匡凱

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目（17CFX064）

作者簡(jiǎn)介：匡 凱（1985—），男，湖南汨羅人，博士，中南大學(xué)法學(xué)院副教授，研究方向：土地管理，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與法治發(fā)展。

摘 要：土地征收制度會(huì)受到財(cái)政政策影響。1959-1982年，財(cái)政權(quán)力下放、重工業(yè)優(yōu)先支出，致使農(nóng)村通貨膨脹、地方征地權(quán)力增大，所以征地審批機(jī)關(guān)級(jí)別提高、權(quán)力回收，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)。1982-1998年，分稅制促使政府通過(guò)城市擴(kuò)張?zhí)岣逩DP，加之通貨膨脹使得征地程序更嚴(yán)格，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高。新世紀(jì)公共財(cái)政下，法律細(xì)化了“公共利益”范圍、提高了征地透明度，農(nóng)民參與土地分紅。財(cái)政從家財(cái)型向稅收型轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)要嚴(yán)格征地程序，加強(qiáng)社會(huì)保障，處理好“央-地”關(guān)系。

關(guān)鍵詞：財(cái)政制度;土地征收制度;家財(cái)型財(cái)政;稅收型財(cái)政

中圖分類號(hào)：F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-7217（2021）06-0111-07

一、引 言

中共十八屆三中全會(huì)提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，這意味著財(cái)政已經(jīng)從單純的國(guó)家理財(cái)工具，上升為關(guān)系到“國(guó)家治理體系和治理能力優(yōu)劣的具有基礎(chǔ)性、支撐性的重要要素”[1]。觀察發(fā)現(xiàn)，我國(guó)財(cái)政制度的幾次變革與土地征收制度變遷的四階段[2]在時(shí)間上有重合，這僅是時(shí)間上的巧合，還是存在某種內(nèi)在聯(lián)系？顯然，土地征收的收益和成本作為財(cái)政收支的內(nèi)容，必定會(huì)受到后者的影響。那么我們進(jìn)一步追問(wèn)：財(cái)政政策對(duì)土地征收制度的影響具體表現(xiàn)在哪里？由于財(cái)政政策引起的宏觀經(jīng)濟(jì)變化，是如何影響到土地征收的？財(cái)政作為國(guó)家治理手段又將如何影響到土地征收制度？

本文從財(cái)政社會(huì)學(xué)①的角度，以土地征收制度變遷的四個(gè)階段為線索，分析建國(guó)后“家財(cái)型財(cái)政”到“稅收型財(cái)政”轉(zhuǎn)變對(duì)土地征收標(biāo)準(zhǔn)、征收程序、國(guó)家責(zé)任和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的影響，從而為今后財(cái)政制度和土地征收制度的調(diào)整提供一定的借鑒和指導(dǎo)。

二、1950-1958：征地初始階段

（一）1950-1954：土地征收制度輪廓的確立階段

本階段關(guān)于土地征收的規(guī)定分散在1950年《土地改革法》、1950年政務(wù)院《關(guān)于鐵路留用土地辦法的幾點(diǎn)解釋》、1950年《城市郊區(qū)土地改革條例》和1953年《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》等法規(guī)中，具體包括：

第一，征收標(biāo)準(zhǔn)上，未明確區(qū)分國(guó)家利益和公共利益。1954年《憲法》第十三條規(guī)定“公共利益”標(biāo)準(zhǔn)，而政府的文件中則以“國(guó)家利益”和“人民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益”為標(biāo)準(zhǔn)。第二，國(guó)家責(zé)任上，主要采用農(nóng)業(yè)安置和招工安置，如“調(diào)地補(bǔ)償”，變農(nóng)民為體制內(nèi)工人，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的“歸屬”。第三，土地征收補(bǔ)償上，一是無(wú)補(bǔ)償，如1950年《土地改革法》規(guī)定征收農(nóng)村中祠堂、廟宇、寺院、學(xué)校和團(tuán)體的土地，不需要給予補(bǔ)償。二是一定補(bǔ)償，如《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》規(guī)定的以土地3-5年的產(chǎn)量總值為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。第四，在征地程序方面，依據(jù)用地面積和遷移居民數(shù)量確定審批機(jī)關(guān)的層級(jí)，最低可至縣級(jí)人民政府。

1953年前主要是要建立國(guó)家統(tǒng)一財(cái)政制度。1950年《關(guān)于統(tǒng)一國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定》規(guī)定了“三統(tǒng)一”：統(tǒng)一全國(guó)財(cái)政收入、統(tǒng)一全國(guó)物資調(diào)度和統(tǒng)一全國(guó)現(xiàn)金管理。土地征收上，也初步形成了制度框架，如相應(yīng)的財(cái)政支出方式（是否給予補(bǔ)償和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)），中央和地方的關(guān)系和權(quán)限等框架也已成型。

在新中國(guó)成立初期，國(guó)庫(kù)較為空虛，財(cái)政措施是擴(kuò)大收入，減少支出。被征地農(nóng)民以“安置為主，補(bǔ)償為輔”的方式，可以將對(duì)他們的補(bǔ)償性財(cái)政支出，變?yōu)閲?guó)家（集體企業(yè)、國(guó)營(yíng)企業(yè)和生產(chǎn)隊(duì)）的財(cái)政收入，以盡量在征地問(wèn)題上實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡。

（二）1954-1958：征地制度的第一次調(diào)整

在征地制度已經(jīng)基本確立的情況下，1958年國(guó)務(wù)院修改了《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》，除征收標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家責(zé)任、補(bǔ)償數(shù)額和征收程序上都有變化。

第一，國(guó)家責(zé)任上，要求“盡量”就地安置，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的地域歸屬性。第二，中央下放了權(quán)力。如批準(zhǔn)程序上，取消了全國(guó)性和地方性用地的區(qū)分，僅以數(shù)量區(qū)分程序繁簡(jiǎn)。第三，征收補(bǔ)償上，縮小為2-4年的土地定產(chǎn)量總值標(biāo)準(zhǔn)，增加了附著物和農(nóng)作物的“公平合理”補(bǔ)償原則。第四，突出了“節(jié)約用地原則”。

此時(shí)，社會(huì)主義改造已見(jiàn)成效，高級(jí)合作社普及全國(guó)。1953年抗美援朝勝利減輕了財(cái)政壓力，但同年的經(jīng)濟(jì)決策失誤卻引起了財(cái)政赤字。該階段財(cái)政的主要目標(biāo)是鼓勵(lì)增產(chǎn)、貫徹農(nóng)業(yè)合作化和保障工業(yè)發(fā)展。在央-地關(guān)系上，由中央集中管理變?yōu)榈胤届`活處理。引起征地制度變化的原因有：

第一，財(cái)政收入需要有稅源數(shù)量的保障。1953年“一化三改造”中，農(nóng)村基本消滅了個(gè)體戶。1956年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部報(bào)送的《關(guān)于1956年農(nóng)業(yè)稅收工作中幾個(gè)問(wèn)題的請(qǐng)示》，規(guī)定：“對(duì)于初級(jí)社一般也應(yīng)改為以社為單位征收?！边@意味著國(guó)家最終建立起了按社而非按農(nóng)戶征收農(nóng)業(yè)稅的制度。也即無(wú)論合作社中人數(shù)多少，稅賦量不變。采用就地安置和農(nóng)業(yè)安置能減少人口流動(dòng)，保障稅源。

第二，良好的稅收政策增加了農(nóng)民收入，為減少土地征收補(bǔ)償提供了基礎(chǔ)。1954年修改的“臨時(shí)商業(yè)稅”規(guī)定農(nóng)民銷售自產(chǎn)品給國(guó)營(yíng)公司和合作社，可以免納臨時(shí)商業(yè)稅。這大大促進(jìn)了農(nóng)民開(kāi)展農(nóng)林副業(yè)的積極性。1954-1957年，農(nóng)民出售農(nóng)副產(chǎn)品獲得的收入從196.3億元上升到227.1億元[3] ，漲幅達(dá)到15.7%。陶希晉在《關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法修正草案的說(shuō)明》中匯報(bào)：“鑒于農(nóng)業(yè)合作化以后農(nóng)民的生產(chǎn)、生活都有所提高，原來(lái)的標(biāo)準(zhǔn)，就顯得有些過(guò)高，……修正草案本著既照顧群眾利益又節(jié)省國(guó)家開(kāi)支的原則，將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)改為二年至四年的定產(chǎn)量總值”[4]。

第三，預(yù)算改革加大了地方財(cái)政自主性，地方在央-地關(guān)系中占據(jù)了主動(dòng)性，為征地權(quán)力下放提供了財(cái)政上的支持。1953年中國(guó)的財(cái)政狀況好轉(zhuǎn)后，中央為調(diào)動(dòng)地方生產(chǎn)積極性，取消了統(tǒng)收統(tǒng)支的政策，下放財(cái)政權(quán)。依據(jù)周恩來(lái)改進(jìn)預(yù)算管理體制的指示和鄧小平的財(cái)政六條方針，財(cái)政部改進(jìn)了1954年預(yù)算收入分類分成的管理體制。農(nóng)（牧）業(yè)稅屬于固定比例分成的種類，地方固定收入和固定比例分成收入兩項(xiàng)合計(jì)，劃分給地方的部分，一般可以達(dá)到各?。ㄊ校╊A(yù)算支出的60%-80%[5]。在這種財(cái)力支持下，土地征收中的權(quán)力幾乎都是由地方負(fù)責(zé)。

第四，應(yīng)對(duì)財(cái)政赤字要求厲行節(jié)約，國(guó)家緊縮銀根。1953年和1956年確定的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃（草案）》中基建規(guī)模過(guò)大，導(dǎo)致出現(xiàn)財(cái)政赤字。1956年基建投資比上年增長(zhǎng)62%，但是同期財(cái)政收入只增長(zhǎng)了5.7%。由于實(shí)際執(zhí)行的結(jié)果大超預(yù)算，所以只好向銀行借款。原計(jì)劃增加貸款2.9億，但最終增加到了9.4億，這又引起了通貨膨脹[6] ，1957年的計(jì)劃對(duì)基本建設(shè)的規(guī)模進(jìn)行了壓縮?；窘ㄔO(shè)用地來(lái)源于土地征收，故此《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》中也就重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了節(jié)約原則。

三、1959-1982：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的征地制度及其財(cái)政原因

（一）土地征收制度變化的表現(xiàn)

1958-1978年間，中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境不穩(wěn)定，財(cái)政工作較為混亂，征收制度變化不大。改革開(kāi)放初期，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》和《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》，調(diào)整了征地制度：

第一，修改了征收標(biāo)準(zhǔn)。1978年《憲法》取消了征地“公共利益”的條文，1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》的第一條確立了“保證國(guó)家建設(shè)”的征地標(biāo)準(zhǔn)。第二，在國(guó)家責(zé)任方面，確立了農(nóng)業(yè)安置、招工安置和移民安置三種途徑。目的仍然是讓農(nóng)民處于體制內(nèi)。第三，征收補(bǔ)償上，由總產(chǎn)量值計(jì)算法變?yōu)槠骄戤a(chǎn)量倍數(shù)計(jì)算法，并規(guī)定了補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)合計(jì)的“二十倍”最高額。第四，征收程序上，加強(qiáng)了中央的權(quán)力，如規(guī)定了中央的直接批準(zhǔn)權(quán)，征收土地的選址、面積都必須經(jīng)過(guò)縣、市人民政府的審核，改變了以往計(jì)劃部門批準(zhǔn)即可的制度。第五，將節(jié)約用地提高到了國(guó)策的地位。

（二）土地征收制度變遷的財(cái)政原因

財(cái)政權(quán)力下放和重工業(yè)的優(yōu)先支出是造成上述制度變化的主要原因，而大躍進(jìn)的浮夸風(fēng)和“文革”則加劇了后果。

1958年，我國(guó)確定了“收支下放，計(jì)劃包干，地區(qū)調(diào)劑，總額分成，一年一變”的財(cái)政政策。中央的目的是下放財(cái)力，搞活經(jīng)濟(jì)，但“大躍進(jìn)”的左傾思想使得地方分得的機(jī)動(dòng)財(cái)力遠(yuǎn)超設(shè)想。農(nóng)村“兩放、三統(tǒng)、一包”，將國(guó)家在農(nóng)村的糧食、商業(yè)、財(cái)政等部門的服務(wù)權(quán)限幾乎全部下放到人民公社，中央對(duì)地方的管理難度較大?！拔母铩敝?，財(cái)政機(jī)構(gòu)撤并，地方受中央管控弱化，征地工作基本無(wú)法可依。1971年，國(guó)家預(yù)算管理恢復(fù)收支包干制。其預(yù)期是調(diào)動(dòng)地方的積極性，但是當(dāng)時(shí)社會(huì)環(huán)境卻造成了地區(qū)間財(cái)力不平衡，削弱了中央機(jī)動(dòng)財(cái)力，使得地方權(quán)力和財(cái)政難受中央管制。

為解決包干制的問(wèn)題，1974年全國(guó)試行“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指標(biāo)包干”，但這不利于中央財(cái)政收入，也難以體現(xiàn)地方預(yù)算的權(quán)責(zé)關(guān)系，地方財(cái)政基本處于無(wú)責(zé)可究的狀態(tài)[7]。直至1976年，國(guó)家才開(kāi)始恢復(fù)“收支掛鉤、總額分成、一年一定”的財(cái)政政策，其后確定了中央對(duì)地方的預(yù)算管理體制。1980年財(cái)政從統(tǒng)收統(tǒng)支變?yōu)榉衷畛燥?，這種財(cái)政政策實(shí)行時(shí)，僅實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)收，卻未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)支。地方遇到征地難題時(shí)，仍然要中央財(cái)政撥款。最終，中央的財(cái)政逐年下降，權(quán)力進(jìn)一步被削弱。而這又使得農(nóng)民將多要征地費(fèi)作為致富途徑，政府的“吃大項(xiàng)”、揩油的情況時(shí)有發(fā)生[8]。

財(cái)政的重工業(yè)優(yōu)先支出政策改變了農(nóng)民在征地中的地位。1958年，中共中央通過(guò)《全黨全民為生產(chǎn)1070萬(wàn)噸鋼而奮斗》的決議，“鋼元帥升帳”導(dǎo)致物資積壓和農(nóng)產(chǎn)品缺乏。為加大投資工業(yè)，國(guó)家增發(fā)鈔票。但農(nóng)產(chǎn)品短缺，貨幣便流向農(nóng)村，農(nóng)產(chǎn)品大幅度漲價(jià)。1962年，農(nóng)民只用正常價(jià)格10億元的物資，換到了30億元左右的鈔票[9]。通貨膨脹致使農(nóng)業(yè)產(chǎn)值提升，征地補(bǔ)償費(fèi)用增加[10]。而補(bǔ)償數(shù)額一旦增加便很難再下降，為了減少后續(xù)征地的阻力，國(guó)家改變了征收補(bǔ)償計(jì)算方法。同時(shí)，為了防止地方政府和農(nóng)民基于強(qiáng)勢(shì)地位漫天要價(jià)，1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》確定了保證國(guó)家建設(shè)的征收標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了補(bǔ)償上限和相應(yīng)的程序。

“文革”期間，地方掌握了較大的財(cái)力，在基礎(chǔ)設(shè)施和重工業(yè)上存在較大的重復(fù)建設(shè)。以水泥為例，1969-1970年，全國(guó)各地小水泥廠的產(chǎn)量，已占全國(guó)水泥總產(chǎn)量的40%。到1972年，全國(guó)小水泥廠增加到2400多個(gè)，70%的縣都有了水泥廠[10]。 基本建設(shè)項(xiàng)目多，但是使用效率卻不高。1979年，李先念在全國(guó)計(jì)劃會(huì)議上指出，1970年以來(lái)，基本建設(shè)規(guī)模過(guò)大，積累率過(guò)高，1978年積累率達(dá)到了36.5%。重復(fù)基礎(chǔ)建設(shè)分散了財(cái)力物力，重點(diǎn)建設(shè)上不去，還浪費(fèi)了大量耕地。

總之，“大躍進(jìn)”中過(guò)度重視重工業(yè)生產(chǎn)，地方財(cái)力和權(quán)力集中，地方政府征收耕地進(jìn)行了重復(fù)性建設(shè)。但由于建設(shè)缺乏程序的保障，土地浪費(fèi)時(shí)有發(fā)生，故此國(guó)家將節(jié)約用地上升為國(guó)策。

四、1982-1998：改革開(kāi)放之后土地征收制度及其財(cái)政原因

（一）土地征收制度變化的表現(xiàn)

1986年《土地管理法》是土地領(lǐng)域內(nèi)的重要法律?；诤蠎椥砸?，法律規(guī)定了征收的“公共利益”標(biāo)準(zhǔn)。其他的一系列規(guī)范性文件，如《關(guān)于國(guó)家建設(shè)用地審批工作的暫行規(guī)定》《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》和《土地管理法實(shí)施條例》，在征收補(bǔ)償、國(guó)家責(zé)任及央-地關(guān)系方面并未有太多的變動(dòng)。

1998年，國(guó)家修改了《土地管理法》，頒布了《土地管理法實(shí)施條例》，征收制度有了相應(yīng)改變：

第一，征收程序上，中央回收了部分權(quán)限。其一，將1988年的分級(jí)審批改為1998年的土地用途管制制度，國(guó)家控制了土地用途的指標(biāo)。其二，“農(nóng)改建”的審批權(quán)從基層回收到省級(jí)政府和國(guó)務(wù)院。其三，增加了法律責(zé)任條款，加大了對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和責(zé)任追究力度。

第二，提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。1998年的耕地補(bǔ)償費(fèi)由原來(lái)三年平均產(chǎn)值的3～6倍提高至6～10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)由被征耕地三年每畝均產(chǎn)值的2～3倍提高至4～6倍。每公頃最高補(bǔ)助額從被征地前三年均產(chǎn)值的10倍提高到15倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的20倍提高為30倍。

第三，以貨幣安置為主，取消了農(nóng)業(yè)安置和就業(yè)安置。

（二）土地征收制度變遷的財(cái)政原因

影響上述制度變化的財(cái)政原因主要包括：

第一，分稅制改革導(dǎo)致地方財(cái)力下降，政績(jī)的唯GDP論使得地方政府將征地作為新的財(cái)政收入點(diǎn)。中央通過(guò)加強(qiáng)程序來(lái)規(guī)范征地行為，減少由此引發(fā)的糾紛。

在原財(cái)政包干制下，中央財(cái)政并非處于主導(dǎo)地位。1994年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》明確了分稅制。自此中央財(cái)政開(kāi)始占據(jù)支配地位。1990-2004年，地方財(cái)政支出與財(cái)政總支出的比例基本維持在70%左右，但是地方財(cái)政收入占財(cái)政總收入比卻從1993年的80%下降到1994的45%，直到2004年，數(shù)值基本都在50%左右[11] 。地方為解決財(cái)政困境，只能從中央分配的營(yíng)業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅和耕地占用稅等稅款方面著手加大財(cái)政收入。于是在“以地興企”中，地方政府“承擔(dān)了繁重的招商任務(wù)，很多違規(guī)操作土地征收的案例中政府是最主要的推動(dòng)力”[12] 。

1998年之前，征用補(bǔ)償采取1986年的標(biāo)準(zhǔn)，這與城市飛漲的地價(jià)相比明顯偏低，由此出現(xiàn)了大量的征地沖突、亂占耕地[13]。國(guó)家不得不通過(guò)嚴(yán)格征地程序來(lái)應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題。

第二，通貨膨脹使得征收補(bǔ)償數(shù)額再次增加。1988年“分級(jí)包干”制擴(kuò)大了地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)，地方投入大量資金建工廠，但企業(yè)缺乏現(xiàn)代管理經(jīng)驗(yàn)，生產(chǎn)線產(chǎn)出少，這導(dǎo)致市場(chǎng)貨幣多而產(chǎn)品少。1988年國(guó)家基本建設(shè)投資中固定資產(chǎn)交付使用率只有65.8%[14]。這造成了社會(huì)的結(jié)構(gòu)性通貨膨脹。

在財(cái)政支出方面，支農(nóng)投資減少。1981-1989年連續(xù)九年，每年農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資總額和農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資占基建總投資的比重都在下降[15]。到20世紀(jì)90年代，資源要素仍向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)流動(dòng)。1994年耕地面積減少570萬(wàn)畝，全國(guó)1/3以上水庫(kù)帶病運(yùn)轉(zhuǎn)。1994年稅制改革初期，國(guó)家支農(nóng)支出占財(cái)政支出比重降到了8%，農(nóng)業(yè)投資占全部國(guó)有單位投資的比重僅為1.7%左右[16]。由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)出少，市場(chǎng)缺乏足夠的農(nóng)產(chǎn)品，而貨幣又向農(nóng)村流動(dòng)，導(dǎo)致農(nóng)村通貨膨脹嚴(yán)重。

外匯方面，我國(guó)開(kāi)始了外匯體制改革，中國(guó)人民銀行公布《關(guān)于進(jìn)一步改革外匯管理體制的公告》《結(jié)匯、售匯及付匯管理暫行規(guī)定》和《外匯賬戶管理暫行辦法》，財(cái)政部發(fā)布了《非貿(mào)易非經(jīng)營(yíng)性外匯財(cái)務(wù)管理暫行規(guī)定》。新的規(guī)定取消了外匯收支的指令性計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)國(guó)家運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律手段對(duì)外匯和國(guó)際收支進(jìn)行宏觀調(diào)控[17]。市場(chǎng)放開(kāi)后，國(guó)家產(chǎn)品大量出口，1993年外匯儲(chǔ)備211.9億元，1994年的外匯儲(chǔ)備則高達(dá)516.2億元，增長(zhǎng)了143.6%[18] 。這直接導(dǎo)致了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)中產(chǎn)品數(shù)量少、貨幣量多，通貨膨脹又加劇。從數(shù)據(jù)來(lái)看，1993年中國(guó)通貨膨脹率為13.2%，1994年達(dá)到21.7%。1993年我國(guó)居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)上升14.7%，全社會(huì)商品零售物價(jià)指數(shù)上升13%;1994年兩指數(shù)分別上升24.2%和21.7%。1995年4月，全國(guó)35個(gè)大中城市商品零售價(jià)格指數(shù)與上年同期相比增長(zhǎng)15.2%，消費(fèi)價(jià)格指數(shù)增長(zhǎng)19.7%，而糧食價(jià)格增長(zhǎng)了57.8%[19] 。而同期美國(guó)的通脹率則只有5%左右[20] 。通貨膨脹導(dǎo)致按原標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償已經(jīng)不再合適，故法律提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

第三，企業(yè)市場(chǎng)化改革和社會(huì)保障的完備使得國(guó)家責(zé)任轉(zhuǎn)向以貨幣補(bǔ)償為主。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中用地單位承擔(dān)著就業(yè)安置責(zé)任，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，用地單位自負(fù)盈虧，必須要“輕裝上陣”。貨幣安置方式簡(jiǎn)單，成為了最普遍的失地農(nóng)民安置方式。 另外，國(guó)家加大了社會(huì)保障方面的支出，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式保障了農(nóng)民征地后的生活。到1997年，農(nóng)村社會(huì)保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋率達(dá)到40%，養(yǎng)老保險(xiǎn)年支出33368萬(wàn)元，除農(nóng)村集體組織外，國(guó)家還支出1.1億元保障農(nóng)村五保戶生活[21] 。農(nóng)村鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）共有衛(wèi)生院5.1萬(wàn)個(gè)，有醫(yī)療點(diǎn)的村數(shù)占總村數(shù)的89.3%，鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員132萬(wàn)人[22] 。隨著改革開(kāi)放的深入，財(cái)政不再直接對(duì)國(guó)有企業(yè)注資，轉(zhuǎn)而提高社會(huì)保障和民生的支出。這意味著“財(cái)政支出的生產(chǎn)建設(shè)特征讓位于社會(huì)發(fā)展，讓位于公共服務(wù)的均等化”[23]。

五、新世紀(jì)土地征收制度及其財(cái)政原因

（一）土地征收制度變化的表現(xiàn)

此階段土地征收制度的變化趨勢(shì)主要包括以下幾個(gè)方面。

第一，征收標(biāo)準(zhǔn)上，公共利益的界定越來(lái)越明晰。2019年《土地管理法》規(guī)定了軍事、外交、能源、水利、交通、通信、郵政、科教文衛(wèi)、環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容屬于公共利益的范疇，可以征收土地。明確公共利益的外延，能夠有效地限制政府權(quán)力濫用。

第二，征收程序上，政府的權(quán)力越來(lái)越受到限制。一方面，1998年和2019年的《土地管理法》《征收土地公告辦法》和《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》中規(guī)定了征求意見(jiàn)、聽(tīng)證和安置等程序?yàn)檎魇盏那爸贸绦?。這使得整個(gè)征收過(guò)程透明化，同時(shí)也以民意的方式限制地方政府征收土地的權(quán)力。另一方面，2019年《土地管理法》將建設(shè)用地范圍擴(kuò)大到了集體土地，也減弱了政府征收的權(quán)力。

第三，提高了補(bǔ)償費(fèi)用，新增不得降低生活水平原則。《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和《土地管理法》中的不降低原有生活水平原則突破了先前的30倍最高數(shù)額。此外，征地區(qū)片綜合地價(jià)計(jì)算方法改變了征地中的“剪刀差”，提高了農(nóng)民的征收補(bǔ)償費(fèi)用。

第四，確定了以貨幣補(bǔ)償為主，兼及考慮其他安置的方式。2004年國(guó)土資源部《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》中規(guī)定了“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置”“重新?lián)駱I(yè)安置”“入股分紅安置”以及“異地移民安置”。2019年《土地管理法》中則確定了貨幣安置的方式。

（二）土地征收制度變遷的財(cái)政原因

影響上述土地征收制度的財(cái)政原因主要包括兩個(gè)方面。

一方面，公共財(cái)政目標(biāo)和框架的確立，明確了財(cái)政支出的方向，農(nóng)民征地后的生存有了保障。1998年稅費(fèi)改革，國(guó)家將非規(guī)范性的政府收入納入到規(guī)范化的道路[24] 。同年全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，當(dāng)時(shí)的財(cái)政部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)提出建立公共財(cái)政框架的目標(biāo)。2003年《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》提出了“健全公共財(cái)政體制，明確各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任”。這都標(biāo)志著財(cái)政要向公共型和服務(wù)型轉(zhuǎn)變。定位了財(cái)政的公共目的，也就定位了土地征收中公共利益標(biāo)準(zhǔn)：只有為了公共利益的需要，才有資格啟動(dòng)財(cái)政支出。

此外，中央部分財(cái)政收入通過(guò)轉(zhuǎn)移支付返還給地方，以實(shí)現(xiàn)公共目的。2009年，農(nóng)村社會(huì)保障體系建立，政府補(bǔ)貼成為新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的三個(gè)來(lái)源之一。2010年，國(guó)家再次提高農(nóng)村社會(huì)保障水平和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。2018年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，其中提出優(yōu)先和重點(diǎn)保障的八大類支出中，就涵括了教育、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、生活救助和住房保障。且在2019年《土地管理法》中還規(guī)定了農(nóng)地就業(yè)、擇業(yè)就業(yè)培訓(xùn)和基本住房保障，這都為征地農(nóng)民失地后的生活和工作提供了制度保障。

另一方面，土地財(cái)政中，“剪刀差”的分配方式引發(fā)了諸多矛盾。通過(guò)確定綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的程序，弱化政府財(cái)政對(duì)土地的依賴，從而減少尋租現(xiàn)象。

1994年分稅制改革之后，地方財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重從之前的80%降至45%左右，但地方財(cái)政支出卻一直維持在65%以上[25] 。于是他們轉(zhuǎn)向了獲取土地收益來(lái)增收。2018年1-8月，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入占政府性基金收入的比重達(dá)到85.6%，相當(dāng)于全國(guó)一般公共預(yù)算收入的1/2[26]。

與地方政府通過(guò)土地征收而獲得的出讓金相比，農(nóng)民所獲得的土地征收補(bǔ)償非常少。在出讓的土地收益中，農(nóng)民僅得到成本價(jià)的5%～10%，村級(jí)經(jīng)濟(jì)集體得到25%～30%，政府及各級(jí)部門得到60%～70%[27] 。地方政府通過(guò)“賣地”增長(zhǎng)GDP，獲得大量財(cái)政收入，這使得征地變得越來(lái)越有吸引力，一些政府甚至不將土地出讓金納入財(cái)政收入[28] ，其中不規(guī)范的征收時(shí)有發(fā)生。2013年，在國(guó)家對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地征收審批事項(xiàng)的監(jiān)督檢查中，新增的14.86千個(gè)批次項(xiàng)目中，4.02千個(gè)違法，占到了總數(shù)的27%[29] 。

為了增強(qiáng)對(duì)地方的控制，減少征地帶來(lái)的矛盾。2019年《土地管理法》便在程序上進(jìn)行嚴(yán)格控制，提高透明度。同時(shí)法律規(guī)定農(nóng)民通過(guò)參與分紅的方式來(lái)分享征地中所獲的收益，減少地方政府的土地收益依賴，弱化地方財(cái)政權(quán)力，再次平衡中央與地方的關(guān)系。

六、結(jié)論及啟示

按照財(cái)政社會(huì)學(xué)的理論，中國(guó)主要存在家財(cái)型財(cái)政和稅收型財(cái)政兩種類型[30] 。家財(cái)型財(cái)政強(qiáng)調(diào)收入來(lái)源于政府支配的財(cái)產(chǎn)，國(guó)家的財(cái)政收支就是社會(huì)的收支，財(cái)政中只有國(guó)家的單一主體。稅收型財(cái)政指財(cái)政收入主要依靠稅收，社會(huì)與國(guó)家分離，社會(huì)以其財(cái)力作為國(guó)家的收入部分。稅收型財(cái)政又包括了兩種：一種是落后型稅收財(cái)政，主要指稅收依靠土地、進(jìn)出口貿(mào)易和寡頭企業(yè);另一種是先進(jìn)型稅收財(cái)政，它是向流動(dòng)性商品（資產(chǎn)）、國(guó)內(nèi)貿(mào)易和勞動(dòng)收入征稅，支出則用于提供公共服務(wù)和社會(huì)保障[31]。

從前文梳理中，我們發(fā)現(xiàn)，隨著財(cái)政從家財(cái)型轉(zhuǎn)為稅收型，中國(guó)的土地征收制度也受其影響而變化。

第一，家財(cái)型財(cái)政中收支的單一性向稅收型財(cái)政收支多元性的轉(zhuǎn)型表現(xiàn)在：一方面，土地征收中國(guó)家責(zé)任的變化。家財(cái)型財(cái)政的收支是一個(gè)封閉的系統(tǒng)，財(cái)政資源在國(guó)家內(nèi)部循環(huán)，故而是以身份為主的農(nóng)業(yè)安置和就業(yè)安置。農(nóng)民失地后被安置在另一個(gè)位置上，從而保證財(cái)政收入來(lái)源總數(shù)不變，新單位為其提供各種保障。稅收型財(cái)政中，企業(yè)有了明確的市場(chǎng)主體地位，農(nóng)民的社會(huì)保障由財(cái)政支付，這也就實(shí)現(xiàn)了貨幣補(bǔ)償安置為主的國(guó)家責(zé)任轉(zhuǎn)型。另一方面，國(guó)家財(cái)政的主要來(lái)源也決定了補(bǔ)償?shù)臄?shù)額。家財(cái)型財(cái)政中，企業(yè)是國(guó)家的財(cái)產(chǎn)，國(guó)家當(dāng)然會(huì)對(duì)之投入更多。相應(yīng)的，為減少財(cái)政支出，征地農(nóng)民的補(bǔ)償就會(huì)較少。落后型稅收財(cái)政中，土地是財(cái)政收入的主要來(lái)源，直到農(nóng)民參與土地收益分紅，才逐漸改變這種情況，實(shí)現(xiàn)向先進(jìn)型的稅收財(cái)政類型轉(zhuǎn)變。

第二，國(guó)家利益向公共利益的轉(zhuǎn)型。家財(cái)型財(cái)政“強(qiáng)調(diào)收入與公眾無(wú)關(guān)，不需要公眾的同意”[31] 。這意味著它注重國(guó)家利益，土地征收中也保護(hù)國(guó)家利益。稅收型財(cái)政關(guān)注社會(huì)與國(guó)家之間的關(guān)系，這也是公共財(cái)政中公共利益的題中必有之義。在土地征收的標(biāo)準(zhǔn)上，“八二憲法”重提公共利益，《土地管理法》《物權(quán)法》《民法典》等法律確定了公共利益原則，2019年《土地管理法》中公共利益范圍的確定，公共財(cái)政的支出逐漸在征收制度中體現(xiàn)和明確。

在財(cái)政治理中，國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化就體現(xiàn)為財(cái)政的公共性轉(zhuǎn)型。之所以財(cái)政具有這樣重要的作用，本質(zhì)上是因?yàn)樨?cái)政收入、支出撥付以及政策實(shí)施，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的重要物質(zhì)基礎(chǔ)[32] 。那么在新時(shí)代之下，公共財(cái)政需要在以下幾個(gè)方面對(duì)土地征收的相關(guān)問(wèn)題予以保障：

第一，在公共財(cái)政的支出方面，應(yīng)當(dāng)加大地方法治社會(huì)和基層民主建設(shè)的投入。農(nóng)民在征地中容易受到權(quán)利侵害，這就要求一方面要加大基層民主建設(shè)投入，擴(kuò)寬征地農(nóng)民反映意見(jiàn)和建議的渠道，例如通過(guò)征求意見(jiàn)、聽(tīng)證甚至是村民代表監(jiān)督的方式在程序上保證土地征收過(guò)程的透明性，從而減少地方政府和基層政府的權(quán)力空間，保證基層民主落到實(shí)處。另一方面，加大地方法治社會(huì)建設(shè)，明確在土地征收過(guò)程中法律秩序的運(yùn)行，能夠讓人們自覺(jué)守法，發(fā)生問(wèn)題時(shí)能通過(guò)司法，而非群體性糾紛的方式來(lái)解決。

第二，公共財(cái)政應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村基本保障和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策支持。一方面，加大對(duì)農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、就業(yè)保險(xiǎn)等社會(huì)保障的投入，使得農(nóng)民在醫(yī)療和子女教育等方面有較好的保障，使失地農(nóng)民從土地保障進(jìn)入到社會(huì)保障。另一方面，加大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)惠政策，健全農(nóng)村公共就業(yè)服務(wù)和終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度。對(duì)失地農(nóng)民或者集體組織開(kāi)辦企業(yè)能夠給予稅收上的優(yōu)惠，使得其能夠有效地利用貨幣補(bǔ)償金。加大對(duì)失地農(nóng)民的勞動(dòng)技能培訓(xùn)，擴(kuò)寬失地農(nóng)民的就業(yè)渠道，讓安置補(bǔ)償金真正起到安置的作用[33]。

第三，處理好中央與地方的關(guān)系。通過(guò)劃分中央與地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)，確定各自在土地征收和整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)中的地位。通過(guò)《憲法》《財(cái)政法》《預(yù)算法》等法律規(guī)定中央和地方的權(quán)責(zé)，以及它們?cè)谪?cái)政上運(yùn)行的程序，做到中央在財(cái)政問(wèn)題上，既能放得開(kāi)又能收得回;地方政府既具有活力，可以發(fā)揮能動(dòng)優(yōu)勢(shì)，又能夠守法，保障農(nóng)民權(quán)利。

注釋：

① 財(cái)政社會(huì)學(xué)是社會(huì)學(xué)的一門分支，它考察“稅收和公共財(cái)政是如何影響政治、經(jīng)濟(jì)、文化、制度和歷史因素，以及如何受到這些因素影響的”。見(jiàn)John L， Campbell. The State and Fiscal Sociology[J].Annual Review of Sociology， 1993（19）：13-185.

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（責(zé)任編輯：王鐵軍）