胡黌

2021年2月17日，歐委會(huì)主席馮德萊恩（中）等歐盟領(lǐng)導(dǎo)人在布魯塞爾出席一場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)，宣布?xì)W盟將增加在購(gòu)買疫苗方面的資金投入。

2020年初暴發(fā)的“第一波”新冠疫情給歐洲帶來了嚴(yán)重的沖擊。其時(shí)，歐盟成員國(guó)各自為戰(zhàn)，一體化機(jī)制受到嚴(yán)重質(zhì)疑。2020年6月，歐盟委員會(huì)推出“歐盟疫苗戰(zhàn)略”，意在聯(lián)合27國(guó)力量共同推進(jìn)新冠疫苗的研發(fā)、生產(chǎn)及分配工作，這一戰(zhàn)略被視作歐洲團(tuán)結(jié)抗疫的象征。12月17日，歐委會(huì)主席馮德萊恩宣布?xì)W盟將于圣誕節(jié)后全面鋪開疫苗接種工作，并將其標(biāo)榜為“歐洲時(shí)刻”。但她未曾想到的是，在未來的一個(gè)半月里，疫苗戰(zhàn)略非但沒有體現(xiàn)出歐盟的凝聚力，反而陷入亂局。

歐盟新冠疫苗戰(zhàn)略陷入亂局

歐盟新冠疫苗戰(zhàn)略推進(jìn)緩慢，遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離了歐委會(huì)的設(shè)想。歐委會(huì)原希望疫苗接種工作能夠迅速鋪開，在2021年夏天之前為歐盟70%的成年人完成疫苗接種，以此為大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)解封與復(fù)蘇奠定基礎(chǔ)。但疫苗戰(zhàn)略鋪開后，許多成員國(guó)僅從歐盟接收到了“象征性的”數(shù)千劑疫苗，進(jìn)度一再遭到拖延。1月底，疫苗戰(zhàn)略推進(jìn)嚴(yán)重遲滯的局面已經(jīng)非常明了：以初期接種速度推算，至2021年夏天歐盟僅能有15%的成年人完成疫苗接種。

英國(guó)和美國(guó)等在疫苗接種方面的表現(xiàn)更大大加劇了歐盟的焦慮感。英美開始大規(guī)模接種疫苗的時(shí)間原就早于歐盟三周左右，而相對(duì)充足的疫苗供應(yīng)也確保了英美接種工作的順利展開。據(jù)牛津大學(xué)的統(tǒng)計(jì)，截至2月14日，歐盟僅有3.14%的人至少接種了一針疫苗，同期英、美已分別達(dá)到22.54%與11.45%。相較而言，歐盟內(nèi)法國(guó)和德國(guó)兩個(gè)大國(guó)分別只有略高于歐盟整體水平的3.33%與3.28%。在疫苗接種方面與英美等相比之下糟糕的表現(xiàn)引起了許多成員國(guó)的強(qiáng)烈不滿。

疫苗短缺成為重大挑戰(zhàn)，歐盟與跨國(guó)藥企就疫苗交付義務(wù)爭(zhēng)執(zhí)不斷。截至2月19日，共有三款疫苗通過了歐洲藥監(jiān)局審批，分別由德國(guó)BioNTech與美國(guó)輝瑞聯(lián)合研發(fā)，美國(guó)莫德納公司單獨(dú)研發(fā)，英國(guó)阿斯利康與牛津大學(xué)共同研發(fā)。然而，至1月中下旬，BioNTech-輝瑞與阿斯利康分別表示需延緩供應(yīng)，而莫德納的產(chǎn)能則遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以滿足歐盟需求。其中，阿斯利康將原定一季度8000萬劑疫苗的交付量削減至3100萬劑，這讓歐盟難以接受。馮德萊恩要求阿斯利康履行疫苗交付義務(wù)，但阿斯利康負(fù)責(zé)人以合同為非剛性約束回?fù)?。阿斯利康還稱當(dāng)前局面是由于歐盟行動(dòng)遲緩所致：歐盟2020年8月末才與藥企達(dá)成協(xié)議，既造成疫苗工廠缺乏足夠時(shí)間調(diào)整生產(chǎn)線，也落后于英美等國(guó)，而藥企供應(yīng)疫苗依照“先來后到”供給順序。

在協(xié)商無果情況下，歐委會(huì)一度威脅動(dòng)用政治工具向藥企施壓。歐盟認(rèn)為阿斯利康將其在比利時(shí)、荷蘭等地工廠所生產(chǎn)的疫苗優(yōu)先向英美等供給的做法難以接受。1月29日，歐委會(huì)發(fā)表強(qiáng)硬聲明，稱將動(dòng)用英歐簽署的脫歐協(xié)議有關(guān)英國(guó)北愛爾蘭的第16條，管控疫苗從歐盟出口至英國(guó)。然而該舉措在宣布后，卻遭到了來自歐盟內(nèi)部以及英國(guó)等方面廣泛而激烈的反對(duì)，其被視作對(duì)歐盟經(jīng)濟(jì)自由開放主張的悖離，“歐盟走向疫苗民族主義”的批評(píng)不絕于耳。1月30日，歐盟被迫宣布不再尋求就疫苗出口動(dòng)用脫歐協(xié)議第16條。

此外，現(xiàn)有疫苗對(duì)于變異后病毒的有效性，阿斯利康疫苗對(duì)于65歲以上人群的安全性等問題也使得歐盟在推進(jìn)疫苗接種方面面臨嚴(yán)峻的局面。

過度聚焦采購(gòu)環(huán)節(jié)是深層原因

壓力之下，馮德萊恩于2月10日在歐洲議會(huì)發(fā)言時(shí)公開承認(rèn)錯(cuò)誤。她坦承歐盟之前存在認(rèn)知錯(cuò)誤，“我們（對(duì)疫苗）批準(zhǔn)得晚，我們對(duì)大規(guī)模生產(chǎn)過于樂觀，我們也過于篤定（疫苗）訂單能按期交付?！彼矊?duì)動(dòng)用脫歐協(xié)議作為施壓工具表示“深為后悔”。與此同時(shí)，歐盟仍堅(jiān)持實(shí)行歐盟疫苗戰(zhàn)略的正確性。無論是馮德萊恩，亦或是德國(guó)總理默克爾、法國(guó)總統(tǒng)馬克龍，在經(jīng)歷一系列挫折之后依然力挺歐盟疫苗戰(zhàn)略，將當(dāng)前的亂局歸結(jié)于策略失誤與經(jīng)驗(yàn)不足。

鞏固歐盟內(nèi)部團(tuán)結(jié)、整合并利用單一市場(chǎng)的力量是歐盟疫苗戰(zhàn)略推進(jìn)的關(guān)鍵。其邏輯基礎(chǔ)在于：成員國(guó)將與藥企就疫苗生產(chǎn)進(jìn)行談判的權(quán)能交給歐委會(huì)，由歐委會(huì)統(tǒng)合27國(guó)市場(chǎng)的力量形成買方市場(chǎng)，從而擴(kuò)大疫苗選擇范圍，壓低疫苗價(jià)格，并迫使藥企對(duì)疫苗承擔(dān)法律責(zé)任。這一做法亦產(chǎn)生了成效：根據(jù)公開數(shù)據(jù)，歐盟購(gòu)買阿斯利康疫苗的單價(jià)較美國(guó)便宜50%以上，而購(gòu)買BioNTech-輝瑞疫苗的價(jià)格是英國(guó)的75%。歐盟通過集體議價(jià)，減輕了財(cái)政拮據(jù)的成員國(guó)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。與此同時(shí)，通過形成整體框架推進(jìn)疫苗采購(gòu)，也避免了成員國(guó)間爆發(fā)“疫苗爭(zhēng)奪戰(zhàn)”。

歐盟疫苗戰(zhàn)略過度聚焦采購(gòu)環(huán)節(jié)，是催生當(dāng)前亂局的深層原因。疫苗的產(chǎn)出要經(jīng)歷研發(fā)、審批、采購(gòu)、生產(chǎn)、流通的一整套流程，而歐盟疫苗戰(zhàn)略過度聚焦于采購(gòu)環(huán)節(jié)，在研發(fā)方面投入有限，并忽視了大規(guī)模生產(chǎn)的難度。去年9月，在歐盟疫苗戰(zhàn)略發(fā)布不久后，歐洲多國(guó)科學(xué)家就曾指出，相較于美國(guó)，歐盟在疫苗研發(fā)上的投資過少，同時(shí)也缺少統(tǒng)合，導(dǎo)致相關(guān)研究分散而難以形成合力。這使得歐盟既有的科研能力沒有能最大限度“為歐所用”。與此同時(shí)，如馮德萊恩等人反復(fù)強(qiáng)調(diào)的，歐盟低估了大規(guī)模生產(chǎn)疫苗的難度，也未能在早期向其投入足夠資源，從而導(dǎo)致了今日疫苗產(chǎn)能短缺的局面。此外，歐盟機(jī)構(gòu)既有的官僚主義，以及統(tǒng)合27國(guó)立場(chǎng)所需要的時(shí)間流程也放大了上述弱點(diǎn)，致使歐盟在“疫苗競(jìng)賽”中落后。

歐盟已經(jīng)逐漸意識(shí)到上述問題并試圖加以調(diào)整。其一，與跨國(guó)藥企冰釋前嫌，進(jìn)一步加大疫苗采購(gòu)力度。1月31日，阿斯利康同意額外向歐盟提供900萬劑疫苗，雙方實(shí)現(xiàn)“停戰(zhàn)”。歐盟還向其他藥企增加訂單。其二，在歐盟層面成立特別工作組，由歐盟內(nèi)部市場(chǎng)專員布雷頓領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)助醫(yī)藥行業(yè)突破生產(chǎn)瓶頸。近期，BioNTech在德國(guó)馬爾堡的新生產(chǎn)基地已經(jīng)開始投產(chǎn)，將有助于緩解歐盟疫苗產(chǎn)能短缺情況。其三，學(xué)習(xí)美國(guó)生物醫(yī)學(xué)高級(jí)研究與開發(fā)模式，設(shè)立歐洲衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)構(gòu)，為疫苗研發(fā)提供跨地區(qū)、多政策領(lǐng)域的支持。2月17日，歐盟推出歐洲衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)構(gòu)孵化器，旨在聯(lián)合科研、產(chǎn)業(yè)以及政府部門力量，協(xié)同應(yīng)對(duì)新冠病毒變異。其四，歐盟也力圖摘掉“疫苗民族主義”的帽子，推進(jìn)全球疫苗分配有序合作。馮德萊恩在歐洲議會(huì)呼吁歐洲應(yīng)加大對(duì)世衛(wèi)組織“新冠肺炎疫苗實(shí)施計(jì)劃”（COVAX）的投入。馬克龍亦呼吁歐美拿出3%～5%的疫苗庫(kù)存支援非洲。與此同時(shí)，歐洲出現(xiàn)了對(duì)中國(guó)和俄羅斯研發(fā)和生產(chǎn)的疫苗進(jìn)入歐洲市場(chǎng)可能性的討論，反映出其正在以更為務(wù)實(shí)的態(tài)度看待疫苗問題。

歐盟疫苗戰(zhàn)略的得與失反映了過往歐洲經(jīng)濟(jì)一體化的特征：市場(chǎng)力量先行，科研力量分散，生產(chǎn)依賴全球分工。但在當(dāng)前全球產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加劇的大背景下，此次亂局無疑提醒歐盟，政府也需要更多參與到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，尤其是在技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面。正如領(lǐng)導(dǎo)疫苗生產(chǎn)工作的布雷頓在2月11日的發(fā)言中所申明的，此次危機(jī)將促使歐盟在保持開放經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，加速“戰(zhàn)略自主”進(jìn)程。

（作者為中國(guó)國(guó)際問題研究院歐洲研究所助理研究員）