鮑祉璇

[摘要]目前，人口老齡化已然呈現(xiàn)出程度高、增速快、高齡化的發(fā)展態(tài)勢(shì)，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老已經(jīng)無(wú)法全面滿(mǎn)足城市老年人的養(yǎng)老需求，相比傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式，社區(qū)養(yǎng)老作為一種新型的養(yǎng)老模式，既能滿(mǎn)足老人居家的愿望，又可以通過(guò)社會(huì)化服務(wù)，彌補(bǔ)家庭養(yǎng)老功能的不足，是現(xiàn)階段補(bǔ)齊民生領(lǐng)域養(yǎng)老服務(wù)短板的必然選擇，同時(shí)也是現(xiàn)階段解決城市老年人多元養(yǎng)老需求較為適宜可行的上策。在這一現(xiàn)實(shí)狀況下，積極推行社區(qū)養(yǎng)老勢(shì)在必行，但同時(shí)，我們也清醒地認(rèn)識(shí)到，在推進(jìn)過(guò)程中難免會(huì)遇到很多瓶頸，文章從政府職責(zé)、宣傳推廣、服務(wù)質(zhì)量及參與覆蓋幾個(gè)方面入手，剖析社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在推進(jìn)過(guò)程中可能面臨的問(wèn)題，旨在為探尋有效破解途徑提供參考。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)養(yǎng)老；養(yǎng)老服務(wù)；問(wèn)題

中圖分類(lèi)號(hào)：D669.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-1722（2021）06-0009-03

★項(xiàng)目信息：2020年度鞍山市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)立項(xiàng)課題研究成果，課題編號(hào)as20202059

按照世界衛(wèi)生組織的定義：老齡人占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到7%的為“老齡化社會(huì)”，達(dá)到14%的為“老齡社會(huì)”，達(dá)到20%的為“超老齡社會(huì)”。鞍山市作為東北老工業(yè)城市，老齡化起始于1992年，比全國(guó)平均時(shí)間早了7年，提前全省3年，可以說(shuō)，目前我市已經(jīng)進(jìn)入世界超老齡社會(huì)的行列，人口老齡化給現(xiàn)有的模式帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)和困難。截至2019年底，鞍山市60歲及以上老年人口為89.1萬(wàn)人，占全市戶(hù)籍總?cè)丝诘?6.2%，比上年提高1.1個(gè)百分點(diǎn)，老齡化率居全省第7位，與全省和全國(guó)相比，分別高0.6和8.1個(gè)百分點(diǎn)。遠(yuǎn)高出60歲及以上老年人口占比超過(guò)10%即進(jìn)入老齡化社會(huì)的聯(lián)合國(guó)標(biāo)準(zhǔn)。80歲及以上高齡老人為11.6萬(wàn)人 ，占全市戶(hù)籍總?cè)丝诘?.4%，占老年總?cè)丝诘?3.0%，老年人口撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)加重。從老年撫養(yǎng)比來(lái)看，2019年全市老年撫養(yǎng)比為41.5%，比上年提高2.0個(gè)百分點(diǎn)，較“六普”提高了19.3個(gè)百分點(diǎn)，全市老年人口撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)逐年加大。失能（部分失能）老年人口9.78萬(wàn)人，占比老年人口的11%；城市特困老年人口和低保對(duì)象中的老年人2.97萬(wàn)人，占比老年人口的3.3%；空巢（獨(dú)居）老年人口15.35萬(wàn)人，占比老年人口的17.2%。

面對(duì)如此龐大的老年群體，截至2018年底，鞍山市共有養(yǎng)老及療養(yǎng)康復(fù)機(jī)構(gòu)203家，床位26973張，每千名老年人擁有床位數(shù)28.6張，其中民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)127家，占比為62.5%，療養(yǎng)康復(fù)機(jī)構(gòu)3家。目前，已建成醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)1家——岫巖縣康樂(lè)養(yǎng)老院，各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)均為老年人就醫(yī)開(kāi)通綠色通道，16家二級(jí)以上醫(yī)院開(kāi)設(shè)老年病房或老年病門(mén)診。201家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已有188家與衛(wèi)生機(jī)構(gòu)簽訂服務(wù)協(xié)議，簽約率達(dá)93.5%，以不同形式為入住老年人提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中國(guó)老年人對(duì)熟悉環(huán)境的依賴(lài)程度較高，更多地依戀家庭所帶來(lái)的歸屬感和安全感，社區(qū)養(yǎng)老作為一種以家庭為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、以機(jī)構(gòu)為支撐、政府和社會(huì)提供資源支持的多元主體養(yǎng)老服務(wù)體系，最貼近老年人生活需求。因此，社區(qū)養(yǎng)老是促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，推動(dòng)社會(huì)整體發(fā)展，滿(mǎn)足民生需求的關(guān)鍵點(diǎn)，是解決現(xiàn)階段我國(guó)養(yǎng)老問(wèn)題的必然選擇。為此，我們需要積極應(yīng)對(duì)各項(xiàng)挑戰(zhàn)，加快補(bǔ)齊在民生領(lǐng)域內(nèi)有關(guān)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)中的“短板”，促使養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)提質(zhì)高效發(fā)展。筆者以鞍山市為例，對(duì)社區(qū)養(yǎng)老的狀況進(jìn)行了調(diào)研?？偨Y(jié)歸納問(wèn)題如下。

一、政府主導(dǎo)責(zé)任不清

（一）政府角色“越位”“缺位”

社區(qū)養(yǎng)老是一項(xiàng)錯(cuò)綜復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要政府多個(gè)部門(mén)聯(lián)動(dòng)合作。當(dāng)前，我國(guó)采取的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式，仍然是以政府主導(dǎo)為主。政府主導(dǎo)帶有一定的行政色彩，在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中有著不可比擬的優(yōu)勢(shì)，它可以利用行政手段來(lái)調(diào)動(dòng)多方資源，從而快速有效的奠定了居家養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)性保障。但與此同時(shí)，也會(huì)呈現(xiàn)一定的弊端，即社區(qū)對(duì)政府產(chǎn)生過(guò)多的依賴(lài)，使得社區(qū)養(yǎng)老在自身體系的發(fā)展上難以具有針對(duì)性、多樣化。我們應(yīng)該清醒認(rèn)識(shí)到，在建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老體系中，政府雖是主導(dǎo)，但不應(yīng)該承擔(dān)此過(guò)程中的所有責(zé)任，政府應(yīng)該對(duì)自身進(jìn)行準(zhǔn)確的角色定位，謹(jǐn)防在養(yǎng)老服務(wù)中出現(xiàn)“缺位”“越位”，這對(duì)建設(shè)和發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老工作是不利的。

（二）缺乏配套的政法法規(guī)

社區(qū)養(yǎng)老能否真正為老年群體服務(wù)，能否使老年人獲得幸福感和滿(mǎn)意感，都需要體制機(jī)制的建設(shè)和完善，而體制機(jī)制的建立和完善，在很大程度上需要相關(guān)配套法律法規(guī)的制定和保障。

目前，《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》，在大體上對(duì)老年人的權(quán)益予以了規(guī)制，但是在實(shí)施的細(xì)則上缺乏具體的明示。目前，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)不健全，大部分有關(guān)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的工作還僅僅停留在依靠規(guī)章制度和紅頭文件來(lái)開(kāi)展工作，缺乏綜合性、強(qiáng)制性、專(zhuān)項(xiàng)性和指導(dǎo)性，致使執(zhí)行過(guò)程中遇到諸多瓶頸，缺少中長(zhǎng)期規(guī)劃，很難保障真正落實(shí)推廣。

（三）監(jiān)督管理缺位

社區(qū)養(yǎng)老以政府為主導(dǎo)，以社區(qū)為依托，政府在整個(gè)服務(wù)體系中起到了十分重要的作用。目前，鞍山市對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的管理水平相對(duì)較低，缺乏社會(huì)組織和社區(qū)自治力量準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，在監(jiān)管方面沒(méi)有做到定時(shí)考核，服務(wù)質(zhì)量難以保障。應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，篩選合格社會(huì)組織，并對(duì)其服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，為社區(qū)養(yǎng)老有序運(yùn)行提供條件。

二、宣傳力度不夠，居民參與不足

（一）傳統(tǒng)養(yǎng)老觀(guān)念影響

千百年來(lái)，我們接受著傳統(tǒng)的孝道教育，奉行“百善孝為先”的孝道理念，奉行你養(yǎng)我小、我養(yǎng)你老的養(yǎng)老觀(guān)念，可以說(shuō)，家庭養(yǎng)老、子女養(yǎng)老已經(jīng)深深植入中華兒女的思想中，人們普遍認(rèn)為：社區(qū)服務(wù)一定沒(méi)有家庭舒服，照顧也沒(méi)有子女盡心。甚至有些地方，有人認(rèn)為住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老人都是無(wú)兒無(wú)女或者子女不孝。這都是由于受傳統(tǒng)養(yǎng)老觀(guān)念的影響，對(duì)社區(qū)養(yǎng)老觀(guān)念認(rèn)識(shí)淺薄所致。

（二）家庭養(yǎng)老依然是常態(tài)

家庭養(yǎng)老作為一種環(huán)環(huán)反哺的反饋模式，仍是大多數(shù)家庭的常態(tài)養(yǎng)老模式。實(shí)施計(jì)劃生育政策后，家庭成員數(shù)量減少，獨(dú)生子女的家庭很難滿(mǎn)足老年人在醫(yī)療護(hù)理、生活照顧及精神安慰等需求，導(dǎo)致老年人的需求和現(xiàn)實(shí)之間存在落差。另外，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，許多年輕人由于求學(xué)、工作、移民等，無(wú)法為老人提供在家養(yǎng)老的支持，使得“空巢”家庭不斷增多，家庭的基礎(chǔ)養(yǎng)老功能被削弱了。

面對(duì)老年人口基數(shù)大、增長(zhǎng)快、高齡化等特點(diǎn)，以及種種外在的因素，家庭養(yǎng)老功能已經(jīng)呈弱化趨勢(shì)，家庭養(yǎng)老方式顯然已經(jīng)不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的腳步。

（三）缺乏有效的宣傳

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)有一定的前瞻性，就目前來(lái)看，在發(fā)達(dá)城市還算具有一定的普宣度，在欠發(fā)達(dá)城市的宣傳推廣力度明顯缺乏。

在宣傳推廣過(guò)程中，社區(qū)養(yǎng)老在社區(qū)內(nèi)的宣傳力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，一些社區(qū)工作人員責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)不高，自身對(duì)于這門(mén)新興的養(yǎng)老模式缺乏了解，自然做不到有效準(zhǔn)確地宣傳和介紹；有些社區(qū)及相關(guān)工作人員雖然對(duì)社區(qū)養(yǎng)老的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行過(guò)宣傳，但在宣傳過(guò)程中沒(méi)有把不同的養(yǎng)老實(shí)際需求作為根本出發(fā)點(diǎn)，缺乏針對(duì)性和靶向服務(wù)，存在盲目性，從而導(dǎo)致宣傳效果大打折扣；在宣傳廣度上，覆蓋面明顯不足，很多老年人對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)雖然感興趣，但卻又了解甚少，對(duì)這項(xiàng)服務(wù)的性質(zhì)、內(nèi)容等都不是十分了解，有的老年人認(rèn)為社區(qū)養(yǎng)老是針對(duì)貧困老人和生活不能自理老人等特殊老年群體，有的老人還認(rèn)為社區(qū)養(yǎng)老是一種福利性服務(wù)，費(fèi)用應(yīng)該由政府承擔(dān)，可見(jiàn)知曉率和參與率極差；在宣傳手段上，很多社區(qū)的宣傳手段相對(duì)單一，渠道閉塞，僅依靠宣傳單和社區(qū)工作人員的背誦式講解，不容易使老年人及其家屬對(duì)社區(qū)養(yǎng)老有一個(gè)全面而又深刻的認(rèn)識(shí)。而且，近年來(lái)，老年人上當(dāng)受騙的案件頻頻發(fā)生，使得老年人產(chǎn)生很強(qiáng)的戒備心理，不相信不敢接受社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)?？梢?jiàn)，缺乏宣傳的寬度、廣度、手段、方式和有效性，是阻礙社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作推進(jìn)因素所在。

三、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)業(yè)化程度較低

（一）養(yǎng)老服務(wù)人員素質(zhì)較低

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是多維度的社會(huì)服務(wù)工作，不僅涉及老年人日常照料護(hù)理的基本常識(shí)、醫(yī)學(xué)上看護(hù)突發(fā)疾病的急救常識(shí)，還需要科學(xué)的服務(wù)理念和一定的心理學(xué)理論，專(zhuān)業(yè)性要求較高。目前，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)和構(gòu)成還存在諸多問(wèn)題，專(zhuān)業(yè)人才是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系中的短板。從事社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的人員主要來(lái)源于家庭婦女、進(jìn)城務(wù)工人員、下崗再就業(yè)人員或退休離退休職工，這些從業(yè)人員在素質(zhì)方面良莠不齊，而且從受教育的程度上看，整體偏低，可以做的工作多是一些簡(jiǎn)單家務(wù)和護(hù)理，對(duì)于相關(guān)的養(yǎng)老知識(shí)和技能知之甚少，這直接影響了養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提升和保障，致使社區(qū)養(yǎng)老工作難以創(chuàng)新發(fā)展[1]。

（二）志愿者數(shù)量不足

社區(qū)志愿者多數(shù)來(lái)源于學(xué)校、機(jī)關(guān)單位等，流動(dòng)性強(qiáng)，而且只能對(duì)老年人提供一些諸如打掃衛(wèi)生、送慰問(wèn)品等簡(jiǎn)單的服務(wù)，對(duì)老年人的專(zhuān)業(yè)護(hù)理知識(shí)了解不多，只停留在基礎(chǔ)階段，很難滿(mǎn)足老年人的需求。

隨著人們對(duì)養(yǎng)老意識(shí)的不斷增強(qiáng)，已經(jīng)有更多的志愿者加入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中來(lái)，但數(shù)量和質(zhì)量差距很大，很難構(gòu)成社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的主體力量，更無(wú)法滿(mǎn)足日益擴(kuò)大的老年群體的需求。

四、社會(huì)組織作用發(fā)揮不充分

（一）參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)主體單一

在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中，雖然政府負(fù)有主要責(zé)任，但是單一的服務(wù)都無(wú)法使資源的配備達(dá)到最佳的效率，也無(wú)法滿(mǎn)足所有老年人多元化需求，因此應(yīng)該客觀(guān)地認(rèn)識(shí)到，政府有關(guān)部門(mén)、社會(huì)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)等，都是社區(qū)養(yǎng)老的服務(wù)資源。如此多元化的資源，卻沒(méi)有發(fā)揮其相應(yīng)的作用，這不僅給政府部門(mén)帶來(lái)了巨大壓力，也造成了資源的浪費(fèi)。

（二）外部資源沒(méi)有積極吸納

目前，社區(qū)養(yǎng)老的資金來(lái)源和運(yùn)作經(jīng)費(fèi)仍然是以政府和民政部門(mén)的投入為主，其他社會(huì)力量投入很少且不確定不穩(wěn)定。隨著老齡化規(guī)模的擴(kuò)大、程度的加劇、進(jìn)程的加快、高齡數(shù)量的增多、服務(wù)需求的提高，伴隨而來(lái)的對(duì)養(yǎng)老資金的供給需求也隨之增大。雖然政府在養(yǎng)老資金的投入上已經(jīng)呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)，但總體上受到投入能力的限制，對(duì)社區(qū)養(yǎng)老工作的全面展開(kāi)猶如杯水車(chē)薪，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施無(wú)法新建和更新。而民政部門(mén)對(duì)社區(qū)養(yǎng)老的經(jīng)費(fèi)投入，主要來(lái)源于福利彩票的收入，而福利彩票的收入具有一定的不確定性因素，無(wú)法保障社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的長(zhǎng)足發(fā)展。同時(shí)，由于社區(qū)養(yǎng)老的福利性與公益性，服務(wù)大多數(shù)為低償甚至無(wú)償，外部參與資源參與性不高[2]。

從公共管理的學(xué)科領(lǐng)域出發(fā)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因此政府確實(shí)對(duì)其有資金投入的責(zé)任和義務(wù)，但是，如果單純依靠“政府買(mǎi)單”為主的模式，其直接后果勢(shì)必會(huì)造成資金短缺，也必將會(huì)影響社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展路徑。因此，積極探索新的發(fā)展思路，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，拓展多元化的外部資源參與機(jī)制和渠道亟待解決。

參考文獻(xiàn)：

[1]張菁；盧小燕；城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在問(wèn)題及對(duì)策研究——以成都市S社區(qū)為例[J]；西昌學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）；2018（04）：97-102.

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