江曉華

(安徽農(nóng)業(yè)大學 人文社會科學學院, 安徽合肥 230036)

2020年生效的新修《土地管理法》第六十二條規(guī)定：國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住房。至此，宅基地退出從政策試點轉(zhuǎn)向立法規(guī)定。從法學視角看，宅基地退出本質(zhì)上是宅基地相關(guān)權(quán)利的退出行為，明確農(nóng)村村民退出宅基地的權(quán)利類型和內(nèi)容，是建構(gòu)宅基地退出規(guī)則的必要步驟。宅基地“三權(quán)分置”改革部署后，中央政策文件和新《土地管理法》均使用“宅基地退出”這一表達，但未明確宅基地退出的權(quán)利類型和內(nèi)容。學界關(guān)于宅基地退出所涉權(quán)利類型和內(nèi)容的見解差異很大，有學者將宅基地退出的權(quán)利形態(tài)認定為宅基地使用權(quán)[1]；有學者開始關(guān)注宅基地農(nóng)戶資格權(quán)退出的研究[2]；有學者關(guān)注宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和使用權(quán)的一體退出[3]?；诖?，本文以“三權(quán)分置”改革背景下宅基地退出的權(quán)利表達為研究主題。從宅基地退出的地方實踐考察入手，提煉宅基地退出的權(quán)利指向。以實踐狀況審視“三權(quán)分置”法律表達的實踐操作和理論解釋的張力，重述宅基地退出的權(quán)利表達問題。最后，根據(jù)宅基地退出權(quán)利類型，設(shè)定相應的退出規(guī)則。

一、宅基地退出權(quán)利指向的地方實踐考察

2018年12月《國務院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結(jié)報告》提及宅基地退出試點包括江西余江、安徽金寨、寧夏平羅，提及“三權(quán)分置”改革試點為山東禹城、浙江德清、四川瀘縣。以上試點正好分布于東、中、西部地區(qū)，作為本文考察對象具有典型性和代表性。涉及的規(guī)范性文件主要有《余江縣農(nóng)村宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)和退出暫行辦法》、(下文簡稱《余江辦法》)《金寨縣農(nóng)村宅基地資源退出獎勵扶持辦法(試行)》(下文簡稱《金寨辦法》)、《平羅縣農(nóng)村宅基地自愿有償退出管理暫行辦法》(下文簡稱《平羅辦法》)、山東省《關(guān)于開展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”試點促進鄉(xiāng)村振興的實施意見》(下文簡稱《山東意見》)、《德清縣人民政府關(guān)于印發(fā)德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法(試行)的通知》(下文簡稱《德清辦法》)和《瀘縣農(nóng)村宅基地有償退出管理暫行辦法》(下文簡稱《瀘縣辦法》)。

(一)“三權(quán)分置”改革前的地方實踐

“三權(quán)分置”改革前的試點典型地區(qū)主要是江西余江、安徽金寨、寧夏平羅，細致考察上述三地文件內(nèi)容，從宅基地退出操作流程和結(jié)果看，所謂宅基地退出似乎并不僅僅指向宅基地使用權(quán)退出。具體如下：

文件名稱宅基地退出權(quán)利指向的表述《平羅辦法》農(nóng)戶自愿有償退出農(nóng)村宅基地使用權(quán)后,不得再次申請宅基地《金寨辦法》對自愿退出合法擁有的農(nóng)村宅基地或符合宅基地申請條件自愿放棄申請,可以享有優(yōu)惠政策。其中,享有購買普通商品住房優(yōu)惠政策,須承諾不再申請農(nóng)村新宅基地《余江辦法》退出程序中申請人提供材料規(guī)定:全部退出宅基地的,還應當提交不再重新申請宅基地的承諾書

江西余江、安徽金寨、寧夏平羅三地政策文件內(nèi)容表明，宅基地退出雖然指向宅基地使用權(quán)的退出，但一般都附帶放棄宅基地申請權(quán)的要求。尚未取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶進行宅基地退出，其所退出的是申請宅基地的權(quán)利。“余江實踐”存在退出宅基地使用權(quán)，保留宅基地申請權(quán)，但只能留待一定期間后行使。

(二)“三權(quán)分置”改革后的地方實踐

四川瀘縣、浙江德清、山東的政策文件涉及宅基地退出權(quán)利指向歸結(jié)如下：

文件名稱宅基地退出權(quán)利指向的表述《瀘縣辦法》在城鎮(zhèn)有固定住所或愿意進城鎮(zhèn)購房的,自愿退出原有全部宅基地,且書面承諾不再回農(nóng)村建房的,可以獲取補償費、補助等;自愿退出原有宅基地的農(nóng)戶,可以申請購買安置住房或者到中心村或聚居點統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)自建、統(tǒng)規(guī)聯(lián)建住房,扶貧搬遷困難戶由政府兜底安置?！兜虑遛k法》在自愿有償?shù)幕A(chǔ)上,允許資格權(quán)人退出宅基地資格權(quán)?！渡綎|意見》鼓勵有條件的農(nóng)戶自愿有償退出資格權(quán);對有退出意向但又不想徹底失去宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶,可探索采取“留權(quán)不留地”、頒發(fā)地票地權(quán)等方式保留資格權(quán)。

《瀘縣辦法》雖未明確提出宅基地資格權(quán)退出，但退出宅基地使用權(quán)后，退回宅基地的村民需要放棄在原村申請宅基地的權(quán)利，獲取向政府主張補償費、補助、安置或者村集體異地安置的權(quán)利。《德清辦法》規(guī)定宅基地資格權(quán)的內(nèi)容和退出原則，并未規(guī)定宅基地使用權(quán)的退出方式?！渡綎|意見》的宅基地退出包括宅基地使用權(quán)和資格權(quán)一體退出、保留資格權(quán)退出宅基地使用權(quán)。

可見，“三權(quán)分置”改革前，宅基地退出雖然指向宅基地使用權(quán)，但農(nóng)戶退出使用權(quán)一般都要放棄宅基地申請權(quán)，宅基地退出涉及宅基地使用權(quán)和請求宅基地居住保障兩大權(quán)益?！叭龣?quán)分置”改革后，四川瀘縣“宅基地退出實踐”隱含著宅基地申請權(quán)的退出或轉(zhuǎn)化；浙江德清和山東的“宅基地退出實踐”明確指向宅基地使用權(quán)和農(nóng)戶資格權(quán)。宅基地退出實踐表明宅基地使用權(quán)和農(nóng)戶資格權(quán)都是宅基地退出的權(quán)利類型，而學界否認農(nóng)戶資格權(quán)在宅基地“三權(quán)分置”權(quán)利框架內(nèi)的獨立地位，則產(chǎn)生農(nóng)戶資格權(quán)退出實踐和理論解釋的差異。闡釋農(nóng)戶資格權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)容是破解宅基地退出權(quán)利的類型化表達障礙的前置工作。

二、宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的厘定

宅基地農(nóng)戶資格權(quán)是由宅基地“三權(quán)分置”改革所提出新政策用語，并無現(xiàn)行法明確對應的概念。宅基地農(nóng)戶資格權(quán)能否具備法理上的獨立性，取決于農(nóng)戶資格權(quán)性質(zhì)和內(nèi)容的界定。

(一)宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的性質(zhì)

學界一般從“三權(quán)分置”的政策意蘊、法律事實、權(quán)利生成邏輯、權(quán)利體系等方面開展農(nóng)戶資格權(quán)的性質(zhì)研究。農(nóng)戶資格權(quán)性質(zhì)的學說大體可歸納為“成員權(quán)說”、“剩余權(quán)利說”、“復合權(quán)利說”和“宅基地使用權(quán)說”?！俺蓡T權(quán)說”認為農(nóng)戶資格權(quán)是由集體成員權(quán)衍生而生的子權(quán)利。[4]“剩余權(quán)利說”認為農(nóng)戶資格權(quán)就是宅基地使用權(quán)的本身，只不過它所表征的是設(shè)立了次級使用權(quán)后的宅基地使用權(quán)。[5]“復合權(quán)利說”認為宅基地農(nóng)戶資格權(quán)包括宅基地分配資格權(quán)和宅基地使用權(quán)，是兼具身份權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的復合性權(quán)利。[6]“宅基地使用權(quán)說”將一號文件所述的“資格權(quán)”理解為農(nóng)民基于成員資格而專享的宅基地使用權(quán)。[7]

1.“剩余權(quán)利說”、“宅基地使用權(quán)說”的理論分析

“剩余權(quán)利說”和“宅基地使用權(quán)說”依據(jù)財產(chǎn)權(quán)利的分離法理，繼續(xù)分置宅基地使用權(quán)，實現(xiàn)宅基地利用或經(jīng)營權(quán)利的去身份化，進而盤活閑置宅基地和農(nóng)房。從財權(quán)分置邏輯和促進宅基地流轉(zhuǎn)功能方面看，“剩余權(quán)利說”和“宅基地使用權(quán)說”具有較強的理論和現(xiàn)實解釋力。一方面，申請宅基地使用權(quán)具有身份性要求，即申請主體具有身份性限制，但宅基地使用權(quán)的享有主體未必具有身份限制；另一方面，即便承認宅基地使用權(quán)身份性特征，盤活閑置宅基地和農(nóng)房，放活宅基地使用權(quán)的關(guān)鍵仍取決于宅基地使用權(quán)的權(quán)能擴展。因此，意圖以“剩余權(quán)利”或“宅基地使用權(quán)”替代“農(nóng)戶資格權(quán)”和直接將“農(nóng)戶資格權(quán)”界定為“成員權(quán)”的子權(quán)利是否能達到放活宅基地使用權(quán)的目的，關(guān)鍵取決于宅基地使用權(quán)的權(quán)能擴展，而非宅基地使用權(quán)的身份性。相反，隱去“資格權(quán)”本意的操作代價值得注意。

農(nóng)戶資格權(quán)的政策表述轉(zhuǎn)化為“宅基地使用權(quán)”、“剩余權(quán)利”的法律表達導致權(quán)利名稱和權(quán)利內(nèi)容存在較大反差。雖然立法技術(shù)上可以不使用農(nóng)戶資格權(quán)的稱謂，但是會減損以農(nóng)戶資格權(quán)推動集體成員權(quán)獨立的意義，因為落實宅基地集體所有權(quán)和保障農(nóng)戶資格權(quán)都無法離開集體成員權(quán)的獨立設(shè)定乃至集體成員權(quán)內(nèi)容的充實。

“剩余權(quán)利說”和“宅基地使用權(quán)說”的解釋力有所不足?！叭龣?quán)分置”已然成為宅基地制度改革的關(guān)鍵，無論宅基地退出還是宅基地流轉(zhuǎn)的改革都應該統(tǒng)攝于“三權(quán)分置”意涵下。進言之，農(nóng)戶資格權(quán)和宅基使用權(quán)之闡釋在宅基地流轉(zhuǎn)和宅基地退出的行為上都應具備解釋力。如果農(nóng)戶資格權(quán)被闡釋為“宅基地使用權(quán)”或“剩余權(quán)利”，那么退回給集體的宅基地只是宅基地使用權(quán)的權(quán)利形態(tài)，這就無法解釋江西等地的“留權(quán)不留地”、“無宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶同樣可以參與宅基地退出”、探索宅基地資格權(quán)實現(xiàn)方式多元化等實踐。

2.“復合權(quán)利說”的分析

“復合權(quán)利說”基于不同階段對農(nóng)戶資格權(quán)作出不同的界定，認為一旦農(nóng)戶行使宅基地分配請求權(quán)并實際取得了宅基地使用權(quán)，其分配資格權(quán)便歸于消滅，此時，所謂“宅基地資格權(quán)”實際上就等于“宅基地使用權(quán)”[6]。換言之，未實際取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶所享有的“宅基地資格權(quán)”為“宅基地分配請求權(quán)”，取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶所享有的“宅基地資格權(quán)”為“宅基地使用權(quán)”。我們認為，“復合權(quán)利說”存在兩方面的不足。其一，將未取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶享有的“宅基地資格權(quán)”理解為“宅基地分配請求權(quán)”過于狹隘，“宅基地分配請求權(quán)”雖是實現(xiàn)“宅基地資格權(quán)”主要方式，但二者之間劃等號，無疑堵塞“宅基地資格權(quán)”其他實現(xiàn)方式。其二，農(nóng)戶取得宅基地使用權(quán)后，其分配資格權(quán)歸于消滅的觀點解釋力不足，分配資格權(quán)實現(xiàn)宅基地使用權(quán)后，只是沒有再次行使的必要性和正當性依據(jù)，但不能就此認為該項權(quán)利已經(jīng)消滅。我國《民法典》規(guī)定因自然災害等原因滅失宅基地的村民，可以重新分配宅基地，說明具有再次行使分配資格權(quán)的必要性和正當性時，分配資格權(quán)仍可以被激活。分配資格權(quán)主體申請取得宅基地使用權(quán)后，分配資格權(quán)并未消失，只是因無再次行使的必要性和正當性被凍結(jié)。

3.“成員權(quán)說”的妥適性

“成員權(quán)說”是從宅基地所有權(quán)中分置出成員權(quán)，將“農(nóng)戶資格權(quán)”認定為成員權(quán)下的子權(quán)利，進而構(gòu)造出“所有權(quán)+成員資格+用益物權(quán)+債權(quán)”的權(quán)利體系[4]或“所有權(quán)+成員權(quán)+不動產(chǎn)用益物權(quán)”的權(quán)利體系[8]。成員權(quán)分置于集體土地所有權(quán)的正當性在于我國農(nóng)村集體所有權(quán)的特殊性。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是公法規(guī)范下農(nóng)民組織化的結(jié)果，集體組織具有較強的地域性和封閉性，由此，集體所有權(quán)制度不能成為純粹的財產(chǎn)權(quán)制度。集體所有權(quán)在財產(chǎn)法中引入人法因素，《物權(quán)法》中的集體所有權(quán)制度，本身即為主體和財產(chǎn)相結(jié)合的特殊制度[9]。

問題在于，“農(nóng)戶資格權(quán)”解讀為“成員權(quán)”，放活宅基地使用權(quán)會衍生出宅基地使用權(quán)和宅基地法定租賃權(quán)(經(jīng)營權(quán))，將成為名義的“四權(quán)”分置，似乎違背“三權(quán)分置”之“三權(quán)”設(shè)定。我們認為應該在具體民事法律關(guān)系中考量“三權(quán)”的設(shè)定。宅基地使用權(quán)涉及農(nóng)民集體、農(nóng)戶、社會主體三方主體，在農(nóng)民集體和農(nóng)戶(本集體成員)的法律關(guān)系中，“三權(quán)”為集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)、宅基地使用權(quán)；在農(nóng)戶和社會主體的法律關(guān)系中，“三權(quán)”為農(nóng)戶資格權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地法定租賃權(quán)(宅基地經(jīng)營權(quán))；農(nóng)民集體和社會主體的法律關(guān)系中，三權(quán)為集體所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地法定租賃權(quán)(宅基地經(jīng)營權(quán))，此處宅基地使用權(quán)具有橋梁作用。因此，“成員權(quán)說”與“三權(quán)分置”之“三權(quán)”設(shè)定并不沖突。

農(nóng)戶資格權(quán)作為成員權(quán)的解釋力強。宅基地“三權(quán)分置”包括保障農(nóng)戶資格權(quán)、適度放活宅基地使用權(quán)的政策意圖。將“農(nóng)戶資格權(quán)”解釋為剩余權(quán)利或宅基地使用權(quán)，前述政策意圖就會呈現(xiàn)為保障宅基地使用權(quán)和放活宅基地使用權(quán)并列這一難以解釋的情形，同時消解保障性權(quán)利穩(wěn)定和財產(chǎn)性權(quán)利放活分離的意義。農(nóng)戶資格權(quán)視為成員權(quán)，厘清集體成員和成員集體之間的權(quán)利義務關(guān)系，為落實宅基地集體所有權(quán)提供解釋力；農(nóng)戶資格權(quán)被認定為成員權(quán)，申明農(nóng)戶在集體范圍內(nèi)取得宅基地使用權(quán)的身份性，而享有宅基地使用權(quán)主體的非身份性[10]，進而放活宅基地使用權(quán)。最后，“成員權(quán)說”能夠解釋宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)到期后，回復資格權(quán)人的制度安排；也能夠解釋宅基地使用權(quán)退回集體經(jīng)濟組織后，獲得替代性保障的制度安排。

農(nóng)戶資格權(quán)作為成員權(quán)具有三方面的現(xiàn)實意義。其一，填充集體成員權(quán)的內(nèi)涵。我國民法典規(guī)定集體成員具有決議權(quán)、查閱權(quán)、復制權(quán)和撤銷權(quán)，這些權(quán)利屬于集體成員權(quán)的共益權(quán)，集體成員權(quán)的自益權(quán)規(guī)定比較少且不成系統(tǒng)，如《農(nóng)村土地承包法》第三十八條規(guī)定本集體經(jīng)濟組織成員享有土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)優(yōu)先取得權(quán)。第五十一條規(guī)定本集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)優(yōu)先承包非家庭承包的農(nóng)村土地。明確農(nóng)戶資格權(quán)作為成員權(quán)，可以探索宅基地相關(guān)成員權(quán)的內(nèi)涵，利于完善集體成員權(quán)內(nèi)涵。其二，平衡多方主體宅基地權(quán)益的意義。農(nóng)民集體、農(nóng)戶和社會主體是分享宅基地權(quán)益的三方主體，農(nóng)民集體具有組織優(yōu)勢和管理權(quán)能，社會主體具有資本優(yōu)勢，唯有農(nóng)戶處于相對弱勢地位，賦予弱勢農(nóng)戶以資格權(quán)，發(fā)揮農(nóng)戶資格權(quán)對集體和社會主體的雙向約束作用，以改善農(nóng)戶的弱勢地位。具體來說，農(nóng)戶資格權(quán)的共益權(quán)部分是農(nóng)戶參與成員集體的管理權(quán)能，自益權(quán)部分是農(nóng)戶直接取得成員集體居住保障的權(quán)能。農(nóng)戶資格權(quán)的身份性關(guān)聯(lián)著農(nóng)戶取得、享有宅基地使用權(quán)的福利以及無償、無期限的特性，當宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時，因農(nóng)戶資格權(quán)與宅基地使用權(quán)脫離，宅基地使用權(quán)原有特性自然消失，宅基地使用權(quán)的有償、有限期和市場化則顯現(xiàn)，這為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后的可回復奠定可能性和正當性。農(nóng)戶資格權(quán)對農(nóng)戶取得、享有宅基地使用權(quán)特性的決定作用能提高農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的自主性，保證農(nóng)戶對社會主體的議價能力。農(nóng)戶資格權(quán)對集體和社會主體發(fā)揮的約束作用實現(xiàn)著資格權(quán)的保障功能。其三，農(nóng)戶資格權(quán)作為成員權(quán)子權(quán)利對盤活閑置宅基地和閑置農(nóng)房的積極意義。農(nóng)戶資格權(quán)獨立成權(quán)可喚醒農(nóng)戶作為集體成員以及宅基地歸集體所有的權(quán)利意識，明確宅基地集體所有權(quán)和農(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)利邊界，提高集體經(jīng)濟組織的組織化程度和面向市場的凝聚力。

(二)農(nóng)戶資格權(quán)的內(nèi)容

學界關(guān)于農(nóng)戶資格權(quán)內(nèi)容的觀點主要有：(1)農(nóng)戶資格權(quán)為創(chuàng)設(shè)次級使用權(quán)后的宅基地使用權(quán)，包括資格權(quán)人有權(quán)獲得宅基地使用權(quán)、有權(quán)獲得征收補償、有權(quán)退出宅基地、有權(quán)監(jiān)督管理宅基地的利用[5]；(2)宅基地資格權(quán)的權(quán)能包括宅基地分配權(quán)、宅基地管理權(quán)、宅基地收益權(quán)和宅基地救濟權(quán)[3]；(3)宅基地資格權(quán)主要表現(xiàn)在宅基地分配權(quán)、費用豁免權(quán)和優(yōu)先受讓權(quán)，以及在宅基地流轉(zhuǎn)期限屆滿后附條件的宅基地使用權(quán)回復等方面[4]；(4)資格權(quán)不同于宅基地分配權(quán)，主要限于農(nóng)村住房跨集體轉(zhuǎn)讓催生的宅基地使用權(quán)的受讓權(quán)、優(yōu)先受讓權(quán)、接受贈與權(quán)和繼承權(quán)，甚至包括公租房等安置的申請權(quán)[8]。第一種觀點的農(nóng)戶資格權(quán)實際上是創(chuàng)設(shè)次級使用權(quán)后剩余的宅基地使用權(quán)，并不是成員權(quán)意義下農(nóng)戶資格權(quán)的內(nèi)容，該觀點與其說是農(nóng)戶資格權(quán)的內(nèi)容，毋寧說是剩余宅基地使用權(quán)的內(nèi)容。后三種觀點明確探討了成員權(quán)下宅基地資格權(quán)的內(nèi)容。

確定宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的內(nèi)容，要考慮以下幾方面因素。其一，實踐中農(nóng)戶資格權(quán)內(nèi)容的界定；其二，成員權(quán)下農(nóng)戶資格權(quán)的特征；其三，農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)的內(nèi)容區(qū)別；其四，農(nóng)戶資格權(quán)的共益權(quán)能和自益權(quán)能。

首先，《德清辦法》明確界定了農(nóng)戶資格權(quán)的內(nèi)容，該辦法第十六條規(guī)定：村股份經(jīng)濟合作社社員依法享有宅基地資格權(quán)，是指村股份經(jīng)濟合作社社員按照法律、法規(guī)規(guī)定依法取得宅基地的權(quán)利。據(jù)此，農(nóng)戶資格權(quán)主要是取得宅基地的權(quán)利，但并未明確取得方式。辦法第二十條規(guī)定：未取得宅基地的資格權(quán)人可以向村股份經(jīng)濟合作社申請落實宅基地；鎮(zhèn)(街道)和村股份經(jīng)濟合作社通過建設(shè)集體公寓、置換城鎮(zhèn)國有住房等方式，保障資格權(quán)人“戶有所居”。該項規(guī)定前半段反映集體成員申請所在集體分配宅基地是資格權(quán)的內(nèi)容；后半段鎮(zhèn)和村集體具有保障資格權(quán)人“戶有所居”的義務，則反映資格權(quán)人獲得“戶有所居”待遇的權(quán)利?！渡綎|意見》雖未明確界定農(nóng)戶資格權(quán)的內(nèi)容，但規(guī)定了取得宅基地使用權(quán)、申請公共租賃住房、置換股權(quán)、置換貨幣等幾類資格權(quán)實現(xiàn)方式，使無法享受宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶可以納入城鎮(zhèn)住房保障系統(tǒng)。2020年7月31日，《北京市人民政府關(guān)于落實戶有所居加強農(nóng)村宅基地及房屋建設(shè)管理的指導意見》，規(guī)定落實村民戶有所居的四種途徑：納入居民住房保障體系；建設(shè)村民公寓、村民住宅，村民申請集中居??；已依法、合理取得宅基地的村民經(jīng)審批，在原有宅基地上適當增加建筑面積緩解住房緊張；申請宅基地。因此，浙江德清、山東、北京的實踐所反映的宅基地資格權(quán)主要指申請分配宅基地使用權(quán)或替代性住房保障的權(quán)利。

上述三地實踐較準確地反映農(nóng)戶資格權(quán)保障“戶有所居”的功能，但是有三方面問題需要商榷。其一，從規(guī)定的表達技術(shù)看，上述三地對農(nóng)戶資格權(quán)的替代性保障權(quán)利，是從村集體或政府保障“戶有所居”義務間接表達出來的，并未直接規(guī)定農(nóng)戶資格權(quán)的替代性居住保障的權(quán)利內(nèi)容。其二，農(nóng)戶資格權(quán)是集體成員向成員集體所主張的權(quán)利，各地實踐政府承擔的“戶有所居”保障義務，因政府并非集體成員和成員集體法律關(guān)系的主體，故該項保障義務并不能作為農(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)利內(nèi)容。其三，從農(nóng)戶取得宅基地使用權(quán)的規(guī)定看，取得宅基地使用權(quán)主要指申請的初始取得方式，對繼受取得的實踐方式吸收不夠，在宅基地閑置和宅基地難以申請取得的矛盾下，集體范圍內(nèi)的繼承、受讓、接受贈與等繼受取得宅基地使用權(quán)也應是資格權(quán)內(nèi)容。

其次，成員權(quán)下的農(nóng)戶資格權(quán)是基于身份事實、身份行為而享有人身利益的權(quán)利，只有集體成員才可享有和行使農(nóng)戶資格權(quán)，這意味著農(nóng)戶資格權(quán)具有專屬性、不可轉(zhuǎn)讓性、可退出性和封閉性。這些特征決定著集體成員的農(nóng)戶資格權(quán)較非集體成員取得宅基地使用權(quán)具有優(yōu)先性，非集體成員不能通過繼承、受贈等方式無償取得宅基地使用權(quán)。農(nóng)戶資格權(quán)屬于保障性權(quán)利，資格權(quán)人不可重復享有戶有所居保障，但可以在缺口面積內(nèi)享有取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利。

再次，農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)容存在區(qū)別，前者是體現(xiàn)保障功能的取得宅基使用權(quán)或替代性保障的權(quán)利，后者是體現(xiàn)財產(chǎn)功能的權(quán)利，依據(jù)放活宅基地使用權(quán)政策導向和現(xiàn)實需要，宅基地使用權(quán)存在從占有、使用內(nèi)容擴展到收益、經(jīng)營內(nèi)容的可能。因此宅基地收益權(quán)、宅基地征收補償權(quán)等財產(chǎn)性明顯的權(quán)利仍應置于宅基地使用權(quán)之中。

最后，農(nóng)戶資格權(quán)中參與表決、查閱資料、撤銷決議等共益權(quán)部分，能夠為現(xiàn)行民法典規(guī)定集體成員權(quán)內(nèi)容所吸收，再疊床架屋創(chuàng)設(shè)農(nóng)戶資格權(quán)的共益權(quán)內(nèi)容已無必要。農(nóng)戶資格權(quán)的自益權(quán)部分是農(nóng)戶為自身居住利益而直接行使的權(quán)利，該部分內(nèi)容設(shè)計最為重要。

通過以上分析，我們認為農(nóng)戶資格權(quán)本質(zhì)是農(nóng)戶(資格權(quán)人)在本集體范圍內(nèi)取得宅基地使用權(quán)或替代性居住保障待遇的權(quán)利。取得方式包括申請分配取得和繼受取得，繼受取得主要指受贈、繼承、受讓的方式，在未申請取得宅基地使用權(quán)、退出宅基地使用權(quán)或存在缺口面積的情形下，資格權(quán)人具有宅基地使用權(quán)的優(yōu)先受讓權(quán)。替代性待遇的權(quán)利表述為居住保障待遇為宜，不宜表述為住房保障，因為宅基地保障功能本意是保障居住用地而非保障住房，其他類型社會保障已超出宅基地保障功能。各地政府或集體以養(yǎng)老、醫(yī)療等推動宅基地退出，是激勵機制的表現(xiàn)，而非農(nóng)戶資格權(quán)之保障功能的內(nèi)容。

農(nóng)戶資格權(quán)內(nèi)容可歸結(jié)為：(1)未申請取得宅基地使用權(quán)和合法自愿退出全部宅基地使用權(quán)的資格權(quán)人申請取得宅基地使用權(quán)或集體提供替代性居住保障的權(quán)利；(2)申請取得宅基地使用權(quán)的資格權(quán)人在缺口面積內(nèi)繼承、受贈宅基地使用權(quán)的權(quán)利；(3)申請取得宅基地使用權(quán)的資格權(quán)人在缺口面積內(nèi)受讓宅基地使用權(quán)的優(yōu)先權(quán)；(4)未申請取得宅基地使用權(quán)和合法自愿退出全部退出宅基地使用權(quán)的資格權(quán)人受讓宅基地使用權(quán)的優(yōu)先權(quán)；(5)未申請取得宅基地使用權(quán)和合法自愿退出全部宅基地使用權(quán)的資格權(quán)人分享宅基地使用權(quán)的權(quán)利，表現(xiàn)為與合法宅基地使用權(quán)人協(xié)商，符合村莊規(guī)劃和安全標準，在宅基地上適當增加建筑面積的權(quán)利；(6)流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)到期后的回復請求權(quán)。

三、宅基地權(quán)利的退出類型化

明確農(nóng)戶資格權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)容，意味著農(nóng)戶資格權(quán)作為集體成員下獨立子權(quán)利的退出具有正當性。權(quán)利視角的宅基地退出理應包括農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)兩類權(quán)利的退出，可分為單一的農(nóng)戶資格權(quán)退出、單一的宅基地使用權(quán)退出和兩項權(quán)利一體退出三種類型。“退出”作為農(nóng)戶處分農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)的法律行為，界定“退出”的法律含義是實現(xiàn)宅基地權(quán)利退出類型化的必要步驟。

(一)宅基地權(quán)利退出行為的法律內(nèi)涵

退出意味著農(nóng)戶喪失農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)，申言之，農(nóng)戶退出農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)后，前述兩項權(quán)利相對農(nóng)戶而言已經(jīng)消滅。那么，權(quán)利消滅是絕對消滅還是相對消滅需要具體分析。

1.宅基地使用權(quán)退出行為的界定

有學者認為宅基地使用權(quán)退出意味著宅基地上的合法使用權(quán)回歸所有權(quán)，是一種用益物權(quán)的消滅[11]。據(jù)此，退出的宅基地使用權(quán)應該歸入集體所有權(quán)，不再作為權(quán)利形態(tài)獨立存在。筆者認為退回宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)主體的變更，并非一種用益物權(quán)的消滅[12]。農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)，只是農(nóng)戶(集體成員)喪失宅基地使用權(quán)，集體經(jīng)濟組織獲取宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)仍獨立存在。集體經(jīng)濟組織是退出宅基地的接收人和直接補償義務人[13]，其獲得宅基地使用后可以自行經(jīng)營或合作經(jīng)營宅基地使用權(quán)，重新將宅基地使用權(quán)分配給本集體內(nèi)未取得或未足額取得宅基地的成員，將宅基地使用權(quán)按程序和條件轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，將宅基地復墾為耕地以獲得增減掛鉤的指標，如此，宅基地使用權(quán)并未融入集體土地所有權(quán)。當然，集體經(jīng)濟組織也可選擇將宅基地使用權(quán)的集體土地所有權(quán)融為一體，此時，獨立權(quán)利形態(tài)的宅基地使用權(quán)即行消滅。宅基地使用權(quán)退出行為是權(quán)利相對消滅的行為，至于該權(quán)利是否絕對消滅，取決于集體經(jīng)濟組織后續(xù)是否選擇融入行為。

2.農(nóng)戶資格權(quán)退出行為的含義

界定農(nóng)戶資格權(quán)的退出行為具有以下幾方面意義：(1)利于界定農(nóng)戶資格權(quán)退出的情形及其法律效果；(2)規(guī)范集體承擔農(nóng)戶退出資格權(quán)的告知義務；提高農(nóng)戶退出資格權(quán)的判斷能力和決策理性；(3)分類精準把握宅基地使用權(quán)和農(nóng)戶資格權(quán)的退出補償依據(jù)和標準。農(nóng)戶資格權(quán)是身份性權(quán)利，退出效果與財產(chǎn)性宅基地使用權(quán)不同，一旦農(nóng)戶資格權(quán)退回集體，則融入集體所有權(quán)而不具有獨立性。進言之，農(nóng)戶資格權(quán)退出是導致農(nóng)戶資格權(quán)內(nèi)容絕對喪失的行為。

實踐中，要把農(nóng)戶資格權(quán)退出和農(nóng)戶資格權(quán)實現(xiàn)方式變更的行為區(qū)分開。具體來說：(1)未取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶，放棄宅基地申請權(quán)或集體范圍繼受宅基地使用權(quán)，轉(zhuǎn)而由集體提供替代性居住保障，屬于農(nóng)戶資格權(quán)的實現(xiàn)方式變更；(2)未足額取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶，退出原有宅基地使用權(quán)，轉(zhuǎn)而申請集體足額宅基地使用權(quán)或替代性保障的，屬于農(nóng)戶資格權(quán)的實現(xiàn)方式變更；(3)足額取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶，退出原有宅基地使用權(quán)，轉(zhuǎn)而申請體足額宅基地使用權(quán)或替代性保障的，屬于農(nóng)戶資格權(quán)的實現(xiàn)方式變更。前述情形下，農(nóng)戶資格權(quán)依然存在恰恰能支撐農(nóng)戶享有農(nóng)民公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)、農(nóng)戶公共租賃住房等居住權(quán)益的正當性。也就是說，農(nóng)戶放棄宅基地申請權(quán)，由集體提供替代性保障，屬于農(nóng)戶資格權(quán)實現(xiàn)方式的變更，而非農(nóng)戶資格權(quán)的退出。試點實踐如果將農(nóng)戶資格權(quán)實現(xiàn)方式變更認定為農(nóng)戶資格權(quán)退出顯然不符合退出行為的解釋。

(二)單一性退出農(nóng)戶資格權(quán)

單一性退出農(nóng)戶資格權(quán)是指僅退出農(nóng)戶資格權(quán)，不涉及宅基地使用權(quán)的退出。不涉及宅基地使用權(quán)退出的原因可分為農(nóng)戶客觀上不能退出和主觀上不愿退出兩類。

客觀上不能退出宅基地使用權(quán)是指作為集體成員的農(nóng)戶尚未取得宅基使用權(quán)，其農(nóng)戶資格權(quán)尚未通過申請分配或繼受的方式在集體范圍內(nèi)取得宅基使用權(quán)得以實現(xiàn)。此類情形可概括為未取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶退出農(nóng)戶資格權(quán)。農(nóng)戶主觀上不愿退出宅基地使用權(quán)是指未足額取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶，退出其缺口面積內(nèi)的農(nóng)戶資格權(quán)，已經(jīng)取得的不足額宅基地使用權(quán)仍然予以保留。此類情形可概括為未足額取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶退出其缺口面積內(nèi)的農(nóng)戶資格權(quán)。

第一，認定農(nóng)戶資格權(quán)是單一性退出農(nóng)戶資格權(quán)的首要問題，農(nóng)戶資格權(quán)應當以“戶”為單位認定登記和統(tǒng)一行使，農(nóng)戶資格權(quán)對應的保障面積則以“戶”內(nèi)自然人數(shù)量為確認依據(jù)。集體經(jīng)濟組織享有農(nóng)戶資格權(quán)的認定權(quán)，認定結(jié)果關(guān)涉農(nóng)戶的基本權(quán)利應遵循嚴格程序，認定實體條件和程序規(guī)則應受到法院的司法審查。分戶是農(nóng)戶資格權(quán)認定中常見問題。國家層面對于成年子女的分戶條件并無規(guī)定，公安部《關(guān)于執(zhí)行戶口登記條例的初步意見》第九條僅規(guī)定“在本戶口管轄區(qū)的住戶，有一戶分為數(shù)戶，或者由數(shù)戶并為一戶的，根據(jù)申報，給予辦理分居、并戶手續(xù)”。地方政府規(guī)定的分戶原因主要為婚姻變化、分家析產(chǎn)。我們認為是否達到分戶條件，一方面各地政府應作出婚姻變化、分家析產(chǎn)的普遍規(guī)定，另一方面應允許集體經(jīng)濟組織規(guī)定其他正當原因。

第二，明確退出農(nóng)戶資格權(quán)的法律效果及相應規(guī)則。農(nóng)戶資格權(quán)退出是資格權(quán)的絕對消滅，退出農(nóng)戶喪失集體提供居住保障的可能性和正當性。因此，集體在農(nóng)戶退出資格權(quán)前，應承擔如實告知法律效果的義務；集體與農(nóng)戶的退出資格權(quán)合同采用書面示范合同；農(nóng)戶退出資格權(quán)后，應在集體范圍予以公示，權(quán)利變動予以登記。

第三，農(nóng)戶資格權(quán)退出的補償方式、標準。農(nóng)戶資格權(quán)退出導致農(nóng)戶脫離既有農(nóng)村集體的居住保障范圍，其所對應的補償方式就不再是原有農(nóng)村集體范圍內(nèi)的居住保障，而是進入城鎮(zhèn)或城市國有建設(shè)用地的居住保障范圍。因此，在補償方式上可表現(xiàn)為購買商品房補助、置換城鎮(zhèn)保障性住房，或者在退出農(nóng)戶能自行滿足住房需要條件下，補助城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療保障等。補償標準則以農(nóng)戶可在集體范圍內(nèi)實現(xiàn)居住保障的價格為準，在此基礎(chǔ)上參考當?shù)爻擎?zhèn)住房價格、發(fā)揮激勵機制的需要，適當上浮補償價格。

(三)退出宅基地使用權(quán)，保留農(nóng)戶資格權(quán)

退出宅基地使用權(quán)、保留農(nóng)戶資格權(quán)是指享有宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶僅僅向所在集體退出宅基地使用權(quán)，而不退出農(nóng)戶資格權(quán)。從保留行為效果看，保留農(nóng)戶資格權(quán)可分為永久性保留和暫時性保留。永久性保留農(nóng)戶資格權(quán)意味著農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)后，農(nóng)戶資格權(quán)繼續(xù)存在，但其實現(xiàn)方式改變；暫時性保留農(nóng)戶資格權(quán)意味著農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)后，農(nóng)戶資格權(quán)繼續(xù)存在，但其暫時不予實現(xiàn)，經(jīng)過一定期間或達到條件后，農(nóng)戶資格權(quán)退出。據(jù)此，退出宅基地使用權(quán)、保留農(nóng)戶資格權(quán)可以分為以下兩種情形：

其一，農(nóng)戶向所在集體退回宅基地使用權(quán)，永久性保留農(nóng)戶資格權(quán)，只是改變農(nóng)戶資格權(quán)的實現(xiàn)方式。(1)退出宅基地使用權(quán)，農(nóng)戶在本集體重新申請取得或繼受取得宅基地使用權(quán)；(2)退出宅基地使用權(quán)，農(nóng)戶在本集體取得替代性居住保障待遇。前述兩種情形下，未喪失的農(nóng)戶資格權(quán)是農(nóng)戶取得其他宅基地使用權(quán)或替代性居住保障待遇的正當性依據(jù)。第一種情形更注重維護農(nóng)戶再次選擇宅基地的權(quán)利，如果農(nóng)戶退出原有宅基地使用權(quán)，重新分配或無償繼受取得新的宅基地使用權(quán)，則所在集體無必要提供補償；如果農(nóng)戶退出原有宅基地使用權(quán)，有償繼受取得(主要是集體范圍內(nèi)優(yōu)先受讓)新的宅基地使用權(quán)，則集體應該補償有償繼受取得的差價部分。第二種情形便于集體經(jīng)濟組織整合現(xiàn)有分散宅基地或者異地搬遷，實現(xiàn)集約式利用農(nóng)村土地、改善農(nóng)戶居住保障效果、提升農(nóng)村公共服務供給效率的目標。因為農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)、保留資格權(quán)，在集體范圍內(nèi)取得替代性居住保障待遇的方式更加能夠兼顧農(nóng)戶個體權(quán)益、集體利益和公共利益，所以可以提高補償標準以激勵此種方式。

其二，農(nóng)戶向所在集體退回宅基地使用權(quán)，暫時性保留農(nóng)戶資格權(quán)。該情形適用于農(nóng)民進城落戶時退出宅基地使用權(quán)，暫時保留農(nóng)戶資格權(quán)。多個中央政策文件強調(diào)不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件，支持引導其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。中央政策文件為公權(quán)機關(guān)、集體設(shè)置不能強制農(nóng)民進城落戶退出“三權(quán)”的禁止性義務，是否退出“三權(quán)”交由農(nóng)戶自愿決定。如果進城落戶的農(nóng)民自愿退出“三權(quán)”的，中央政策文件不但不禁止，還予以鼓勵支持。因此，進城落戶的農(nóng)民有權(quán)自主決定向所在集體退回宅基地使用權(quán)，但是仍保留農(nóng)戶資格權(quán)以保有進城失敗后退回所在集體居住的可能。應該說，這一情形既能激勵進城落戶農(nóng)民的退出宅基地使用權(quán)積極性，也能免除進城落戶農(nóng)民喪失宅基地使用權(quán)的后顧之憂。正如有學者認為，激勵進城落戶農(nóng)民自愿退出集體土地“三權(quán)”，宜賦予暫時退出集體土地“三權(quán)”的進城落戶農(nóng)民(最先)優(yōu)先受讓權(quán)[14]。該優(yōu)先受讓權(quán)也是農(nóng)戶資格權(quán)的內(nèi)容，只是筆者認為并非賦予該優(yōu)先受讓權(quán)，實際上是優(yōu)先受讓權(quán)的暫時保留。

進城落戶農(nóng)民暫時保留農(nóng)戶資格權(quán)是功能視角下的安排，與成員權(quán)本意有所背離，所以對暫時性保留應該設(shè)定條件。其一，規(guī)定暫時保留農(nóng)戶資格權(quán)的判斷標準，即是否納入城鎮(zhèn)住房保障體系。暫時保留本意是因進城落戶農(nóng)民未納入城鎮(zhèn)住房保障體系而設(shè)，所以進城落戶農(nóng)民已經(jīng)納入城鎮(zhèn)住房保障體系的，如購買或長期租賃城鎮(zhèn)保障性住房的，則不能再保留農(nóng)戶資格權(quán)；購買或租住商品房的不屬于納入城鎮(zhèn)住房保障體系，則應允許暫時保留農(nóng)戶資格權(quán)。其二，規(guī)定暫時保留農(nóng)戶資格權(quán)的期限和喪失農(nóng)戶資格權(quán)的條件。將來進城落戶農(nóng)民被納入城鎮(zhèn)住房保障體系后，暫時保留的農(nóng)戶資格權(quán)應退回集體，保留農(nóng)戶資格權(quán)的期限可在中央政策法規(guī)層面設(shè)置上下限，地方政府在該彈性范圍內(nèi)依據(jù)本地情況再行設(shè)定。暫時保留農(nóng)戶資格權(quán)的，集體只是補償退出宅基地使用權(quán)那部分，農(nóng)戶資格權(quán)那部分則留待農(nóng)戶將來真正退出資格權(quán)時予以補償。

(四)一并退出宅基地使用權(quán)和農(nóng)戶資格權(quán)

享有宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶可以向所在集體一并退回宅基地使用權(quán)和農(nóng)戶資格權(quán)。集體經(jīng)濟組織受讓宅基地使用權(quán)后，可以將宅基地使用權(quán)融入集體土地所有權(quán)，轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)用地，獲取增減掛鉤的指標；或?qū)⒄厥褂脵?quán)分配給集體內(nèi)其他農(nóng)戶；或選擇宅基地使用權(quán)經(jīng)審批轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地；或利用收回宅基地上開展自主經(jīng)營、合作經(jīng)營、委托經(jīng)營，發(fā)展農(nóng)家樂、民宿、鄉(xiāng)村旅游等。集體經(jīng)濟組織獲得農(nóng)戶資格權(quán)后，因農(nóng)戶資格權(quán)的成員權(quán)特征，故此法律效果是消除集體經(jīng)濟組織向農(nóng)戶承擔居住保障的義務，農(nóng)戶退出資格權(quán)后不能再享有集體向其提供的居住保障權(quán)益。當然，集體經(jīng)濟組織需要向退出資格權(quán)的農(nóng)戶提供補償，補償退出農(nóng)戶在集體外的城鎮(zhèn)滿足居住需要的費用。

宅基地使用權(quán)和農(nóng)戶資格權(quán)一體退出導致農(nóng)戶較為徹底退出集體居住保障體系，農(nóng)戶“進不了城、回不去村”的風險比較大，探索建立農(nóng)戶資格權(quán)重獲機制很有必要。

首先，厘定農(nóng)戶資格權(quán)的重獲制度。一方面，應明確農(nóng)戶資格權(quán)重獲和暫時保留制度的區(qū)別。重獲意味著農(nóng)戶資格權(quán)退出后的再次獲得，暫時保留意味著農(nóng)戶資格權(quán)并未退出，由此導致補償/不補償?shù)南喈惖姆尚Ч?。地方實踐中，江西余江對宅基地退出實行“權(quán)證”制度，村民如果完全退出宅基地或放棄完全具備的宅基地申請資格，村集體經(jīng)濟組織將頒發(fā)15年后生效的申請宅基地使用“權(quán)證”，是農(nóng)戶“留權(quán)不留地”暫時保留資格權(quán)的典型表現(xiàn)。前文的《山東意見》提出：探索建立宅基地資格權(quán)重獲制度，自然災害造成宅基地使用權(quán)滅失的、進城落戶農(nóng)民自愿將宅基地無償退給集體的，可以重新獲得宅基地資格權(quán)。這屬于退出農(nóng)戶資格權(quán)后的重獲機制。另一方面，應采用農(nóng)戶資格權(quán)的重獲機制，而非宅基地使用權(quán)的重獲機制。有學者主張宅基地使用權(quán)退出的反悔機制，即應在固定的期限(如5年至10年)內(nèi)給予這部分農(nóng)戶反悔的機會，其一旦反悔的，根據(jù)市場價格退還所獲補償后可經(jīng)申請再次獲得宅基地使用權(quán)。[15]我們認為以農(nóng)戶資格權(quán)重獲表述為宜。所謂宅基地使用權(quán)退出反悔機制的目的還是在于確保農(nóng)戶再次獲得宅基地使用權(quán)的可能性，本質(zhì)上就是農(nóng)戶資格權(quán)的再次實現(xiàn)。一旦集體無法提供宅基地，所謂宅基地使用權(quán)反悔機制則難以落實，農(nóng)戶資格權(quán)因具有原始或繼受取得宅基地使用權(quán)、集體范圍內(nèi)居住保障待遇的內(nèi)涵，更利于農(nóng)戶重獲居住保障。宅基地使用權(quán)退出的反悔機制容易被誤用，進而降低集體整合、集約利用宅基地的效果?？偠灾?，農(nóng)戶資格權(quán)重獲機制在解釋力、實施可能性、實施效率方面較宅基地使用權(quán)退出的反悔機制更優(yōu)。

其次，設(shè)定重獲制度的阻斷機制。農(nóng)戶資格權(quán)退出后，對集體和農(nóng)戶雙方應具有較為穩(wěn)定預期，如果允許農(nóng)戶任意反悔重獲農(nóng)戶資格權(quán)，則直接損害集體和其他成員的信賴利益，破壞農(nóng)戶資格權(quán)退出機制的運行，因此有必要從時間和條件兩方面設(shè)定重獲制度的阻斷機制。一方面規(guī)定重獲農(nóng)戶資格權(quán)的適當時間限定，如5年或10年內(nèi)農(nóng)戶不能重獲資格權(quán)；另一方面規(guī)定重獲農(nóng)戶資格權(quán)的條件，以農(nóng)戶未能納入城鎮(zhèn)住房保障體系的結(jié)果作為重獲農(nóng)戶資格權(quán)的條件。

最后，設(shè)定重獲制度的退回補償機制。農(nóng)戶一并退出宅基地使用權(quán)和農(nóng)戶資格權(quán)所獲得的補償數(shù)額涵蓋兩類權(quán)利退出的補償數(shù)額。因此，農(nóng)戶重獲資格權(quán)，理應退回此前因農(nóng)戶資格權(quán)退出所獲的那部分補償?？紤]到農(nóng)戶因未能納入城鎮(zhèn)住房保障體系存在經(jīng)濟困難而需要重獲資格權(quán)，可以靈活適用補償方式，如向集體提供必要服務或分期返還補償?shù)取?/p>

四、結(jié)語

宅基地“三權(quán)分置”是深化宅基地制度改革的重要戰(zhàn)略部署，宅基地自愿有償退出機制又是“三權(quán)分置”改革的探索內(nèi)容之一?！叭龣?quán)分置”改革部署前，地方政府退出宅基地使用權(quán)和放棄宅基地申請權(quán)的實踐，已經(jīng)顯現(xiàn)出宅基地使用權(quán)和農(nóng)戶資格權(quán)退出的跡象；“三權(quán)分置”改革部署后，開始有地方政府明確提及農(nóng)戶資格權(quán)的退出。農(nóng)戶資格權(quán)派生于集體所有權(quán)，屬于集體成員權(quán)下的獨立子權(quán)利，包括申請取得、無償繼受、優(yōu)先繼受、回復宅基地使用權(quán)或申請集體提供居住保障等特定內(nèi)容。明確農(nóng)戶資格權(quán)的性質(zhì)，才可明確宅基地退出可能涵蓋的兩類權(quán)利，并根據(jù)宅基地使用權(quán)和農(nóng)戶資格權(quán)的分離現(xiàn)實創(chuàng)設(shè)類型化的權(quán)利退出機制。針對不同類型的權(quán)利退出機制，安排退出補償、退出法律效果、農(nóng)戶資格權(quán)重獲等制度內(nèi)容，將宅基地退出妥善地納入法制框架內(nèi)實施和運行。