梁 蓉

國際貿(mào)易中的關(guān)稅問題在很大程度上已通過談判削減，貿(mào)易便利化是貿(mào)易政策制定者目前要解決的主要問題。隨著跨境電子商務(wù)(以下簡稱“跨境電商”)的發(fā)展，與貿(mào)易便利化有關(guān)的最低免稅申報額制度日益受到國際社會關(guān)注。中國致力于深入“一帶一路”經(jīng)貿(mào)合作，發(fā)展“絲路電商”，與沿線國家的雙邊電子商務(wù)合作也以關(guān)稅減免和貿(mào)易便利化改革為核心。由于“一帶一路”沿線大多數(shù)國家貿(mào)易便利化程度低，海關(guān)延誤、邊境成本等問題都給跨境貿(mào)易造成障礙。最低免稅申報額制度(de minimis thresholds, DMT)是貿(mào)易便利化的一項(xiàng)重要舉措，通過對符合條件的貨物進(jìn)行海關(guān)免稅處理，或通過最簡化的清關(guān)手續(xù)處理，從而降低國際貿(mào)易進(jìn)出口商的交易成本。因此，最低免稅申報額制度的實(shí)施對“一帶一路”區(qū)域跨境電商的發(fā)展至關(guān)重要。

一、跨境電商與“最低限度”理念

跨境電商為國際貿(mào)易的發(fā)展提供了新的動能。與跨境電商密切相關(guān)的最低免稅申報額制度，通過免除貨物的進(jìn)口關(guān)稅及其他稅收，簡化貨物在邊境的清關(guān)手續(xù)，為跨境電商發(fā)展提供動力。

(一)“最低限度”理念與當(dāng)代發(fā)展

最低免稅申報額制度源起于“最低限度”(de minimis)理念?！白畹拖薅取币馕吨粋€確定的限制或門檻，在該限制或門檻下，因事項(xiàng)(item)微不足道，從而法律不予關(guān)注。法律術(shù)語中的“最低限度”一詞來自拉丁語“

de

minimis

non

curatlex

”，意思是“法律不考慮瑣事，比如它不會因?yàn)橐患⒉蛔愕赖穆闊┚徒o予損害賠償”。 (8 .), Oxford: Oxford University Press, 2015, p.183. “最低限度”理念已成為多邊貿(mào)易法律秩序的重要組成，例如《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》第60條、1994年《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第8條第3款以及《貿(mào)易便利化協(xié)定》第7條第8款都將“最低限度”作為降低海關(guān)措施對國際貿(mào)易自由化干預(yù)程度的有效手段。降低海關(guān)成本是當(dāng)代國際貿(mào)易自由化的主要發(fā)展方向之一，“最低限度”理念一直以來受到國際社會的廣泛關(guān)注。在非政府間國際組織層面，為將“最低限度”理念在各國海關(guān)法中制度化，經(jīng)修訂的《京都公約》(

The

Revised

Kyoto

Convention

)規(guī)定，國內(nèi)立法應(yīng)規(guī)定貨物的最低價值和/或最低應(yīng)納稅額，低于該價值或應(yīng)納稅額的貨物將不征收關(guān)稅及其他稅費(fèi)(duties and taxes)。這一條旨在鼓勵各國設(shè)定最低免稅申報額，通過減少書面工作，加快貨件的清關(guān)速度、縮短貨件的運(yùn)輸時間。國際商會(International Chamber of Commerce, ICC)在其2012年《海關(guān)指南》(

Customs

Guidelines

)中指出:“一個現(xiàn)代、高效、有效的海關(guān)管理應(yīng)采用‘最低限度’制度，即某些商品，包括文件、私人禮品和貿(mào)易樣品，不超過一定的價值或重量，免征進(jìn)口稅費(fèi)(import duties and taxes)、免于正式申報程序。”這意味著在海關(guān)程序方面，“最低限度”是指低于最高完稅價格的貨物可通過海關(guān)免稅費(fèi)處理，或通過最簡化的清關(guān)手續(xù)處理。在政府間國際組織層面，世界海關(guān)組織(World Customs Organization, WCO)也在其《海關(guān)貨物快速放行指南》(Guidelines for the Immediate Release of Consignments by Customs)中規(guī)定了“不征收稅費(fèi)(duties and taxes)的低價值貨物”。在區(qū)域發(fā)展層面，在2011年亞太經(jīng)濟(jì)合作組織(APEC)峰會上，各國一致同意在海關(guān)程序中采用“最低限度價值”(de minimis values)理念，使低價值的貨物能夠免除關(guān)稅(customs duties)并簡化其入境文件的程序要求。

(二)最低免稅申報額制度對跨境電商貿(mào)易便利化之促進(jìn)

《貿(mào)易便利化協(xié)定》首次全面規(guī)范了最低免稅申報額制度，成為“最低限度”理念的最新制度化成果?！顿Q(mào)易便利化協(xié)定》作為一種全球性的公共產(chǎn)品，這種公共產(chǎn)品的收益或“溢出效益”將輻射全球治理中的所有國家。

1.《貿(mào)易便利化協(xié)定》要求各成員靈活適用最低免稅申報額制度?！顿Q(mào)易便利化協(xié)定》第7條第8款規(guī)定了最低免稅申報額制度，旨在通過簡化貿(mào)易程序，降低交易成本、消除國際貿(mào)易流轉(zhuǎn)中的技術(shù)障礙和貿(mào)易壁壘。由于跨境電商下的貿(mào)易產(chǎn)品種類繁多，貿(mào)易商通常是在國際郵政小包、國際商業(yè)快遞、專線物流、國內(nèi)快遞的跨國業(yè)務(wù)以及海外倉等物流模式中根據(jù)產(chǎn)品特點(diǎn)靈活選擇。因此，跨境電商的運(yùn)輸方式也因貨物的特點(diǎn)而各有不同，或采用空運(yùn)、陸運(yùn)中的某一運(yùn)輸方式，或采用多式聯(lián)運(yùn)方式。根據(jù)《貿(mào)易便利化協(xié)定》第7條第8款第1項(xiàng)的規(guī)定，各成員應(yīng)制定特別便利程序，至少允許通過航空貨運(yùn)設(shè)施進(jìn)入的貨物快速放行。由于協(xié)定并未定義快運(yùn)貨物，這就出現(xiàn)了第7條第8款是否只適用于空運(yùn)貨物的問題。然而，“至少”的措辭，意味著應(yīng)適用于但不限于空運(yùn)貨物?！顿Q(mào)易便利化協(xié)定》的措施可以由WTO成員更廣泛地適用于非航空貨運(yùn)方式進(jìn)入的貨物。因此，快運(yùn)貨物也應(yīng)包括通過公路和鐵路運(yùn)輸?shù)呢浳??？梢?，無論跨境電商采用何種物流模式，只要符合最低免稅申報的條件，海關(guān)應(yīng)視其為快運(yùn)貨物而采取加急放行程序。

《貿(mào)易便利化協(xié)定》第7條第8款第2(d)項(xiàng)采用的“應(yīng)當(dāng)”(shall)措辭給成員設(shè)定了為快運(yùn)貨物適用最低免稅申報額制度的國際法義務(wù)。在WTO法中，“應(yīng)當(dāng)”(shall)一詞意味著一項(xiàng)強(qiáng)制性的要求，而不僅僅是鼓勵。同時，對于最低免稅申報額制度的建立，第7條第8款第2(d)項(xiàng)則采用了“盡可能”(to the extent possible)的表述，這表明成員在適用最低免稅申報額時具有一定的自由裁量權(quán)。因此，《貿(mào)易便利化協(xié)定》最低免稅申報額制度的具體實(shí)施效果還取決于各成員的國內(nèi)立法。

首先，除獲特別豁免外，跨境貨物均須征收進(jìn)口關(guān)稅及其他稅收(customs duties and taxes)。根據(jù)《貿(mào)易便利化協(xié)定》第7條第8款第2(d)項(xiàng)的規(guī)定，最低免稅申報額制度的適用應(yīng)符合第7條第8款第1項(xiàng)。由于第8款第1(f)項(xiàng)規(guī)定，申請人應(yīng)承擔(dān)向海關(guān)支付貨物全部關(guān)稅、稅收、規(guī)費(fèi)和費(fèi)用(customs duties, taxes, fees and charges)，而最低免稅申報額制度要求各成員應(yīng)盡可能地規(guī)定對最低限度裝運(yùn)價值或應(yīng)納稅額的進(jìn)口貨物，不收取關(guān)稅及其他稅收(customs duties and taxes)。這表明在最低免稅申報額制度下，各成員海關(guān)部門仍可收取一定的規(guī)費(fèi)和費(fèi)用(fees and charges)。但值得說明的是，WTO各成員可以在《貿(mào)易便利化協(xié)定》現(xiàn)有條款基礎(chǔ)上作出更進(jìn)一步的貿(mào)易便利化的自我約束。根據(jù)世界海關(guān)組織《〈貿(mào)易便利化協(xié)定〉的技術(shù)措施分析》( )，各成員對進(jìn)出口征收或與進(jìn)出口相關(guān)的規(guī)費(fèi)和費(fèi)用(fees and charges)，是指除進(jìn)出口關(guān)稅及其他稅收(import/export duties and taxes)以及1994年《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第3條范圍內(nèi)的國內(nèi)稅費(fèi)(internal taxes)以外的規(guī)費(fèi)和費(fèi)用(fees and charges)，具體包括港口費(fèi)用(如滯期費(fèi)、稱重、運(yùn)輸?shù)?；海關(guān)、標(biāo)準(zhǔn)、植物和動物檢疫部門對進(jìn)口商品抽樣、檢查或?qū)嶒?yàn)室分析費(fèi)用；植物檢疫熏蒸費(fèi)用；海關(guān)加班服務(wù)費(fèi)用；邊境署簽發(fā)或認(rèn)證文件的費(fèi)用；發(fā)放進(jìn)口或出口許可證的費(fèi)用在內(nèi)的所有費(fèi)用，see World Customs Organization, Analysis of Technical Measures of the TFA, WCO, 2016, p.28。但如果貨物的裝運(yùn)價值或應(yīng)納稅額極少，則評估、征收和支付的行政成本可能超過所征收的稅收數(shù)額。最低免稅申報額制度允許海關(guān)在單次提交(a single submission)的基礎(chǔ)上，對符合上述條件的貨物快速放行，從而減少貿(mào)易商和海關(guān)在清關(guān)方面的延誤和成本。因此，第7條第8款第2(d)項(xiàng)要求各成員應(yīng)盡可能規(guī)定對最低限度裝運(yùn)價值或應(yīng)納稅額的貨物免征進(jìn)口關(guān)稅及其他稅收(customs duties and taxes)。

其次，對于第7條第8款第2(d)項(xiàng)第一句中的“最低免稅申報額制度”，WTO成員的實(shí)施方法不盡相同。根據(jù)全球快遞協(xié)會(Global Express Association, GEA)的數(shù)據(jù)，WTO成員目前實(shí)施的最低免稅申報額從10歐元到100美元不等；另一方面，WTO成員確定免稅申報門檻的標(biāo)準(zhǔn)也存在差異。一些WTO成員以“貨物價值”為基礎(chǔ)確定門檻，如美國、墨西哥和加拿大等；而另一些成員則更傾向于以“應(yīng)納稅額”為基礎(chǔ)確定門檻，如瑞士等。世界海關(guān)組織秘書長Kunio Mikuriya指出，跨境電商給世界各地的海關(guān)部門和其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)帶來了大量的小包裹。每天數(shù)以百萬計(jì)的國際包裹被運(yùn)送到消費(fèi)者手中，而且這個數(shù)量還在增長。各成員對最低免稅申報門檻的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)不同，直接影響符合快運(yùn)貨物標(biāo)準(zhǔn)的跨境電商產(chǎn)品的時間成本及交易成本。

2.最低免稅申報額制度對跨境電商的促進(jìn)效應(yīng)?？缇畴娚坛蔀閲H貿(mào)易新的增長引擎，即使最小的企業(yè)也能通過跨境電商平臺以相對輕松的方式接觸到全球消費(fèi)者。根據(jù)國際貿(mào)易中心(ITC)2018年對2 262家企業(yè)進(jìn)行的調(diào)查顯示，在完全從事跨境電商的企業(yè)中有82%是中小企業(yè)(small and medium enterprise, SME)。為統(tǒng)一表述，這里的中小企業(yè)也包括微型企業(yè)(micro enterprise)。See Rutendo Tavengerwei, “Using Trade Facilitation to Assist MSMEs in E-Commerce in Developing Countries”, , Vol.21, 2018, p.349. 這些中小企業(yè)通過跨境電商平臺向國外消費(fèi)者銷售商品，而目標(biāo)市場的最低免稅申報額決定了某些商品是否能夠以更快的速度和更低的成本到達(dá)消費(fèi)者。一般而言，對于需要辦理完整海關(guān)手續(xù)的貨物，清關(guān)義務(wù)人須提交海關(guān)部門要求的貨物分類、原產(chǎn)地和估價的詳細(xì)信息，以滿足稅率計(jì)算的估價要素以及貿(mào)易平衡的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。對于符合最低免稅申報額的貨物，則可免于海關(guān)的正式通關(guān)程序，不僅不需要提交進(jìn)口申報單，而且提交的文件極為簡單，如空運(yùn)提單或商業(yè)發(fā)票即可。越低的免稅申報門檻意味著需要完整報關(guān)的貨物數(shù)量越大，同時報關(guān)的文件數(shù)量也會增加。文件數(shù)量的增加會導(dǎo)致企業(yè)和海關(guān)部門準(zhǔn)備以及處理這些文件的時間增加，從而對貨物的交付時間產(chǎn)生不利影響。從世界銀行(World Bank)年度《營商環(huán)境報告》(Doing Business Report)中的海關(guān)數(shù)據(jù)可知，海關(guān)延誤對貿(mào)易造成的障礙遠(yuǎn)高于實(shí)際關(guān)稅(customs tariff)。據(jù)估計(jì)，海運(yùn)每增加一天，一個國家的貨物出口到美國的概率降低1%(所有貨物)至1.5%(制成品)。See David Hummels, Georg schaur, “Time as A Trade Barrier”, , No.17758, pp.5-6. 快遞貨運(yùn)在每個成員的物流和供應(yīng)鏈基礎(chǔ)設(shè)施中都扮演著越來越重要的角色，在當(dāng)今全球“準(zhǔn)時制”商業(yè)環(huán)境中，快遞是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的關(guān)鍵因素。由于快遞業(yè)務(wù)的時間敏感性，清關(guān)速度對這些經(jīng)營者來說尤為重要。最低免稅申報額制度能夠在很大程度上減少文書工作、減少貨物的延誤，從而降低跨境電商企業(yè)的貿(mào)易成本。

二、最低免稅申報額制度在跨境電商領(lǐng)域?qū)嵤┲写嬖诘膯栴}

最低免稅申報額制度的實(shí)施不僅能夠降低進(jìn)口商的交易成本，還能加速貨物的交付。然而，歷史上的最低免稅申報額制度是在傳統(tǒng)貿(mào)易方式下設(shè)定，隨著電子商務(wù)的快速增長，世界各國的最低免稅申報額制度呈現(xiàn)出“過時”本質(zhì)。

(一)國家基于經(jīng)濟(jì)利益不愿提高最低免稅申報額問題

最低免稅申報額制度不僅簡化了邊境通關(guān)手續(xù)，還免除了進(jìn)口關(guān)稅及其他稅收。這一制度是通過降低進(jìn)口商成本、加速進(jìn)口交付而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，其對由中小企業(yè)組成的跨境電商等產(chǎn)業(yè)部門的積極影響尤為顯著。See Stephen Holloway and Jeffrey Rae, “De minimis Thresholds in APEC”, , Vol.6, 2012, p.31. 然而，《貿(mào)易便利化協(xié)定》第7條第8款第2項(xiàng)的“軟性”措辭反映了各成員對最低免稅申報額的一致態(tài)度。雖然很多成員將最低免稅申報額作為海關(guān)規(guī)則的一部分，但規(guī)定的免稅申報門檻極低，這對主要由中小企業(yè)組成的跨境電商模式而言并無實(shí)質(zhì)意義。國際貿(mào)易中心對中小企業(yè)競爭力的調(diào)查表明，發(fā)展中國家的貿(mào)易商中僅有31%的業(yè)務(wù)能夠享受到最低免稅申報額制度的優(yōu)惠待遇。

一方面，很多國家不愿提高最低免稅申報額，因?yàn)閺亩唐趤砜?，這不僅會增加貨物進(jìn)口量，給海關(guān)人員造成負(fù)擔(dān)，還會影響政府稅收收入。然而，在最低免稅申報門檻越低的情形下，盡管稅收總額在提高，但海關(guān)因執(zhí)法需要而投入的成本也同步增加，且執(zhí)法程序帶來的效率收益卻在減少。國際商會研究表明，從長期來看，海關(guān)處理低價值貨物的成本遠(yuǎn)高于其免于處理這些貨物所帶來的稅收(revenue)損失。事實(shí)上，在20世紀(jì)80年代，加拿大設(shè)定的最低免稅申報門檻在世界范圍內(nèi)是最低的，僅為20加元。豪伊研究所(C.D. Howe Institute)的研究表明，將加拿大最低免稅申報門檻提高到200加元，既能保證稅收，也能提高貨物通關(guān)的效率。雖然加拿大政府將因200加元的門檻蒙受1.17億加元的稅收損失，但政府也將節(jié)省2.78億加元的行政成本，而消費(fèi)者和企業(yè)將獲得4.87億加元的效率收益，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了因提高最低免稅申報額遭受的稅收損失。

另一方面，對各國政府來說，改變最低免稅申報額意味著對不同集團(tuán)的利益再分配。當(dāng)政府試圖平衡當(dāng)?shù)刂圃鞓I(yè)(及就業(yè))和消費(fèi)者對跨境電商模式的訴求時，最低免稅申報額的改變將不可避免地影響其中一個部門。例如，一些國家考慮到通過跨境電商渠道進(jìn)口小批量貨物的增加，可能會造成國內(nèi)企業(yè)和外國企業(yè)之間的不公平競爭。政府可用的為數(shù)不多的有效工具之一，就是通過提高稅收或降低最低免稅申報額來降低跨境網(wǎng)上購物對消費(fèi)者的吸引力?？梢姡畹兔舛惿陥箢~制度在一定程度上構(gòu)成了一些國家對跨境電商的非關(guān)稅貿(mào)易壁壘或貿(mào)易保護(hù)主義措施。

(二)跨境電商中小企業(yè)身份界定問題

跨境電商的發(fā)展降低了國際貿(mào)易的門檻，讓更多的中小企業(yè)參與到經(jīng)濟(jì)全球化中。在大多數(shù)發(fā)展中國家，大量與生產(chǎn)、就業(yè)和扶貧有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動都由中小企業(yè)負(fù)擔(dān)?？缇畴娚滩粌H為中小企業(yè)參與國際價值鏈提供了機(jī)遇，也為其打開了通過互聯(lián)網(wǎng)向全球市場銷售產(chǎn)品的通道。由于中小企業(yè)大多從事小批量貨物的跨境貿(mào)易，如果按照正常的清關(guān)程序，則會增加中小企業(yè)的貿(mào)易成本和通關(guān)的時間成本。因此，中小企業(yè)才是最低免稅申報額制度的最大受益者。

然而，“中小企業(yè)”一詞雖被廣泛使用，但其并沒有一個通用的定義。一般而言，“中小企業(yè)”的主流界定有“雇員數(shù)量+經(jīng)濟(jì)績效”、“雇員數(shù)量+特定經(jīng)濟(jì)績效”、“多經(jīng)濟(jì)績效重疊”或“雇員數(shù)量”等標(biāo)準(zhǔn)。第一，部分國際組織建議采用“雇員數(shù)量+經(jīng)濟(jì)績效”標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)歐盟委員會的建議標(biāo)準(zhǔn)，微型企業(yè)是指雇員在10人以下，且年?duì)I業(yè)額或資產(chǎn)負(fù)債表不超過200萬歐元；小型企業(yè)是指雇員在50人以下，且年?duì)I業(yè)額或資產(chǎn)負(fù)債表不超過1 000萬歐元；中型企業(yè)是指雇員不超過250人，且年?duì)I業(yè)額達(dá)到5 000萬歐元或資產(chǎn)負(fù)債表達(dá)到4 300萬歐元。第二，部分國際組織和國家則采取了“雇員數(shù)量+特定經(jīng)濟(jì)績效”或“多經(jīng)濟(jì)績效重疊”標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)國際金融公司和多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的要求，小型企業(yè)需滿足以下任何兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：雇員在10人以上300人以下、資產(chǎn)或年銷售額在10萬至1 500萬美元之間。而巴巴多斯的《商業(yè)發(fā)展法》規(guī)定，小型企業(yè)需滿足以下任何兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：雇員少于25人、固定資本或?qū)嵤召Y本不超過50萬美元、年銷售額不超過100萬美元。第三，還有部分國家僅采用“雇員數(shù)量”標(biāo)準(zhǔn)，例如肯尼亞認(rèn)為雇員在11～100人的企業(yè)為中小企業(yè)。See Rutendo Tavengerwei, “Using Trade Facilitation to Assist MSMEs in E-Commerce in Developing Countries”, , Vol.21, 2018, p.363.

各國為鼓勵跨境電商發(fā)展，均在海關(guān)通關(guān)手續(xù)簡化與稅收優(yōu)惠方面給予中小企業(yè)以特殊待遇。然而，不同法域法律標(biāo)準(zhǔn)的差異可能造成相似規(guī)模的相似企業(yè)在相似的跨境貿(mào)易下，會因企業(yè)身份界定標(biāo)準(zhǔn)的不同而得到不同的待遇。例如，根據(jù)東非共同體(EAC)和東南非共同市場(COMESA)的簡化貿(mào)易制度，只有小型企業(yè)才能從最低免稅申報額制度中受益。具體而言，該小型企業(yè)進(jìn)口或出口的貨物總價值為2000美元或以下，貨物屬于簡化貿(mào)易制度下合格貨物的一般清單(common list)的組成部分，且貨物正在進(jìn)口或出口銷售。See Rutendo Tavengerwei, “Using Trade Facilitation to Assist MSMEs in E-Commerce in Developing Countries”, , Vol.21, 2018, p.363. 這就意味著，有的中小型跨境電商企業(yè)可能根本無法享受最低免稅申報額待遇。顯然，由于中小企業(yè)的界定標(biāo)準(zhǔn)不同，使得跨境電商企業(yè)在國際規(guī)則層面缺乏“公平競技場”(level playing field)，從而利空某些國家，阻礙跨境電商的全球化發(fā)展。

(三)簡化跨境電商清關(guān)手續(xù)帶來的安全風(fēng)險問題

市場研究公司Armstrong & Associates 2018年發(fā)布的一份報告顯示，美國跨境電子商務(wù)目前占全球在線交易(online traffic)的15%到20%。該報告稱，到2020年跨境電子商務(wù)的增長速度約為國內(nèi)電子商務(wù)的兩倍，預(yù)計(jì)占全球在線銷售的22%。這種激增正在給海關(guān)業(yè)務(wù)帶來壓力，并給全球各地的監(jiān)管機(jī)構(gòu)帶來挑戰(zhàn)。由于無法獲得貨物抵達(dá)的詳細(xì)信息或事先通知，海關(guān)難以鎖定可疑貨物，而低價值并不意味著低風(fēng)險。因此，大多數(shù)國家不愿提高最低免稅申報額的另一個原因是，擔(dān)心提高門檻會影響各國的邊境安全。如果海關(guān)部門簡化對部分貨物的清關(guān)手續(xù)，可能會導(dǎo)致一些跨境電商企業(yè)從事非法貨物貿(mào)易或違反《實(shí)施動植物衛(wèi)生檢疫措施的協(xié)議》(SPS)和《技術(shù)性貿(mào)易壁壘》(TBT)標(biāo)準(zhǔn)。目前，在一些國家已經(jīng)出現(xiàn)了利用電子商務(wù)犯罪的現(xiàn)象。例如，2016年世界海關(guān)組織的非法貿(mào)易報告中提出，羅馬尼亞海關(guān)從跨境電商的快遞包裹中查獲了多起隱藏非法貨物的貿(mào)易。由于這些風(fēng)險的存在，一些國家不愿就提高目前的最低免稅申報門檻進(jìn)行討論。海關(guān)也不愿提高最低免稅申報門檻，因?yàn)榘鼣?shù)量的增加會導(dǎo)致邊境管制和檢查更加難以控制。包裹數(shù)量的增加，也就意味著安全風(fēng)險的增加。因此，這就使最低免稅申報額制度的實(shí)施更為復(fù)雜，海關(guān)部門在試圖平衡安全風(fēng)險控制和簡化清關(guān)程序的過程中裹足不前。

三、跨境電商最低免稅申報額制度的中國方案

各國適用的最低免稅申報額制度存在較大差異，符合免稅申報條件的貨物也可能因國家而不同。這種差異可能會扭曲這一制度所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益與成本之間的“帕累托平衡”，并給跨境電商的發(fā)展帶來不利影響。我國致力于發(fā)展“絲路電商”，與沿線國家的雙邊電子商務(wù)合作也以貿(mào)易便利化改革為核心。因此，我國應(yīng)首先在“一帶一路”區(qū)域推動最低免稅申報額制度的落實(shí)，以促進(jìn)跨境電商的發(fā)展。

(一)構(gòu)建“一帶一路”區(qū)域最低免稅申報額制度

“一帶一路”沿線大多數(shù)國家都有最低免稅申報額的安排，但各國的規(guī)定差別較大(見表1)。免稅申報的門檻高低不同，符合免稅申報條件的貨物也各不相同。See Stephen Holloway and Jeffrey Rae, “De minimis Thresholds in APEC”, , Vol.6, 2012, p.31. 為促進(jìn)“一帶一路”沿線各國跨境電商發(fā)展，我國應(yīng)從國內(nèi)和國際兩個層面實(shí)現(xiàn)最低免稅申報額制度的聯(lián)動。一方面，根據(jù)《中華人民共和國進(jìn)出口關(guān)稅條例》的規(guī)定，對關(guān)稅稅額在人民幣50元以下的一票貨物免征關(guān)稅。2004年《關(guān)于進(jìn)口貨物進(jìn)口環(huán)節(jié)海關(guān)代征稅稅收政策問題的規(guī)定》(以下簡稱“2004年《規(guī)定》”)規(guī)定，對進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅稅額在人民幣50元以下的一票貨物，免征進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅；消費(fèi)稅稅額在人民幣50元以下的一票貨物，免征進(jìn)口環(huán)節(jié)消費(fèi)稅。但2018年《關(guān)于完善跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口稅收政策的通知》(以下簡稱“2018年《通知》”)作出新的規(guī)定，即跨境電商零售進(jìn)口商品單次交易限值低于5 000元，年度交易限值低于26 000元的，關(guān)稅稅率暫設(shè)為0%；但進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅、消費(fèi)稅取消免征稅額，暫按法定應(yīng)納稅額的70%征收。由于2004年《規(guī)定》針對的是所有形式的進(jìn)口貨物，并不區(qū)分B2B模式或B2C模式；而2018年《通知》又明確針對限于個人自用的跨境電商零售商品?？梢?，2018年《通知》專門用于調(diào)整B2C模式，根據(jù)后法優(yōu)于前法的原則，2004年《規(guī)定》的適用范圍就只局限于B2B模式。為促進(jìn)跨境電商零售進(jìn)口行業(yè)的發(fā)展，我國順應(yīng)國際趨勢將最低免稅申報門檻的確定標(biāo)準(zhǔn)從“應(yīng)納稅額”轉(zhuǎn)向“貨物價值”，同時也提高了免征關(guān)稅的門檻。但在跨境電商零售進(jìn)口領(lǐng)域，根據(jù)2018年《通知》的規(guī)定，我國僅在限額內(nèi)免征關(guān)稅，而對進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅、消費(fèi)稅優(yōu)惠征收。顯然，這種做法仍然會給海關(guān)帶來額外成本，也會增加物流經(jīng)營者、進(jìn)口商和消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)成本和時間成本。因此，從短期看，我國可從程序優(yōu)化出發(fā)，借鑒歐盟的“進(jìn)口一站式服務(wù)”申報和繳納增值稅制度，為符合免征關(guān)稅的跨境電商零售進(jìn)口商品提供快速通關(guān)；從長期看，我國仍應(yīng)在均衡稅收收益與貿(mào)易便利化收益的情況下，對跨境電商零售進(jìn)口也設(shè)定免征增值稅、消費(fèi)稅的門檻，為推動基于互惠的跨境電商貿(mào)易便利化多邊規(guī)則的形成奠定國內(nèi)法基礎(chǔ)。一國在確定最低免稅申報額時需要對政府稅收、企業(yè)合規(guī)成本以及海關(guān)管理成本之間的平衡進(jìn)行評估。具體而言，各國在確定最低免稅申報門檻時需要考量諸多因素，而這些因素產(chǎn)生的數(shù)據(jù)會直接影響評估的可靠性：(1)通過快運(yùn)方式進(jìn)入國內(nèi)的低價值貨物的數(shù)量、價值和分布情況；(2)適用于低價值貨物的稅率；(3)在計(jì)算應(yīng)納稅進(jìn)口貨物的價值時，可列入計(jì)算消費(fèi)稅(增值稅)的其他費(fèi)用，如運(yùn)費(fèi)、保險費(fèi)和關(guān)稅水平；(4)最低免稅申報門檻的改變在多大程度上影響進(jìn)口商的行為以及進(jìn)入該國的貨物的價值等。See Stephen Holloway and Jeffrey Rae, “De minimis Thresholds in APEC”, , Vol.6, 2012, p.44.

另一方面，從國際實(shí)踐看，最低免稅申報額制度已成為區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的重要內(nèi)容。我國與“一帶一路”沿線國家可利用雙邊、區(qū)域或多邊機(jī)制進(jìn)行信息交換，通過正式(條約)或者非正式(協(xié)調(diào)會議)的方式促成共識形成。首先，“一帶一路”區(qū)域最低免稅申報額的確定應(yīng)以“貨物價值”為標(biāo)準(zhǔn)。為構(gòu)建全球最低免稅申報額制度，國際商會建議各國免稅申報門檻的確定應(yīng)以“貨物價值”為準(zhǔn)，各國設(shè)定的最低免稅申報額應(yīng)為1 000美元，最好不低于200美元?？紤]到通貨膨脹和匯率波動，政府必須定期審查最低免稅申報額制度的實(shí)施情況。其次，就最低免稅申報門檻的設(shè)定而言，“一帶一路”區(qū)域可參照《美墨加協(xié)定》(USMCA)的做法。2016年，美國將最低免稅申報額從200美元提高至800美元，但墨西哥的最低免稅申報額仍保持在50美元，加拿大保持在20加元(約15美元)。顯然，無論是通過亞馬遜(Amazon)和eBay等電商平臺，還是小型零售商，墨西哥和加拿大較低的門檻阻礙了美國企業(yè)在這些國家從事跨境電商的活動。最低免稅申報門檻一度成為《美墨加協(xié)定》談判的僵局，最終在“協(xié)定海關(guān)管理和貿(mào)易便利化”一章中，美國繼續(xù)保持800美元的最低免稅申報門檻，即低于800美元的貨物免于征收進(jìn)口關(guān)稅或稅收(customs duties or taxes)；而墨西哥同意50美元的免征稅(taxes)門檻以及117美元的免關(guān)稅(customs duties)門檻和簡化通關(guān)(simple customs forms)，加拿大則同意40加元(約31美元)的免征稅(taxes)門檻以及150加元(約117美元)的免關(guān)稅(customs duties)和簡化通關(guān)(simple customs forms)。同時，該協(xié)定規(guī)定的額度并非是剛性約束，某一締約國仍可在另一締約國國內(nèi)法設(shè)定的額度低于協(xié)定規(guī)定的情況下，根據(jù)對等原則調(diào)整其對另一締約國的適用額度。

表1 “一帶一路”沿線部分國家最低免稅申報額比較(45)See GEA, “Overview of de minimis Value Regimes Open to Express Shipments World Wide (2018)”, available at https:∥global-express.org/assets/files/Customs%20Committee/de-minimis/GEA%20overview%20on%20de%20minimis_28%20March%202018.pdf (visited 18 Sept. 2019).

(續(xù)上表)

(二)明確“一帶一路”區(qū)域跨境電商中小企業(yè)的界定標(biāo)準(zhǔn)

提高最低免稅申報額將對“一帶一路”區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生積極影響，尤其是在中小企業(yè)主導(dǎo)的電子商務(wù)市場表現(xiàn)明顯。中小企業(yè)是“一帶一路”沿線國家對外經(jīng)貿(mào)關(guān)系中最重要的合作領(lǐng)域之一，而跨境電商正成為中小企業(yè)去產(chǎn)能、轉(zhuǎn)型升級和消費(fèi)升級的助推力。我國已制定出臺一系列舉措，鼓勵中小企業(yè)參與“一帶一路”建設(shè)。然而，“一帶一路”沿線國家對中小企業(yè)的界定標(biāo)準(zhǔn)各有不同。第一，部分國家采用“雇員數(shù)量或經(jīng)濟(jì)績效”標(biāo)準(zhǔn)，例如新加坡即根據(jù)雇員數(shù)量或年銷售額來界定中小企業(yè)。第二，部分國家只采用“經(jīng)濟(jì)績效”標(biāo)準(zhǔn)，例如菲律賓則完全按照固定資產(chǎn)來界定中小企業(yè)。第三，部分國家采用“雇員數(shù)量+經(jīng)濟(jì)績效”標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)行業(yè)不同適用不同的門檻。例如泰國按部門(制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、批發(fā)和零售)不同以“雇員數(shù)量+固定資產(chǎn)”來界定；越南根據(jù)行業(yè)不同以“雇員數(shù)量+總收入/總資本”來界定中小企業(yè)。而我國則以“雇員數(shù)量、銷售額、資產(chǎn)總額”共同作為中小企業(yè)的劃分標(biāo)準(zhǔn)。這就導(dǎo)致我國的中小企業(yè)很可能成為沿線國家的大型企業(yè)，這很不利于中國中小企業(yè)“走出去”。中小企業(yè)的身份界定關(guān)系到其在“一帶一路”沿線國家從事跨境電商時是否能夠有效享有優(yōu)惠待遇，比如eWTP(e-World Trade Platform, 世界貿(mào)易平臺)就是為了幫助發(fā)展中國家和中小企業(yè)參與全球化，規(guī)定只有年交易額低于100萬美元的中小企業(yè)才能享有免稅以及24小時質(zhì)檢和通關(guān)等優(yōu)惠待遇。因此，我國在與沿線國家電子商務(wù)的深入合作中，應(yīng)根據(jù)不同國家明確中小企業(yè)的界定標(biāo)準(zhǔn)，才能真正讓各國跨境電商中小企業(yè)在最低免稅申報額制度中獲得較為均衡的待遇。

(三)加強(qiáng)“一帶一路”跨境電商安全風(fēng)險防范的海關(guān)合作

在跨境電商背景下，消費(fèi)者對加快運(yùn)輸速度的需求日益增長，這就產(chǎn)生了時間敏感型貨物的安全通關(guān)問題。一般而言，貨物的清關(guān)程序往往相對繁瑣。它涉及對每筆交易的個案評估，通過收集大量文件、多個部門參與、對有關(guān)貨物進(jìn)行實(shí)物檢查等程序。國際商會指出，與其將勞動力和資源用于處理低價值、低風(fēng)險的貨物通關(guān)，不如設(shè)置較高的最低免稅申報門檻，讓政府重新將公共稅收的重點(diǎn)放在更有效的稅收來源方面，從而提高海關(guān)的效率。當(dāng)海關(guān)部門不再將主要精力用于處理低價值、低風(fēng)險的貨物通關(guān)時，則會更加注重高價值和高風(fēng)險貨物的通關(guān)手續(xù)，這有助于加強(qiáng)海關(guān)安全風(fēng)險防范。

跨境電商已逐漸成為“一帶一路”區(qū)域的重要貿(mào)易方式之一，而中小企業(yè)則成為跨境電商的主要貿(mào)易主體。由于中小企業(yè)在跨境貿(mào)易中多是進(jìn)出口小批量貨物，繁瑣的海關(guān)手續(xù)往往導(dǎo)致企業(yè)貿(mào)易成本的增加。因此，為有效實(shí)施最低免稅申報額制度，中國應(yīng)積極推動與“一帶一路”沿線國家的海關(guān)合作。一方面，我國應(yīng)在“一帶一路”區(qū)域?qū)用娣e極推動《貿(mào)易便利化協(xié)定》實(shí)施中海關(guān)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的趨同化。每一成員應(yīng)將海關(guān)監(jiān)管及在可能的限度內(nèi)將其他相關(guān)邊境監(jiān)管集中在高風(fēng)險貨物上，對低風(fēng)險貨物加快放行。由于承運(yùn)人或貨運(yùn)代理人會向海關(guān)部門提供貨物安全檢查所需的清單及關(guān)鍵數(shù)據(jù)，因此沿線各國可利用入境前處理和風(fēng)險評估技術(shù)簡化清關(guān)手續(xù)，迅速放行低風(fēng)險貨物。同時，《貿(mào)易便利化協(xié)定》“經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營者制度”(AEO)，要求成員給予包括酌情降低單證和數(shù)據(jù)要求、酌情加快放行時間等貿(mào)易便利化措施。我國已與伊朗、泰國等10余個“一帶一路”沿線國家實(shí)現(xiàn)了“經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營者制度”互認(rèn)。各國海關(guān)通過開展“經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營者制度”互認(rèn)合作，相互認(rèn)可對方國家的“經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營者制度”企業(yè)資質(zhì)，給予這些企業(yè)以較低的查驗(yàn)率、特殊時期優(yōu)先通關(guān)等便利化措施。這一制度的有效實(shí)施，為解決最低免稅申報額制度中可能出現(xiàn)的高風(fēng)險貨物提供了通關(guān)安全保障。另一方面，我國應(yīng)在“一帶一路”層面推動建立區(qū)域一體化電子數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)(Electronic Data Interchange, EDI)，為滿足最低免稅申報額的貨物進(jìn)口建立電子報關(guān)機(jī)制。電子數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)能夠按照一套通用的標(biāo)準(zhǔn)格式，將標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)信息通過網(wǎng)絡(luò)傳輸至貿(mào)易伙伴的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，并進(jìn)行自動處理。例如，當(dāng)進(jìn)口國海關(guān)認(rèn)為出口企業(yè)通過信息交換系統(tǒng)提前申報的相關(guān)數(shù)據(jù)存在風(fēng)險時，可請求出口國海關(guān)代為開展貨物查驗(yàn)，在沒有進(jìn)一步的情報顯示存在相關(guān)風(fēng)險時，進(jìn)口國海關(guān)認(rèn)可該查驗(yàn)結(jié)果并準(zhǔn)許貨物在到港前辦理驗(yàn)收手續(xù)。如果“一帶一路”沿線各國能夠在風(fēng)險規(guī)則、查驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)、信息互換等方面協(xié)商一致，則最低免稅申報額制度中的安全防范問題將迎刃而解。

四、結(jié) 語

跨境電商為中小企業(yè)“走出去”提供了平臺，成為中小企業(yè)去產(chǎn)能、轉(zhuǎn)型升級和消費(fèi)升級的助推力。深入推進(jìn)“一帶一路”經(jīng)貿(mào)合作，發(fā)展“絲路電商”，最低免稅申報額制度能夠在很大程度上起到減免關(guān)稅、便利跨境電商發(fā)展的作用。一方面，“一帶一路”跨境電商是推動貿(mào)易暢通的新動能，最低免稅申報額制度能夠更好地促進(jìn)中小企業(yè)參與跨境貿(mào)易。因此，如何在“一帶一路”區(qū)域達(dá)成構(gòu)建最低免稅申報額制度的共識，是我國引導(dǎo)跨境電商規(guī)則朝著更為體現(xiàn)發(fā)展中國家利益方向發(fā)展的責(zé)任。另一方面，“一帶一路”沿線國家大多為發(fā)展中國家，在貿(mào)易便利化改革問題上面臨困難。我國應(yīng)利用實(shí)施《貿(mào)易便利化協(xié)定》的經(jīng)驗(yàn)為“一帶一路”區(qū)域的最低免稅申報額制度改革與合作提供支持。在貿(mào)易保護(hù)主義和單邊主義盛行的背景下，我國為“一帶一路”跨境電商發(fā)展主動提供國際公共產(chǎn)品，確定符合“一帶一路”區(qū)域的最低免稅申報門檻標(biāo)準(zhǔn)，是維護(hù)多邊主義紀(jì)律、履行大國責(zé)任的重要手段。