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我國(guó)秸稈焚燒管理和綜合利用的法律法規(guī)研究及建議

2021-05-11 05:46王瑞波孫煒琳劉麗萍
關(guān)鍵詞:法律法規(guī)法規(guī)秸稈

王瑞波 姜 茜 孫煒琳 劉麗萍

(1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展中心,北京 100125;2.中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所,北京 100081)

我國(guó)秸稈產(chǎn)生量巨大,根據(jù)第二次全國(guó)污染源普查結(jié)果,2017年我國(guó)秸稈年產(chǎn)生量達(dá)8.05億t[1],而受農(nóng)民生活水平提高、農(nóng)村能源利用結(jié)構(gòu)升級(jí)、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等因素的影響,秸稈不再是農(nóng)民日常生活中燃料、飼料、堆肥原料和建筑材料等的重要來(lái)源,秸稈大量剩余。為追求快速方便地處理秸稈,很多農(nóng)戶選擇露天直接焚燒。不能否認(rèn),直接焚燒是一種經(jīng)濟(jì)便捷的處理方式[2],產(chǎn)生的高溫還可殺滅秸稈中殘留的病菌和蟲(chóng)卵。但是不加控制地大量焚燒是對(duì)生物質(zhì)資源的嚴(yán)重浪費(fèi),也會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利影響,最直接的危害是產(chǎn)生PM2.5、一氧化碳、氮氧化物等空氣污染物[3],不僅降低能見(jiàn)度,威脅交通安全,還危害公眾健康。此外,露天焚燒秸稈容易引發(fā)連片火災(zāi),對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)安全造成威脅。

國(guó)家相繼出臺(tái)了大量的政策法規(guī),旨在推進(jìn)秸稈資源化利用,減少露天焚燒[4],但實(shí)施效果并不理想[5]。如秸稈綜合利用水平不高,仍以直接還田、青貯或黃貯飼料等初級(jí)利用方式為主,秸稈露天焚燒現(xiàn)象屢禁不止,在東北地區(qū)甚至有加重的趨勢(shì)[6-8]。法律制度的不完善是導(dǎo)致這種情況的一個(gè)重要原因。目前針對(duì)秸稈焚燒管理和綜合利用法律法規(guī)的研究較少。畢于運(yùn)等[9]對(duì)我國(guó)秸稈禁燒管理和綜合利用相關(guān)的國(guó)家法規(guī)做了梳理,提出了修訂意見(jiàn),但其研究中未包括對(duì)地方法規(guī)的分析。覃誠(chéng)等[8]則只針對(duì)在全域范圍禁止秸稈露天焚燒的省份,整理了各省發(fā)布的省級(jí)法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件。分析發(fā)現(xiàn),已有研究缺少對(duì)我國(guó)秸稈焚燒管理和綜合利用不同層級(jí)法律法規(guī)的整體分析,且更多的是對(duì)法律法規(guī)條文的羅列,缺少對(duì)存在問(wèn)題的分析。

近年來(lái),我國(guó)大力推進(jìn)依法治國(guó),秸稈焚燒管理和綜合利用相關(guān)的法律法規(guī)有了新的修訂和增加。本研究從國(guó)家法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章、地方法規(guī)3個(gè)層次,對(duì)我國(guó)當(dāng)前秸稈焚燒管理和綜合利用的法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)梳理,分析存在的不足,提出針對(duì)性的完善建議,以期推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)體系健全,為秸稈綜合利用水平的提高和焚燒管理工作的開(kāi)展提供根本保障。

1 我國(guó)秸稈焚燒管理和綜合利用的法律法規(guī)現(xiàn)狀

1.1 國(guó)家法律

在國(guó)家層面,對(duì)秸稈焚燒管理和綜合利用做出明文規(guī)定的法律共有6部,從保護(hù)環(huán)境、防治污染、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)等多個(gè)角度對(duì)秸稈焚燒管理和綜合利用做出了規(guī)定和要求。相關(guān)法律及條款見(jiàn)表1。

在各部法律中,《大氣污染防治法》對(duì)秸稈焚燒管理和綜合利用的規(guī)范最為全面。該法強(qiáng)調(diào)了各級(jí)人民政府的主體責(zé)任,規(guī)定了秸稈綜合利用的主要方向、實(shí)施主體,明確了行政處罰權(quán)限,是目前最具有實(shí)施性和可操作性的法律,也是我國(guó)開(kāi)展秸稈禁燒管理和綜合利用執(zhí)法管理最主要的依據(jù)??紤]到部分地區(qū)開(kāi)展秸稈綜合利用確實(shí)存在困難,法律沒(méi)有完全禁止秸稈露天焚燒,而是規(guī)定由省級(jí)人民政府自行劃定禁止露天焚燒秸稈的區(qū)域(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“禁燒區(qū)”)。

《環(huán)境保護(hù)法》、《農(nóng)業(yè)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《土壤污染防治法》均有條款要求開(kāi)展秸稈綜合利用?!豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》對(duì)禁止秸稈焚燒的區(qū)域進(jìn)行了規(guī)定。

1.2 行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章

在行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章層面,有《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》和《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》2部法規(guī)對(duì)秸稈禁燒相關(guān)事項(xiàng)做了規(guī)定,具體見(jiàn)表2。

《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》基于航空安全的考慮,要求在民用機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)域禁止焚燒秸稈。

《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》是迄今為止我國(guó)唯一發(fā)布過(guò)的一部秸稈禁燒和綜合利用的專(zhuān)門(mén)法規(guī),在執(zhí)法管理工作中曾發(fā)揮過(guò)重要作用,因?yàn)榕c最新修訂的《大氣污染防治法》存在明顯沖突已被廢止。

1.3 地方性法規(guī)

“大氣污染防治條例”是對(duì)秸稈焚燒管理和綜合利用做出規(guī)制的最主要的地方性法規(guī)。目前我國(guó)31個(gè)省(市、自治區(qū),統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)未含港、澳、臺(tái)地區(qū),下同。),除四川省外,均制定有名為“大氣污染防治條例”的法規(guī),四川省僅出臺(tái)了《〈中華人民共和國(guó)大氣污染防治法〉實(shí)施辦法》。各省(市、自治區(qū))對(duì)禁燒區(qū)做了規(guī)定,河北、山西、江蘇、山東、河南、湖北、內(nèi)蒙古、北京、天津、浙江、福建、上海、海南等13個(gè)省(市、自治區(qū))將全部行政區(qū)范圍劃定為禁燒區(qū);吉林、遼寧、黑龍江、安徽、江西、湖南、四川、云南、山西、甘肅、青海、廣西、寧夏、新疆、重慶、貴州等16個(gè)省(市、自治區(qū))份則規(guī)定根據(jù)實(shí)際情況將行政區(qū)部分范圍劃定禁燒區(qū)域;廣東和西藏兩省(自治區(qū))沒(méi)有做出禁止秸稈焚燒的規(guī)定,但廣東省在今年出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步做好全面禁止秸稈露天焚燒的通知》(粵環(huán)函[2020]309號(hào))中做出了全面禁止露天秸稈焚燒的要求,只是尚未上升的法律法規(guī)的層級(jí)。

表1 我國(guó)秸稈焚燒管理和綜合利用相關(guān)法律的主要條款Table 1 Main law provisions on crop straw burning control and comprehensive utilization

除“大氣污染防治條例”外,目前有7個(gè)省(市、自治區(qū))和1個(gè)地級(jí)市相繼出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)性地方法規(guī),對(duì)秸稈焚燒管理和綜合利用的原則、責(zé)任主體、綜合利用方式、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的義務(wù)、法律責(zé)任等方面進(jìn)行了更全面、細(xì)致的規(guī)定,具體名稱(chēng)和頒布時(shí)間見(jiàn)表3,這些專(zhuān)門(mén)性地方法規(guī)以下簡(jiǎn)稱(chēng)“決定”。

表2 我國(guó)秸稈焚燒管理和綜合利用相關(guān)部門(mén)規(guī)章及行政法規(guī)Table 2 Administrative and sectoral regulations on crop straw burning control and comprehensive utilization

表3 秸稈焚燒管理和綜合利用的專(zhuān)門(mén)性地方法規(guī)Table 3 Special local regulations on crop straw burning control and comprehensive utilization

除上述兩類(lèi)地方性法規(guī)外,山東省于2008年出臺(tái)了《山東省農(nóng)村可再生能源條例》,當(dāng)中對(duì)秸稈綜合利用的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。

對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn),有的省份在秸稈焚燒管理和綜合利用法規(guī)的制定上做出了積極探索,表現(xiàn)在4個(gè)方面。一是提出了聯(lián)合執(zhí)法的理念,如浙江省和上海市提出在禁止秸稈露天焚燒領(lǐng)域開(kāi)展區(qū)域大氣污染聯(lián)合執(zhí)法。二是秸稈綜合利用方式考慮了地域特色和差異,如天津市強(qiáng)調(diào)以粉碎還田為主,河北省則以離田加工利用為主要方向。三是對(duì)秸稈綜合利用方式做了更細(xì)致的說(shuō)明,如河北省單就原料化利用就細(xì)化為農(nóng)業(yè)育苗缽、綠化草毯、土壤改良有機(jī)炭肥、人造板材、包裝材料、工業(yè)用纖維、人造革填充劑和編制工藝品等多種形式。四是詳細(xì)界定了各部門(mén)職責(zé),如江西省對(duì)環(huán)保、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、能源、工信等13個(gè)相關(guān)部門(mén)的職責(zé)范圍作了約定。各地做出的探索為國(guó)家層面法律建設(shè)也提供了有益的借鑒。

2 我國(guó)秸稈焚燒管理和綜合利用法律法規(guī)體系存在的問(wèn)題

目前,針對(duì)秸稈焚燒管理和綜合利用,由國(guó)家法律、部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)構(gòu)成的法律法規(guī)體系已見(jiàn)雛形,但仍存在一定問(wèn)題。

2.1 缺少秸稈焚燒管理和綜合利用的高位階專(zhuān)門(mén)法

我國(guó)沒(méi)有將秸稈焚燒管理和綜合利用作為單獨(dú)的對(duì)象在立法上進(jìn)行整體考量,自《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》廢止后,未再制定專(zhuān)門(mén)法規(guī),涉及秸稈焚燒管理和綜合利用的條文分布在多部法律中,導(dǎo)致秸稈焚燒管理和綜合利用主要依托環(huán)境污染治理和航空管理而開(kāi)展,使得執(zhí)法管理工作缺乏系統(tǒng)性和連貫性。

高位階專(zhuān)門(mén)法的缺失也造成了地方性法規(guī)一定程度上的混亂,主要表現(xiàn)在2個(gè)方面。

一是秸稈的定義不一致。上位法中未對(duì)農(nóng)作物秸稈進(jìn)行界定,僅有吉林省、江西省、嘉興市以及廣西省在地方性法規(guī)中對(duì)秸稈的定義進(jìn)行了規(guī)制,但4者各不相同:吉林省和江西省定義秸稈為各類(lèi)農(nóng)作物在收獲籽實(shí)后的剩余部分,吉林省特別指出玉米穗軸、稻殼、花生殼視同秸稈,江西省則將田邊或水邊荒草納入秸稈范疇,廣西省明確農(nóng)作物成熟脫籽后剩余的莖、葉、穗部分為秸稈,而嘉興市規(guī)定僅農(nóng)作物的莖葉視為秸稈。對(duì)秸稈的界定是開(kāi)展秸稈焚燒管理和綜合利用各項(xiàng)工作的基礎(chǔ),秸稈的定義不統(tǒng)一使得上級(jí)部門(mén)難以用同一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)下級(jí)部門(mén)的工作情況進(jìn)行考核,對(duì)違法行為的界定也會(huì)產(chǎn)生混亂。

二是實(shí)施行政處罰的單位不一致。在各省的大氣污染防治條例中,黑龍江、上海、江蘇、安徽等4個(gè)省份規(guī)定為生態(tài)環(huán)境主管部門(mén);河南和海南兩省規(guī)定為農(nóng)業(yè)主管部門(mén);北京和天津市則為城市管理綜合執(zhí)法部門(mén),但天津市在其出臺(tái)的決定中又規(guī)定其為環(huán)境保護(hù)主管部門(mén),存在沖突;其他省份未做出統(tǒng)一規(guī)定,由縣級(jí)以上人民政府各自確定。在跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法時(shí),若不同地區(qū)的執(zhí)法單位不一致,需要進(jìn)行多部門(mén)間的協(xié)調(diào),導(dǎo)致聯(lián)合執(zhí)法渠道不通暢。

2.2 地方性法規(guī)未體現(xiàn)地域特點(diǎn)

我國(guó)各省均有秸稈資源分布,但不同地區(qū)秸稈的種類(lèi)、數(shù)量、分布密度、產(chǎn)生季節(jié)差別較大[10],具有明顯的地域性特征,加之自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異,不同省份,甚至同一省份不同市、縣在秸稈焚燒管理和綜合利用過(guò)程中面臨的實(shí)際問(wèn)題都不盡相同[11],如南方地區(qū)地形復(fù)雜,耕地較為破碎,秸稈收集難度大,而東北地區(qū)則由于溫度低易導(dǎo)致還田的秸稈腐熟不足,造成后茬作物的根系懸空、燒根并加重病蟲(chóng)害的發(fā)生[12-13]。因此,僅靠國(guó)家層面統(tǒng)一的法律無(wú)法應(yīng)對(duì)不同地區(qū)的具體情況。已出臺(tái)的地方法規(guī),雖個(gè)別細(xì)節(jié)上有所差別,但整體內(nèi)容大同小異,未能很好地把握和體現(xiàn)各地在秸稈焚燒管理和綜合利用中的差異性,尚不足以應(yīng)對(duì)不同地區(qū)面臨的復(fù)雜情況。

2.3 法律法規(guī)可操作性不強(qiáng)

從國(guó)家到地方層面,都存在部分法律法規(guī)條文過(guò)于籠統(tǒng)、可操作性不強(qiáng)的問(wèn)題,主要表現(xiàn)在4個(gè)方面。

第一,我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)基本只是做出了各地依據(jù)實(shí)際情況劃定禁燒區(qū)的原則性要求,但沒(méi)有給出劃定方法或者指導(dǎo),這容易導(dǎo)致很多地方不考慮實(shí)際,對(duì)秸稈焚燒“一禁了之”。

第二,秸稈綜合利用內(nèi)涵極為豐富,包括肥料化、飼料化、能源化、原料化、基料化5種利用方式,每種利用方式又包含多種具體的技術(shù)模式。單以肥料化利用為例,就有直接還田、堆肥還田、過(guò)腹還田等類(lèi)型,直接還田又包括翻壓還田、覆蓋還田、高留茬還田等技術(shù)模式[14]。在現(xiàn)行法律法規(guī)中,對(duì)秸稈資源化利用方式只是點(diǎn)名式的羅列,具體技術(shù)的適用地區(qū)、適用秸稈種類(lèi)、技術(shù)規(guī)范、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容沒(méi)有提及,這可能導(dǎo)致部分秸稈綜合利用項(xiàng)目未達(dá)到應(yīng)有的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),如多地發(fā)生過(guò)因秸稈還田操作不規(guī)范造成來(lái)年病蟲(chóng)害加重的現(xiàn)象,這些不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目可能領(lǐng)取了財(cái)政補(bǔ)貼,造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。

第三,在各省出臺(tái)的決定中明確規(guī)定了多部門(mén)共同參與秸稈焚燒管理和綜合利用工作,但除江西省外,其余省份并未對(duì)各部門(mén)職責(zé)做出明確約定,在實(shí)踐中易造成部門(mén)職責(zé)交叉與重疊,產(chǎn)生權(quán)利沖突或者權(quán)利真空,使執(zhí)行效果大打折扣[15]。

第四,對(duì)法律責(zé)任的界定不夠清晰。在國(guó)家法律和地方性法規(guī)中,對(duì)違法露天焚燒秸稈的處罰一般都是規(guī)定為“處五百元以上二千元以下的罰款”,“構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任”,卻未對(duì)罰款金額的確定標(biāo)準(zhǔn)和構(gòu)成犯罪的判定標(biāo)準(zhǔn)作出說(shuō)明。

2.4 未規(guī)制非禁燒區(qū)的秸稈焚燒行為

在我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)中,只規(guī)定在禁燒區(qū)內(nèi)全天禁燒,但在非禁燒區(qū),秸稈該如何焚燒?是否所有的秸稈、任何時(shí)間段都可以焚燒?沒(méi)有相應(yīng)的條款對(duì)上述問(wèn)題做出規(guī)定??梢越梃b的是,2017年黑龍江印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)秸稈焚燒聯(lián)動(dòng)管制工作的意見(jiàn)》、吉林印發(fā)的《吉林省2018年秋冬季秸稈禁燒工作方案》、廣西印發(fā)的《廣西秸稈焚燒管理區(qū)劃定和綜合利用指導(dǎo)方案》中提出分區(qū)管控的方法,禁燒區(qū)內(nèi)全范圍、全時(shí)段禁燒,非禁燒區(qū)則根據(jù)氣象條件、空氣質(zhì)量以及天氣預(yù)報(bào)等情況,分區(qū)域有組織、有計(jì)劃地進(jìn)行秸稈燒除。但是上述政策還未上升到法律法規(guī)的層面,欠缺持續(xù)性和穩(wěn)定性,且約束力不足。

2.5 獎(jiǎng)懲措施力度不足

法律法規(guī)中雖然規(guī)定了對(duì)開(kāi)展秸稈綜合利用的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼,但對(duì)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、方式未做詳細(xì)規(guī)定?,F(xiàn)階段,秸稈綜合利用的補(bǔ)貼主要來(lái)自中央財(cái)政農(nóng)作物秸稈綜合利用試點(diǎn)項(xiàng)目,補(bǔ)貼對(duì)象主要為開(kāi)展秸稈收儲(chǔ)運(yùn)和綜合利用的各類(lèi)新型經(jīng)營(yíng)主體、秸稈利用生產(chǎn)加工企業(yè)和第三方服務(wù)組織,較為弱勢(shì)的農(nóng)民群體受補(bǔ)償?shù)碾y度大,試點(diǎn)縣須滿足秸稈資源量大、工作基礎(chǔ)好、禁燒任務(wù)重和綜合利用潛力大等條件,補(bǔ)助覆蓋面有限。我國(guó)也曾出臺(tái)《土壤有機(jī)質(zhì)提升補(bǔ)貼項(xiàng)目實(shí)施指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于完善農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電價(jià)格政策的通知》、《可再生能源發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法》等文件,涉及秸稈綜合利用的補(bǔ)貼政策[4],但均未上升到法律法規(guī)層面,不具有可持續(xù)性,一定程度上影響了地方開(kāi)展秸稈綜合利用的積極性。

對(duì)違法露天焚燒秸稈的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體或他人,法律法規(guī)規(guī)定處五百元以上二千元以下罰款,這一罰款金額對(duì)小農(nóng)戶和個(gè)人而言數(shù)額夠大,但對(duì)企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體,罰款金額過(guò)低,不足以起到警示作用。

2.6 監(jiān)測(cè)執(zhí)法能力有待加強(qiáng)

我國(guó)法律法規(guī)規(guī)定,對(duì)違法秸稈露天焚燒行為實(shí)施處罰的執(zhí)法主體為生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)、農(nóng)業(yè)主管部門(mén)或者城市綜合執(zhí)法部門(mén)等職能部門(mén),這些部門(mén)執(zhí)法人員數(shù)量有限,難以應(yīng)對(duì)秸稈露天焚燒發(fā)生地點(diǎn)偏遠(yuǎn)、點(diǎn)多面廣、焚燒速度快的實(shí)際情況。河北、江西、湖北、吉林4省和嘉興市在出臺(tái)的決定中提出發(fā)揮村民自治組織、農(nóng)村社區(qū)、村民委員會(huì)等基層組織的監(jiān)管和巡查作用,但是基層組織沒(méi)有行政執(zhí)法權(quán),在發(fā)現(xiàn)秸稈違法焚燒現(xiàn)象時(shí),也僅能進(jìn)行勸阻或批評(píng)教育,威懾作用不足,未必能真正起到制止違法焚燒秸稈行為的作用。

3 完善秸稈焚燒管理和綜合利用法律法規(guī)體系的建議

根據(jù)我國(guó)秸稈焚燒管理和綜合利用法律法規(guī)的現(xiàn)狀,針對(duì)存在的問(wèn)題,對(duì)完善法律法規(guī)體系提出以下建議。

3.1 健全法律法規(guī)體系

第一,出臺(tái)專(zhuān)門(mén)法。秸稈焚燒管理和綜合利用是一項(xiàng)綜合性的復(fù)雜工作,包括收集、貯存、運(yùn)輸、綜合利用、監(jiān)測(cè)、執(zhí)法等多個(gè)環(huán)節(jié),涉及農(nóng)業(yè)、環(huán)境、交通、財(cái)政等多個(gè)部門(mén),由于秸稈焚燒大氣污染的擴(kuò)散性,還需開(kāi)展跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法,因此有必要將秸稈焚燒管理和綜合利用作為一個(gè)系統(tǒng)的立法對(duì)象予以考慮,制定國(guó)家層面的“秸稈焚燒和綜合利用管理法”,并賦予其與《大氣污染防治法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律相同的位階。在該法中明確秸稈焚燒管理和綜合利用的目標(biāo)和主要任務(wù),界定秸稈定義、行政執(zhí)法主體等基本概念,既統(tǒng)領(lǐng)秸稈焚燒管理和綜合利用執(zhí)法管理工作,也為地方法規(guī)的制定提供指導(dǎo)。

第二,修訂秸稈綜合利用的相關(guān)法律。秸稈飼料化、肥料化、能源化利用方式涉及畜禽飼料加工、耕地質(zhì)量保護(hù)、可再生能源利用等方面,建議在《畜牧法》、《土地管理法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《可再生能源法》等相關(guān)法律的條款中列入相應(yīng)的利用方式,多個(gè)角度進(jìn)行立法,形成合力推進(jìn)秸稈綜合利用。

第三,推進(jìn)地方法規(guī)制定。在完善和健全國(guó)家層面法律的基礎(chǔ)上,指導(dǎo)和督促各個(gè)省份結(jié)合本省的種植制度、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、環(huán)境資源情況等,制定秸稈焚燒管理和綜合利用的省級(jí)地方性專(zhuān)門(mén)法規(guī),已經(jīng)制定的省份則應(yīng)進(jìn)行完善和修訂,增強(qiáng)針對(duì)性。對(duì)有必要的省份,可由省級(jí)人大指導(dǎo)下轄的地級(jí)市編制秸稈焚燒管理和綜合利用的法規(guī)或規(guī)章。

3.2 提高可操作性

第一,制定配套的實(shí)施細(xì)則或技術(shù)規(guī)范。秸稈焚燒管理和綜合利用涉及的內(nèi)容豐富,建議以“秸稈焚燒和綜合利用管理法”為上位法,配套秸稈禁燒區(qū)劃定辦法,借鑒美國(guó)煙霧管理計(jì)劃[16],嚴(yán)格秸稈露天焚燒管理流程,對(duì)允許秸稈露天焚燒的條件和要求做出詳細(xì)規(guī)制。此外,制定秸稈綜合利用技術(shù)和產(chǎn)品名錄,制定相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)章,保證秸稈焚燒管理和綜合利用工作達(dá)到應(yīng)有的效果。

第二,明確各部門(mén)職責(zé)。通過(guò)法律的形式,按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各部門(mén)的職責(zé)和權(quán)力范圍進(jìn)行界定,使相關(guān)職能部門(mén)各司其職,推動(dòng)秸稈焚燒管理和綜合利用工作有序開(kāi)展。

第三,細(xì)化法律責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。建議按照過(guò)火面積、經(jīng)濟(jì)損失、人員傷亡等標(biāo)準(zhǔn),對(duì)秸稈露天焚燒造成的損害進(jìn)行分級(jí),依據(jù)不同等級(jí)制定處罰標(biāo)準(zhǔn)。

第四,完善財(cái)政補(bǔ)貼措施。建議借鑒美國(guó)《農(nóng)場(chǎng)法案》明確規(guī)定對(duì)生物質(zhì)能新能源進(jìn)行補(bǔ)貼的做法[16],將中央財(cái)政農(nóng)作物秸稈綜合利用試點(diǎn)項(xiàng)目以法律法規(guī)的形式固定下來(lái),并逐步擴(kuò)大覆蓋面,可在上位法中要求地方政府將支持秸稈綜合利用的補(bǔ)貼列入地方財(cái)政預(yù)算。根據(jù)秸稈綜合利用的具體技術(shù)模式,分別制定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),避免財(cái)政補(bǔ)貼設(shè)定的恣意性,充分發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)有的作用。

3.3 強(qiáng)化監(jiān)測(cè)和執(zhí)法

第一,遙感與傳統(tǒng)監(jiān)測(cè)手段相結(jié)合,強(qiáng)化秸稈露天焚燒實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。發(fā)揮衛(wèi)星遙感技術(shù)在大面積快速監(jiān)測(cè)秸稈焚燒情況方面的優(yōu)勢(shì),進(jìn)一步提高秸稈露天焚燒火點(diǎn)識(shí)別精準(zhǔn)性和定位精度,提高執(zhí)法效率。傳統(tǒng)監(jiān)測(cè)手段仍作為重要補(bǔ)充,對(duì)不宜進(jìn)行遙感監(jiān)測(cè)的區(qū)域和時(shí)段,強(qiáng)化人員巡查。

第二,改進(jìn)基層執(zhí)法。針對(duì)秸稈露天焚燒季節(jié)性的特點(diǎn),在高發(fā)季,可以從相關(guān)部門(mén)抽調(diào)執(zhí)法人員組建專(zhuān)門(mén)執(zhí)法隊(duì)伍,下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道,開(kāi)展秸稈露天焚燒現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督和執(zhí)法。此外,通過(guò)法律形式賦予農(nóng)村基層組織一定的執(zhí)法權(quán)限,在巡查時(shí)遇到露天焚燒秸稈違法行為勸阻不聽(tīng)的,可以現(xiàn)場(chǎng)拍照或錄像,并提交給主管部門(mén)作為處罰證據(jù)。

3.4 完善配套體系

第一,大力發(fā)展社會(huì)化服務(wù)組織。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體仍是以小農(nóng)戶為主,秸稈綜合利用涉及多個(gè)環(huán)節(jié),對(duì)技術(shù)操作要求較高,所需付出的人力、物力和財(cái)力,普通農(nóng)戶難以承擔(dān)。因此,必須依靠專(zhuān)業(yè)的社會(huì)化服務(wù)組織,幫助農(nóng)戶開(kāi)展秸稈的收集、貯存、運(yùn)輸和綜合利用,也保證秸稈綜合利用能夠規(guī)范開(kāi)展。

第二,加強(qiáng)宣傳。農(nóng)民是我國(guó)主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者,要充分利用電視、手機(jī)、村內(nèi)廣播和宣傳欄等多種媒介,不僅要向農(nóng)民告知違法露天焚燒秸稈的后果,更要向農(nóng)民宣傳秸稈綜合利用的相關(guān)知識(shí)與支持政策,提高農(nóng)民的環(huán)保意識(shí),使其主動(dòng)參與秸稈焚燒管理和綜合利用的相關(guān)工作。

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