羅清萍

(武漢職業(yè)技術(shù)學(xué)院 湖北 武漢：430074)

0 引言

自2013年十八屆三中全會(huì)提出把“推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)以來(lái)，我國(guó)高職院校積極推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，并取得顯著成績(jī)。2017年，教育部等五部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，對(duì)高等學(xué)校實(shí)施治理體系和治理能力現(xiàn)代化作了具體的指導(dǎo)和安排。2019年，十九屆四中全會(huì)通過(guò)了具有里程碑意義的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《重大決定》)，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》(以下簡(jiǎn)稱《2035》)，這些文件全面系統(tǒng)地闡明推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的目的、意義、任務(wù)和實(shí)施辦法。2019年國(guó)務(wù)院還針對(duì)職業(yè)教育發(fā)布了《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)，對(duì)高職院校全面深化改革作了更具體、周密的布署。新形勢(shì)下，高職院校治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)正面臨一系列新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。本文總結(jié)了近年來(lái)高職院校治理現(xiàn)代化發(fā)展趨勢(shì)與存在的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上提出了改進(jìn)和完善評(píng)價(jià)體系的建議。

1 近年來(lái)高等學(xué)校治理現(xiàn)代化發(fā)展趨勢(shì)和高職院校存在問(wèn)題

1.1 高等學(xué)校治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢(shì)

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，高等學(xué)校行為主體和利益主體日益多元化、復(fù)雜化。因此，建構(gòu)現(xiàn)代化的治理體系，不斷提高治理能力已成為國(guó)內(nèi)外高校教育改革和研究面臨的重大課題。綜合國(guó)內(nèi)外研究動(dòng)態(tài)，新形勢(shì)下高校治理現(xiàn)代化呈現(xiàn)如下發(fā)展趨勢(shì)。

(1)系統(tǒng)化、整體化。正如習(xí)近平總書記所指出的：“這項(xiàng)工程極為宏大，零敲碎打調(diào)整不行，碎片化修補(bǔ)也不行，必須是全面的系統(tǒng)的改革和改進(jìn)，是各領(lǐng)域改革和改進(jìn)的聯(lián)動(dòng)和集成，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上形成總體效應(yīng)、取得總體效果?！盵1]所謂“治理體系”，就是治理的系統(tǒng)，系統(tǒng)最基本的特征就是，它是由若干元素(或子系統(tǒng))組成的具有特定結(jié)構(gòu)和功能，并且相互聯(lián)系、相互作用的統(tǒng)一整體。其整體的功能大于一個(gè)個(gè)子系統(tǒng)功能相加之和。前一階段我國(guó)高等學(xué)校治理體系現(xiàn)代化建設(shè)更多地關(guān)注于“調(diào)結(jié)構(gòu)”、“補(bǔ)短板”，大大加強(qiáng)了構(gòu)成治理體系各種因素的建設(shè)，這是完全必要的。下一步的發(fā)展必然會(huì)更加關(guān)注各因素的系統(tǒng)整合，形成更具活力的總體效應(yīng)和效果。

(2)民主化、自主化。瞿振元先生認(rèn)為：“自20世紀(jì)80年代以來(lái)，世界高等教育改革的重點(diǎn)之一即在于治理政策的調(diào)整，主要趨勢(shì)表現(xiàn)為減少國(guó)家的管控，強(qiáng)化大學(xué)的自主，引進(jìn)更多的市場(chǎng)力量，講求績(jī)效責(zé)任，并且期待大學(xué)與社會(huì)有更多的合作。”[2]民主化、自主化是一個(gè)隨著國(guó)家和高校自身發(fā)展的實(shí)際情況，不斷變化和升級(jí)的過(guò)程，其實(shí)現(xiàn)形式多樣，并無(wú)固定不變的模式，不能照搬西方和所謂普適性的模式。西方高校內(nèi)部治理模式，也不是只有美國(guó)“董事會(huì)模式”，還有日本高校強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的“集權(quán)式治理模式”[3]。中國(guó)特色社會(huì)主義條件下，高校的民主化、自主化本質(zhì)上是為了充分調(diào)動(dòng)各個(gè)辦學(xué)的組織和個(gè)人主體的積極性、創(chuàng)造性，辦人民滿意的教育。不斷探索符合這一目的具有中國(guó)特色的高校民主化、自主化的實(shí)現(xiàn)形式，是繼續(xù)推進(jìn)高校治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的根本任務(wù)。

(3)制度化、法治化。這既是形成治理體系現(xiàn)代化的基本條件，也是體現(xiàn)治理現(xiàn)代化的最重要、最核心的標(biāo)志。俞可平先生認(rèn)為，治理體系是否現(xiàn)代化，第一個(gè)標(biāo)志就是“公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化，它要求政治治理，企業(yè)治理和社會(huì)治理有完善的制度安排和規(guī)范的公共秩序”[4]。治理體系就是由各種制度構(gòu)成的具有特定結(jié)構(gòu)、功能與有效運(yùn)行機(jī)制的統(tǒng)一整體。從《重大決定》可以看出，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)際上就是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)各個(gè)領(lǐng)域的制度體系。全文共十五條，除了第一條和最后一條，都是對(duì)構(gòu)建各個(gè)領(lǐng)域制度體系的論述。制度既包括正式制度，也包括非正式制度。無(wú)論是具有強(qiáng)制性和成文形式的正式制度，如法律、法規(guī)、合同、章程等，還是只具有一定約束性的約定成俗的非正式制度，如價(jià)值信念、風(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)、意識(shí)形態(tài)等，都是一種人們共同遵守社會(huì)規(guī)范。制度體系的現(xiàn)代化即制度化，就是要建立各種社會(huì)規(guī)范，這是決定現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的基石。制度體系建設(shè)始終是高校治理體系現(xiàn)代化最核心的目標(biāo)任務(wù)。

(4)不斷深化、精準(zhǔn)化。建構(gòu)現(xiàn)代化的治理體系，絕不能停留于理論上的探討，它本身就是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域?qū)嵺`活動(dòng)的有機(jī)組成部分。而任何實(shí)踐活動(dòng)都具有多維、多層次的復(fù)雜結(jié)構(gòu)和不斷演化的特點(diǎn)。因此，完善的現(xiàn)代化的治理體系，必然具有多角度、多層次的特點(diǎn)，并趨向不斷深化和精細(xì)化。在時(shí)間維度，它必須與時(shí)俱進(jìn)，適應(yīng)不斷變化的形勢(shì)；在橫向廣度，它必須全面系統(tǒng)，廣泛集成各方面的規(guī)范和制度協(xié)調(diào)共進(jìn)；在縱向深度，它必須以全局為統(tǒng)領(lǐng)，形成頂層、中層、基層等各個(gè)層級(jí)的規(guī)范、制度并使各方面構(gòu)成相互聯(lián)系相互作用的統(tǒng)一整體。中央近年來(lái)發(fā)布的治理現(xiàn)代化的文件，就鮮明體現(xiàn)了中央頂層設(shè)計(jì)不斷深化和精準(zhǔn)化的趨勢(shì)。這些文件，不僅有全局性的戰(zhàn)略布局如《重大決定》，還有局部性的統(tǒng)籌安排如《意見》；不僅有長(zhǎng)期規(guī)劃如《2035》，還有具體可行的實(shí)施辦法如《方案》。作為基層單位的高校內(nèi)部治理體系建設(shè)，如何貫徹落實(shí)中央的這些布署和安排，如何與各級(jí)政府、企業(yè)和社會(huì)方方面面協(xié)調(diào)、互動(dòng)，如何在學(xué)校內(nèi)部建立起由各單位、各層次、各方面制度形成統(tǒng)一的治理體系，《2035》提供的方法和路徑是：總體規(guī)劃，分區(qū)推進(jìn)；細(xì)化目標(biāo)，分步推進(jìn)；精準(zhǔn)施策，統(tǒng)籌推進(jìn)。

(5)評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系標(biāo)準(zhǔn)化、常態(tài)化。近年來(lái)中央發(fā)布的治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要文件，無(wú)一例外都強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)。《重大決定》第十四條指出，必須“堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督?！薄兑庖姟返牡诎瞬糠志汀皬?qiáng)化監(jiān)管優(yōu)化服務(wù)”提出了“構(gòu)建事中事后監(jiān)督體系”，“深入推進(jìn)管辦評(píng)分離”、“創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段”等一系列措施?！?035》在提出的保障措施中指出，要“建立教育發(fā)展監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)機(jī)制和督導(dǎo)問(wèn)責(zé)機(jī)制”?！斗桨浮犯唧w地指出，從2019年起，職業(yè)院校要實(shí)施職業(yè)教育質(zhì)量年度報(bào)告制度，并向社會(huì)公開；要完善政府、行業(yè)、企業(yè)、職業(yè)院校等共同參與的質(zhì)量評(píng)估制度，積極支持第三方機(jī)構(gòu)開展評(píng)估；要完善職業(yè)教育督導(dǎo)評(píng)估辦法，建立職業(yè)教育定期督導(dǎo)評(píng)估和專項(xiàng)督導(dǎo)評(píng)估制度等等。實(shí)現(xiàn)中央頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)，加強(qiáng)評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系的標(biāo)準(zhǔn)化和常態(tài)化建設(shè)是我國(guó)高職院校治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)面臨的緊迫任務(wù)。

1.2 高職院校治理體系現(xiàn)代化建設(shè)存在的問(wèn)題

高校治理體系現(xiàn)代化建設(shè)是一項(xiàng)具有長(zhǎng)期性和復(fù)雜性的系統(tǒng)工程。作為國(guó)家的重大戰(zhàn)略，實(shí)施時(shí)間不長(zhǎng)，目前還處于由起步階段向深化階段的過(guò)渡期，存在這樣那樣的問(wèn)題是不可避免的。高職院校總結(jié)已取得的成績(jī)，正視存在的問(wèn)題，對(duì)不斷推進(jìn)治理現(xiàn)代化建設(shè)是十分必要的。

近年來(lái)對(duì)高職院校校治理體系現(xiàn)代化建設(shè)存在的問(wèn)題已有不少研究。何文波、劉建強(qiáng)通過(guò)調(diào)查認(rèn)為，突出的問(wèn)題有：一是行政權(quán)力過(guò)硬過(guò)大，學(xué)術(shù)權(quán)力過(guò)軟過(guò)虛；二是行政機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事；三是校、院(系)關(guān)系沒(méi)有理清，責(zé)權(quán)利劃分不明；四是教師、學(xué)生參與學(xué)校重大決策和監(jiān)督權(quán)力缺失等；五是行業(yè)、企業(yè)參與學(xué)校治理的機(jī)制尚未形成等[5]。劉澤華、申雨霞也認(rèn)為：“我國(guó)高等職業(yè)教育治理體系中的問(wèn)題突出表現(xiàn)在泛行政化和單中心化的治理缺陷，治理主體之間的角色定位不清，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)失衡，社會(huì)第三方組織的缺位等方面”[6]。

筆者之前通過(guò)對(duì)數(shù)千份問(wèn)卷調(diào)查和訪談?wù){(diào)查的數(shù)據(jù)分析，結(jié)果顯示高職院校治理體系現(xiàn)代化建設(shè)存在的最突出的問(wèn)題有以下三個(gè)：一是認(rèn)識(shí)和信心不足，普遍存在缺乏創(chuàng)新精神和等待上級(jí)指示的依賴思想；二是各個(gè)主體之間的關(guān)系還不協(xié)調(diào)，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，以及教師和學(xué)生的相關(guān)權(quán)利都有待進(jìn)一步落實(shí)。三是治理機(jī)制和制度建設(shè)還不完善、不到位。有些重要制度沒(méi)有經(jīng)過(guò)教師學(xué)生討論，有些則形同虛設(shè)。此外，特別值得重視的是60%以上的大多數(shù)人的如下共識(shí)，如“學(xué)校缺乏自主辦學(xué)權(quán)”(76.3%)；“黨委和行政之間時(shí)有矛盾”(67.8%)，“當(dāng)權(quán)利受到侵害時(shí)，不知如何申訴”(66%)，“沒(méi)有嚴(yán)格按學(xué)校章程和各項(xiàng)規(guī)章制度實(shí)施辦學(xué)和管理”(60%)等[7]。

以上問(wèn)題實(shí)際上就是高職院校治理體系建設(shè)過(guò)程碎片化和系統(tǒng)化的矛盾、民主化和泛行政化的矛盾、人治化和法治化的矛盾、膚淺化和精細(xì)化的矛盾、監(jiān)管隨意與監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)化的矛盾的反映。這從另一角度說(shuō)明，進(jìn)一步把握上述治理體系現(xiàn)代化發(fā)展趨勢(shì)，加強(qiáng)高校治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要性。

2 評(píng)價(jià)體系的改進(jìn)完善

改進(jìn)和完善評(píng)價(jià)體系，既是為開展現(xiàn)狀調(diào)查所做的準(zhǔn)備，也是推進(jìn)治理現(xiàn)代化評(píng)估和監(jiān)督打下的基礎(chǔ)。筆者之前研究建構(gòu)的以治理體系現(xiàn)代化理念、主體、機(jī)制、效果四個(gè)一級(jí)指標(biāo)和十三個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成的評(píng)價(jià)體系[7]，它的邏輯結(jié)構(gòu)清晰，但其體系的基本框架主要是通過(guò)理論研究推導(dǎo)出來(lái)的，與我國(guó)高校的治理體系現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)際和高職院校治理體系現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)際結(jié)合不夠緊密。近年來(lái)，治理體系現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)踐和中央一系列治理體系和治理能力現(xiàn)代化文件的出臺(tái)，為我們改進(jìn)和完善高職院校治理體系現(xiàn)代化評(píng)價(jià)體系提供了新的豐富內(nèi)容和全面指導(dǎo)。因此，本次研究以《重大決定》、《意見》、《2035》、《方案》以及其他有關(guān)的中央文件為指針，貫徹落實(shí)中央文件對(duì)高等學(xué)校，特別是高職院校治理體系現(xiàn)代化所作的布署和提出的要求，修改后的新的評(píng)價(jià)體系如表1。

表1 高職院校治理現(xiàn)代化評(píng)價(jià)體系

表1是經(jīng)修改完善的評(píng)價(jià)體系，它具有以下特點(diǎn)：一是體現(xiàn)了評(píng)價(jià)體系以制度的體系化為主體的特點(diǎn)。完全以制度體系建構(gòu)了三個(gè)一級(jí)指標(biāo)，即教育教學(xué)制度體系、自主辦學(xué)和多元主體參與辦學(xué)的制度體系、保障和監(jiān)督制度體系。二三級(jí)指標(biāo)均由體現(xiàn)這三者的制度、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、辦法等構(gòu)成。二是體現(xiàn)了評(píng)價(jià)體系系統(tǒng)化和整體化的特點(diǎn)。不僅一、二、三級(jí)指標(biāo)體系之間是緊密聯(lián)系、具有層級(jí)結(jié)構(gòu)的整體，二級(jí)指標(biāo)體系是一級(jí)指標(biāo)體系的子系統(tǒng)，三級(jí)指標(biāo)體系是二級(jí)指標(biāo)體系的子系統(tǒng)，而且每一級(jí)指標(biāo)都是由若干緊密聯(lián)系、具有層次結(jié)構(gòu)的子系統(tǒng)整體。三是體現(xiàn)了近來(lái)中央對(duì)建構(gòu)高等學(xué)校，特別是高職院校治理體系現(xiàn)代化的布署安排與具體要求。三級(jí)指標(biāo)的絕大多數(shù)條款，都是從中央有關(guān)文件選擇而來(lái)的，并且在文字表述上大體采用摘引原話方式照錄或略加減化而成。雖然有失簡(jiǎn)明，但卻能更具體、準(zhǔn)確地表達(dá)中央指示精神，便于全面的理解和評(píng)價(jià)，有利于對(duì)落實(shí)中央指示精神和要求情況的檢查監(jiān)督。四是緊密聯(lián)系高職院校實(shí)際，體現(xiàn)高職院校的特點(diǎn)、特色。如一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)體現(xiàn)了建構(gòu)高職院校特有的人才培養(yǎng)目標(biāo)和以校企合作為主的多元辦學(xué)模式，以及高職院校內(nèi)部治理體系現(xiàn)代化的保障和監(jiān)督制度體系。三級(jí)指標(biāo)除了部分指標(biāo)同時(shí)適合普通高等學(xué)校外，大都數(shù)標(biāo)準(zhǔn)是針對(duì)高職院校提出的要求和安排。五是力求重點(diǎn)突出，精準(zhǔn)可行。刪去原評(píng)估體系設(shè)計(jì)的“理念”、“效果”這兩項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)，就是為了能突出作為高職院校治理體現(xiàn)現(xiàn)代化最重要、最核心的另外三項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)。其實(shí)理念和效果已包含在這些評(píng)價(jià)中。同時(shí)由于一級(jí)二級(jí)指標(biāo)突出了重點(diǎn)，才保證有更多篇幅用于三級(jí)指標(biāo)的建構(gòu)，保證整個(gè)評(píng)價(jià)體系全面而不失重點(diǎn)、精準(zhǔn)而切實(shí)可行。高校可根據(jù)本校實(shí)際情況有所刪增，以突出本校特定發(fā)展階段和特定類型、行業(yè)、地區(qū)的特點(diǎn)特色。