湖北省恩施土家族苗族自治州立法實(shí)踐回顧及有關(guān)問題的思考

2021-04-26 06:10:54陳學(xué)明

民族大家庭 2021年2期

文/陳學(xué)明

立法是黨和國家治國理政的重要方式，也是地方基層治理的重要手段，地方立法對地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。恩施土家族苗族自治州人大常委會(huì)認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于立法工作的決策部署和習(xí)近平總書記關(guān)于立法工作的重要指示，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，著力提高立法質(zhì)量和效率，立法工作取得階段性成效。

一、恩施州立法工作情況

自1983 年建州以來，州人大及其常委會(huì)相繼制定了自治條例1 部、單行條例19 部、地方性法規(guī)4 部，修訂條例5 部次、廢止3 部，現(xiàn)行有效的法規(guī)共21 部。

立法進(jìn)程——恩施州的立法進(jìn)程可分為三個(gè)階段：

一是起步探索階段（1983-2000 年），即恩施建州至《立法法》出臺(tái)之前。這個(gè)階段立法的主要依據(jù)是1982 年《憲法》和1984 年《民族區(qū)域自治法》對制定自治條例和單行條例的規(guī)定。這個(gè)階段的立法主要是填補(bǔ)立法空白，解決法規(guī)從無到有的問題。相繼制定了《州自治條例》和《州人口與計(jì)劃生育條例》《州義務(wù)教育條例》等8 部單行條例。

二是規(guī)范完善階段（2000-2015 年），即《立法法》施行至《立法法》修改之前。這個(gè)階段的立法依據(jù)主要是2000 年施行的《立法法》，結(jié)合實(shí)際，2006年制定了《恩施土家族苗族自治州人民代表大會(huì)關(guān)于制定自治法規(guī)程序的規(guī)定》，對自治法規(guī)的制定程序進(jìn)行了規(guī)范。這個(gè)階段，恩施州立法的主要任務(wù)是貫徹民族區(qū)域自治法，落實(shí)民族平等政策，解決好地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中對法律、行政法規(guī)進(jìn)行變通的問題。相繼修訂了《州自治條例》，制定了《州清江保護(hù)條例》《民族文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》等10 部單行條例。

三是擴(kuò)容提質(zhì)階段（2015 年至今），即2015 年《立法法》修改以來。這個(gè)階段的立法依據(jù)主要是2015 年新修改的《立法法》，自治州據(jù)此同時(shí)具有自治立法和地方立法這“兩個(gè)立法權(quán)”。這一階段的主要任務(wù)是協(xié)調(diào)行使好“兩個(gè)立法權(quán)”，進(jìn)一步規(guī)范立法程序，在維護(hù)國家法制統(tǒng)一的前提下，增強(qiáng)立法的可實(shí)施性，提高立法質(zhì)量和效率。這個(gè)階段，不斷完善立法相關(guān)制度，制定了《州立法條例》《州人大及其常委會(huì)立法工作程序規(guī)定》《州人大常委會(huì)立法顧問工作規(guī)定》《州人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作辦法》等法規(guī)及規(guī)范性文件。與湖北民族大學(xué)共同建立了“恩施州立法研究和人才培養(yǎng)基地”，設(shè)立了部分基層立法聯(lián)系點(diǎn)等。這個(gè)階段，我們制定地方性法規(guī)4 部，修訂單行條例3 部，廢止單行條例1 部。

主要做法——近年來，恩施州人大及其常委會(huì)在立法工作中著力構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”的立法工作格局，按照“問題導(dǎo)向、有限目標(biāo)、地方特色、務(wù)實(shí)管用”工作思路，協(xié)調(diào)行使好“兩個(gè)立法權(quán)”。

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保立法工作正確政治方向。根據(jù)中央要求，建立黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，每年向州委專題匯報(bào)立法工作，立法中涉及的重大問題、重要事項(xiàng)，都由常委會(huì)黨組研究報(bào)請州委決定后組織實(shí)施，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到立法工作全過程和各方面。

發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，調(diào)動(dòng)各方面的立法積極性。一是正確對待主導(dǎo)作用。恩施堅(jiān)持主導(dǎo)作用不僅僅是權(quán)力，更多的是責(zé)任和擔(dān)當(dāng)；不是擅作主張，而是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下立法；不是簡單的牽頭參與，而是在立法各環(huán)節(jié)發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的統(tǒng)籌安排、嚴(yán)格把關(guān)、確保質(zhì)量等作用。二是完善工作機(jī)制，在恩施州的立法程序規(guī)定等制度中，突出人大在確定立法項(xiàng)目、組織法規(guī)案起草、立法調(diào)研論證、法規(guī)審議把關(guān)、立法評(píng)估清理的主導(dǎo)作用，注重協(xié)調(diào)平衡各方面利益關(guān)系，防止部門利益法制化。三是協(xié)調(diào)政府落實(shí)協(xié)同責(zé)任。每年制定年度立法工作總體方案，明確政府的協(xié)同責(zé)任，支持政府依法行使法規(guī)提案權(quán)，實(shí)行人大和政府領(lǐng)導(dǎo)立法起草工作“雙組長制”。堅(jiān)持提前介入政府的立法起草工作，發(fā)揮主導(dǎo)作用但不包辦代替。四是拓寬公眾參與立法渠道。通過召開座談會(huì)、實(shí)地調(diào)研、問卷調(diào)查、公布法規(guī)草案、建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)等方式，廣泛聽取和吸納基層群眾及社會(huì)各方面的意見建議。注重發(fā)揮專家學(xué)者的重要作用，與高等院校、科研院所、社會(huì)組織等多方面合作，委托“第三方”起草法規(guī)草案，集中開展專家咨詢論證評(píng)估，每部法規(guī)都開展了2 次以上的專家論證評(píng)估。

堅(jiān)持問題導(dǎo)向，解決現(xiàn)實(shí)問題。一是注重原創(chuàng)性開展先行立法。2014 年《州行政執(zhí)法條例》是全國市州級(jí)首部規(guī)范地方綜合性行政執(zhí)法工作的條例；2015 年《州重點(diǎn)項(xiàng)目領(lǐng)域預(yù)防職務(wù)犯罪工作條例》是全國首部專門規(guī)范特定領(lǐng)域預(yù)防職務(wù)犯罪工作的條例；2016 年《州山體保護(hù)條例》是全國首部專門規(guī)范城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)山體保護(hù)工作的條例；2017 年《州硒資源保護(hù)和利用條例》在全國率先為微量元素“硒”立法。二是立足民族區(qū)域自治踐行變通立法。如2002 年《州農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》將農(nóng)作物品種審定權(quán)下放到州農(nóng)業(yè)行政主管部門行使，使品種審定權(quán)下放；2014 年《州法律援助條例》與國務(wù)院、省條例相比擴(kuò)大了法律援助事項(xiàng)范圍，放寬了經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)。三是探索開展跨行政區(qū)域協(xié)同立法。面對跨越湖北、湖南、貴州、重慶四省市的酉水河監(jiān)管治理難題，由恩施州人大常委會(huì)與湘西州人大常委會(huì)牽頭發(fā)起，探索以跨行政區(qū)域協(xié)同立法的方式制定了《酉水河保護(hù)條例》，這是我國市州級(jí)地方人大協(xié)同處理區(qū)域公共事務(wù)的一次有益嘗試，為全國協(xié)同立法工作提供了一定經(jīng)驗(yàn)。

立法成果———從恩施州現(xiàn)行有效的21 部法規(guī)分類來看：有《恩施土家族苗族自治州自治條例》1部；《恩施土家族苗族自治州清江保護(hù)條例》《恩施土家族苗族自治州星斗山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》等涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)類7 部；《恩施土家族苗族自治州人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》《恩施土家族苗族自治州行政執(zhí)法條例》等法治建設(shè)類4 部；《恩施土家族苗族自治州郵電通信設(shè)施建設(shè)和保護(hù)條例》《恩施土家族苗族自治州鄉(xiāng)村公路條例》等城鄉(xiāng)建設(shè)管理類3 部；《恩施土家族苗族自治州科學(xué)技術(shù)進(jìn)步保障條例》《恩施土家族苗族自治州義務(wù)教育條例》等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展類4 部；《恩施土家族苗族自治州民族文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》《恩施土家族苗族自治州傳統(tǒng)村落和民族村寨保護(hù)條例》歷史文化保護(hù)類2 部。

總體來看，恩施州立法的內(nèi)容在不斷擴(kuò)展和深化，立法程序在不斷規(guī)范，立法質(zhì)量和效率在不斷提升，但有的領(lǐng)域還存在立法空白，立法能力尚顯不足，對有關(guān)具體問題還有待進(jìn)一步研究。

二、對自治州立法幾個(gè)問題的思考

（一）關(guān)于“兩個(gè)立法權(quán)”的協(xié)調(diào)推進(jìn)

自治法規(guī)的制定權(quán)，實(shí)際上是來源于自治權(quán)，其核心是保障自治州充分行使自治權(quán)，以實(shí)現(xiàn)民族平等和差異化治理；制定地方性法規(guī)，需要遵循法律優(yōu)先原則和法律保留原則，不得與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，體現(xiàn)地方性、實(shí)施性、探索性、先行先試等特點(diǎn)。兩者在法律依據(jù)、制定主體、制定程序、立法范圍等方面存在著差異，其中自治立法權(quán)的最大特點(diǎn)就在于變通，變通權(quán)是自治法規(guī)與地方性法規(guī)的最主要的區(qū)別。

2015 年《立法法》修改，自治州獲得地方性法規(guī)制定權(quán)，立法主體放寬至州人大常委會(huì)，較之每年一次人代會(huì)才能審議通過單行條例而言，進(jìn)一步提高了立法效率，同時(shí)也對州人大常委會(huì)的立法能力提出了更高的要求。在立法程序上，地方性法規(guī)一般由常委會(huì)“三審四通過”，但對于單行條例的制定程序規(guī)定還不明確，如常委會(huì)的審議程序，報(bào)省人民政府的審批程序等沒有明確規(guī)定。在立法事項(xiàng)上，兩個(gè)立法權(quán)有重合的內(nèi)容，在立法過程中需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015 年以來，全國30 個(gè)自治州共制定了單行條例28 部、地方性法規(guī)43 部，恩施州制定了4 部地方性法規(guī)、沒有新制定單行條例，從整體上自治州偏向于制定地方性法規(guī)，自治立法權(quán)呈現(xiàn)式微的態(tài)勢，自治立法權(quán)有削弱的可能。面對“兩個(gè)立法權(quán)”不協(xié)調(diào)的運(yùn)行狀況，建議各位專家就自治州立法機(jī)關(guān)如何充分行使立法權(quán)，如何協(xié)調(diào)推進(jìn)“兩個(gè)立法權(quán)”進(jìn)一步研究探討。

（二）關(guān)于立法權(quán)限

一是變通立法權(quán)問題。主要表現(xiàn)在變通權(quán)不好用，難以實(shí)現(xiàn)變通。首先是變通目的要明確，基于本民族內(nèi)部事務(wù)的立法需求，突出其特殊性。其次是變通能力要提升，除加強(qiáng)調(diào)研論證、選準(zhǔn)立法項(xiàng)目外，應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律的授權(quán)和本地方的實(shí)際情況，對需要變通的內(nèi)容反復(fù)研究。再次是要積極爭取法規(guī)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的支持，及時(shí)向上級(jí)有關(guān)部門匯報(bào)，促進(jìn)各級(jí)立法機(jī)關(guān)站在落實(shí)民族區(qū)域自治制度的層面研究分析問題。

二是“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”事項(xiàng)。2015 年《立法法》修改后，一些地方就地方立法權(quán)限問題，向全國人大常委會(huì)法工委請示，主要集中在對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的理解，包括政府?dāng)?shù)據(jù)共享、養(yǎng)老服務(wù)、科技創(chuàng)新、婦女權(quán)益保障、鼓勵(lì)見義勇為、農(nóng)村留守兒童保護(hù)、多元化糾紛解決促進(jìn)等是否屬于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”事項(xiàng)范圍。為此，全國人大常委會(huì)法工委對有關(guān)問題進(jìn)行了答復(fù)，掌握的尺度比較寬，但是這種方式并不規(guī)范，在立法實(shí)踐中仍然存在分歧和爭議。

三是地方立法空間。地方立法與《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》三部法律的緊張關(guān)系一直存在，主要問題集中于地方的行政處罰權(quán)限不夠用、行政許可權(quán)限不夠大、行政強(qiáng)制手段不夠使等方面。在堅(jiān)持國家法制統(tǒng)一的前提下，如何為地方立法“松綁”，拓寬地方立法空間，為地方差異化治理提供更有力的法律支撐，需要做進(jìn)一步研究。

（三）關(guān)于立法技術(shù)

立法是一門充滿藝術(shù)和智慧的工作，具有較強(qiáng)的專業(yè)性、技術(shù)性和操作性，需要專業(yè)的立法隊(duì)伍、接地氣的立法素材和規(guī)范的立法技術(shù)。

一是立法內(nèi)容的確定技術(shù)。法律法規(guī)是立法者對社會(huì)需求和價(jià)值取向的積極回應(yīng)，是特定的法律思想、立法決策的實(shí)質(zhì)內(nèi)容與一定的法律語言、文字結(jié)構(gòu)所組成的外在形式的高度統(tǒng)一。目前地方立法普遍存在追求“大而全”、概括性強(qiáng)、原則性強(qiáng)等特點(diǎn)，在內(nèi)容上重復(fù)立法較多。有必要進(jìn)一步研究“小切口”立法和精細(xì)化立法，注重民間規(guī)范與法規(guī)規(guī)范的結(jié)合，通過一定的方式將民間約定俗成的“慣例”、規(guī)范，合理地融入到法規(guī)的具體條文中。

二是立法的表述技術(shù)。在遵守全國人大常委會(huì)、省人大常委會(huì)立法技術(shù)規(guī)范的同時(shí)，需要在立法研究和實(shí)踐中總結(jié)、創(chuàng)造帶有經(jīng)驗(yàn)性、規(guī)律性的立法技術(shù)。比如，探索簡約的立法體例，針對法規(guī)需要解決的具體問題，需要幾條就規(guī)定幾條，不刻意追求體例的標(biāo)準(zhǔn)化和體例的完整性。語言表述方面，做到準(zhǔn)確、簡明、具體、規(guī)范，不產(chǎn)生歧義，讓普通老百姓都看得懂。