有些保潔人員仍然采用灑水方式進(jìn)行路面清掃，這極易導(dǎo)致發(fā)生交通事故的后果。二是環(huán)衛(wèi)設(shè)施設(shè)備管理標(biāo)準(zhǔn)不明晰。如沒有建立專人管理負(fù)責(zé)制度，缺乏對(duì)環(huán)衛(wèi)設(shè)施設(shè)備統(tǒng)一管理、保養(yǎng)、維護(hù)制度，給日常使用留下了隱患。此外，部分使用者規(guī)矩意識(shí)不強(qiáng)，不能嚴(yán)格按照相關(guān)操作流程、操作規(guī)范進(jìn)行作業(yè)。三是生活垃圾收集、運(yùn)輸、處置標(biāo)準(zhǔn)不明晰。垃圾分類在部分城市還沒有落實(shí)到位，就連垃圾容器的外觀和標(biāo)識(shí)也存在混亂現(xiàn)象。有些保潔員為了省時(shí)省事，沒有嚴(yán)格執(zhí)行垃圾分類要求，甚至自己對(duì)垃圾分類都缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，無(wú)法很好地貫徹落實(shí)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

（四）城市環(huán)境衛(wèi)生管理經(jīng)費(fèi)不充足

一是城市環(huán)境衛(wèi)生管理隊(duì)伍經(jīng)費(fèi)不充足。城市環(huán)境衛(wèi)生管理精細(xì)化不是輕輕松松敲鑼打鼓就能完成的，而是要組織專門的管理隊(duì)伍進(jìn)行管理。隨著城市環(huán)境衛(wèi)生管理面積的不斷擴(kuò)大、領(lǐng)域不斷擴(kuò)充、要求不斷提高，管理隊(duì)伍也要同步發(fā)展壯大，這些都需要充足的經(jīng)費(fèi)作支撐。但現(xiàn)實(shí)中，在職在編城市環(huán)境衛(wèi)生管理人員的收入并沒有與工作任務(wù)同步增長(zhǎng)，也就是說，工資待遇沒有得到相應(yīng)提高，嚴(yán)重影響了管理隊(duì)伍的穩(wěn)定性。二是城市環(huán)境衛(wèi)生管理基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)費(fèi)不充足。城市環(huán)境衛(wèi)生管理理念要先行，配套要跟上。做好這項(xiàng)工作，必須有充足的專項(xiàng)資金。但現(xiàn)實(shí)中，市政工程建設(shè)和設(shè)備購(gòu)置往往與城市快速擴(kuò)張和管理需求增長(zhǎng)存在較大差距。如部分縣城中心城區(qū)的公廁供給總數(shù)與需求總數(shù)不匹配，不能滿足城市發(fā)展需要;再如城市每個(gè)垃圾容器每天都應(yīng)該配置一個(gè)塑料袋，以方便及時(shí)袋裝清理垃圾，但經(jīng)費(fèi)不足造成一些垃圾容器沒有配置塑料袋或者不能保證每天都能將垃圾袋裝清理。三是城市環(huán)境衛(wèi)生管理運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)不充足。運(yùn)行維護(hù)是加強(qiáng)城市環(huán)境衛(wèi)生管理的重要環(huán)節(jié)，也是一項(xiàng)重大工程。衛(wèi)生設(shè)備既會(huì)隨著風(fēng)吹日曬產(chǎn)生損耗，也會(huì)出現(xiàn)人為毀壞的可能，這就需要加大運(yùn)行維護(hù)力度，運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)也要同步增加。但現(xiàn)實(shí)中，運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)往往捉襟見肘，難以按照作業(yè)量和標(biāo)準(zhǔn)保障到位，直接影響了設(shè)備的正常運(yùn)行，嚴(yán)重影響了市容市貌。

（五）城市環(huán)境衛(wèi)生管理手段不夠先進(jìn)

一是環(huán)衛(wèi)作業(yè)方式原始。設(shè)備是否先進(jìn)直接關(guān)系到管理效率和管理效果。部分城市環(huán)境衛(wèi)生管理設(shè)備比較陳舊，機(jī)械化程度低，甚至停留在依靠大鐵锨裝垃圾、大掃帚掃馬路階段，以致路面清掃率、垃圾無(wú)害化處理率、糞便無(wú)害化處理率等都較低，滿足不了人民群眾對(duì)干凈整潔環(huán)境的期待。二是環(huán)衛(wèi)工人的綜合能力有待提高。城市環(huán)衛(wèi)工人文化程度普遍偏低，對(duì)新技術(shù)和新設(shè)備接受能力較差，在熟練操作環(huán)衛(wèi)設(shè)備上還需要轉(zhuǎn)型升級(jí)。三是智慧平臺(tái)建設(shè)緩慢。從目前來看，盡管智慧城市建設(shè)已經(jīng)邁出了步伐，但城市環(huán)境衛(wèi)生管理智慧平臺(tái)建設(shè)速度較為緩慢，有些縣級(jí)城市剛剛起步，有些縣級(jí)城市尚未將其提上日程，有些城市的智慧平臺(tái)雖已初步成型但運(yùn)用率不高，總體上沒有突破傳統(tǒng)管理方式和手段的制約。

四、城市環(huán)境衛(wèi)生管理精細(xì)化困境紓解策略

城市環(huán)境衛(wèi)生管理精細(xì)化是一項(xiàng)系統(tǒng)性、復(fù)雜性、長(zhǎng)期性工程，既要注重更新管理理念，健全管理機(jī)制，也要關(guān)注管理標(biāo)準(zhǔn)，保障管理經(jīng)費(fèi)，更要適應(yīng)時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)，充分利用現(xiàn)代管理手段，這樣，才能推動(dòng)城市環(huán)境衛(wèi)生管理早日步入精細(xì)化、現(xiàn)代化軌道。

（一）從傳統(tǒng)型到現(xiàn)代化：更新管理理念

⒈系統(tǒng)管理理念。城市環(huán)境衛(wèi)生管理是城市管理的重要組成部分，與城市人口管理、交通管理、流動(dòng)攤販管理等共同構(gòu)成統(tǒng)一的管理網(wǎng)絡(luò)。它們之間不是互相獨(dú)立、彼此割裂的，而是相互影響、相互交織的。其中，某一個(gè)子系統(tǒng)出現(xiàn)問題都可能牽一發(fā)而動(dòng)全身，給整個(gè)系統(tǒng)帶來不利影響。為此，必須樹立系統(tǒng)管理理念，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，通過預(yù)判城市發(fā)展趨勢(shì)，研判城市管理難題，進(jìn)行有針對(duì)性的前瞻性規(guī)劃，推動(dòng)有回應(yīng)性的整體性管理，這樣，才能使城市環(huán)境衛(wèi)生管理更加科學(xué)、城市運(yùn)行更加高效。

⒉依法管理理念。城市環(huán)境衛(wèi)生管理無(wú)論從過程還是結(jié)果角度衡量，都必須運(yùn)用法治思維和法治方式來推動(dòng)。在作出重大決策時(shí)，一定要于法有據(jù);制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范時(shí)，一定要有法可依;推進(jìn)管理措施時(shí)，一定要有法必依;執(zhí)行執(zhí)法決定時(shí)，一定要執(zhí)法必嚴(yán)。如在建筑物標(biāo)識(shí)標(biāo)牌專項(xiàng)整治行動(dòng)中，各機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和個(gè)人如有設(shè)置標(biāo)識(shí)標(biāo)牌和戶外廣告需求的，必須聘請(qǐng)有資質(zhì)的專業(yè)設(shè)計(jì)公司設(shè)計(jì)，報(bào)城管局審批、備案后方可實(shí)施;各街道要按照嚴(yán)格執(zhí)法、違法必拆的原則開展執(zhí)法工作，做到拆前有方案、拆中有保障、拆前拆后有圖片，講究工作方法，認(rèn)真做好解釋、勸導(dǎo)工作，確保社會(huì)穩(wěn)定?？傮w來說，就是要在城市環(huán)境衛(wèi)生管理的全過程做到以法律為準(zhǔn)繩，依法管理、依法辦事，切實(shí)解決城市環(huán)境衛(wèi)生管理中人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問題。

⒊綜合管理理念。一是強(qiáng)調(diào)綜合手段的運(yùn)用。要針對(duì)不同問題、不同情節(jié)綜合運(yùn)用行政、法律、道德等多種手段。二是強(qiáng)調(diào)綜合關(guān)系的協(xié)調(diào)。要綜合調(diào)節(jié)利益關(guān)系、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，對(duì)“人、屋、車、場(chǎng)、網(wǎng)、組織”等各類要素進(jìn)行全面管理和服務(wù)。三是強(qiáng)調(diào)解決綜合問題。要研究制定市容市貌標(biāo)準(zhǔn)和城市管理措施，編制城市管理專項(xiàng)規(guī)劃，制定城市管理方面的年度工作目標(biāo)和考核辦法，以解決負(fù)責(zé)市政設(shè)施運(yùn)行、環(huán)衛(wèi)保潔和垃圾收運(yùn)、處置、資源化利用等問題，指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查、考核市容環(huán)境衛(wèi)生和綜合行政執(zhí)法管理工作。

⒋源頭管理理念。城市環(huán)境衛(wèi)生管理精細(xì)化既要治標(biāo)、更要治本。治本之策在于加強(qiáng)源頭管理，從源頭上找準(zhǔn)癥結(jié)，做到對(duì)癥下藥。以垃圾分類工作為例，盡管一些人的習(xí)慣一時(shí)難以改變，但還是應(yīng)從源頭上和根本上解決問題。正如習(xí)近平總書記在2016年12月主持召開中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上強(qiáng)調(diào)的那樣，要加快建立分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)，形成以法治為基礎(chǔ)、政府推動(dòng)、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍。因此，普遍推行垃圾分類制度，是加強(qiáng)源頭管理的根本所在。

（二）從“運(yùn)動(dòng)式”到長(zhǎng)效化：健全管理機(jī)制

⒈構(gòu)建協(xié)同性參與機(jī)制。精細(xì)化管理涉及大量微觀事務(wù)，完全依靠政府力量必然會(huì)造成巨大的行政成本支出，且未必能達(dá)到預(yù)期效果。城市環(huán)境衛(wèi)生管理作為一個(gè)多方主體共同參與公共事務(wù)的過程，不應(yīng)僅僅視為政府單一主體的事，還應(yīng)建立起政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等各主體之間協(xié)商合作良性互動(dòng)關(guān)系，努力形成共建共治共享格局。構(gòu)建協(xié)同性參與機(jī)制應(yīng)關(guān)注以下幾方面：一是參與過程互動(dòng)。即“加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”，[30]而不是缺少核心的“主體多元化”。二是參與主體間的關(guān)系。必須準(zhǔn)確把握政府主導(dǎo)與社會(huì)協(xié)同的關(guān)系，在強(qiáng)化政府行政管理責(zé)任的同時(shí)，通過各種方式調(diào)動(dòng)各類社會(huì)主體參與精細(xì)化管理的積極性。既要強(qiáng)調(diào)各級(jí)行政部門的主導(dǎo)地位，強(qiáng)化公眾、社區(qū)、企業(yè)的主體責(zé)任，也要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、公益機(jī)構(gòu)等專業(yè)性社會(huì)組織的作用。[31]三是參與渠道多樣。參與渠道多樣是實(shí)質(zhì)性參與的必備條件，應(yīng)通過制度化拓寬社會(huì)參與渠道。

⒉健全長(zhǎng)效化監(jiān)管機(jī)制。要將環(huán)境整治納入政府績(jī)效考核體系，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與監(jiān)督，將社會(huì)監(jiān)督意見作為對(duì)相關(guān)職能部門績(jī)效考核的重要依據(jù)。一是明確考核指標(biāo)。將城市環(huán)境衛(wèi)生管理納入各相關(guān)部門年度管理目標(biāo)之中，完善城市環(huán)境衛(wèi)生管理考核指標(biāo)體系?？己藘?nèi)容由單一的衛(wèi)生保潔向市容環(huán)境、園林綠化、市政設(shè)施、經(jīng)營(yíng)秩序等轉(zhuǎn)變。在進(jìn)行績(jī)效考核制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)明確考核范圍、考核主體、指標(biāo)體系、過程監(jiān)督和激勵(lì)措施五個(gè)方面內(nèi)容。二是完善考核辦法。將日檢、暗查、月綜合考核、督辦四方面結(jié)合起來，對(duì)工作成績(jī)突出的和未完成目標(biāo)任務(wù)的予以通報(bào);同時(shí)，不定期組織人員進(jìn)行檢查督查，對(duì)于履責(zé)不到位、工作推進(jìn)不力的，嚴(yán)格追究相關(guān)單位和人員責(zé)任。三是強(qiáng)化考核結(jié)果的運(yùn)用。專項(xiàng)整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)組織專人對(duì)各街道整治情況進(jìn)行督查考核，對(duì)不作為、亂作為、推諉扯皮、弄虛作假、不能按期完成整治任務(wù)的單位，按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行責(zé)任追究;對(duì)管理不到位、措施不落實(shí)、工作效率低、玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊、吃拿卡要的單位和個(gè)人進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)。

⒊健全市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制。國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》（2017年3月1日第二次修訂）第二十九條規(guī)定：“環(huán)境衛(wèi)生管理應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行社會(huì)化服務(wù)。”實(shí)踐證明，“多元主體下有效共治的市場(chǎng)模式是我國(guó)環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)提供的理想模式”。[32]因此，在城市環(huán)境衛(wèi)生管理中，應(yīng)當(dāng)重視并建立起政府與企業(yè)的合作關(guān)系，以合作克服政府大包大攬的傳統(tǒng)弊端，提高城市環(huán)境衛(wèi)生管理質(zhì)量和效率。按照政企分開、管養(yǎng)分離原則，加快公共服務(wù)市場(chǎng)培育，加大城市管理市場(chǎng)化、專業(yè)化力度，把市場(chǎng)能做好的盡量交給市場(chǎng)，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，確立公共服務(wù)企業(yè)在城市基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)的主體地位。這就要求通過政府購(gòu)買服務(wù)方式逐步有序?qū)⒙窡簟⒘粱?、環(huán)衛(wèi)保潔、垃圾分類處置及“牛皮癬”清理等交給企業(yè)、社會(huì)組織，形成政府主導(dǎo)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)化運(yùn)作的管理管護(hù)新機(jī)制，以走出當(dāng)前城市基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理高成本、低效率的困境。

（三）從模糊化到清晰化：明確管理標(biāo)準(zhǔn)

⒈明確道路保潔管理標(biāo)準(zhǔn)。從總體上說，要按照路面凈、路牙凈、井箅子凈、樹穴凈、綠化帶凈、墻根凈等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行作業(yè)，達(dá)到道路上無(wú)垃圾、無(wú)污水、無(wú)沙土、無(wú)煙頭、無(wú)果皮紙屑的效果。具體而言，一是在作業(yè)方式上，要區(qū)分快速路、主次干路、非主次干路、非機(jī)動(dòng)車道、人行道等特點(diǎn)選擇保潔工具。快速路、主次干路以采用大型保潔機(jī)具聯(lián)合作業(yè)方式為主，非主次干路、非機(jī)動(dòng)車道、人行道應(yīng)使用小型保潔機(jī)具或人工保潔方式進(jìn)行作業(yè)。二是在任務(wù)分配上，要區(qū)分不同季節(jié)、不同時(shí)段等安排任務(wù)量。如在非冬季，可按照早晨、午間、晚上三個(gè)特定時(shí)間段實(shí)行每天三次集中作業(yè)。如遇高溫、暴雨等特殊天氣，可根據(jù)實(shí)際情況優(yōu)化作業(yè)模式并及時(shí)調(diào)整作業(yè)時(shí)間及頻次。三是在質(zhì)量上，要嚴(yán)格控制道路上可見垃圾數(shù)量、可見垃圾滯留時(shí)間、地面塵土量、路面本色度等指標(biāo)符合城市環(huán)衛(wèi)要求，確保道路保潔作業(yè)二次揚(yáng)塵污染控制到位，作業(yè)后路面無(wú)污水、無(wú)污泥、無(wú)雜物。

⒉明確環(huán)衛(wèi)設(shè)施設(shè)備管理標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施設(shè)備的設(shè)置、管理、維護(hù)應(yīng)符合布局合理、整潔衛(wèi)生、方便實(shí)用等要求，保證設(shè)施設(shè)備和作業(yè)機(jī)具的種類、功能、數(shù)量配置到位。環(huán)衛(wèi)車輛、垃圾容器、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站、公廁等設(shè)置應(yīng)符合國(guó)家現(xiàn)行實(shí)施的《城市環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施規(guī)劃規(guī)范》GB50337、《環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》CJJ27、《城市公共廁所設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》CJJ14和《城市公共廁所衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》GB/T17217等有關(guān)規(guī)定，不折不扣加以落實(shí)。

⒊明確生活垃圾收集、運(yùn)輸、處置標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)按照國(guó)家相關(guān)要求，全面推行生活垃圾分類工作，實(shí)行生活垃圾分類收集、分類運(yùn)輸和分類處置，促使垃圾分類收集與運(yùn)輸、處置方式相協(xié)調(diào)，促進(jìn)生活垃圾處理的無(wú)害化、減量化和資源化。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)垃圾收集運(yùn)輸作業(yè)人員的管理，確保在運(yùn)輸過程中不出現(xiàn)垃圾揚(yáng)、撒、拖掛和污水滴漏等現(xiàn)象。

（四）從隨意性到穩(wěn)定性：保障管理經(jīng)費(fèi)

⒈在管理隊(duì)伍方面提供充足保障。應(yīng)按照國(guó)家和省、市有關(guān)機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定，根據(jù)精細(xì)化管理實(shí)際需要，合理核定和調(diào)整城市環(huán)境衛(wèi)生管理隊(duì)伍人員編制，努力配足配強(qiáng)隊(duì)伍，有效解決城市環(huán)境衛(wèi)生管理力量不足問題。另外，各項(xiàng)工作牽頭單位要負(fù)責(zé)具體工作的組織實(shí)施，主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)抓總協(xié)調(diào)，制定工作方案，確定工作目標(biāo)，強(qiáng)化工作舉措，明晰工作進(jìn)度，明確責(zé)任人員，通力協(xié)作形成合力，杜絕推諉扯皮現(xiàn)象，確保城市環(huán)境衛(wèi)生管理工作順利進(jìn)行。

⒉在設(shè)備方面提供充足保障。進(jìn)一步夯實(shí)城市環(huán)境衛(wèi)生管理設(shè)備基礎(chǔ)，市、區(qū)兩級(jí)要安排專項(xiàng)資金更新和添置一批市政養(yǎng)護(hù)、橋梁維護(hù)、垃圾清運(yùn)、城管執(zhí)法等急需設(shè)備，淘汰陳舊、落后設(shè)備。

⒊在經(jīng)費(fèi)方面提供充足保障。調(diào)整現(xiàn)行城市環(huán)境衛(wèi)生管理經(jīng)費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，按照高水平、精細(xì)化、長(zhǎng)效化的管理要求，綜合城市規(guī)模擴(kuò)張、設(shè)施投資及資金成本增加、作業(yè)成本加大、人員工資提高、物價(jià)上漲等因素，建立健全工作量與經(jīng)費(fèi)同比例增長(zhǎng)機(jī)制。推動(dòng)城市空間資源市場(chǎng)化，通過招標(biāo)、拍賣等形式出讓地下通道、戶外廣告等經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，收入全部用于城市環(huán)境衛(wèi)生管理，努力形成城市建設(shè)與衛(wèi)生管理互動(dòng)互促、協(xié)調(diào)發(fā)展的良性循環(huán)局面。

（五）從傳統(tǒng)型到智慧化：改進(jìn)管理手段

⒈搭建城市環(huán)境衛(wèi)生管理數(shù)據(jù)集聚平臺(tái)。數(shù)據(jù)是一種符號(hào)，更是一種資源?！皬?fù)雜的數(shù)據(jù)不再僅僅呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性特征，反而更多地呈現(xiàn)出非結(jié)構(gòu)性和半結(jié)構(gòu)性特征”，[33]因此，把數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)化為管理效能，就需要搭建數(shù)據(jù)集聚平臺(tái)。這個(gè)平臺(tái)就像一個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)，既包含實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，也包含歷史數(shù)據(jù)，通過有效對(duì)比和分析，能夠?yàn)楣芾硖峁?shù)據(jù)支撐。如新加坡城市管理部門開發(fā)的“一聯(lián)通”以ICT技術(shù)為依托，居民可以充分利用這個(gè)數(shù)據(jù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)廣泛參與;[34]又如美國(guó)紐約311平臺(tái)也成為城市環(huán)境衛(wèi)生管理實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)的最主要來源。在我國(guó)，已有一些城市設(shè)立了非緊急政務(wù)熱線，如江西設(shè)有12345市民服務(wù)熱線，這一熱線涵蓋市容環(huán)衛(wèi)多個(gè)職能部門，為搭建數(shù)據(jù)集聚平臺(tái)奠定了良好基礎(chǔ)。

⒉組建城市環(huán)境衛(wèi)生管理數(shù)據(jù)分析團(tuán)隊(duì)。數(shù)據(jù)如果不經(jīng)分析，只能成為僵尸數(shù)據(jù)，對(duì)于城市環(huán)境衛(wèi)生管理工作毫無(wú)意義。數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的城市需要一支專業(yè)情報(bào)分析團(tuán)隊(duì)，隊(duì)員必須具備數(shù)據(jù)處理、信息分析、情報(bào)甄別能力，尤其需要數(shù)據(jù)科學(xué)和競(jìng)爭(zhēng)情報(bào)方面的專業(yè)人才。通過數(shù)據(jù)分析，能夠?qū)Τ鞘蟹秶鷥?nèi)所有環(huán)衛(wèi)作業(yè)車輛、垃圾采集點(diǎn)等進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，做到管理無(wú)死角，確保衛(wèi)生清潔及時(shí)、垃圾清運(yùn)及時(shí)、維修養(yǎng)護(hù)及時(shí)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理。

⒊構(gòu)建城市環(huán)境衛(wèi)生管理數(shù)據(jù)預(yù)警指標(biāo)體系?；跀?shù)據(jù)構(gòu)建的預(yù)警指標(biāo)體系有助于系統(tǒng)而直觀地展示大數(shù)據(jù)背后所呈現(xiàn)的城市環(huán)境衛(wèi)生管理短板，科學(xué)地梳理問題矛盾次序，從而提高決策者的管理效率，這也是進(jìn)一步展開情報(bào)分析以切實(shí)解決問題的基礎(chǔ)。城市可以在搭建城市公共數(shù)據(jù)集聚平臺(tái)的基礎(chǔ)上，根據(jù)對(duì)已有數(shù)據(jù)的分類，嘗試設(shè)計(jì)預(yù)警指標(biāo)，并在不斷擴(kuò)大公共數(shù)據(jù)所涉范圍的同時(shí)，逐步完善整套預(yù)警體系。[35]

總之，城市環(huán)境衛(wèi)生管理精細(xì)化作為城市管理精細(xì)化的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活向往的重要抓手，但就目前來看仍然面臨一些困境，因此，應(yīng)在充分認(rèn)識(shí)和把握城市發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，以歷史眼光和宏大視野對(duì)待城市管理問題，尤其要把城市環(huán)境衛(wèi)生管理作為一項(xiàng)重要任務(wù)來抓，久久為功、常抓不懈，以不斷提升人民群眾在城市生活中的安全感、尊嚴(yán)感和幸福感。

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Practical Dilemma and Relief Strategy of Urban Environmental

Health Management Refinement

Luo Zhiqiang

Abstract：To promote the refinement of urban environmental health management is not only the meaning of realizing the refinement of urban management，but also the inevitable requirement of the modernization of national governance.At present，the refinement of urban environmental health management is faced with many practical difficulties，such as lagging management concept，imperfect management mechanism，unclear management standards，insufficient management funds and less advanced management means. Therefore，we should promote the renewal of management concept from traditional type to modern type，the long-term trend of management mechanism from “sports type” ，the fuzziness to clarity of management standard setting，the change of management funds from randomness to stability，and the improvement of management means from traditional type to wisdom.Only in this way can we accelerate the refinement of urban environmental health management and realize the goal of people's yearning for a better life.

Key words：urban management;urban environmental sanitation management;fine management;modernization of governance