朱光勝

摘 要 美國的國際制度策略一直處于動態(tài)變化之中，目前已經(jīng)歷了主導(dǎo)構(gòu)建、偶爾退出和選擇性頻繁退出三個主要階段。為了解釋美國國際制度策略的變化邏輯，本文以現(xiàn)實(shí)制度主義理論為基礎(chǔ)，從權(quán)力與制度的互動模式出發(fā)，運(yùn)用成本收益分析方法，將影響美國國際制度策略的國內(nèi)因素和國際因素分別納入制度的成本收益和對制度的影響力這兩個變量之中，構(gòu)建了一個多維度多變量的分析框架。制度在與權(quán)力的互動過程中，既可以促進(jìn)制度主導(dǎo)國的權(quán)力增長，也可能損耗主導(dǎo)國的權(quán)力資源。因此，美國在制度促進(jìn)其權(quán)力增長時采取主導(dǎo)構(gòu)建策略，損耗其權(quán)力時采取威脅退出或退出策略，即通過對制度成本收益的衡量來決定是否退出制度。而美國對制度影響力的判斷決定了其退出的形式，對制度的影響力高采取威脅退出策略，對制度的影響力低采取退出策略。領(lǐng)導(dǎo)人利益偏好的差異會導(dǎo)致國家對具體制度的態(tài)度發(fā)生轉(zhuǎn)變，但其深層次邏輯都在于提升制度收益和累積權(quán)力資源。該分析框架可以很好地解釋美國的國際制度策略長期以來的轉(zhuǎn)變過程。

關(guān)鍵詞 國際制度策略 成本收益分析 權(quán)力制度互動 制度霸權(quán) 利益偏好

一、導(dǎo)言

國際制度策略指國家決定介入或退出國際制度的政策選擇。美國是世界上唯一擁有過制度霸權(quán)的超級大國，其對待國際制度的策略很大程度上影響國際制度體系和國際合作進(jìn)程。從美國的實(shí)踐來看，其對待國際制度的策略一直處于動態(tài)的變化之中。二戰(zhàn)后，美國憑借其巔峰狀態(tài)的經(jīng)濟(jì)和軍事優(yōu)勢，在各個領(lǐng)域主導(dǎo)構(gòu)建了眾多的制度規(guī)則，如聯(lián)合國、世界銀行、國際貨幣基金組織、關(guān)貿(mào)總協(xié)定，以及北大西洋公約組織等。這些國際制度共同構(gòu)筑了美國的制度霸權(quán)體系。美國也借此在世界范圍內(nèi)實(shí)行了“深度介入”（deep engagement）的大戰(zhàn)略，以進(jìn)一步提升其在國際制度中的影響力和制度特權(quán)。

Joseph S Nye Jr. The Case for Deep EngagementJ]. Foreign Affairs， 1995， 74（4）：90102; Stephen Brooks， G John Ikenberry， and William Wohlforth. Dont Come Home， America： The Case against Retrenchment[J]. International Security， 2012，37（3）：751.之后，中東石油危機(jī)和越戰(zhàn)爆發(fā)、亞非拉民族解放運(yùn)動高漲、西歐和日本崛起等事件先后發(fā)生，致使美國的相對權(quán)力優(yōu)勢開始減弱，其對部分制度的控制力也隨之降低，而制度反過來卻對其行為產(chǎn)生了制約。于是，從20世紀(jì)80年代初開始，美國出現(xiàn)了拒絕加入國際組織甚至退出國際協(xié)定的情況。

國家間權(quán)力的變化會引起國際制度的相應(yīng)調(diào)整，

John J Mearsheimer. The False Promise of International Institutions[J]. International Security， 1994，19（3）： 549; Lloyd Gruber. Ruling the World： Power Politics and the Rise of Supranational Institutions[M]. Princeton， New Jersey： Princeton University Press， 2000.新興國家實(shí)力的進(jìn)一步崛起會促使其追求既存國際制度的變革。新興國家追求制度變革與主導(dǎo)國維持制度特權(quán)的矛盾導(dǎo)致二者在國際制度領(lǐng)域的競爭和對抗，

羅伯特·吉爾平.世界政治中的戰(zhàn)爭與變革[M]. 宋新寧，杜建平，譯.上海：上海人民出版社，2007;George Modelski. The Long Cycle of Global Politics and the NationState[J]. Comparative Studies in Society and History，? 1978，20（2）：214235.這可能改變國家在國際制度中獲取的收益。特朗普上臺之后，認(rèn)為許多國際制度沒有給美國帶來實(shí)質(zhì)性的“好處”，反而束縛了美國的手腳，并讓競爭對手大量獲益。因此，特朗普政府采取了一種反制度化戰(zhàn)略，退出或威脅退出了十多個主要國際制度，似乎形成了一種“退出主義”（withdrawal doctrine）。

Adam Taylor. Ditching Deals has become Trumps Main Foreign Policy[EB/OL]. The Washington Post，（20171013）[20210225].https：//www.washingtonpost.com/news/worldviews/wp/2017/10/13/ditchingdealshasbecometrumpsmainforeignpolicy.然而，美國的這種反制度化戰(zhàn)略似乎并不會持續(xù)。拜登總統(tǒng)在其就職首日簽署了重返巴黎協(xié)定和世界衛(wèi)生組織的行政令，而美國也已于2月19日再度正式成為《巴黎協(xié)定》締約方。美國的國際制度策略似乎充滿了不確定性。

從二戰(zhàn)后的主導(dǎo)構(gòu)建，到20世紀(jì)七八十年代的偶爾退出，再到特朗普時期的選擇性頻繁退出，美國國際制度策略主要經(jīng)歷了三個階段。為什么美國的國際制度策略會一再地發(fā)生轉(zhuǎn)變？由于不同的組織和制度對美國的意義不盡相同，美國在這些組織和制度中的地位和影響力也存在差異。這使得美國在決定是采取主導(dǎo)構(gòu)建，還是收縮退出的國際制度策略時，需要對多方面因素進(jìn)行綜合考量。鑒此，筆者將試圖討論以下問題：是什么因素影響了美國采取主導(dǎo)構(gòu)建或收縮退出國際制度的策略選擇？一旦采取收縮策略，是選取威脅退出還是實(shí)質(zhì)性退出又由哪些因素決定？本文將以現(xiàn)實(shí)制度主義理論為基礎(chǔ)，從既有研究出發(fā)來討論美國的國際制度策略選擇邏輯。

二、既有研究的不足與本文的理論基礎(chǔ)

雖然美國的國際制度策略從20世紀(jì)七八十年代開始就逐漸地發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但直到發(fā)生了特朗普大規(guī)模持續(xù)退出國際制度的情況，才引發(fā)了國際社會和學(xué)術(shù)界對國際制度體系運(yùn)轉(zhuǎn)的廣泛討論。然而，學(xué)者們給予高度關(guān)注的僅是特朗普頻繁的“退群”行為及其原因，而較少涉及美國主導(dǎo)構(gòu)建國際制度的情況，更加缺少對美國國際制度策略選擇邏輯的系統(tǒng)分析。現(xiàn)實(shí)主義和自由主義是人們認(rèn)識國際關(guān)系的經(jīng)典理論范式。通過對這兩種理論觀點(diǎn)的提煉，結(jié)合對特朗普“退群”事件的分析，既有研究主要從以下幾個視角對美國頻繁退出國際制度的行為做出了解釋。

（一）現(xiàn)實(shí)主義權(quán)力視角

權(quán)力視角將國家權(quán)力和實(shí)力作為國際政治的核心變量，認(rèn)為霸權(quán)國的實(shí)力會影響其對待國際制度的態(tài)度傾向，

羅伯特·基歐漢.霸權(quán)之后：世界政治中的合作與紛爭[M].蘇長和，等，譯.上海人民出版社，2012：30.國際制度被視為國家權(quán)力關(guān)系的附屬品，是服務(wù)大國權(quán)力的工具。

國際制度的產(chǎn)生和維持都高度依賴于一個集中的權(quán)力中心。

羅伯特·吉爾平.全球政治經(jīng)濟(jì)學(xué)——解讀國際經(jīng)濟(jì)秩序[M].楊宇光，楊炯，譯.上海：上海人民出版社，2006：86.當(dāng)霸權(quán)國強(qiáng)盛時，會積極主導(dǎo)國際秩序;而當(dāng)霸權(quán)國衰退時，會在“政治、領(lǐng)土或經(jīng)濟(jì)上”采取收縮的方法以“降低成本以使其與資源保持平衡”。

羅伯特·吉爾平.世界政治中的戰(zhàn)爭與變革[M].宋新寧，杜建平，譯.上海：上海人民出版社，2019：148.霸權(quán)國實(shí)力衰退會導(dǎo)致其無力也不愿繼續(xù)負(fù)擔(dān)維系公共產(chǎn)品的成本，其國際制度策略就會轉(zhuǎn)變?yōu)槭湛s。近年來，美國面臨日益嚴(yán)重的國內(nèi)外雙重壓力。國際上的邊緣力量侵蝕和新興國家崛起弱化了美國的權(quán)勢，國內(nèi)的政治極化和經(jīng)濟(jì)不平衡問題又束縛了美國運(yùn)用權(quán)力的能力。在此背景下，特朗普政府“退群”可以減小美國維持國際公共產(chǎn)品的負(fù)擔(dān)，從而保存國家實(shí)力。從這個意義上來說，特朗普“退群”的誘因其實(shí)是美國相對權(quán)力的衰落。米爾斯海默指出，權(quán)力的全球分配決定了國際制度的類型，只有在自由民主的美國為主導(dǎo)的單極體系中，才可以維持自由主義國際秩序，而中俄等國的實(shí)力增長促進(jìn)了世界的多極化趨勢，并導(dǎo)致了以現(xiàn)實(shí)主義為基礎(chǔ)的國際秩序的出現(xiàn)。

（二）自由主義制度視角

自由主義認(rèn)為，國際合作需求造就了國際制度。國際制度一旦建立，就可以在國際政治中獨(dú)立發(fā)揮作用。國際制度有利于克服集體行動的困境，并為推動國際合作提供新的機(jī)會，國際制度的所有參與國都可以從中獲益。

關(guān)于國際制度的功能的論述，參見Robert O Keohane. After Hegemony： Cooperation and Discord in the World Political Economy[M]. Princeton， New Jersey： Princeton University Press，1984; Robert O Keohane. International Institutions and State Power[M]. Boulder： Westview Press，1989.但是同時，國際制度的地位和作用可能會因?yàn)閲H形勢的變化而受到限制，如國際金融危機(jī)、逆全球化等等。王明國指出，制度如果不能及時地調(diào)整，就有可能陷入“僵化”或“老化”，導(dǎo)致制度的有效性降低，并進(jìn)一步導(dǎo)致成員國的退出。王明國用國際制度自身的邏輯和特征，分析了特朗普的“退群”行為。他從制度成員身份、制度的條約義務(wù)偏好和退出制度的后果不確定程度三個變量來把握國際制度的退出邏輯，認(rèn)為這些變量決定了美國退出國際制度的選項(xiàng)和方式。

王明國.單邊與多邊之間：特朗普政府退約的國際制度邏輯[J].當(dāng)代亞太，2020（1）：5985.

（三）國內(nèi)政治視角

國內(nèi)政治視角是指從國內(nèi)政治博弈和互動的角度來解釋國家退出國際制度的行為。溫堯?qū)⑼顺龀杀痉譃樽兏杀竞蜋C(jī)會成本，前者被定義為退出制度面臨的國內(nèi)外阻礙，后者被定義為留在制度內(nèi)未來可獲取的收益。領(lǐng)導(dǎo)人對于退出成本的考量決定了國家制度收縮的形式：退出成本高傾向于威脅退出，退出成本低時則會直接退出。同時，溫堯認(rèn)為寬松的政治環(huán)境和有力的借口可以促使美國采取收縮策略。

溫堯.退出的政治：美國制度收縮的邏輯[J].當(dāng)代亞太，2019（1）：437.然而，凌勝利和王彥飛認(rèn)為，退出成本并不是美國退出國際制度的充分條件，或許可以以其高低來解釋退出策略，但不足以解釋美國退出國際制度的原因。為了進(jìn)一步從國內(nèi)政治視角進(jìn)行解釋，他們從國內(nèi)政治成本角度考察了美國退出國際制度的原因。國內(nèi)政治成本是指領(lǐng)導(dǎo)人的政策決策給自身帶來的國內(nèi)政治壓力，如指責(zé)、抗議、支持率下降、被罷免等等。該視角主要關(guān)注國內(nèi)民眾和利益集團(tuán)等對領(lǐng)導(dǎo)人政策決策的影響。國內(nèi)政治成本被分為維系成本和退出成本，前者指維系現(xiàn)有國際制度的國內(nèi)政治成本，會促使國家退出制度;后者指退出相關(guān)國際制度的國內(nèi)政治成本，會妨礙國家退出制度。維系成本和退出成本的高低決定了特朗普政府退出、不退出和威脅退出的政策選擇。

（四）制度制衡理論視角

制度制衡理論（也被稱為制度現(xiàn)實(shí)主義）

賀凱.美國印太戰(zhàn)略實(shí)質(zhì)與中國的制度制衡——一種基于國際關(guān)系理論的政策分析[J].現(xiàn)代國際關(guān)系，2019（1）：1321.的核心觀點(diǎn)是，國家可以通過在多邊機(jī)制中的競爭來擴(kuò)大其權(quán)力和影響力。

He Kai. Institutional Balancing and International Relations Theory： Economic Interdependence and Balance of Power Strategies in Southeast Asia[J]. European Journal of International Relations， 2008， 14（3）：489518.該視角將“退群”視為一種制度制衡的方式，其目的是通過制度競爭來維護(hù)國家制度霸權(quán)。制度現(xiàn)實(shí)主義認(rèn)為，為了應(yīng)對體系帶來的威脅和壓力，經(jīng)濟(jì)相互依賴程度越高，領(lǐng)導(dǎo)人越傾向于選擇制度制衡戰(zhàn)略。相互依賴程度越低，則越容易選擇權(quán)力制衡戰(zhàn)略。國家實(shí)力在體系內(nèi)的分布情況可以影響國家對包容性制度制衡或者排他性制度制衡的選擇。

He Kai. Institutional Balancing in the Asia Pacific： Economic Interdependence and Chinas Rise[M]. London： Routledge， 2009; He Kai. Institutional Balancing and International Relations Theory： Economic Interdependence and Balance of Power Strategies in Southeast Asia[J]. European Journal of International Relations， 2008，14（3）： 489518; 賀凱.亞太地區(qū)的制度制衡與競爭性多邊主義[J].世界經(jīng)濟(jì)與政治，2018（12）：6093.賀凱以亞太地區(qū)國家之間的制度競爭為研究對象，分析國家在安全、經(jīng)濟(jì)和外交等領(lǐng)域的制度制衡戰(zhàn)略。制度制衡和軍事制衡都可以用來追求安全和發(fā)展，

He Kai. Facing the Challenges： ASEANs Institutional Responses to Chinas Rise[J]. Issues and Studies， 2014，50（3）：137168; He Kai. Contested Regional Orders and Institutional Balancing in the Asia Pacific[J]. International Politics， 2015，52（2）：208222.但制度制衡成本明顯優(yōu)于軍事制衡?！爸贫戎坪獠⒉灰馕吨椭C，只是一定程度上用制度斗爭代替了軍事沖突。”

左超.制度現(xiàn)實(shí)主義與制衡——評《亞太地區(qū)的制度制衡》[J].國際政治科學(xué)，2010（4）：115.基于制度制衡理論，任琳將特朗普“退出外交”視為制度制衡的手段，她認(rèn)為國際秩序可以通過溢出效應(yīng)和消耗效應(yīng)消耗美國的權(quán)力資源，而“退出外交”可以重置現(xiàn)存的多邊制度，削減競爭對手在秩序中獲得的收益，或在節(jié)省自身制度成本的同時增加對手的制度成本，進(jìn)而制衡對手。特朗普政府“退出外交”的真實(shí)意圖并不是“要完全摒棄多邊治理秩序體系，回歸孤立主義”，而是為了“抑制競爭、削減權(quán)力離散、修復(fù)來自制度的非中性收益并維護(hù)秩序領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”。

任琳.“退出外交”與全球治理秩序：一種制度現(xiàn)實(shí)主義的分析[J].國際政治科學(xué)，2019（1）：84115.換句話說，收縮只是介入的手段，是為了更好地介入。

既有研究對美國的“退群”行為從多個不同的視角或維度進(jìn)行了分析，都具有很好的解釋力。這些研究與本文所考察的美國國際制度策略選擇邏輯關(guān)系密切，很有啟發(fā)性。然而，單一維度的分析可能會忽視其他維度一些因素的影響，從而削弱解釋力或形成認(rèn)知偏差。由于美國的“退群”行為與權(quán)力和制度都有關(guān)聯(lián)，因此僅從權(quán)力或僅從制度視角分析不能很好地解釋美國國際制度策略的突然調(diào)整。例如，特朗普上臺前后，美國的權(quán)力和可能造成國際制度“老化”的國際形勢都沒出現(xiàn)明顯的急劇變化，但特朗普卻突然選擇了和奧巴馬完全相反的國際制度策略。這種突然的變化是單一的權(quán)力或單一的制度視角都無法解釋的。國內(nèi)政治視角則選擇性地忽略了來自國外因素的影響。領(lǐng)導(dǎo)人的對外政策并不總是由國內(nèi)政治因素決定，即使是憲政民主體制國家也是如此。領(lǐng)導(dǎo)人對待國際制度的策略除受國內(nèi)因素影響外，也與成員國間的外交博弈、國際制度本身特性等外部因素相關(guān)。因此，僅從國內(nèi)政治因素分析可能造成認(rèn)知的偏差。制度制衡理論視角尋求對新現(xiàn)實(shí)主義與新自由制度主義的折中，是一個很好的研究方向。然而，任琳的研究忽略了“威脅退出”和“實(shí)質(zhì)性地退出”之間的差別，僅將它們簡單地歸屬為“退出外交”，沒有分析國家采取這兩種不同退出策略的影響因素，也沒有分析二者對國家制度制衡戰(zhàn)略所產(chǎn)生的不同效果。

筆者認(rèn)為，美國的權(quán)勢霸權(quán)和制度霸權(quán)是相輔相成的，美國選擇主導(dǎo)構(gòu)建制度還是收縮退出制度，都必然和美國的國際權(quán)力相聯(lián)系。權(quán)力與制度就像是一根繩的兩端，靠繩的張力連接在一起，彼此互動，相互影響。因此，我們討論美國的國際制度策略選擇，既需要關(guān)注美國權(quán)力，也需要關(guān)注制度本身。這需要我們給予權(quán)力和制度同樣的關(guān)注程度，將二者結(jié)合起來進(jìn)行考察。有幾種理論同時對權(quán)力與制度進(jìn)行了考察。賀凱提出的制度制衡理論尋求對新現(xiàn)實(shí)主義與新自由制度主義的折中，但總的來說仍然是高度現(xiàn)實(shí)主義的。希爾（Rudra Sil）和卡贊斯坦（Peter Kazzstein）提出的自由現(xiàn)實(shí)主義是分析折中主義的一種，

參見魯?shù)吕は?，彼得·卡贊斯?超越范式：世界政治研究中的分析折中主義[M].秦亞青，季玲，譯.上海：上海人民出版社，2010.由自由主義和現(xiàn)實(shí)主義融合生成。

劉勝湘.國際關(guān)系研究范式融合論析[J].世界經(jīng)濟(jì)與政治，2014（12）：110.相比之下，李巍運(yùn)用了更均衡的現(xiàn)實(shí)制度主義分析框架，將權(quán)力與制度視為同等層次的變量，更符合本文將權(quán)力與制度結(jié)合起來進(jìn)行考察的初衷。

現(xiàn)實(shí)制度主義自我定位為國際制度競爭理論，是專門針對國際制度競爭的理論框架。

李巍，羅儀馥.從規(guī)則到秩序——國際制度競爭的邏輯[J].世界經(jīng)濟(jì)與政治，2019（4）：36.現(xiàn)實(shí)制度主義強(qiáng)調(diào)，國際制度不僅能夠?yàn)橹贫瘸蓡T國提供大量有益的公共服務(wù)，同時又能被制度主導(dǎo)國“私有化”為權(quán)力工具，即具有利益分配的非中性。具體而言，就是制度主導(dǎo)國通過自身的實(shí)力和影響力在制度中取得一定的制度特權(quán)或優(yōu)勢地位，從而使制度更好地適應(yīng)自身的利益和偏好。制度特權(quán)包括議題的篩選、投票份額的分配等等。通過制度特權(quán)的運(yùn)用，主導(dǎo)國可以獲取一部分額外的制度收益，從而可以更好地累積權(quán)力資源。對制度主導(dǎo)國而言，積極推動制度建設(shè)，甚至甘愿承擔(dān)主要制度成本的重要動力就是盡可能地獲得制度特權(quán)以實(shí)現(xiàn)其私利目標(biāo)。僅能執(zhí)行公共職能而不能滿足主導(dǎo)國的私利目標(biāo)的國際制度，會因?yàn)榈貌坏街鲗?dǎo)國足夠的支持而缺乏活力。但是如果某種國際制度被主導(dǎo)國過度“私有化”，過分偏向維護(hù)主導(dǎo)國的利益，就難以提供令成員國滿意的公共物品。這時制度的合法性和有效性就可能會出現(xiàn)危機(jī)，從而出現(xiàn)制度治理失靈?，F(xiàn)實(shí)制度主義認(rèn)為，“大國主導(dǎo)的國際制度競爭，尤其是相容性的國際制度競爭是推動國際秩序演進(jìn)的根本力量”，

李巍.國際秩序轉(zhuǎn)型與現(xiàn)實(shí)制度主義理論的生成[J].外交評論，2016（1）：3159;李巍，張玉環(huán).美國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的邏輯——一種現(xiàn)實(shí)制度主義的解釋[J].世界經(jīng)濟(jì)與政治，2015（8）：127154.而國際制度競爭正在成為大國政治的核心內(nèi)容。

李巍.制度之戰(zhàn)：戰(zhàn)略競爭時代的中美關(guān)系[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017：43.國際制度是構(gòu)建霸權(quán)和維護(hù)霸權(quán)的主要途徑，是防止霸權(quán)衰落的途徑，也是其他國家尤其是崛起國改變其國際地位的方法。

另一方面，作為一項(xiàng)對外政策，國家的國際制度策略更多地是受到國內(nèi)和國際兩個方面因素的影響，而不是由單獨(dú)的國內(nèi)或國際因素決定，所以需要綜合分析。而且，僅關(guān)注一段時間內(nèi)特朗普頻繁“退群”的行為，不討論美國的國際制度策略的轉(zhuǎn)變過程，很難解釋美國的國際制度策略的轉(zhuǎn)變邏輯。鑒此，本文嘗試跳出單一的分析視角，融合權(quán)力與制度兩種分析變量，采取一種多維度多變量的分析框架，從權(quán)力與制度的互動模式出發(fā)，將國內(nèi)和國際因素分別納入制度的成本收益和對制度的影響力這兩個變量之中，運(yùn)用成本收益分析方法來討論美國的國際制度策略選擇邏輯，并運(yùn)用這種邏輯來解釋美國的國際制度策略長期以來的轉(zhuǎn)變過程。

三、制度與權(quán)力的互動

國家的國際制度策略是在對一系列國內(nèi)外因素進(jìn)行綜合考量后制定的。國家利益、制度特性、國家與制度的關(guān)系，以及國家之間的互動博弈，都會影響國家對待國際制度的政策。為了充分理解美國對國際制度策略的轉(zhuǎn)變邏輯，我們首先要搞清楚國家與制度的關(guān)系，以及國家權(quán)力與制度間的互動模式。

（一）國家與制度的關(guān)系

國家與制度的關(guān)系指的是二者相對于彼此的地位和作用，或者說，是二者對于彼此的依賴程度。為了更好地解釋這一問題，我們引入“不可或缺”和“外部選擇”這兩個概念來進(jìn)行說明。

Scott L Kastner， Margaret M Pearson and Chad Rector. Invest， Hold Up， or Accept？ China in Multilateral Governance[J]. Security Studies， 2016， 25（1）：142179.前者可以用來考察制度對國家的依賴程度，后者可以用來說明國家對制度的依賴程度，它們是研究國家在制度中行為的重要變量。

不可或缺。國際制度依賴于成員國而存在，但對不同國家的依賴程度不盡相同。由于國家能力和意愿的差異，成員國對制度的貢獻(xiàn)程度差別較大。一些國家可能只是可有可無的參與者，而另一些國家則對制度的創(chuàng)建和維持起到了關(guān)鍵性作用。如果缺少了這些國家，制度將無法創(chuàng)建或運(yùn)作。在這種極端情況下，這些國家對于制度來說就是“不可或缺”的。不可或缺的程度可以用來衡量制度對國家的依賴程度。一個國家被認(rèn)為對制度來說不可或缺，那么其他成員國就會相信該國家的退出會對制度造成重大破壞，甚至造成制度的崩潰。利用這一點(diǎn)，被認(rèn)為不可或缺的國家可以威脅拒絕合作，從而向其他成員國索要更高的要價。國家對制度來說是否不可或缺主要取決于國家在制度的創(chuàng)建和維持過程中的貢獻(xiàn)程度。一般來說，國家實(shí)力越強(qiáng)，其能貢獻(xiàn)的力量越大，對制度來說就越是不可或缺。例如，美國是全球最大的經(jīng)濟(jì)體，因此國際貿(mào)易制度的穩(wěn)定在很大程度上依賴于美國的支持。如果沒有美國的積極參與，我們無法想象改革全球貿(mào)易體制的努力將如何開展。

外部選擇。制度可以提供收益，如果制度提供的收益對于國家來說非常重要，那么國家也會對制度產(chǎn)生依賴。成員國對制度的依賴程度取決于兩個方面：一是成員國在國際制度中獲取的收益大小，二是成員國是否擁有“外部選擇”，即可替代原制度的備用方案。國家若想對制度進(jìn)行改革，降低自身對制度的依賴程度可以使其掌握主動，但這絕對不會以降低國家在制度中的收益為代價。因此，擁有可替代原制度的備用方案是其主要途徑。一國擁有外部選擇，意味著該國可以跳出制度來處理問題。而原制度即使崩潰，也不會對自身造成太大的影響。但是，對手卻不一定能夠承受制度崩潰的損失。這種情況下，該國在有關(guān)制度改革的談判中就處于一個更有利的位置，這可能使新制定的規(guī)則對自身更為有利。為了在制度中獲取更多的好處，有好的外部選擇的國家是可以容忍制度崩潰的?？梢浴耙蛔吡酥笔且环N資源，它代表了該國“單干”的能力，可以用來重塑協(xié)議以適應(yīng)其在各種背景下的利益。

Lloyd Gruber. Ruling the World： Power Politics and the Rise of Supranational Institutions[M]. Princeton， New Jersey： Princeton University Press， 2000.例如，美國退出伊核協(xié)議，采取對伊軍事威脅并重啟對伊制裁，欲迫使伊朗的行為更符合它的喜好時，就使用了其外部選擇選項(xiàng)。

國家與制度的關(guān)系之所以重要，是因?yàn)閲铱梢岳枚叩年P(guān)系來影響制度本身。國家實(shí)力越強(qiáng)，權(quán)力越大，越容易獲得“不可或缺”和“外部選擇”優(yōu)勢。國家利用這種優(yōu)勢來影響制度，其實(shí)質(zhì)就是國家的權(quán)力對制度產(chǎn)生了影響。

（二）制度與權(quán)力的互動

現(xiàn)實(shí)制度主義理論下，制度和權(quán)力是兩個同等層次的變量，它們可以彼此互動，相互影響。從制度方面來考察，其對權(quán)力既有促進(jìn)作用，也有損耗作用。

在多數(shù)情況下，制度可以促進(jìn)權(quán)力增長，并且二者可以相互促進(jìn)，即權(quán)力與制度是相輔相成的。秦亞青指出，“制度是憑借權(quán)勢建立的，而權(quán)勢又可以憑借制度得以加強(qiáng)。”

秦亞青.權(quán)勢霸權(quán)、制度霸權(quán)與美國的地位[J].現(xiàn)代國際關(guān)系，2004（3）：68.制度憑借權(quán)勢建立，主要表現(xiàn)為機(jī)制的創(chuàng)建往往是由機(jī)制中實(shí)力較強(qiáng)的國家進(jìn)行組織或倡導(dǎo)的，因?yàn)檫@些國家往往具有更強(qiáng)的號召力。也正是由于實(shí)力的差異，各個國家在制度中的地位和影響力各不相同。由于主導(dǎo)國擁有超出一般成員的實(shí)力和貢獻(xiàn)程度，其可以在創(chuàng)建和改革制度的博弈中，利用制度對自身的依賴，以及自身可以“一走了之”的能力，即“不可或缺”和“外部選擇”優(yōu)勢，在制度規(guī)則的制定中掌握主動，從而讓制度規(guī)則更加傾向于自身的利益需求，或在制度中取得一些特權(quán)。這種做法的本質(zhì)其實(shí)就是利用自身的實(shí)力來影響制度。例如，由于認(rèn)繳了最高的份額，美國在國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行中都擁有對重要決策事項(xiàng)的“一票否決權(quán)”，這給予美國在相關(guān)機(jī)構(gòu)中極高的話語權(quán)。在制度中的這種特權(quán)反映的是國家在制度中取得的地位優(yōu)勢。一般來說，國家實(shí)力和權(quán)勢越強(qiáng)，其在相關(guān)制度中獲得特權(quán)或優(yōu)勢的可能性就越大。因此，制度中特權(quán)的分布一定程度上可以反映國家實(shí)力的分布。一旦國家的實(shí)力發(fā)生變化，其在制度中的特權(quán)也可能發(fā)生相應(yīng)的調(diào)整。研究表明，越是競爭激烈的機(jī)構(gòu)，越能快速反映出國家根本利益和權(quán)力的變化。

權(quán)勢憑借制度得以加強(qiáng)主要是通過非中性制度收益實(shí)現(xiàn)的。制度有中性和非中性制度之分。中性制度提供的公共物品是中性收益，其受眾是所有成員國，是制度的合法性來源，維持體系的基本穩(wěn)定。而非中性制度可以被“私有化”為權(quán)力工具，它們更多是為制度主導(dǎo)國創(chuàng)造非中性收益。通過給予不同的授權(quán)，可以使部分國家在制度中取得特權(quán)或優(yōu)勢地位。“同一制度對不同的人意味著不同的事情。在同一制度下不同的人所獲得的往往是各異的東西。”

張宇燕.利益集團(tuán)和制度非中性[J].改革，1994（2）：98.在制度中擁有特權(quán)的主導(dǎo)國無疑會比普通成員國獲得更多的收益。這樣可以使國家更快地累積權(quán)力資源，從而強(qiáng)化國家權(quán)勢。一般來說，實(shí)力強(qiáng)大的國家可以通過“不可或缺”和“外部選擇”優(yōu)勢在制度博弈過程中獲取更多的特權(quán)，并進(jìn)一步通過制度特權(quán)提升其在制度中獲得的收益。而收益的積累，反過來又可以增強(qiáng)國家實(shí)力和權(quán)勢。

雖然多數(shù)情況下，權(quán)力與制度是相輔相成的，制度主要促進(jìn)權(quán)力增長，但是在有些情況下，制度也可以損耗國家權(quán)力。制度存在的“消耗效應(yīng)”和“溢出效應(yīng)”就可以影響主導(dǎo)國的制度收益，并進(jìn)一步對國家實(shí)力造成影響。

制度的消耗效應(yīng)是指制度主導(dǎo)國為了保持其在制度中的領(lǐng)導(dǎo)地位，支出了超出一般成員國的制度成本，這種高額的制度成本消耗了主導(dǎo)國的權(quán)力資源。既成大國往往是機(jī)制主導(dǎo)國，在既成大國自身表現(xiàn)不佳，導(dǎo)致其實(shí)力被新型大國逼近的情況下，這種消耗效應(yīng)會進(jìn)一步縮小二者的實(shí)力差距。制度的溢出效益是指制度可以幫助一般成員國積累資源，從而縮小與主導(dǎo)國之間的實(shí)力差距。例如，歐盟、日本和中國先后利用美國主導(dǎo)建立的穩(wěn)定的國際貿(mào)易體制大力發(fā)展國際貿(mào)易，并因此累積了大量權(quán)力資源。國際貿(mào)易、金融、貨幣等領(lǐng)域的國際制度塑造了穩(wěn)定的國際經(jīng)濟(jì)體系，所有國家都可以通過這些制度體系提供的公共產(chǎn)品來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，從而獲得制度收益，并進(jìn)一步提升經(jīng)濟(jì)實(shí)力。這是國際制度提供的一種生產(chǎn)權(quán)力資源的重要途徑。表現(xiàn)良好的國家會迅速累積資源，從而稀釋秩序主導(dǎo)國的實(shí)力優(yōu)勢，導(dǎo)致秩序主導(dǎo)國的影響力降低。溢出效應(yīng)會提升競爭對手的權(quán)力資源，這超出了秩序主導(dǎo)國制度設(shè)計(jì)的最初目的。制度的溢出效應(yīng)和消耗效應(yīng)會影響國家間的相對實(shí)力，從而降低主導(dǎo)國的權(quán)力優(yōu)勢。當(dāng)主導(dǎo)國意識到其國家權(quán)力在被國際制度逐漸損耗時，其會要求進(jìn)行制度改革，重塑其在制度中的制度優(yōu)勢，或降低其承擔(dān)的制度成本。如果不能達(dá)成預(yù)期目的，主導(dǎo)國還可能選擇退出制度，從而減小制度對自身實(shí)力的消耗。

以此來看，制度既存在促進(jìn)主導(dǎo)國權(quán)力的途徑，也存在損耗主導(dǎo)國權(quán)力的途徑。一般情況下，這兩種途徑會同時發(fā)揮作用，并處于一種緩慢的動態(tài)變化之中。當(dāng)前者起主要作用時，主導(dǎo)國的權(quán)力會增強(qiáng);后者起主要作用時，主導(dǎo)國權(quán)力則會減弱。影響這種變化的因素非常復(fù)雜，既與國內(nèi)發(fā)展相關(guān)，又與國家間政策博弈相關(guān)。這種變化也比較緩慢，難以察覺，從促進(jìn)作用轉(zhuǎn)變?yōu)閾p耗作用可能需要十多年甚至數(shù)十年時間。但是在制度構(gòu)建的最初時期，主導(dǎo)國憑借自身的“不可或缺”和“外部選擇”優(yōu)勢制定的制度規(guī)則，對主導(dǎo)國來說肯定是非常有利的。此時的制度可以促進(jìn)主導(dǎo)國的權(quán)力增長。只是在各種因素的綜合作用下，主導(dǎo)國通過制度獲取的收益可能會逐漸減弱，并逐漸演變?yōu)閷χ鲗?dǎo)國權(quán)力產(chǎn)生損耗。

四、美國的制度策略選擇：一個分析框架

制度既可以強(qiáng)化國家權(quán)力，也可以損耗國家權(quán)力。出于對權(quán)力的追求，在制度強(qiáng)化國家權(quán)力時，國家會主導(dǎo)構(gòu)建國際制度。在制度損耗國家權(quán)力時，國家會收縮退出國際制度。要衡量一項(xiàng)制度是在強(qiáng)化權(quán)力還是在損耗權(quán)力，需要對該項(xiàng)制度進(jìn)行成本收益分析。制度的成本收益情況是國家主導(dǎo)構(gòu)建制度或者收縮退出制度的主要影響因素。

（一）制度的成本收益分析

無論是理性選擇理論還是理性選擇制度主義，在分析個體在政治領(lǐng)域的行為或制度與個體行為的關(guān)系過程中，都以“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為前提的。這些理論認(rèn)為個體行為是利己的，行為的基本動機(jī)是實(shí)現(xiàn)“效用最大化”。國家在國際制度中的行為也是理性的，其目標(biāo)也是為了實(shí)現(xiàn)其在制度中的效用最大化。創(chuàng)建和維持制度需要付出成本，即制度成本。而制度的正常運(yùn)行又可以給成員國帶來收益，即制度收益。一般來說，國際制度給成員國帶來的收益只有高于成員國創(chuàng)建或維持制度的成本才會產(chǎn)生正向收益，這種收益是制度成員國參與制度的主要動力。也就是說，當(dāng)制度收益>制度成本時，國家會很樂意維持機(jī)制的運(yùn)行。因此，制度所產(chǎn)生的收益是否大于維持制度的成本，直接影響國家主導(dǎo)介入或收縮退出制度的選擇。這與投資人在資本市場中的行為邏輯是一致的：當(dāng)某一證券的預(yù)期收益增加，投入該證券的資本將增加;而當(dāng)預(yù)期收益降低時，投入該證券的資本就會撤離。預(yù)期收益吸引并誘導(dǎo)著投資，預(yù)期收益的變動引導(dǎo)著證券投資的資本投向。

然而，在國際制度中，國家付出成本和獲取收益的情況要復(fù)雜得多。要維持制度的運(yùn)行，制度主導(dǎo)國需要提供大量的資源。而且，對于主導(dǎo)國來說，其維持制度運(yùn)行的成本并不局限于經(jīng)濟(jì)上的成本。主導(dǎo)國決定留在制度內(nèi)，那么制度規(guī)則對主導(dǎo)國的約束、制度決議對主導(dǎo)國的影響、反對制度的國內(nèi)民眾和利益集團(tuán)對領(lǐng)導(dǎo)人的政治壓力等等，都可以視為國家維持制度的成本，并且屬于政治上的成本。這樣，主導(dǎo)國留在制度中并維持制度運(yùn)行不僅需要付出經(jīng)濟(jì)方面的成本，也需要付出政治方面的成本。

留在制度中獲取的收益，也不限于經(jīng)濟(jì)層面。不同類型的制度提供的收益各不相同。維持制度的成本可能是經(jīng)濟(jì)和政治投入，而獲取的收益則可能涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、安全、軍事、價值觀等眾多領(lǐng)域。成本和收益并沒有局限于同一個領(lǐng)域，他們可以通過制度進(jìn)行轉(zhuǎn)化。例如北大西洋公約組織將美國的經(jīng)濟(jì)投入轉(zhuǎn)化為安全和政治收益，而諸如聯(lián)合國人權(quán)理事會等機(jī)制產(chǎn)出的則是意識形態(tài)和價值觀等方面的收益。這樣，制度收益不僅包括經(jīng)濟(jì)和軍事等有形的物質(zhì)性資源，也包括意識形態(tài)和價值觀等無形的抽象性資源，而這兩種資源剛好對應(yīng)了兩種不同的權(quán)力形式——硬權(quán)力和軟權(quán)力。通過制度與權(quán)力的互動，制度對權(quán)力的影響也就涵蓋了硬權(quán)力和軟權(quán)力這兩個不同的方面。

誠然，領(lǐng)導(dǎo)人的國際制度策略很多時候是基于利益需求考量的，這種利益需求也包含領(lǐng)導(dǎo)人的國內(nèi)政治收益。如果將這種利益視為國家利益，那么國家利益和國家權(quán)力并不存在一一對應(yīng)關(guān)系。但是，即使領(lǐng)導(dǎo)人的國際制度策略主要是出于國內(nèi)政治收益考量，也不一定會妨礙國家權(quán)力增長。無論如何，從國家層面來講，國家在制度中的主要利益是制度的成本收益產(chǎn)出。制度的成本收益情況是影響國家權(quán)力的非常重要的方面。制度可以提供不同領(lǐng)域的收益，經(jīng)濟(jì)和軍事等物質(zhì)資源收益可以提高國家的硬權(quán)力，意識形態(tài)或政治價值觀念等抽象資源收益可以提高國家的軟權(quán)力。這樣，領(lǐng)導(dǎo)人雖然是依據(jù)制度的成本收益情況選擇其對待國際制度的策略，但其最終對國家權(quán)力產(chǎn)生了影響。

然而，硬權(quán)力和軟權(quán)力哪種對于國家來說更加重要并不太好確定。對應(yīng)地，不同領(lǐng)域的制度收益的重要性也不太好確定，它更多的可能是由領(lǐng)導(dǎo)人的利益偏好決定。這就導(dǎo)致國家在對制度的收益進(jìn)行評判時，也變得復(fù)雜。它既描述一種客觀事實(shí)，也反映領(lǐng)導(dǎo)人的主觀認(rèn)知。以此來看，領(lǐng)導(dǎo)人對制度的成本收益考量其實(shí)是影響國家制度策略調(diào)整的國家內(nèi)部因素。

雖然對制度收益的評判變得復(fù)雜，但是我們可以確定一些可能導(dǎo)致收益降低的原因，這包括以下幾個方面。第一，國家實(shí)力的變化導(dǎo)致制度特權(quán)的調(diào)整。在制度與權(quán)力的互動分析中，我們指出國家實(shí)力和權(quán)力越強(qiáng)，其在相關(guān)制度中獲得特權(quán)或優(yōu)勢地位的可能性就越大;相反，國家實(shí)力越弱，其在制度中獲得特權(quán)或優(yōu)勢地位的可能性就越小。而制度特權(quán)減弱，制度產(chǎn)出的非中性收益就會變小。非中性收益的降低會導(dǎo)致主導(dǎo)國獲得的整體收益下降。

第二，制度的地位和作用的變化。在國際實(shí)踐中，一項(xiàng)制度的地位和作用常會因?yàn)閲H形勢的變化而發(fā)生改變，這種變化包括制度的初始目標(biāo)已經(jīng)達(dá)成，出現(xiàn)了新的平行制度，或者出現(xiàn)了國際金融危機(jī)、逆全球化等限制制度發(fā)揮作用的情況。例如，蘇聯(lián)的解體導(dǎo)致北約防范俄羅斯威脅的必要性大幅下降，北約成員國來自制度的安全收益隨之降低。又如，國際融資市場的繁榮導(dǎo)致美國控制世界銀行貸款流向的能力降低，致使“美國的政治利益與世行貸款的分布開始逐漸脫節(jié)”。

宋錦.美國在世界銀行的影響力下降了嗎——從世界銀行發(fā)展融資分布得出的證據(jù)[J].世界經(jīng)濟(jì)與政治，2019（10）：7498.這些情況導(dǎo)致制度可提供的收益降低，即使國家在這些制度中的特權(quán)并沒有發(fā)生變化。在某些情況下，我們也將這種情況稱為“制度老化”。

第三，領(lǐng)導(dǎo)人利益偏好的差異。前兩個因素一般都是較為緩慢地發(fā)揮作用，但由于民主國家領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力交替頻繁且迅速，領(lǐng)導(dǎo)人利益偏好的差異造成的收益“降低”可以迅速產(chǎn)生效果。代表不同利益集團(tuán)利益的領(lǐng)導(dǎo)人對各種類型利益的重視程度不盡相同。因此，可產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)、政治、安全、軍事、價值觀等不同利益的各類制度，對于領(lǐng)導(dǎo)人意義也不一樣。領(lǐng)導(dǎo)人利益偏好差異產(chǎn)生的原因不僅與領(lǐng)導(dǎo)人個人的學(xué)識和信仰相關(guān)，也與支持他的選民和利益集團(tuán)的態(tài)度相關(guān)。領(lǐng)導(dǎo)人利益偏好的差異會影響政府對待相關(guān)制度的政策。即使是同一國家的不同領(lǐng)導(dǎo)人，其利益偏好也可能是不同的，甚至是完全相反的。當(dāng)制度產(chǎn)生的收益不是領(lǐng)導(dǎo)人所偏好的，其價值就會“降低”。例如，奧巴馬政府重視美國的自由主義霸權(quán)秩序，而特朗普總統(tǒng)則偏好經(jīng)濟(jì)利益上的“美國優(yōu)先”。原本有利于美國自由主義霸權(quán)的國際制度可能因?yàn)橐欢ǔ潭壬蠐p害了美國的經(jīng)濟(jì)利益，導(dǎo)致特朗普政府認(rèn)為制度的收益降低。這可以解釋為什么偏向國內(nèi)經(jīng)濟(jì)利益的特朗普政府直接退出了有利于自由主義秩序的《巴黎協(xié)定》。而新任總統(tǒng)拜登就任后不久就宣布重新加入《巴黎協(xié)定》和世衛(wèi)組織，這表明拜登與特朗普的利益偏好不相同。

當(dāng)制度收益>制度成本時，制度收益可以累積權(quán)力資源并強(qiáng)化國家權(quán)力，國家會選擇創(chuàng)建或維持制度;當(dāng)制度收益<制度成本時，制度就會入不敷出從而損耗國家權(quán)力，國家也會傾向于退出制度。

當(dāng)然，國家退出制度的行為也會受到退出成本的限制。退出成本是退出相關(guān)國際制度所產(chǎn)生的成本，如支持留在制度中的群體和利益集團(tuán)的反對，因退出而招致的其他國家的報復(fù)，或引起的自身聲譽(yù)受損等。退出成本會一定程度上遏制國家的退出行為。當(dāng)制度收益<制度成本時，國家就會考慮退出制度，這時退出成本開始發(fā)揮限制作用。被限制退出后，國家會想方設(shè)法提高制度收益和降低制度成本，如要求對制度進(jìn)行改革、威脅退出等。但是，如果這些方法不能奏效，國家就會反過來嘗試減弱或消除限制，即降低或克服退出成本以退出制度。畢竟，在制度收益<制度成本的情況下，繼續(xù)留在制度中會造成國家資源的持續(xù)損失。為了結(jié)束這種狀況，國家的理性決策必然是克服退出成本的限制并退出制度，因?yàn)閲以敢飧冻龀杀揪S持制度的主要動力是對收益的追求。

Arthur A Stein. The Hegemons Dilemma： Great Britain， the United States， and the International Economic Order[J]. International Organization，1984，38（2）：384.以此看來，退出成本只會對決策者退出的行為產(chǎn)生限制作用，但并不是決定國家去留的決定性因素。

綜上所述，國家主導(dǎo)構(gòu)建或收縮退出制度的決定，主要是受制度的成本收益情況影響。然而，國家在制度收縮時，是選取威脅退出還是實(shí)質(zhì)性退出策略的影響因素還沒有確定。為解決該問題，筆者引入“對制度的影響力”這一變量。

（二）對制度的影響力

當(dāng)國家對某種制度不滿時，除實(shí)質(zhì)性退出制度外，還可能會選擇改變制度使其更符合自身的利益需求。想要改變制度，首先需要表達(dá)自身的訴求，即為自身的利益“發(fā)聲”。其中，“威脅退出”是一種強(qiáng)力的發(fā)聲方式，也是國家改變制度的一種重要手段。赫希曼（Albert Hirschman）在《退出、發(fā)聲和忠誠應(yīng)對公司、組織和國家的衰退》一書中構(gòu)建的分析框架為我們分析國家在制度中的發(fā)聲和退出行為提供了一個邏輯起點(diǎn)。他認(rèn)為，當(dāng)任何經(jīng)濟(jì)、政治和社會組織發(fā)生惡化和衰退的時候，顧客或成員有退出和發(fā)聲兩種不同的應(yīng)對方式。退出是指放棄質(zhì)量降低的產(chǎn)品或者離開不符合自己偏好的組織，發(fā)聲則是指表達(dá)自身的訴求以矯正組織的錯誤。赫希曼指出，在可退出的情況下，顧客或成員依然選擇發(fā)聲政策的決定性因素之一，就是對其擁有的影響組織能力的評估。

Albert O Hirschman. Exit， Voice，and Loyalty： Responses to Decline in Firms， Organizations， and States[M]. Cambridge， Massachusetts： Harvard University Press， 1970：77.對應(yīng)地，國家在制度中選擇發(fā)聲或退出的決定性因素就是國家對制度的影響力。

國家對制度的影響力主要表現(xiàn)在國家的“發(fā)聲政策”能在多大程度上以符合自身利益需求的方式改變制度，即國家改變制度的能力。國家在制度中發(fā)聲的方式很多，如在創(chuàng)建和改革制度的談判中討價還價，單獨(dú)或聯(lián)合在制度中提出倡議，批評或懲罰其他成員的行為，拒絕遵守某項(xiàng)規(guī)則或履行義務(wù)，以及威脅退出等。一旦發(fā)現(xiàn)在制度中獲取的收益降低，國家就可能會考慮采取發(fā)聲政策表達(dá)自身的利益訴求。如果一般的發(fā)聲政策無法扭轉(zhuǎn)制度收益下降的趨勢，導(dǎo)致制度所能產(chǎn)生的收益持續(xù)下降，國家可能就會考慮采取威力最大的發(fā)聲方式——“威脅退出”。退出權(quán)是談判能力的來源，

Jonathan B Slapin. Exit， Voice， and Cooperation： Bargaining Power in International Organizations and Federal Systems[J]. Journal of Theoretical Politics，2009，21（2）：187211.制度中參與國數(shù)量越少，國家退出產(chǎn)生的影響就越大。因此，威脅退出可以產(chǎn)生的影響是國家所能達(dá)到的最大影響力。

威脅退出可以產(chǎn)生多大的影響，即威脅退出策略的有效性，主要取決于威脅退出的可信性和退出可能給其他成員國帶來的損失。

劉宏松，劉玲玲.威脅退出與國際制度改革：以英國尋求減少歐共體預(yù)算攤款為例[J].世界政治研究，2019（1）：74100.它們分別與發(fā)出退出威脅的國家在制度中的“外部選擇”和“不可或缺”優(yōu)勢相關(guān)。威脅退出的可信性主要受國家“外部選擇”優(yōu)勢影響。擁有外部選擇優(yōu)勢，其退出威脅的可信度就會提升，這可以逼迫其他國家就范。如果國家外部選擇不好，自身都無法離開制度，其退出威脅的可信度不高，該策略就很難取得效果。退出給其他成員國帶來的損失則主要由國家在制度中“不可或缺”的程度決定。不可或缺意味著國家對于制度來說非常重要，那么其退出對于制度的負(fù)面影響就會很大，如較大程度上削弱制度的功能，減少公共物品產(chǎn)出，甚至是造成制度的崩潰。因?yàn)橐ＷC體系穩(wěn)定運(yùn)行，秩序主導(dǎo)國必須發(fā)揮大國領(lǐng)導(dǎo)作用，為體系提供足夠的成本支持。

查爾斯·金德爾伯格.1929—1939年世界經(jīng)濟(jì)蕭條[M].宋承先，洪文達(dá)，譯. 上海：上海譯文出版社，1986.為了避免崩潰，這些國家傾向于向發(fā)出威脅的國家讓步。當(dāng)然，發(fā)出退出威脅的國家即使擁有好的“外部選擇”和“不可或缺”優(yōu)勢，其所提出的要求也必須在其他成員國可接受的范圍內(nèi)。如果其要求過高導(dǎo)致其他成員國無法接受，談判也可能失敗，即威脅退出的策略歸于無效，這涉及具體的談判和博弈策略問題。由此可見，國家對制度的影響力是通過國家與制度的互動實(shí)現(xiàn)的。因此，其可視為影響國家制度策略調(diào)整的外部因素。

如果發(fā)出退出威脅的國家對制度的影響力較大，其他成員國同意進(jìn)行制度變革，那么威脅退出的國家將會繼續(xù)留在制度之中。如果發(fā)出退出威脅的國家對制度的影響力較小，其他成員國不同意進(jìn)行制度變革，那么尋求變革的國家要么接受現(xiàn)狀，要么退出制度，并盡量尋找合適的替代方案。

至此，筆者已經(jīng)構(gòu)建起美國的國際制度策略選擇邏輯的分析框架。由于國家的對外政策一般是在與其他國家的互動中制定的，所以美國對待國際制度的策略必然受到國內(nèi)外雙重因素的影響。因此，筆者引入制度的成本收益和對制度的影響力兩個變量，前者對應(yīng)美國國內(nèi)因素，后者對應(yīng)國際因素?；诂F(xiàn)實(shí)制度主義理論中權(quán)力與制度的互動分析，筆者指出制度既可以促進(jìn)主導(dǎo)國權(quán)力增長，也可以對主導(dǎo)國權(quán)力造成損耗。在此基礎(chǔ)上，本文構(gòu)建的邏輯框架是：當(dāng)制度收益>制度成本，制度可以累積權(quán)力資源時，國家會主導(dǎo)構(gòu)建國際制度;當(dāng)制度收益<制度成本，制度會損耗權(quán)力資源時，國家會收縮退出國際制度。具體選擇威脅退出還是實(shí)質(zhì)性退出策略，取決于國家對制度的影響力：當(dāng)美國在制度中擁有足夠的影響力時，會采取威脅退出等“發(fā)聲”方式改變制度，以重新獲取制度收益;當(dāng)美國在制度中已經(jīng)沒有足夠的影響力改變制度時，為了減小制度對自身權(quán)力的消耗，其會實(shí)質(zhì)性退出制度，并尋求替代方案來解決問題（如圖1）。

二戰(zhàn)后，美國的權(quán)力達(dá)到巔峰狀態(tài)，賦予美國創(chuàng)建制度的能力。為了獲得更多的權(quán)力，美國創(chuàng)建了眾多的國際制度，欲憑借這些制度獲取制度收益以進(jìn)一步提升國家實(shí)力和權(quán)力。這是美國主導(dǎo)構(gòu)建國際制度霸權(quán)的根本原因。然而，在各種因素的綜合作用下，促進(jìn)主導(dǎo)國權(quán)力增長的制度可能會逐漸演變?yōu)闀闹鲗?dǎo)國權(quán)力資源的制度。當(dāng)制度主導(dǎo)國發(fā)現(xiàn)自身的權(quán)力在被制度損耗時，出于成本收益考量，會希望對制度進(jìn)行調(diào)整或干脆退出，以維持權(quán)力優(yōu)勢。這也解釋了美國國際制度策略發(fā)生轉(zhuǎn)變的原因。至于美國在制度收縮時針對不同的制度采用威脅退出和實(shí)質(zhì)性退出兩種不同的方式，是根據(jù)美國對制度的影響力大小做出的決策。由于制度收益的降低與領(lǐng)導(dǎo)人的利益偏好直接相關(guān)，因此不同利益偏好的領(lǐng)導(dǎo)人對待同一項(xiàng)制度也可能采取完全不同的方案。

五、美國的國際制度策略選擇實(shí)踐

從政策實(shí)踐來看，美國在國際制度策略選擇問題上經(jīng)歷了全面主導(dǎo)構(gòu)建、偶爾退出和選擇性頻繁退出三個階段。無論是何種策略選擇，美國的政策目標(biāo)只有一個，那就是獲取制度收益，累積權(quán)力資源。這種權(quán)力資源既包括硬權(quán)力資源，也包括軟權(quán)力資源。但無論是硬權(quán)力資源還是軟權(quán)力資源，經(jīng)過累積都可以提升國家權(quán)力。下面將利用本文提供的分析框架來具體分析制度的成本收益在不同的階段是如何影響美國的國際制度策略選擇的。

（一）第一階段：主導(dǎo)構(gòu)建

兩次世界大戰(zhàn)讓許多國家付出了沉重的代價，但卻成為美國崛起的契機(jī)。在二戰(zhàn)后期，美國已經(jīng)在經(jīng)濟(jì)、軍事、科技等方面全面超越英國，成為西方世界的領(lǐng)頭羊。在取得霸主地位之后，美國放棄了孤立主義傳統(tǒng)，開始謀求霸權(quán)?！芭c以往的霸權(quán)不同，美國沒有完全依靠軍事實(shí)力將自己的意志強(qiáng)加于人，而是想建立一個由美國主導(dǎo)的制度性霸權(quán)體系。”

閻學(xué)通.美國霸權(quán)與中國安全[M].天津：天津人民出版社，2000：23.雖然任何一個大國都不能完全倚重國際制度，但國際制度注定是霸權(quán)國外交戰(zhàn)略的起點(diǎn)，對霸權(quán)國的霸權(quán)戰(zhàn)略有著關(guān)鍵性意義。

門洪華.西方三大霸權(quán)的戰(zhàn)略比較——兼論美國制度霸權(quán)的基本特征[J].當(dāng)代世界與社會主義，2006（2）：6066.畢竟“美國的優(yōu)勢不僅來源于它無可匹敵的綜合國力，也來源于它所精心主導(dǎo)設(shè)計(jì)的戰(zhàn)后國際組織體系”。

劉鐵娃.霸權(quán)地位與制度開放性：美國的國際組織影響力探析（1945—2010）[M]. 北京：北京大學(xué)出版社，2013：49.在美國的主導(dǎo)下，一系列新的國際制度建立起來，并形成了美國的制度霸權(quán)（如表1）。

在政治領(lǐng)域，“聯(lián)合國的誕生，不僅緣于國際社會對國際安全、集體安全體系的積極尋求，也直接緣于美國決策者的全球霸權(quán)構(gòu)想?！?/p>

李少軍.評美國與聯(lián)合國關(guān)系的歷史進(jìn)程＼[J＼].美國研究，1995（2）：6985.美國強(qiáng)大的軍事和經(jīng)濟(jì)實(shí)力使得美國的參與對于聯(lián)合國的建立不可或缺。羅斯?？偨y(tǒng)以戰(zhàn)后國際秩序的維持和美國的國際領(lǐng)導(dǎo)地位為考量，在數(shù)次關(guān)鍵時刻發(fā)揮決策作用，一手推動了聯(lián)合國成立的主要進(jìn)程。美國國務(wù)院事無巨細(xì)的奠基工作也使得美國在聯(lián)合國成立的談判中始終占據(jù)主動。在美國的推動和主導(dǎo)下成立的聯(lián)合國，也處處體現(xiàn)了美國的利益。美國在安理會的常任理事國席位確保了美國在聯(lián)合國的地位。在相當(dāng)長一段時間內(nèi)，美國憑借自身強(qiáng)大的影響力使聯(lián)合國成為反映其意志的“投票機(jī)器”。

在經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域，美國主導(dǎo)建立了布雷頓森林體系，從而確立了以美元霸權(quán)為基礎(chǔ)的戰(zhàn)后國際金融秩序?！恫祭最D森林協(xié)議》的簽訂標(biāo)志著戰(zhàn)后國際金融秩序正式建立。該體系規(guī)定，美元作為唯一的法定貨幣與黃金掛鉤，其他成員國的貨幣與美元保持可調(diào)整的固定匯率關(guān)系，

高海紅.布雷頓森林遺產(chǎn)與國際金融體系重建＼[J＼].世界經(jīng)濟(jì)與政治，2015（3）：429.從而確立了美元在這一秩序中的核心地位。布雷頓森林體系帶給美國的最直接的收益就是確立美元的世界貨幣地位，成就了美元霸權(quán)。

李向陽.布雷頓森林體系的演變與美元霸權(quán)＼[J＼].世界經(jīng)濟(jì)與政治，2005（10）：1419.雖然之后布雷頓森林體系崩潰，但美元作為世界貨幣的地位被保留了下來，這給美國帶來了無數(shù)的特權(quán)。而且，隨著布雷頓森林體系建立起來的國際貨幣基金組織和世界銀行等國際金融機(jī)構(gòu)依然在世界事務(wù)中發(fā)揮著重要作用。美國在這兩個機(jī)構(gòu)中的重大事項(xiàng)“一票否決權(quán)”使其牢牢控制了機(jī)構(gòu)的改革進(jìn)程，并影響了機(jī)制的運(yùn)行。美國也得以借此來實(shí)現(xiàn)其自身的政治經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。

在軍事領(lǐng)域，美國也構(gòu)建了有益于其霸權(quán)秩序的北大西洋公約組織。1949年，北大西洋公約組織成立，美國乘機(jī)控制了歐盟的防務(wù)體系，從而確立了美國世界超級大國的領(lǐng)導(dǎo)地位。經(jīng)過數(shù)次擴(kuò)張，北約規(guī)模和影響力愈加龐大。即使蘇聯(lián)解體，北約依然作為“大西洋共同體”的標(biāo)志性組織被保留下來，保護(hù)了歐美國家的共同利益，并維系著歐美同盟關(guān)系。

聯(lián)合國、布雷頓森林體系以及北約等重要的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事機(jī)構(gòu)的成立，無不是美國憑借其無與倫比的經(jīng)濟(jì)和軍事優(yōu)勢主導(dǎo)建立的。憑借權(quán)力優(yōu)勢，美國按照自己的意愿構(gòu)建的戰(zhàn)后國際制度無疑給自身帶來了巨大的制度收益，從而累積了權(quán)力資源，并進(jìn)一步提升了權(quán)力，這正是美國構(gòu)建制度霸權(quán)的目標(biāo)所在。

（二）第二階段：偶爾退出

20世紀(jì)80年代初，美國開始出現(xiàn)了不加入國際組織甚至退出國際協(xié)定的情況。對于構(gòu)建了制度霸權(quán)的美國來說，不參與或退出部分國際機(jī)制表明部分國際制度對于美國的意義已經(jīng)發(fā)生了變化。這些制度的規(guī)則可能并不符合美國的利益，甚至是一定程度上對美國造成了損害。表面上來看，造成這種情況的原因主要有兩個方面：一是美國對部分國際制度的影響力變?nèi)?，?dǎo)致制度并不能以更符合自身利益需要的方式制定;二是部分制度制約了美國的行為，而美國又缺乏改變制度的影響力。然而本質(zhì)上，美國退出或不加入這些制度都是因?yàn)橹贫鹊某杀臼找媲闆r沒有滿足美國的期望，不僅不能幫助美國累積權(quán)力資源，支付的制度成本反而消耗了國家實(shí)力或約束了國家行為。

美國拒絕批準(zhǔn)加入《聯(lián)合國海洋法公約》，是國家影響力減弱而導(dǎo)致制度未能以更加符合自身利益需要的方式制定的典型案例。美國在數(shù)次海洋法會議中都積極參與和推動《公約》的談判與起草。但是由于美國對部分國際制度的影響力已經(jīng)減弱，而經(jīng)濟(jì)和軍事實(shí)力對《公約》這類海洋法規(guī)范的制定并不具有決定性意義，所以《公約》內(nèi)容始終無法讓美國方面滿意。里根政府明確表示拒絕簽署公約，原因是美國不能接受《公約》中關(guān)于國際海底開發(fā)機(jī)制的一些重要內(nèi)容。雖然之后通過談判對國際海底開發(fā)機(jī)制的部分內(nèi)容進(jìn)行了修改，但是美國國內(nèi)對《公約》的內(nèi)容仍舊不滿意，因此遲遲沒有批準(zhǔn)。雖然美國至今都沒有加入《公約》，但是美國憑借自身實(shí)力啟用了外部選擇——“自由航行計(jì)劃”來保護(hù)美國在海洋方面的利益。

美國退出聯(lián)合國教科文組織、聯(lián)合國國際法院、反彈道導(dǎo)彈條約，或是拒絕批準(zhǔn)《京都議定書》、《全面禁止核試驗(yàn)條約》、國際刑事法庭，拒絕簽署《禁止生物武器公約》實(shí)施草案，其原因都是類似的，即這些制度可能損害美國的利益，也就是維持制度的成本較高。例如，1985年1月18日，里根政府退出國際法院，其原因是尼加拉瓜指控美國對其使用武力、干涉內(nèi)政和侵犯主權(quán)。繼續(xù)留在制度中的成本就是其必須受到國際法院的管轄。為了免于管轄，美國選擇了退出。再如，美國不加入國際刑事法庭，是因?yàn)閾?dān)心該機(jī)制可能被用來審判美國的駐外官員和軍人。如果美國加入，其就必須承擔(dān)美國駐外官員和軍人受到國際刑事法庭管轄的成本，這讓美國無法接受。因此，小布什政府表示不會將《國際刑事法院規(guī)約》提交美參議院批準(zhǔn)。

雖然美國不加入或退出國際組織的理由不同，但其深層次目的都在于維護(hù)美國權(quán)力優(yōu)勢。美國愿意留在制度中接受制度規(guī)則的束縛，一定是因?yàn)檫@些制度為美國提供了足夠的收益，這些收益可以促進(jìn)國家權(quán)力增長。當(dāng)一些國際制度不僅未能提供讓美國滿意的制度收益，而且在一定程度上約束美國的行為時，即成本過大時，美國往往做出了不加入或退出國際組織的選擇。畢竟，美國的制度霸權(quán)并不會因?yàn)槠渑紶柕耐顺鲂袨槎獾矫黠@削弱。

（三）第三階段：頻繁退出

特朗普帶著“美國優(yōu)先”的執(zhí)政理念入主白宮，其優(yōu)先關(guān)注的是美國國內(nèi)問題，而不是國際事務(wù)。特朗普質(zhì)疑美國戰(zhàn)后積極創(chuàng)立的國際制度體系，認(rèn)為美國被國際秩序綁架了，同盟關(guān)系是負(fù)擔(dān)，多邊協(xié)議捆住了美國的手腳。

沈雅梅.特朗普“美國優(yōu)先”的訴求與制約＼[J＼].國際問題研究，2018（2）：98.因此，特朗普對待國際制度的態(tài)度一向是合則用，不合則棄。由于特朗普認(rèn)為許多國際多邊制度已經(jīng)不能為美國提供理想的制度收益，反而會消耗自身資源，于是開始集中且頻繁地退出國際制度。與以往政府退出國際制度的方式不同，特朗普政府并不是一味地簡單退出，而是采取了威脅退出和實(shí)質(zhì)性退出相結(jié)合的策略。特朗普是商人出身，其在國際制度中的行為邏輯尤其符合“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)。當(dāng)其認(rèn)為某種制度收益較低時，想辦法提高收益是第一選擇。而以威脅退出為手段，要求進(jìn)行制度改革，使制度規(guī)則更符合自身的利益需求成為了最簡單的方案。只有特朗普政府認(rèn)為美國對制度的影響力有限，即使采取威脅退出策略也不會產(chǎn)生理想效果時，才會直接采取實(shí)質(zhì)性退出方式（如表3）。

1.退出的原因——降低的制度收益

美國無論是采取威脅退出還是實(shí)質(zhì)性退出策略，其誘因都是制度的成本收益情況已經(jīng)不能滿足美國的期望。本文已經(jīng)指出，影響制度收益變化的因素包括制度權(quán)力、制度的地位和作用以及領(lǐng)導(dǎo)人利益偏好。由于制度權(quán)力變化產(chǎn)生的影響主要是通過國家之間在制度領(lǐng)域的討價還價實(shí)現(xiàn)的，所以制度權(quán)力變化導(dǎo)致的收益降低一般仍在國家可承受范圍之內(nèi)，不會導(dǎo)致國家突然地退出。因此，國家是否退出制度主要由制度地位和作用的改變，以及領(lǐng)導(dǎo)人利益偏好的差異這兩個因素決定。

（1）制度的地位和作用的改變導(dǎo)致制度收益降低。隨著國際格局和國際形勢的變化，國際制度的地位和作用可能隨之發(fā)生改變，其提供給國家的收益也會相應(yīng)地發(fā)生改變。因國際形勢改變導(dǎo)致美國制度收益降低的機(jī)制包括世界貿(mào)易組織、北大西洋公約、萬國郵政聯(lián)盟、北美自貿(mào)協(xié)定、美韓自貿(mào)協(xié)定等。

美國威脅退出世界貿(mào)易組織（WTO）是國際形勢變化造成美國制度收益降低的典型例子。WTO是在美國的主導(dǎo)下建立的，其制度規(guī)則本來有益于美國。然而隨著發(fā)展中國家的崛起和美國相對權(quán)力的衰落，WTO的運(yùn)行超出了美國創(chuàng)建該制度的最初目的。特朗普抱怨WTO有關(guān)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的二分法規(guī)則給中國帶來了巨額收益，卻導(dǎo)致美國發(fā)生了巨額的貿(mào)易逆差，損害了美國的利益。同時，美國認(rèn)為，WTO的爭端解決制度也不利于它，讓美國輸?shù)袅撕芏喙偎荆绹鴽]有受到WTO公平的對待。

Executive?Office?of?the?President.?Reforming?DevelopingCountry?Status?in?the?World?Trade?Organization，?Memorandum?for?the?United?States?Trade?Representative＼[EB/OL＼].?（20190731）＼[20210225＼].https：//www.federalregister.gov/documents/2019/07/31/201916497/reformingdevelopingcountrystatusintheworldtradeorganization.實(shí)際上，美國在WTO中起訴其他國家的案件，美國91%勝訴;其他國家起訴美國的案件，美國89%敗訴。雖然這相差無幾的數(shù)據(jù)“更像是平權(quán)的勝利，而不是美國的失敗”。

許凱.?美國受到WTO的不公平對待嗎＼[EB/OL＼].國際金融報，（20180709）＼[20210225＼].?http：//finance.sina.com.cn/stock/usstock/c/20180709/docihezpzwt7375306.shtml.但是無論如何，美國得自WTO的制度收益相較于制度創(chuàng)建之初確實(shí)已經(jīng)顯著降低，特朗普才會要求改革WTO關(guān)于發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的劃分規(guī)則和爭端解決機(jī)制等，并多次威脅要退出該制度。

美國威脅退出北大西洋公約、萬國郵政聯(lián)盟、北美自貿(mào)協(xié)定、美韓自貿(mào)協(xié)定的情況也與之類似。例如，蘇聯(lián)解體導(dǎo)致北約存在的意義發(fā)生了變化，其提供給美國的制度收益也隨之降低，但美國承擔(dān)的軍費(fèi)比例一直遠(yuǎn)超其他國家。因此，特朗普多次提議退出北約，旨在向其北約伙伴施壓。

Veronica?Stracqualursi?and?Jim?Acosta.New?York?Times：?Trump?raised?withdrawing?the?US?from?NATO?several?times?in?2018＼[EB/OL＼].?（20190116）＼[20210225＼].?https：//edition.cnn.com/2019/01/15/politics/trumpnatouswithdraw/index.html.再如，美國威脅退出萬國郵政聯(lián)盟（Universal?Postal?Union，?UPU）是由于國際郵件大多由信件變成了網(wǎng)購商品，美國不能容忍自己的郵政系統(tǒng)為中國國際互聯(lián)網(wǎng)貿(mào)易的發(fā)展提供廉價服務(wù)，才會以退出為威脅要求進(jìn)行“終端費(fèi)”改革。

（2）領(lǐng)導(dǎo)人利益偏好的變化導(dǎo)致制度收益降低。如果制度提供的公共物品不是領(lǐng)導(dǎo)人所重視的資源，那么該公共物品的價值就會降低。由于特朗普強(qiáng)調(diào)注重經(jīng)濟(jì)利益的“美國優(yōu)先”原則，對于特朗普政府來說，如果制度損害了國家的經(jīng)濟(jì)利益，或者制度對美國經(jīng)濟(jì)無益，那么就可能遭到拋棄。美國因領(lǐng)導(dǎo)人利益偏好的變化而退出或威脅退出的制度包括巴黎協(xié)定、跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定、伊核協(xié)議、維也納外交關(guān)系公約關(guān)于強(qiáng)制解決爭端之任擇議定書、聯(lián)合國教科文組織、聯(lián)合國人權(quán)理事會以及世界衛(wèi)生組織等。

美國退出《巴黎協(xié)定》是由于利益偏好的不同造成制度收益降低的典型例子。奧巴馬政府重視自由主義霸權(quán)秩序，將在國際制度中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)視為美國的重要利益。因此美國愿意加入巴黎協(xié)定，承擔(dān)減排責(zé)任。然而特朗普一直對環(huán)境問題不甚重視，將氣候問題稱作是“最昂貴的謊言”。特朗普認(rèn)為美國在《巴黎協(xié)定》中所做的承諾給美國帶來了不公平的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。更重要的是，特朗普認(rèn)為協(xié)定對于發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家不同的要求不公平，它限制美國能源行業(yè)的發(fā)展。

Statement?by?President?Trump?on?the?Paris?Climate?Accord＼[EB/OL＼].?（20170601）＼[20210225＼].?https：//www.whitehouse.gov/briefingsstatements/statementpresidenttrumpparisclimateaccord/.特朗普退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議（TPP）情況也是如此。TPP作為美國主導(dǎo)建立的多邊貿(mào)易制度，其圍堵中國的意味明顯。但重視經(jīng)濟(jì)利益的特朗普認(rèn)為TPP將“摧毀”美國制造業(yè)，嚴(yán)重?fù)p害美國工人的利益。為了維護(hù)經(jīng)濟(jì)利益，特朗普政府選擇直接退出了制度。至于圍堵中國發(fā)展的目標(biāo)，特朗普政府訴諸了范圍更廣泛的“印太戰(zhàn)略”。

美國退出維也納外交關(guān)系公約關(guān)于強(qiáng)制解決爭端之任擇議定書、聯(lián)合國教科文組織、聯(lián)合國人權(quán)理事會以及世界衛(wèi)生組織的情況也相差無幾。對于特朗普來說，教科文組織、人權(quán)理事會等都是偏重秩序和價值的國際制度，可產(chǎn)生的制度收益“十分有限”，而且會約束美國的行為。在這些機(jī)構(gòu)與美國外交政策目標(biāo)相抵觸的情況下，繼續(xù)留在機(jī)構(gòu)中意味著制度成本的顯著升高，因此很容易被特朗普政府拋棄。例如，美國退出維也納外交關(guān)系公約關(guān)于強(qiáng)制解決爭端之任擇議定書、聯(lián)合國教科文組織和聯(lián)合國人權(quán)理事會，就是因?yàn)檫@些機(jī)制的規(guī)則或行為與美國的以色列政策發(fā)生抵觸。

無論是國際形勢的變化導(dǎo)致機(jī)制提供的制度收益降低，還是領(lǐng)導(dǎo)人利益偏好的變化導(dǎo)致機(jī)制提供的制度收益降低，只要制度提供的收益達(dá)不到國家領(lǐng)導(dǎo)人的期望，國家就不愿意繼續(xù)支付維持制度的成本。其結(jié)果是要么威脅退出以改變機(jī)制，要么實(shí)質(zhì)性退出以規(guī)避損失。到底是威脅退出還是實(shí)質(zhì)性退出，這取決于國家對制度的影響力。

2.威脅退出還是實(shí)質(zhì)性退出——影響力的差異

在收縮退出時，美國到底是采取威脅退出還是實(shí)質(zhì)性退出政策，這取決于美國對于制度的影響力。美國威脅退出的政策多是針對其依然存在相當(dāng)程度影響力的機(jī)構(gòu)，而實(shí)質(zhì)性退出的政策多是針對美國影響力較弱的機(jī)構(gòu)。

美國在世界貿(mào)易組織、北大西洋公約、北美自貿(mào)協(xié)定、美韓自貿(mào)協(xié)定以及萬國郵政聯(lián)盟等機(jī)構(gòu)中都采取了威脅退出的策略。在這些機(jī)構(gòu)中，美國依然擁有較大的影響力。例如，對于世界貿(mào)易組織而言，由于美國經(jīng)濟(jì)規(guī)模全球第一，這使其成為掌控世貿(mào)組織命運(yùn)的關(guān)鍵國家，因?yàn)槭蕾Q(mào)組織機(jī)制的穩(wěn)定運(yùn)行某種程度上依賴于美國的支持。再如，在北約中，美國不僅是北約的領(lǐng)導(dǎo)國，也是最大的軍費(fèi)供應(yīng)國。無論是軍事實(shí)力還是經(jīng)濟(jì)實(shí)力，美國都是北約能以全球最大軍事合作組織的身份在世界發(fā)揮影響作用的重要保證。還有KORUS和NAFTA，韓國、加拿大和墨西哥這三個國家無論是在經(jīng)濟(jì)上還是在政治上都依賴于美國，這讓美國在這些制度上取得了不對稱的影響力。萬國郵政聯(lián)盟雖然屬于大多邊國際機(jī)構(gòu)，美國在這些機(jī)構(gòu)中并沒有支配性的影響力，但由于美國是制度中重要的行為體，對于機(jī)制的運(yùn)行也是非常重要的。

美國在巴黎協(xié)定、TPP、伊核協(xié)議、維也納外交關(guān)系公約關(guān)于強(qiáng)制解決爭端之任擇議定書、聯(lián)合國教科文組織、聯(lián)合國人權(quán)理事會以及世界衛(wèi)生組織等機(jī)構(gòu)中則選擇了實(shí)質(zhì)性退出的策略。在這些制度中，美國的影響力相對來說則小得多。例如，對于《巴黎協(xié)定》來說，特朗普不重視環(huán)境問題的理念與全球主流觀念是相違背的，所以國際社會基本不可能同意美國逃避其保護(hù)環(huán)境責(zé)任的訴求，美國也無力改變這些國家的態(tài)度。再如，TPP和伊核協(xié)議都是美國經(jīng)過多年的討價還價后建立起來的，各締約國剛剛達(dá)成一種微妙的利益平衡狀態(tài)，想要打破這種平衡立馬重建絕非易事。對于伊核協(xié)議，僅僅是說服伊朗回到談判桌前就是非常艱難的第一步。

Bonnie?Jenkins.?Saving?the?Joint?Comprehensive?Plan?of?Action＼[EB/OL＼].?Brookings，?（20171026）＼[20210225＼].?https：//www.brookings.edu/blog/markaz/2017/10/26/savingthejointcomprehensiveplanofaction，?而對于維也納外交關(guān)系公約關(guān)于強(qiáng)制解決爭端之任擇議定書、聯(lián)合國教科文組織、聯(lián)合國人權(quán)理事會以及世界衛(wèi)生組織等這類制度，美國改變制度的能力更是有限。這類偏重秩序和價值的國際制度都比較重視國家主權(quán)平等原則，每個國家在制度中的權(quán)力是大致相等的，這就導(dǎo)致美國的制度權(quán)力和影響力都遭到了極大的稀釋。由于制度提供的成本收益情況無法讓特朗普滿意，而美國又無力改變，因此美國只有最終選擇了實(shí)質(zhì)性退出策略。

需要指出的是，美國威脅退出的策略僅在部分機(jī)構(gòu)中達(dá)到了其改變制度的目的。在另一些機(jī)構(gòu)中，要么仍處于討價還價之中，要么最終演變?yōu)閷?shí)質(zhì)性退出。究其原因，是因?yàn)槊绹芊窀淖冎贫龋伺c美國對制度的影響力有關(guān)外，還與美國在制度中所提的要求能否被接受有關(guān)。只有對機(jī)制的影響力較大，而其提出的要求也能夠被其他成員國接受，才能最終改變規(guī)則。

目前，美國在北約、北美自貿(mào)協(xié)定、美韓自貿(mào)協(xié)定和萬國郵政聯(lián)盟等機(jī)制中已經(jīng)達(dá)成了改變規(guī)則提高制度收益的目標(biāo)，但對世貿(mào)組織的改革卻還沒有實(shí)現(xiàn)，而對世衛(wèi)組織的改革要求最終演變成了實(shí)質(zhì)性退出。對于北約、北美自貿(mào)協(xié)定、美韓自貿(mào)協(xié)定和萬國郵政聯(lián)盟來講，美國所提要求相對來說還是能夠讓其他成員國接受的。例如，美國在北約中的影響力是支配性的，鑒于美國對制度的重要貢獻(xiàn)，要求其他成員國增加軍費(fèi)開支，只要不超出這些國家的底線，是可以接受的。再如萬國郵聯(lián)，雖然美國在制度中的影響并不是支配性的，但由于美國是郵聯(lián)中重要的行為體，而且大部分國際郵件確實(shí)從信件變成了網(wǎng)購商品，要求改變制度規(guī)則也存在一定的合理性，沒有超出其他國家可接受的程度。但世貿(mào)組織和世衛(wèi)組織的情況則更復(fù)雜一些。WTO是全球性質(zhì)的大多邊貿(mào)易制度，其規(guī)則制定由于參與者眾多會天然地變得更加復(fù)雜，這讓達(dá)成一致的努力變得更加困難。而且WTO對所有成員國都是重要的，任何規(guī)則的改變可能都需要經(jīng)歷各方復(fù)雜的利益權(quán)衡和持續(xù)的討價還價，想要達(dá)成一個各方都可接受的方案絕非一朝一夕。而對于世衛(wèi)組織，美國威脅退出的主要原因是為了推卸責(zé)任，這種行為很難令人接受。隨著中國承諾向WHO提供更多的資金來應(yīng)對疫情，美國退出威脅的影響力進(jìn)一步減弱。最終，特朗普宣布退出世衛(wèi)組織。

特朗普政府的國際制度策略是以美國的實(shí)際制度收益為考量的，其目的并不是為了退出國際秩序，而是為了進(jìn)行制度調(diào)整以獲取更多的收益，或支出較少的成本。如此可以促進(jìn)或維持實(shí)力優(yōu)勢，從而確保美國權(quán)力優(yōu)勢。在那些美國依然擁有制度特權(quán)，并能為其提供可觀的制度收益的制度中，特朗普政府采取了繼續(xù)介入的策略。例如，美國在國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行中都擁有重要決策事項(xiàng)的“一票否決權(quán)”，這給予美國重大的制度權(quán)力。借助這種制度權(quán)力，美國甚至可以影響制度本身的運(yùn)行。因此，在這些制度中，美國依然采取了主導(dǎo)介入的策略。整體來看，特朗普的國際制度策略取得了不錯的效果。一方面，實(shí)質(zhì)性退出減小了制度成本，也讓美國不再受到這些規(guī)則的制約。另一方面，威脅退出也取得較好的效果，多數(shù)機(jī)構(gòu)都按照美國的意愿改變了規(guī)則，提高了美國獲取的制度收益。一定程度上，美國在一些制度中削減了權(quán)力離散、修復(fù)了得自非中性制度的收益，鞏固了美國權(quán)力。

六、結(jié)語

通過對美國在不同階段的國際制度策略進(jìn)行分析，本文的假設(shè)得到驗(yàn)證。二戰(zhàn)后，美國構(gòu)建制度霸權(quán)，實(shí)則是將國家實(shí)力轉(zhuǎn)換為制度優(yōu)勢，從而獲取更多的制度收益。這些制度收益可以進(jìn)一步強(qiáng)化美國權(quán)力，這也是美國創(chuàng)建制度霸權(quán)的基本目標(biāo)。到了20世紀(jì)七八十年代，美國開始出現(xiàn)游離于國際機(jī)制甚至是退出國際多邊協(xié)定的情況。這是因?yàn)榕紶栍行┲贫让撾x了美國的控制，產(chǎn)生了對美國不利的“后果”，其核心問題是這些制度產(chǎn)生的制度收益太低。然而到了特朗普時期，美國開始頻繁地退出國際制度。這是因?yàn)橹匾暋懊绹鴥?yōu)先”的特朗普想扭轉(zhuǎn)美國國際制度收益普遍降低的趨勢，要么通過威脅退出的方式重獲制度優(yōu)勢以增加制度收益，要么通過實(shí)質(zhì)性退出的方式減少制度成本以規(guī)避損失。對國際制度的影響力是特朗普決定采取威脅退出還是直接退出的主要依據(jù)。美國國際制度策略從主導(dǎo)構(gòu)建轉(zhuǎn)變?yōu)榕紶柾顺鲈俚教乩势諘r期的頻繁退出，每個階段都是圍繞制度的成本收益問題展開的，其根本目的在于提高制度收益，以促進(jìn)或維持美國的實(shí)力優(yōu)勢。畢竟，國家實(shí)力是美國霸權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)，只有擁有實(shí)力優(yōu)勢，才能鞏固其霸權(quán)地位，從而維持其權(quán)力優(yōu)勢。

美國的權(quán)力優(yōu)勢讓其擁有了影響國際制度運(yùn)行和國際合作進(jìn)程的能力。表現(xiàn)為美國憑借實(shí)力優(yōu)勢和對制度的影響力，讓一些制度規(guī)則以更符合美國利益需求的方式制定，或者重塑、破壞部分國際制度的規(guī)則和功能。這種實(shí)力和影響力是美國權(quán)力運(yùn)用的具體體現(xiàn)。而在現(xiàn)實(shí)制度主義框架下，國際制度又可以通過非中性制度收益、制度的消耗效應(yīng)和溢出效應(yīng)來促進(jìn)或損耗美國權(quán)力。美國權(quán)力與國際制度的這種相互作用就是本文所探討的權(quán)力與制度間的張力關(guān)系。

特朗普政府制定國際制度策略的指導(dǎo)原則是“美國優(yōu)先”的執(zhí)政理念，該理念重視美國的經(jīng)濟(jì)收益這種有形資源，卻不甚關(guān)心意識形態(tài)和價值觀等無形資源。特朗普塑造的新的國際制度體系可能有利于美國利益最大化，但也使得美國在一些制度中失去了話語權(quán)，同時也招致了其他國家對美國領(lǐng)導(dǎo)能力和可靠性的質(zhì)疑?？梢哉f，特朗普的國際制度策略一定程度上有利于美國在經(jīng)濟(jì)上的硬權(quán)力累積，但卻損害了美國的軟權(quán)力。美國2020年大選已經(jīng)塵埃落定。拜登總統(tǒng)在其就任的第一天就簽署了重返巴黎協(xié)定和世界衛(wèi)生組織的行政命令，這也是出于成本收益的考量。美國重返自由主義國際秩序可以重塑美國在國際社會的話語權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)地位，這可以提升美國的軟權(quán)力。由于利益偏好的差異，拜登可能更傾向于維持美國軟權(quán)力的影響力，認(rèn)為國際社會的領(lǐng)導(dǎo)地位才是美國最重要的制度收益。因此拜登政府再次改變了美國的國際制度策略。

無論領(lǐng)導(dǎo)人的制度策略如何發(fā)生變化，美國國際制度策略的選擇邏輯都不會發(fā)生變化。美國國際制度策略的最終目標(biāo)在于提升國家實(shí)力和權(quán)力，其區(qū)別僅在于是提升硬權(quán)力還是軟權(quán)力。拜登雖然重返了部分國際制度，但是由于美國的相對權(quán)力已經(jīng)降低，所以美國不可能重返全面主導(dǎo)構(gòu)建國際制度的階段。在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，美國只可能要求對現(xiàn)存制度進(jìn)行調(diào)整，這是根據(jù)美國國際制度策略選擇邏輯得出的必然結(jié)果。鑒于利益偏好差異能迅速影響美國的國際制度策略，我們在評估美國不同總統(tǒng)將采取的國際制度策略時，必須予以足夠的重視。

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（責(zé)任編輯：清寧）