張莉莉

摘 要：廣西、云南兩省份在面向東盟的跨境旅游合作區(qū)建設中取得了一定成就，基礎(chǔ)設施建設、跨境旅游產(chǎn)品開發(fā)、合作機制等方面進展順利。但也存在基礎(chǔ)設施滯后、通關(guān)便利化程度低、合作機制不深化等現(xiàn)實障礙，同時地緣政治、非傳統(tǒng)安全威脅帶來的挑戰(zhàn)依然存在?；诖耍梢越梃b國際經(jīng)驗，按照云桂兩地與越南、緬甸、老撾邊境毗鄰區(qū)域不同的人文、資源稟賦打造生態(tài)、商貿(mào)、鄉(xiāng)村度假三類國際和平公園跨境旅游合作區(qū)，同時不斷拓寬跨境游空間、推進旅游產(chǎn)品創(chuàng)新以及完善常態(tài)化合作機制，進而推進云桂兩地面向東盟跨境旅游合作區(qū)的轉(zhuǎn)型升級。

關(guān)鍵詞：云桂;東盟;跨境旅游合作區(qū);國際和平公園

2015年11月，國務院出臺了《關(guān)于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》（下稱《若干意見》），該意見是新時期我國沿邊地區(qū)對外開放的總綱要。該意見明確指出，沿邊地區(qū)要依托自身的資源、區(qū)域優(yōu)勢，加速同毗鄰國家邊境地區(qū)建立跨境旅游合作區(qū)，推進邊境旅游服務的轉(zhuǎn)型升級。按照當時國家旅游局的解釋，跨境旅游合作區(qū)作為邊境地區(qū)對外開放的新形式，指的是毗鄰的兩國在各自邊境地區(qū)劃定一塊區(qū)域開展跨境旅游合作，通過在該區(qū)域?qū)嵤┨厥獾穆糜握?，發(fā)展區(qū)域內(nèi)旅游產(chǎn)業(yè)的特殊區(qū)域。自從國務院提出跨境旅游合作區(qū)戰(zhàn)略以來，云南、廣西兩省份作為面向東盟開放的門戶，大力推進與周邊的越南、老撾、緬甸三國邊境區(qū)域跨境旅游合作建設，成果斐然。但在制度配套、產(chǎn)品開發(fā)、服務質(zhì)量、通關(guān)便利等方面還存在較多的問題，因此亟待思維開放，明確其突破路徑與策略。

一、云桂兩地面向東盟的跨境旅游合作區(qū)建設的現(xiàn)狀

（一）云南面向東盟跨境旅游合作區(qū)建設現(xiàn)狀

云南是我國重要的旅游資源大省，2016年7月，基于《若干意見》的精神，云南省政府制定了《加速推進云南與東盟開展跨境旅游合作的發(fā)展規(guī)劃》，明確提出要在“十三五”規(guī)劃期間建設5個跨境旅游合作區(qū)，包括中國磨憨-老撾磨丁、中國瑞麗-緬甸木姐、中國騰沖-緬甸密支那、中國河口-越南老街、中國老街-越南河江。在規(guī)劃出臺后，云南省與周邊三國邊境地區(qū)政府之間加強了溝通，得到了三國邊境地區(qū)政府的積極響應。截至到2019年底，中國瑞麗-緬甸木姐、中國磨憨-老撾磨丁、中國河口-越南老街三大跨境旅游合作區(qū)基本建成。與之相配套的基礎(chǔ)設施、產(chǎn)品開發(fā)、合作機制等方面的建設也取得了積極進展。首先，在基礎(chǔ)設施建設上，中老高速公路中國段全面建成，昆曼大道全線貫通，泛亞鐵路中老段開始鋪軌，預計2021年底通車;2018年11月，我國交通運輸部與緬甸鐵路部簽署了《木姐至曼德勒鐵路項目建設協(xié)議》，泛亞鐵路瑞麗至木姐段開始提上了建設日程;中越方向的河口旅游集散地原預計2020年7月完工，由于受防控疫情的影響，工期延遲，但其中國門處跨境游服務點和河口北站旅游中心已經(jīng)建成并投入使用。其次，在旅游產(chǎn)品開發(fā)方面，瑞麗市、景洪市、蒙自市等邊境城市均開通了邊境跨境旅游通道，推出了跨境一日游、跨境自駕游、跨境徒步游等旅游產(chǎn)品。截至到2019年底，累計接待游客突破了35萬人次。最后，在合作機制建設方面，中越兩國政府在2017年12月率先簽訂了《中國河口和越南老街旅游合作協(xié)定》，對產(chǎn)品開發(fā)、線路選擇、游客安全、市場監(jiān)管等幾個方面做出了明確規(guī)定，并建立了中越兩國定期旅游會談機制。2018年4月，云南省政府與緬甸撣邦自治邦政府簽訂了《中緬邊境旅游合作開發(fā)協(xié)議》，明確了瑞麗-木姐跨境旅游合作區(qū)的線路開發(fā)、產(chǎn)品開發(fā)等具體問題;2018年10月，云南省政府與老撾旅游文化部簽署了《中老跨境旅游合作開發(fā)協(xié)定書》，確定了雙邊定期會談機制的實施方式與程序。

（二）廣西面向東盟跨境旅游合作區(qū)建設現(xiàn)狀

廣西是最早提出建立跨境旅游合作區(qū)的省份，在2011年中越東興跨境旅游合作研討會上就正式提出了構(gòu)建兩東興（中國東興市和越南東興縣）跨境旅游合作示范區(qū)的初步構(gòu)想，就中國東興和越南芒街圍繞界河打造跨境旅游合作區(qū)提出了具體建議。2015年11月，廣西自治區(qū)政府提出的建設中越德天-板約國際旅游合作區(qū)，2016年1月得到了國務院的批復，并于當年建成，是我國第一個跨境旅游合作區(qū)。2018年5月，國務院又批復廣西自治區(qū)政府提出的中國東興-越南芒街跨境旅游合作區(qū)建設規(guī)劃，該跨境旅游合作區(qū)正在建設之中。廣西提出的跨境旅游合作區(qū)建設規(guī)劃主要是圍繞中越邊境展開的，依托于兩國陸海相連的口岸優(yōu)勢，合作區(qū)在基礎(chǔ)設施、產(chǎn)品開發(fā)等方面取得了積極進展。在基礎(chǔ)設施建設方面，中國東興市至越南東興縣的鐵路項目已于2018年4月開工，預計2021年底建成通車?？偼顿Y15億元的中國東盟自駕游東興基地正在建設之中，原預計2020年底建成，但受防控疫情的影響目前尚未完工。在旅游產(chǎn)品開發(fā)方面，通過中越兩國有關(guān)部門的通力合作，廣西開通了北海市、防城港市至越南下龍灣的海上旅游航線、桂林-東興-越南芒街-下龍灣-越南東興的自駕游通道。在合作機制方面，廣西區(qū)政府與越南高平省簽訂了《德天板約跨境旅游合作開發(fā)協(xié)議》，聯(lián)手打造德天板約跨境瀑布游項目;2018年廣西區(qū)政府與越南高平、涼山兩省政府簽訂了跨境旅游合作開發(fā)協(xié)議，擬進一步推進廣西靖西-越南茶嶺、靖西-越南北坡跨境旅游合作區(qū)建設。

二、云桂兩地面向東盟跨境旅游合作區(qū)建設存在的問題

（一）現(xiàn)實障礙

1.跨境旅游服務設施建設較為滯后。跨境旅游合作離不開完善的基礎(chǔ)設施及旅游服務設施。就我國而言，廣西、云南兩地邊境縣的經(jīng)濟發(fā)展水平本來就不高，部分縣的交通、通訊、供水供電等設施尤為落后，酒店、文化娛樂等服務設施也不夠健全，難以滿足跨境游的需求。而毗鄰的東南亞三國邊境地區(qū)同樣存在這方面的問題。如緬甸木姐等地的基礎(chǔ)設施極為落后，與我國瑞麗市的公路相比相當于我國的二級公路水平;電力供應嚴重不足，平均每天停電3小時。老撾磨丁基礎(chǔ)設施更加落后，通訊設施不完善，道路遇到洪汛經(jīng)常被沖毀，每天晚上定時供電4小時。

2.合作機制還不夠深化?？缇陈糜魏献鲄^(qū)作為兩國毗鄰的邊境地區(qū)，是一種特殊的旅游目的地，在政策、管理模式及方式上與一般旅游區(qū)域有較大差異，順暢的合作機制是保障跨境旅游合作區(qū)得以運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。當前云桂兩地與周邊毗鄰三國邊境地區(qū)簽署的跨境旅游合作規(guī)劃，多是停留在宏觀機制構(gòu)建方面，多數(shù)合作協(xié)議規(guī)定的宏觀機制、實施原則和方式，對于一些具體問題尚未細化，如投資主體、市場監(jiān)管、利益分配等問題還不夠明確。因此要建立行之有效、溝通順暢的合作機制還必須要求在中國與越南、緬甸、老撾三國政府之間簽署相關(guān)協(xié)議，廣西、云南兩地政府負責細則落實。另外，云桂兩地與毗鄰三國邊境地區(qū)地方政府部門之間的協(xié)調(diào)機制也不夠完善，跨境旅游合作依然存在信息不共享、溝通不及時等問題。

3.通關(guān)便利化水平比較低?？缇陈糜魏献鲄^(qū)的構(gòu)建就是要為游客提供一個無障礙的旅游通道，必須要在通關(guān)、出入境等方面最大限度降低對游客的限制，提升通關(guān)便利化程度，建立簽證互認體系是解決這一問題的關(guān)鍵舉措。但是，當前中越、中老、中緬三地邊境通關(guān)管控比較嚴格，人員出入境方面還存在繁瑣的通關(guān)手續(xù)。在團隊游方面，我國與越南、緬甸、老撾三國實施了相互落地簽，但對于自駕出游而言，人員和車輛的出入境手續(xù)比較繁瑣，需要在雙邊的海關(guān)、交通、邊防等多個部門辦理通行證，而且審核時間較長;在第三方游客入境方面，因為我國與越南、老撾、緬甸并未實現(xiàn)簽證互認體系，游客無論是從中國進入這三國，還是從三國進入中國，均需要重新辦理簽證服務。

4.跨境旅游產(chǎn)品開發(fā)水平較低?？缇陈糜萎a(chǎn)品始終是跨境旅游合作區(qū)的核心競爭力。然而，云桂兩地與越南、老撾、緬甸三國建成且正在運營的跨境旅游合作區(qū)，旅游產(chǎn)品比較單一，同質(zhì)化較為嚴重，均是以觀光旅游為主導產(chǎn)品，而且線路也不夠豐富，未能結(jié)合各自的資源稟賦體現(xiàn)出跨境旅游應有的特色，加上基礎(chǔ)設施建設不夠完善，對游客吸引力不大。跨境游產(chǎn)品一般而言要么是依托現(xiàn)有的特色自然風光，要么是依托于現(xiàn)有的人文景觀。云桂兩地與東盟三國的跨境旅游合作區(qū)內(nèi)，界山、界河等自然風光較有特色，人文景觀歷史淵源深厚，雙邊亟需對這些資源進行整合，確定不同的產(chǎn)品主題進行多樣化的開發(fā)。

（二）地緣政治的挑戰(zhàn)

1.領(lǐng)土爭端的影響?？缇陈糜巫鳛榉諛I(yè)，其比較容易受到外界環(huán)境的影響，特別是政治因素的影響，地緣政治的復雜性給跨境旅游合作區(qū)建設帶來了考驗。毗鄰云桂的東南亞三國有被歐美國家殖民的歷史，宗主國對其國內(nèi)的經(jīng)濟政治體系具有較大的影響。云桂兩地正積極推進與越南、老撾、緬甸三國邊境地區(qū)建設跨境旅游合作區(qū)，在歐美國家看來，這是我國向周邊鄰國進行經(jīng)濟滲透及提升自身影響力的形式，在一定程度上觸動了它們的利益。如果這些國家介入其中，必然會影響我國與東盟毗鄰國的關(guān)系。更重要的是，我國與緬甸、越南兩國存在領(lǐng)土糾紛及領(lǐng)海糾紛，政治互信基礎(chǔ)不強，截至到2019年我國通過談判解決了與越南、緬甸兩國20余起領(lǐng)土爭端，但依然有12起未能得到解決。在南海問題上，因為歐美大國的介入，局勢更加復雜，這會影響云桂兩地與越南開展跨境旅游合作的發(fā)展進程。

2.輿論及政治風險。我國作為全球第二大經(jīng)濟體，在不斷擴大對周邊國家投資的同時，也引起了部分東盟國家的疑慮與警惕，“中國威脅論”在越南、緬甸等國還有很大市場。如越南2018年發(fā)生的排華事件就是例證。緬甸與云南陸路邊境線較長，紛繁復雜的民族、領(lǐng)土及歷史問題目前依然沒有得到完全解決，在建設云南瑞麗-緬甸木姐跨境經(jīng)濟合作區(qū)時，緬甸國內(nèi)反對聲音較大，至今也沒有完全停止。另外，緬甸、老撾國內(nèi)政局不穩(wěn)，在很大程度上會影響雙邊簽署跨境旅游合作協(xié)定相關(guān)義務及承諾的履行。

（三）非傳統(tǒng)安全的威脅

隨著跨境旅游合作區(qū)建設的推進，就意味著對外交往更加頻繁，但也并不意味著人員及貨物流動沒有限制，此時更應該發(fā)揮“國門”的過濾作用，以更好地保障國家安全。如今，傳統(tǒng)安全威脅正在減少，非傳統(tǒng)安全的威脅成為各國更關(guān)切的問題，如流行病傳播風險、非法越境活動等非傳統(tǒng)安全威脅對跨境旅游的影響更為直接。當前我國與越南、緬甸、老撾的政治關(guān)系總體是穩(wěn)定的，與這三國的經(jīng)貿(mào)往來也日漸頻繁。在跨境旅游合作區(qū)建設中，因為通關(guān)便利化的推進會加速人員、貨物、資金的流動，導致販毒、走私、非法移民、流行病等威脅因素會大大增加。而我國與老撾、緬甸、越南等國家正在大力推進的跨境旅游合作區(qū)，恰是非傳統(tǒng)安全威脅比較突出的區(qū)域，如走私、販毒、非法移民等問題比較突出，為跨境旅游合作區(qū)建設和開發(fā)帶來了新的挑戰(zhàn)。

三、云桂兩地面向東盟的跨境旅游合作區(qū)建設的突破路徑

（一）建設模式：國際和平公園

國際和平公園（International Peace Park，IPP），即相鄰國家劃定一塊相鄰區(qū)域，由雙方按照相同的標準共同建立旅游公園或旅游區(qū)。例如，德國、瑞士、奧地利三國的康斯坦湖公園、美加邊境的國際和平公園、以色列和約旦邊境的和平島公園、非洲多國邊境狩獵旅游公園等均屬于IPP。國際經(jīng)驗表明，IPP模式對于提升跨境旅游的合作深度、促進邊境地區(qū)和平穩(wěn)定以及人員往來有重要作用。因此，該模式可以成為云桂兩地與越南、緬甸、老撾三國打造跨境旅游合作區(qū)的基本模式。

1.生態(tài)型IPP。此種跨境旅游合作區(qū)是以生態(tài)保護為基本理念，毗鄰國家依托于各自的生態(tài)優(yōu)勢，按照共同確立的生態(tài)保護標準，設定合理的旅游線路，建設人與自然和平相處的生態(tài)旅游區(qū)。如我國的勐臘縣周邊是老撾的原始森林區(qū)，磨憨和老撾磨丁區(qū)域是瀾湄次區(qū)域的水路通道，生態(tài)資源豐富，生態(tài)環(huán)境優(yōu)越，將中老磨憨-磨丁打造成為生態(tài)型的國際和平公園，可以開展跨境水上游、跨境徒步游、科學考察游等項目，進而將其打造成為中國通往東南亞的生態(tài)旅游集散中心，通過不斷擴大生態(tài)旅游圈，將其建設成為昆曼大道上最具特色的生態(tài)旅游節(jié)點區(qū)域。

2.商貿(mào)型IPP。此種模式是要將跨境旅游合作區(qū)打造成為集合邊貿(mào)、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、保稅加工、邊境購物游、跨境物流為一體化的“商貿(mào)+旅游”區(qū)域。當前，廣西龍邦-越南茶嶺跨境旅游合作區(qū)正在向國際商貿(mào)物流中心轉(zhuǎn)型。該項目投資45億元，將園區(qū)分為轉(zhuǎn)口貿(mào)易區(qū)、保稅加工區(qū)、國際貿(mào)易區(qū)、跨境電商區(qū)、旅游服務區(qū)等五大區(qū)域，規(guī)劃面積超過了500平方千米，建成后將成為中國通往東南亞最為便捷的商貿(mào)物流服務中心。云南瑞麗-緬甸木姐跨境旅游合作區(qū)也正向商貿(mào)型IPP轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)口貿(mào)易區(qū)、綜合保稅區(qū)基本建成，邊民貿(mào)易也日漸興盛，由此帶來了跨境旅游人數(shù)的增加。當然，在轉(zhuǎn)型升級過程中，跨境旅游合作區(qū)原有的跨境文化交流、邊境旅游、購物旅游等功能不能摒棄。

3.鄉(xiāng)村度假型IPP。云南、廣西邊境地區(qū)有良好的自然景觀和豐富的氣候條件，具備建立鄉(xiāng)村度假跨境游的基礎(chǔ)。而毗鄰的越南、緬甸、老撾等邊境地區(qū)同樣也保持著完好的原生態(tài)自然景觀，雙邊具備開展鄉(xiāng)村度假型跨境旅游合作的條件。如云南河口與越南老街毗鄰，在這里有水路、公路和鐵路相連，交通十分便利，成為中國通往越南的重要門戶和口岸，是海上“一帶一路”的節(jié)點區(qū)域。越南沙巴已成為各國游客極為青睞的原生態(tài)鄉(xiāng)村旅游度假勝地，中越邊境的河口-老街跨境旅游合作區(qū)可以借鑒沙巴的經(jīng)驗，依托這兩地獨有的自然風光，開發(fā)度假小鎮(zhèn)、莊園游、避暑勝地等產(chǎn)品。當前，云南省與越南老街省正在加緊打造中越河口-老街鄉(xiāng)村度假跨境旅游區(qū)，建成后將成為跨境鄉(xiāng)村度假游的示范區(qū)，目前該合作區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)村度假旅游已具備一定規(guī)模。

（二）推進策略

1.拓寬云桂兩地與毗鄰三國邊境地區(qū)橫跨邊境線的旅游空間。IPP是橫跨兩國邊境的旅游區(qū)域，云桂兩地政府要與周邊三國邊境地區(qū)政府劃定跨境旅游合作區(qū)的范圍，建立共管機構(gòu)和信息共享平臺。首先要明確實際邊境線和合作區(qū)邊境線，在明確這兩條界線基礎(chǔ)上，盡量延伸跨境旅游的區(qū)域范圍，強化與各自國內(nèi)特色旅游區(qū)域的互動。其次，就圍繞兩條邊境線打造特色旅游產(chǎn)品，突破國家邊界的限制，共同打造一個來往自由的跨境旅游和商貿(mào)經(jīng)濟圈。

2.開發(fā)體現(xiàn)雙邊邊境特色的跨境旅游產(chǎn)品。任何跨境旅游合作區(qū)建設，其核心競爭力就是跨境旅游產(chǎn)品的創(chuàng)新。云南、廣西兩地政府要分別與周邊三國邊境地區(qū)政府加強溝通，就不同跨境旅游合作區(qū)建設成為不同類型的IPP進行規(guī)劃、論證，強化開發(fā)與管理，共同推進旅游產(chǎn)品創(chuàng)新。云桂兩地要依托各自邊境地區(qū)不同區(qū)域的資源、人文稟賦開發(fā)多元化的跨境游線路。云南、廣西兩省份要與越南、緬甸、老撾邊境地區(qū)政府共同挖掘跨境區(qū)域的自然、文化等資源，明確界山、界河、界湖在跨境旅游的定位，不斷提升這些邊境特色旅游載體的吸引力。同時要按照不同區(qū)域的特點及市場需求，制定雙方認可的跨境游管理、服務標準，對旅游基礎(chǔ)設施、接待服務設施進行升級，共同打造多元化、動態(tài)化、前瞻化的跨境旅游合作區(qū)。

3.建立常態(tài)化合作管理機制?？缇陈糜尾煌谝话愕膰鴥?nèi)旅游，其涉及到不同利益主體的參與積極性和實際利益，因此必須要加強頂層制度設計，提升人員往來的便利性，建立邊檢、簽證、通關(guān)一體化模式。這就需要中國政府與越南、老撾、緬甸政府就簽證、海關(guān)、運營、投資、服務等簽訂一攬子合作計劃，云南、廣西兩地政府與上述三國邊境政府簽署合作機制建設的具體協(xié)定，明確合作的實施細則及具體方式，共同建立信息共享、多元開放的跨境旅游合作區(qū)管理機制?；趪H通行的經(jīng)驗，IPP區(qū)域應該實現(xiàn)游客免簽，保證貨物、車輛自由往來和通行，貨幣自由兌換，全面實現(xiàn)人員、貨物、貨幣、車輛的“自由化”。因此，云南省要與越南的老街省、萊州省，緬甸的克欽邦、撣邦，老撾的南塔省;廣西要與越南的高平省、諒山省按照“資源互享、信息共享、客源互送、市場共管、設施共建”的原則來建立常規(guī)化的合作機制，設立共同的管理機構(gòu)及服務機構(gòu)，明確利益分享模式，提升雙邊跨境旅游合作質(zhì)量。

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