摘? ?要

我國(guó)教師教育政策的發(fā)展經(jīng)歷了政治牽引下的試錯(cuò)探索期、院校調(diào)整與體系構(gòu)建并舉的政策重建期、追求高質(zhì)量和優(yōu)結(jié)構(gòu)的黃金發(fā)展期、面向2035的全面提升時(shí)期四個(gè)階段。政策變遷折射出多重價(jià)值趨向，政策根本理念從工具本位轉(zhuǎn)向生命本位，政策發(fā)展導(dǎo)向由追求效率過渡到宣揚(yáng)公平，政策制定主體由行政權(quán)威主導(dǎo)擴(kuò)散到多元民主參與，政策工具選擇實(shí)現(xiàn)從合法性到合理性的跨越。未來應(yīng)從政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、文化學(xué)視角出發(fā)，關(guān)注教師教育政策的本質(zhì)屬性、改革成本與收益、決策文化營(yíng)造。

關(guān)鍵詞

教師教育? 教育政策? 政策變遷? 政策價(jià)值

教師教育政策是國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨及政治團(tuán)體在特定歷史時(shí)期，為實(shí)現(xiàn)教師教育發(fā)展目標(biāo)與任務(wù)，依據(jù)黨和國(guó)家在特定時(shí)期的基本任務(wù)、基本方針以及基本政策制定的關(guān)于教師培養(yǎng)、教師入職教育、教師在職培訓(xùn)等方面的行動(dòng)準(zhǔn)則[1]。建國(guó)以來，我國(guó)教師教育體系逐步健全與完善，教師教育政策也趨于科學(xué)化、民主化和規(guī)范化。本文從事實(shí)層面回溯教師教育政策的發(fā)展軌跡，從價(jià)值層面剖析政策演進(jìn)折射的價(jià)值趨向，并對(duì)未來教師教育政策的優(yōu)化展開理論層面的審思。

一、我國(guó)教師教育政策的發(fā)展軌跡

1.1949-1976年：政治牽引下的試錯(cuò)探索期

1949年，新民主主義革命取得勝利，國(guó)家的首要任務(wù)在于破除舊制度，建設(shè)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的新制度。當(dāng)時(shí)混亂、低效的教師教育現(xiàn)狀難以滿足對(duì)充足、合格的師資力量的需求，為使有限的財(cái)政經(jīng)費(fèi)發(fā)揮更大效益，又好又快多出人才、出好人才，蘇聯(lián)的“獨(dú)立式教師教育”成為我國(guó)教師教育政策制定的樣板，我國(guó)開始借鑒蘇聯(lián)確立教師職前培養(yǎng)與職后培訓(xùn)相分離的制度[2]。1951年，第一次初等教育與師范教育會(huì)議明確提出建立一個(gè)獨(dú)立的師范院校體系，自此我國(guó)獨(dú)立的教師教育制度拉開序幕。1958年，“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)促使教育陷入違背基本規(guī)律、急躁冒進(jìn)的“怪圈”，教師教育發(fā)展追求急速的成效，愈發(fā)不切實(shí)際?！拔幕蟾锩睍r(shí)期，教育法制幾近廢棄，教師在教學(xué)業(yè)務(wù)、思想觀念和人格尊嚴(yán)方面受到打擊，一定程度上阻礙了教師專業(yè)成長(zhǎng)和教育事業(yè)發(fā)展。在相關(guān)政策指引下，教師教育政策隨國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷變化，在“試錯(cuò)”過程中進(jìn)行了較長(zhǎng)時(shí)期的探索。

2.1977-1995年：院校調(diào)整與體系構(gòu)建并舉的政策重建期

兩年的“撥亂反正”迅速使教師教育邁向恢復(fù)和重建時(shí)期。1978年，《關(guān)于加強(qiáng)和發(fā)展師范教育的意見》提出，爭(zhēng)取在3～5年內(nèi)使文化程度較低的小學(xué)教師、初中教師、高中教師分別達(dá)到中師、師專、師范院校的畢業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，此后的教師教育政策主要關(guān)注師范院校的調(diào)整改革和教師教育體系的完善。首先，重視師范院校的調(diào)整與改革。1980年，教育部先后頒布《關(guān)于辦好中等師范院校的意見》和《關(guān)于大力辦好高等師范專科院校的意見》，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)各類師范院校的宏觀指導(dǎo)，之后恢復(fù)和新增了一批師范院校，還創(chuàng)設(shè)了相對(duì)獨(dú)立的、專門性的、技術(shù)性的師范院校。其次，繼續(xù)完善“三級(jí)兩類”教師教育體系。1978年后，國(guó)家不僅關(guān)注中小學(xué)教師職前培訓(xùn)，在職培訓(xùn)也逐漸進(jìn)入政策制定者的視野，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)在職教師培訓(xùn)工作的意見》標(biāo)志著中小學(xué)教師在職培訓(xùn)體系開始建立。這一時(shí)期師范院校調(diào)整改革和教師教育體系建設(shè)取得卓越成效，帶動(dòng)了中小學(xué)教師數(shù)量和規(guī)模的大幅提升。

3.1996-2014年：追求高質(zhì)量和優(yōu)結(jié)構(gòu)的黃金發(fā)展期

20世紀(jì)90年代，我國(guó)教師教育從規(guī)模、數(shù)量式發(fā)展逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樽非筚|(zhì)量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)和提高效益的全新發(fā)展模式[3]，在以下四個(gè)方面取得顯著成就：（1）建立與完善教師資格認(rèn)證制度。21世紀(jì)初，國(guó)家頒布《〈教師資格條例〉實(shí)施辦法》《關(guān)于首次認(rèn)定教師資格工作若干問題的意見》和《教師資格證書管理規(guī)定》，確立了教師資格認(rèn)證制度，對(duì)提高教師準(zhǔn)入門檻、提升教師群體素養(yǎng)頗有助益。（2）教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不斷修繕。2011年，教育部分別制定幼兒園、小學(xué)和中學(xué)教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，為教師培養(yǎng)指明了努力的方向。（3）“國(guó)培計(jì)劃”為教師在職培訓(xùn)提供了新契機(jī)和新平臺(tái)。2010年起，教育部、財(cái)政部聯(lián)合啟動(dòng)“國(guó)培計(jì)劃”，每年都委托國(guó)內(nèi)高校承接教師培訓(xùn)項(xiàng)目，既促進(jìn)了中小學(xué)教師的職業(yè)生涯發(fā)展，也有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域間師資配置均衡[4]。（4）實(shí)施“特崗計(jì)劃”助力鄉(xiāng)村教育發(fā)展?！蛾P(guān)于做好2012年農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃實(shí)施工作的通知》和《關(guān)于推進(jìn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見》都是國(guó)家為提高鄉(xiāng)村教育質(zhì)量制定的教師流動(dòng)政策，系統(tǒng)的政策網(wǎng)絡(luò)為教師教育體系奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

4.2015年至今：面向2035的全面提升時(shí)期

在教師教育體系、教師培訓(xùn)制度、師范院校調(diào)整、教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、教師資格認(rèn)證制度取得成效后，教師教育政策開始朝向“全面提升”的目標(biāo)進(jìn)發(fā)。2015年，《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃（2015-2020年）》提出把鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)擺在優(yōu)先發(fā)展地位，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村教育發(fā)展的高度重視。2016年，《關(guān)于印發(fā)鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)指南的通知》細(xì)化了鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)的實(shí)施過程與保障機(jī)制，推動(dòng)鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)朝著規(guī)范化的方向發(fā)展。2018年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》，提出大力振興教師教育，為新時(shí)期我國(guó)教師教育的發(fā)展提出了新指標(biāo)和新航向。同年2月，教育部等五部門印發(fā)《教師教育振興行動(dòng)計(jì)劃（2018-2022年）》，明確了教師教育發(fā)展的“五大任務(wù)”和“十大行動(dòng)”，對(duì)教師教育事業(yè)進(jìn)行了總體而又全面的部署。2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》，將“建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化創(chuàng)新型教師隊(duì)伍”確立為實(shí)現(xiàn)國(guó)家教育現(xiàn)代化的十大戰(zhàn)略任務(wù)之一，這一系列政策必將引領(lǐng)我國(guó)教師教育朝著專業(yè)化、現(xiàn)代化的方向邁進(jìn)。

二、我國(guó)教師教育政策變遷折射的價(jià)值趨向

1.政策根本理念：從工具本位轉(zhuǎn)向生命本位

建國(guó)以來，教師教育政策長(zhǎng)期秉承工具本位導(dǎo)向，主張為促進(jìn)社會(huì)主義發(fā)展培養(yǎng)一批規(guī)模較大的師資隊(duì)伍。1949年，時(shí)任教育部副部長(zhǎng)錢俊瑞在第一次全國(guó)教育工作會(huì)議上提出，“教育工作者必須為政治服務(wù)”，不存在“政治之外”的教育政策，當(dāng)時(shí)的教師教育政策將教師培養(yǎng)視為“政治之內(nèi)”的范疇，帶有鮮明的工具主義色彩。1978年，《關(guān)于加強(qiáng)和發(fā)展師范教育的意見》提出，師范教育要“配合各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)事業(yè)和科學(xué)技術(shù)事業(yè)的發(fā)展”，潛在地表明教師教育政策本身所隱含的工具性意味。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和人本主義思想的傳播，教師教育政策開始逐漸關(guān)注教育自身的內(nèi)在邏輯和教師的生命價(jià)值。例如，2019年《關(guān)于減輕中小學(xué)教師負(fù)擔(dān)進(jìn)一步營(yíng)造教育教學(xué)良好環(huán)境的若干意見》倡導(dǎo)通過多元化的治理和系統(tǒng)性的舉措減輕教師工作負(fù)擔(dān)，體現(xiàn)了對(duì)教師群體的人性關(guān)懷。國(guó)家愈加重視教師內(nèi)在素養(yǎng)的提升和教師地位的提高，實(shí)現(xiàn)了從“工具本位”向“生命本位”的轉(zhuǎn)型。

2.政策發(fā)展導(dǎo)向：由追求效率過渡到宣揚(yáng)公平

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后的時(shí)代，“效率優(yōu)先”不失為一種符合時(shí)代背景的選擇。1952年，教育部發(fā)布《關(guān)于大量短期培養(yǎng)初等及中等教育師資的決定》，提出在5～10年內(nèi)以不超過1年的短期培訓(xùn)為重點(diǎn)培養(yǎng)師資，并要求在較短時(shí)間內(nèi)培養(yǎng)大批初等、中等教育師資，體現(xiàn)了教師培養(yǎng)的“短時(shí)間”“快節(jié)奏”和“高效率”。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出“在5年或者更長(zhǎng)一點(diǎn)的時(shí)間內(nèi)使絕大多數(shù)教師能夠勝任教學(xué)工作”，表現(xiàn)出明顯的效率導(dǎo)向。進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)家注重宣揚(yáng)教師教育政策內(nèi)隱的公平取向，西部地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)、民族地區(qū)、鄉(xiāng)村地區(qū)成為教師教育決策者關(guān)注的重點(diǎn)，并相繼頒布一系列旨在縮小地域差距、城鄉(xiāng)差距和校際差距的政策。國(guó)家充分保障薄弱地區(qū)師資質(zhì)量、促進(jìn)師資均衡配置，體現(xiàn)了教師教育政策宣揚(yáng)的公平導(dǎo)向。

3.政策制定主體：由行政權(quán)威主導(dǎo)擴(kuò)散到多元民主參與

我國(guó)教師教育政策制定的參與主體由單一走向多元，歷經(jīng)多次反復(fù)、變遷和轉(zhuǎn)型，逐步實(shí)現(xiàn)從“行政權(quán)威主導(dǎo)”到“多元民主參與”的演變。建國(guó)初期的教師教育政策制定主要由領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)起，采取行政權(quán)威集體內(nèi)部決策的模式，1949年錢俊瑞在第一次全國(guó)教育工作會(huì)議上的發(fā)言和1960年陸定一在二屆全國(guó)人大二次會(huì)議上的發(fā)言對(duì)當(dāng)時(shí)的教師教育政策制定發(fā)揮了引領(lǐng)作用。十年動(dòng)蕩時(shí)期，集體決策的模式被嚴(yán)重摧毀，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人決策代替了多數(shù)表決。改革開放以后，我國(guó)的政治民主化程度逐漸提高，教師教育政策的制定主體由單一的行政部門開始擴(kuò)散到專家、學(xué)校、教師、學(xué)生、家長(zhǎng)和社會(huì)多方群體，經(jīng)歷了“專家咨詢決策”和“社會(huì)大眾集思廣益決策”等多種決策模式，彰顯了教師教育政策制定的民主性。

4.政策工具選擇：從合法性跨越到合理性

政策工具是政府在落實(shí)政策時(shí)采用的方法、手段或機(jī)制，也是連接政策目標(biāo)和政策實(shí)踐的橋梁，我國(guó)教師教育政策的工具選擇實(shí)現(xiàn)了從單一到多元、從合法到合理的轉(zhuǎn)變。建國(guó)初期的教師培養(yǎng)主要依靠強(qiáng)制性較高的法律規(guī)定、行政命令、規(guī)章約束進(jìn)行，政策執(zhí)行帶有明顯的行政色彩;十年動(dòng)蕩時(shí)期由于對(duì)教師群體的誤解和打壓，政策的強(qiáng)制性和武斷性更加濃重，盡管政策執(zhí)行過程滿足“合法性”要求，但并不代表“合情”與“合理”。改革開放后，政府通過簡(jiǎn)政放權(quán)來充分激發(fā)市場(chǎng)活力，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與教師教育治理的積極性，運(yùn)用供給與需求、競(jìng)爭(zhēng)與合作等多種手段促進(jìn)教師專業(yè)發(fā)展。權(quán)威型工具的使用頻率相對(duì)下降，誘導(dǎo)型工具、能力型工具、系統(tǒng)變革型工具陸續(xù)被引入教師教育政策的執(zhí)行過程，有利于提高政策執(zhí)行的靈活性，增強(qiáng)與外部環(huán)境之間的適切性。

三、多維視角下教師教育政策優(yōu)化的理論審思

1.政治學(xué)視角下教師教育政策的本質(zhì)屬性

從本質(zhì)屬性來看，教師教育政策既是教育問題，又是政治問題。任何改革或政策調(diào)整都是權(quán)力與利益重新分配的過程，教師教育政策制定實(shí)質(zhì)上是一種調(diào)節(jié)不同主體利益分配的政治過程。未來對(duì)教師教育政策的分析應(yīng)作為一種政治問題來研究，融入政治學(xué)理論和思維。具體而言，須思考以下幾個(gè)問題：首先，從政府的行為邏輯看，是否擁有足夠的知識(shí)、能力和充分的意愿制定出既“合法”又“合理”的政策？政府系統(tǒng)是否有充分的資源和堅(jiān)定的意志去落實(shí)政策？其次，從多元參與的角度看，不同群體在參與政策制定時(shí)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮怎樣的作用？如何衡量多元主體是否真正發(fā)揮了作用？最后，從政策執(zhí)行看，通過“自上而下”解決教師教育存在的現(xiàn)實(shí)問題是否比通過“自下而上”的方式更為合理，效率更高？對(duì)這些問題的回答是理解教師教育政策的前提。

2.經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下教師教育政策的改革成本與收益

教師教育政策的制定和執(zhí)行必然會(huì)產(chǎn)生一定的成本與收益，這既提醒政策評(píng)估者在評(píng)價(jià)政策績(jī)效時(shí)考慮成本與收益的關(guān)系，也要求決策者與執(zhí)行者應(yīng)具有成本意識(shí)。然而，在現(xiàn)實(shí)情況下，決策者和評(píng)估者往往輕視政策成本，他們常常認(rèn)為，比起實(shí)現(xiàn)堅(jiān)信不移的發(fā)展目標(biāo)而言，改革產(chǎn)生的成本是次要的。同時(shí)，人們往往聚焦政策的正向作用，關(guān)注對(duì)社會(huì)所產(chǎn)生的積極效應(yīng)，很少衡量政策執(zhí)行帶來的經(jīng)濟(jì)成本與實(shí)際效益的關(guān)系。成本意識(shí)絕不僅僅只是呼吁人們關(guān)注成本、計(jì)算成本、估計(jì)成本，而是倡導(dǎo)教育政策決策者、執(zhí)行者與評(píng)估者養(yǎng)成一種新的思維方式，將“成本-收益”的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和思維框架應(yīng)用于教師教育政策的評(píng)價(jià)和改革過程，把不同類型的成本作為政策評(píng)估的具體指標(biāo)，為教師教育政策的制定、執(zhí)行和評(píng)價(jià)提供新的實(shí)證依據(jù)。

3.文化學(xué)視角下教師教育政策的決策文化營(yíng)造

教師教育政策的調(diào)整既要建立完善的決策體制與機(jī)制，也要培育良好的決策文化氛圍。決策文化主要涉及認(rèn)知、偏好、取向、意志、價(jià)值觀以及政治、組織具有的特征，是多種因素的綜合體。如果把政策決策置于政治文化場(chǎng)域，以政治文化學(xué)視角來審視政策制定過程，便能窺探出豐富的文化元素。我國(guó)教師教育政策制定過程的演進(jìn)反映了從“家長(zhǎng)本位的政治文化”到“民主的政治文化”、從“人治的政治文化”走向“法治的政治文化”、從“子民的政治文化”轉(zhuǎn)向“公民的政治文化”的變遷，這符合我國(guó)政治文化現(xiàn)代化的基本定位[5]。總之，教育政策制定蘊(yùn)含著特定的文化因素，有必要把政策的決策過程視作人的一種社會(huì)文化活動(dòng)展開研究。

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[作者：張世紅（1979-），女，河北廊坊人，廊坊師范學(xué)院，講師，碩士。]

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