鄭華川

摘要：區(qū)域生態(tài)紅線(xiàn)的劃定是維持生態(tài)安全與保障經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，也是國(guó)土空間規(guī)劃的重要內(nèi)容。在“多規(guī)合一”背景下，為探究縣域生態(tài)紅線(xiàn)劃定問(wèn)題，深入分析生態(tài)紅線(xiàn)劃定的指標(biāo)以及功能區(qū)劃分的目標(biāo)，對(duì)多規(guī)空間管制、多規(guī)空間協(xié)調(diào)、技術(shù)規(guī)劃規(guī)范等方面提出優(yōu)化建議，并對(duì)不同生態(tài)紅線(xiàn)協(xié)調(diào)的原則進(jìn)行研究。

關(guān)鍵詞：多規(guī)合一 生態(tài)紅線(xiàn) 生態(tài)安全

十九大報(bào)告明確提出了推進(jìn)“多規(guī)合一”、完善生態(tài)預(yù)警機(jī)制的生態(tài)文明建設(shè)方向，要求推進(jìn)綠色發(fā)展，加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，為保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)文明可持續(xù)發(fā)展，積極推動(dòng)生態(tài)空間保護(hù)和管理，而生態(tài)紅線(xiàn)劃定是重要舉措。在縣域范圍內(nèi)，城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進(jìn)，土地利用規(guī)劃成為重點(diǎn)工作，而在生態(tài)功能保障的基礎(chǔ)上，生態(tài)用地紅線(xiàn)的劃定不僅是“多規(guī)合一”管控體系核心工作之一，也是城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的重點(diǎn)工作。

1.不同類(lèi)型紅線(xiàn)劃定

（1）生態(tài)紅線(xiàn)劃定指標(biāo)

縣域范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)化建設(shè)一方面設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素，另一方面設(shè)計(jì)生態(tài)環(huán)境因素，城鎮(zhèn)化建設(shè)的最終目的是為人們提供更為舒適、高質(zhì)量的生活條件與環(huán)境，在生態(tài)紅線(xiàn)劃定中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)主要因素指標(biāo)，但生態(tài)保護(hù)則是另一個(gè)更重要的指標(biāo)。因此基于生態(tài)保護(hù)原則，生態(tài)紅線(xiàn)指標(biāo)的劃定需要考慮生態(tài)的服務(wù)功能、生物多樣性、生態(tài)敏感性等三項(xiàng)指標(biāo)，生態(tài)服務(wù)主要是指氣候調(diào)節(jié)、水源涵養(yǎng)、食品等效用產(chǎn)品等;生物多樣性指標(biāo)則包括物種豐富、國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)物種指數(shù)、外來(lái)物種入侵度、物種受威脅程度、物種特有性等;生態(tài)敏感性指標(biāo)包括降雨侵蝕力、植被覆蓋、地形起伏度、土壤可蝕性、干燥度指數(shù)、土壤質(zhì)地、地形坡度等。

（2）生態(tài)紅線(xiàn)劃定功能區(qū)

在明確生態(tài)紅線(xiàn)劃定指標(biāo)的同時(shí)，還應(yīng)對(duì)土地空間規(guī)劃有清晰的目標(biāo)和方案，即在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，需要實(shí)現(xiàn)哪些功能區(qū)。在劃定生態(tài)服務(wù)功能區(qū)時(shí)，需要綜合考慮生態(tài)服務(wù)功能的可持續(xù)性以及對(duì)其管理的高效性。在縣域范圍內(nèi)，除了建筑用地、耕地、林地之外，生態(tài)服務(wù)功能區(qū)亦應(yīng)占據(jù)重要地位。通?？紤]到生態(tài)文明建設(shè)的要求，以及水源涵養(yǎng)功能、水土保持功能、生物多樣性保護(hù)功能等需求，生態(tài)紅線(xiàn)劃定功能區(qū)域一般包括水源涵養(yǎng)功能保護(hù)紅線(xiàn)區(qū)、水土保持功能紅線(xiàn)區(qū)、生物多樣性保護(hù)紅線(xiàn)區(qū)。在生態(tài)紅線(xiàn)功能區(qū)的劃分中，還應(yīng)注重生態(tài)敏感紅線(xiàn)因素指標(biāo)的重要性，根據(jù)縣域范圍內(nèi)整體的生態(tài)中度、高度、極度敏感等指標(biāo)，合理劃分生態(tài)敏感性保護(hù)紅線(xiàn)區(qū)。

2.縣域生態(tài)紅線(xiàn)優(yōu)化

（1）多規(guī)空間管制

多規(guī)合一的目的是利用有效的控制措施整合城鎮(zhèn)增長(zhǎng)邊界與生態(tài)保護(hù)邊界，協(xié)調(diào)規(guī)劃空間管控區(qū)域，從而實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)、耕地、林地、生態(tài)保護(hù)區(qū)以及生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。在“多規(guī)合一”下，多規(guī)空間管制可采取空間管制分區(qū)的方式，對(duì)土地空間有效管控。多規(guī)空間管制的依據(jù)是生態(tài)紅線(xiàn)劃定區(qū)環(huán)境、地理、經(jīng)濟(jì)社會(huì)等因素，結(jié)合這些因素，在整體規(guī)劃的基礎(chǔ)上劃定不同類(lèi)型的控制線(xiàn)，進(jìn)而形成符合縣域發(fā)展的空間管控體系。在一個(gè)多規(guī)空間的整體規(guī)劃管制中，禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)、已建區(qū)需有合理的土地利用總體規(guī)劃，對(duì)禁建區(qū)設(shè)置嚴(yán)格的生態(tài)紅線(xiàn)，禁止一切建設(shè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)。

（2）多規(guī)空間協(xié)調(diào)

“多規(guī)合一”在一定區(qū)域內(nèi)體現(xiàn)出統(tǒng)一的土地分類(lèi)、技術(shù)等標(biāo)準(zhǔn)，而且還有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制與技術(shù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)土地資源科學(xué)合理配置。在多規(guī)空間規(guī)劃中，從“多規(guī)合一”出發(fā)遵循多規(guī)協(xié)調(diào)原則，協(xié)調(diào)空間要素、政府職能、區(qū)域功能屬性等，劃定生態(tài)控制線(xiàn)，且保證控制線(xiàn)內(nèi)相同地塊具有唯一的空間屬性，使各規(guī)劃在區(qū)域邊界上保持一致。實(shí)踐中，為避免空間規(guī)劃上的重疊現(xiàn)象，需要在“多規(guī)合一”下編制多規(guī)空間協(xié)調(diào)原則，即法定控制線(xiàn)優(yōu)先、戰(zhàn)略控制線(xiàn)優(yōu)先、綜合災(zāi)害防治控制線(xiàn)優(yōu)先、生態(tài)安全保護(hù)控制線(xiàn)優(yōu)先。對(duì)于各職能部門(mén)，在多規(guī)空間協(xié)調(diào)中，需要對(duì)規(guī)劃及管理規(guī)定、要素、管制要求、管制屬性等有清晰、完整的描述，要明確出強(qiáng)制性項(xiàng)目，協(xié)調(diào)好禁建、限建、適建的邊界。

（3）技術(shù)規(guī)劃規(guī)范

縣域生態(tài)紅線(xiàn)劃定中，“多規(guī)合一”技術(shù)規(guī)劃規(guī)范需在現(xiàn)有國(guó)家及地方技術(shù)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)體系下，制定各規(guī)劃間統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)、成果之間銜接對(duì)照技術(shù)規(guī)范，并參照縣域土地利用總體規(guī)劃分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，確定用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，然后整合土地利用總體規(guī)劃對(duì)用地用途的管制要求。在編制“多規(guī)合一”技術(shù)規(guī)劃規(guī)范時(shí)，對(duì)比縣域土地利用總體規(guī)劃與城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、交通水利用地、其他建設(shè)用地、水域及自然保留地等功能區(qū)域的規(guī)劃規(guī)范進(jìn)行統(tǒng)一。

（4）不同生態(tài)紅線(xiàn)協(xié)調(diào)原則

理論上，在土地空間規(guī)劃中，統(tǒng)一空間土地用途是相對(duì)單一的，但在實(shí)踐中，由于管理主體等各種因素影響，土地用途規(guī)劃往往會(huì)產(chǎn)生差異，尤其是在城市主體中，土規(guī)、城規(guī)、環(huán)境功能區(qū)、主體功能區(qū)等規(guī)劃，可能會(huì)導(dǎo)致土地空間出現(xiàn)重疊與差異。因此為避免這些沖突現(xiàn)象的出現(xiàn)，需要對(duì)不同土地利用類(lèi)型進(jìn)行協(xié)調(diào)，遵循統(tǒng)一的協(xié)調(diào)原則。實(shí)際上，對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)紅線(xiàn)、生態(tài)敏感紅線(xiàn)、水土保持功能紅線(xiàn)、生物多樣性保護(hù)紅線(xiàn)、水源涵養(yǎng)功能保護(hù)紅線(xiàn)、城市擴(kuò)張空間邊界等，建立一個(gè)兩兩對(duì)應(yīng)的協(xié)調(diào)原則，以便出現(xiàn)沖突時(shí)，有統(tǒng)一的規(guī)范進(jìn)行協(xié)調(diào)。

3.結(jié)語(yǔ)

隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入推進(jìn)，生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)成為土地管控的重要措施，在“多規(guī)合一”理念下，生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定標(biāo)準(zhǔn)需進(jìn)一步優(yōu)化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)不同類(lèi)型生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)在空間上的同一性，為經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展提供合理的依據(jù)。

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