肖高華

摘 要： 在金融監(jiān)督近代轉(zhuǎn)型中，朝野從銀行監(jiān)督、證券監(jiān)督、保險監(jiān)督等方面提出了諸多官廳金融監(jiān)督制度主張。雖然不同歷史時期因政權(quán)更替等因素政府對金融市場的監(jiān)督力有強弱之別，但時賢官廳監(jiān)督主張大體上均蘊含著國家權(quán)力與市場權(quán)利的價值訴求。這些不但為當(dāng)年金融監(jiān)督制度體系的構(gòu)建提供了一定的輿論準(zhǔn)備與智力支持，而且能為當(dāng)前我國金融領(lǐng)域中實現(xiàn)“政府有為”與“市場有效”提供某些有益的參考。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)督;國家權(quán)力;市場權(quán)利;近代中國

文章編號：2095-5960（2021）06-0048-09;中圖分類號：F832;文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

官廳金融監(jiān)督是政府運用國家權(quán)力對金融市場進(jìn)行合理調(diào)控的重要手段，近代不同時期國家政治權(quán)威有所差異，但朝野都較為關(guān)注政府對金融領(lǐng)域的監(jiān)督，并從不同角度提出了多種金融監(jiān)督主張。金融監(jiān)督無疑是近年來學(xué)界的研究熱點，代表性成果有萬立明的《近代中國銀行監(jiān)理官制度的發(fā)展軌跡及其啟示》、劉平的《近代中國銀行業(yè)監(jiān)理官制度述論》、鄒進(jìn)文的《近代中國證券監(jiān)管思想的演變探析》、蘭日旭的《近代中國銀行監(jiān)管體系探析——基于政府與銀行公會的視角》。然而以往研究較為集中于政府層面的金融監(jiān)督實踐，對政學(xué)兩界官廳金融監(jiān)督思想的研究較為薄弱，尤其是對其背后蘊含的國家權(quán)力與市場權(quán)利之間的張力關(guān)注不足。本文以政府與市場關(guān)系為視角，對近代不同時期的金融監(jiān)督制度主張進(jìn)行系統(tǒng)的考察與分析，以深化對金融監(jiān)督近代轉(zhuǎn)型的認(rèn)識并為金融市場中實現(xiàn)“政府有為”與“市場有效”提供某些借鑒。

一、近代官廳銀行監(jiān)督制度設(shè)計

清末財政清理中，政府對銀錢業(yè)的監(jiān)督提上了議事日程。如度支部道：“若無管理之規(guī)條，恐各項銀行必致自為風(fēng)氣，則財政仍無整齊之日”。[1]此時雖無專門性銀行監(jiān)督法規(guī)，但頒布了《大清銀行則例》等，政府對銀行的監(jiān)督開始啟動。清末時期官廳銀行監(jiān)督的目標(biāo)是使國家權(quán)力介入銀錢業(yè)市場，確保政府財政收入，呈現(xiàn)出市場權(quán)利服從國家權(quán)力的傾向。北洋時期雖然中央政府權(quán)威式微，但頒布了《各省官銀錢行號監(jiān)理章程》《中國銀行監(jiān)理官服務(wù)章程》等，對國家權(quán)力與銀行市場權(quán)利進(jìn)行了某些規(guī)定。與清末時期相比，北洋政府介入銀行市場的目標(biāo)更在于避免市場運行風(fēng)險。因國家權(quán)力不足，再加上一戰(zhàn)期間中國有一個短暫的經(jīng)濟發(fā)展機遇，政府對銀行監(jiān)督的力度下降。國民政府時期，銀行業(yè)存在巨大金融風(fēng)險，加之中央政治權(quán)威有所增強，加快了銀行監(jiān)督的步伐，頒布了《金融監(jiān)理局組織條例》《金融監(jiān)理局檢查章程》等，政府力圖強力介入銀行市場。近代不同歷史時期皆注重銀行監(jiān)督法律法規(guī)建設(shè)，銀行監(jiān)督制度體系得以初步構(gòu)建。

就銀行監(jiān)督主體而言。清末時期的銀行監(jiān)管主體機構(gòu)為度支部，“總分各行須造報營業(yè)資財，切實報告，由總行呈送度支部查核”。[2]清廷改戶部銀行為大清銀行，并厘定了各銀行則例，確立了大清銀行的中央銀行地位，以加強政府對銀行市場的監(jiān)督。除度支部之外，中央銀行對銀行市場有一定監(jiān)督權(quán)。當(dāng)然，此種監(jiān)督還剛萌芽，且與度支部之間的監(jiān)督權(quán)限不清。北洋時期對銀行的監(jiān)督權(quán)歸屬財政部、幣制局。財政部代表國家權(quán)力綜合考核各銀行，派員進(jìn)行稽查。當(dāng)然，財政部的監(jiān)督側(cè)重于行政管理方面，而貨幣市場監(jiān)督則由幣制局負(fù)責(zé)。國民政府建立之初設(shè)立金融監(jiān)理局，其第一科負(fù)責(zé)對銀行業(yè)的監(jiān)督。金融監(jiān)理局被撤銷后對銀行業(yè)的監(jiān)督由錢幣司接管。[3]抗戰(zhàn)時期，對銀行的監(jiān)督由財政部監(jiān)督向由財政部與四聯(lián)總處共同監(jiān)督轉(zhuǎn)變。此外，通過財政部的授權(quán)，中央銀行、省財政廳成為銀行監(jiān)督機關(guān)。[4]銀行監(jiān)督從財政主管機關(guān)監(jiān)督向財政主管機關(guān)與中央銀行混合監(jiān)督轉(zhuǎn)變，有益于財政監(jiān)督與金融監(jiān)督的分離。

就銀行監(jiān)督客體而言。晚清時期度支部對各銀錢業(yè)實行統(tǒng)一監(jiān)督，既包括新式銀行又涵蓋錢莊、錢鋪、票號等，且注重加強對專業(yè)銀行的監(jiān)督。北洋時期注重銀行準(zhǔn)入退出、貨幣發(fā)行、業(yè)務(wù)經(jīng)營等方面的監(jiān)督，對有導(dǎo)致金融風(fēng)險之處即予以懲罰，且外商在華銀行納入了官廳銀行監(jiān)督范圍。國民政府時期，有關(guān)銀行章程則例之審核、銀行業(yè)務(wù)及財產(chǎn)事項之檢查等都屬于銀行監(jiān)督范圍。國民政府強調(diào)對貨幣的監(jiān)督，意在整頓紙幣發(fā)行混亂的局面。

在銀行監(jiān)督近代轉(zhuǎn)型中，時賢從銀行監(jiān)理官、中央銀行監(jiān)督、貨幣發(fā)行監(jiān)督等監(jiān)督主體、監(jiān)督客體方面，就國家權(quán)力如何監(jiān)督銀行市場進(jìn)行了深入探討。

關(guān)于銀行監(jiān)理官制度設(shè)計。清末財政清理中國家權(quán)力開始強力介入銀行市場，銀行監(jiān)理官制度應(yīng)運而生。在銀行監(jiān)理官制度實施之前曾短暫地實施過銀行考察員制度，由財政部、商部各派一人擔(dān)任。1908年，度支部奏請派遣監(jiān)理官，銀行考察員制度廢止。監(jiān)理官有權(quán)隨時檢查大清銀行總行及其分行的現(xiàn)金、賬簿等。度支部作為銀行監(jiān)督機關(guān)可隨時派員與銀行監(jiān)理官一同查核。在派駐銀行監(jiān)理官之前，對銀行業(yè)的監(jiān)督由財政監(jiān)理官兼理，自設(shè)立銀行監(jiān)理官后“所有各省財政監(jiān)理官，均毋庸監(jiān)管銀行事，以專責(zé)成”[5]，萌發(fā)出財政監(jiān)督與金融監(jiān)督分離的趨勢。銀行監(jiān)理官制度的啟動，體現(xiàn)出國家權(quán)力對銀行市場的監(jiān)督有所強化。銀行監(jiān)理官制度為北洋政府所繼承，監(jiān)理官承財政總長之命監(jiān)督銀行事務(wù)，隨時檢查銀行之簿記、金庫、準(zhǔn)備金狀況、票據(jù)等。銀行監(jiān)理的范圍包括一般銀行、專業(yè)銀行、外商及中外合資銀行。[6]國民政府時期對銀行監(jiān)理官制度反而不夠重視，只在農(nóng)商行等少數(shù)銀行實施，雖后來派遣范圍擴大到各省銀行，但到抗戰(zhàn)后期銀行監(jiān)理官制度被廢止。

對于銀行監(jiān)理官制度輿論界有著不同的看法。一種觀點認(rèn)為，銀行監(jiān)理官制度在銀行監(jiān)督中發(fā)揮了重要作用，“對于銀行本身有很大的利益”“對于國家社會也有很大的幫助”。[7]另一種觀點認(rèn)為，銀行監(jiān)理官的作用有限，不能把銀行監(jiān)督的重任寄托于其身上。[8]在近代銀行監(jiān)理官曾在事前審核銀錢行莊放款業(yè)務(wù)、事后抽查銀錢行莊放款用途等方面行使監(jiān)督職權(quán)，對于加強政府對銀行市場的監(jiān)督、促使銀行業(yè)務(wù)納入正軌，發(fā)揮了某些積極作用。當(dāng)然，銀行監(jiān)理官畢竟因數(shù)量有限，難以對全國廣大區(qū)域的各銀行實施監(jiān)督，再加上有些監(jiān)理官素養(yǎng)不足等因素，難以取得令人滿意的效果，因而國民政府時期最終被廢止。

關(guān)于中央銀行監(jiān)督制度設(shè)計。中央銀行監(jiān)督屬于現(xiàn)代金融監(jiān)督范疇，清末時期，胡燸棻、宋育仁、容閎等人建議設(shè)立中央銀行來強化國家權(quán)力對銀行市場的監(jiān)督。胡燸棻主張在京城設(shè)立歸戶部管理的官家銀行，在省會或通商碼頭設(shè)立由藩司經(jīng)理或關(guān)道總核的分行。宋育仁上奏提出設(shè)立國家銀行，以便解截支撥各款統(tǒng)歸國家銀行，不致有出納經(jīng)手之侵漁等弊。容閎主張賦予國家銀行稽查分行的權(quán)能，“如各行有違例情事，可派委員至總行查賬”。[9]清末時賢已表達(dá)出實行中央銀行監(jiān)督之意，由中央銀行代表國家行使對各銀行的監(jiān)管職權(quán)。清末財政清理期間中央銀行監(jiān)督主張不斷提出，說明政府對銀行市場的監(jiān)督受到普遍關(guān)注。當(dāng)然，因清廷覆滅的中央銀行監(jiān)督并未能真正付諸實施。

北洋時期中央政治權(quán)威弱化，政府對金融市場的監(jiān)督力下降，中央銀行監(jiān)督并未提上政府議事日程。當(dāng)然，鑒于銀行市場混亂，存在著極大的金融風(fēng)險，少數(shù)輿論界人士認(rèn)為“國家萬不能不監(jiān)核而操其大權(quán)”[10]，主張將分散在各地的抵押銀行、勸業(yè)興業(yè)銀行等組織起來，以便中央銀行實行監(jiān)督稽核?？傊?，北洋時期輿論界少數(shù)人贊成由中央銀行掌握金融監(jiān)管之大權(quán)，促使中央銀行監(jiān)督成為整個銀行監(jiān)管體系的中樞，以此來解決金融市場亂象。因政府對金融市場的監(jiān)督力下降，中央銀行監(jiān)督制度并未進(jìn)入政府層面。

國民政府建立后，“四行”的中央銀行地位得以確立，但中央銀行監(jiān)督仍不健全，金融市場依然混亂。吳承禧、章乃器等人就如何健全中央銀行監(jiān)督制度提出了一些具體建議。一是貨幣發(fā)行權(quán)集中于中央銀行。吳承禧指出，中央銀行是調(diào)劑金融的唯一機關(guān)，在拯救商業(yè)銀行危險、鎮(zhèn)定金融恐慌、抑制信用膨脹等方面有著重要作用，我國紙幣紊亂的主因是缺乏中央銀行監(jiān)督而發(fā)行鈔票的銀行太多，貨幣發(fā)行權(quán)應(yīng)集中于中央銀行。[11]當(dāng)年貨幣發(fā)行的銀行過多，政府難以對銀行市場進(jìn)行監(jiān)督，要使貨幣信用鞏固，非采用貨幣發(fā)行集中制，限制發(fā)行的資格，將貨幣發(fā)行權(quán)歸之于中央銀行不可。二是全國現(xiàn)金準(zhǔn)備集中于中央銀行。章乃器主張建立強有力的中央銀行，集中全國的現(xiàn)金準(zhǔn)備，適宜的運用金融力量，以保持金融市場之完整與活動，消除金融恐慌。[12]三是提高中央銀行地位使其成為調(diào)控全國金融的總樞紐。輿論界的主張，為國民政府時期中央銀行監(jiān)督制度的確立與完善奠定了理論基礎(chǔ)。

在現(xiàn)代銀行制度體系中，中央銀行為銀行系統(tǒng)的神經(jīng)中樞，負(fù)有監(jiān)督商業(yè)銀行的責(zé)任。面對銀行市場的混亂局面，近代不同歷史時期朝野皆呼吁設(shè)立中央銀行或提高中央銀行地位，以強化政府對銀行市場的監(jiān)督。清末時期，政府欲強化對金融市場的介入，中央銀行監(jiān)督制度開始啟動，然因清王朝覆滅而終止。北洋政府對金融市場的介入弱化，中央銀行監(jiān)督未進(jìn)入政府考慮范圍。國民政府建立后，中央銀行監(jiān)督制度正式確立。中央銀行監(jiān)督制度的實施，在集中貨幣發(fā)行、集中準(zhǔn)備金、控制市場信托等方面發(fā)揮了某些積極作用。當(dāng)然，因受各種條件的限制，中央銀行監(jiān)督制并沒有達(dá)到預(yù)期效果。國民政府強力介入金融市場，并沒有能有效解決政府與市場關(guān)系的問題，反而滋生了政府自身的腐敗。

關(guān)于貨幣發(fā)行監(jiān)督制度設(shè)計。銀行監(jiān)督客體范圍較為廣泛，在銀行監(jiān)督近代轉(zhuǎn)型中朝野對于貨幣發(fā)行監(jiān)督十分關(guān)注。晚清尤其是清末時期，貨幣發(fā)行異常紛亂，金融市場動蕩。時賢主張從禁用私錢、度支部發(fā)行正式紙幣、嚴(yán)禁濫發(fā)鈔票等方面來加強政府對貨幣發(fā)行的監(jiān)督。一是禁用私錢。道光年間兩江總督陶澍與林則徐共同提出加強對貨幣發(fā)行的監(jiān)督，主張“自鑄銀幣;適當(dāng)限制洋錢;統(tǒng)一錢法，禁用私錢”[13]。清末時期陳璧上奏禁用私錢，并奏請劃一幣制，派欽差大臣分赴各省歸并銅幣局廠，銀幣專門由度支部總廠鑄造，各省分廠概令停止。面對銅元充斥，御史孫培元奏請一律嚴(yán)禁銅元私鑄。[14]二是由度支部發(fā)行正式紙幣。鑒于各地發(fā)行的銀錢官票太濫，隱患無窮，陳璧建議由度支部發(fā)行正式紙幣，以挽救金融混亂局面。[15]三是嚴(yán)禁濫發(fā)鈔票。鄭觀應(yīng)呼吁加強對貨幣發(fā)行的監(jiān)督，防止濫發(fā)鈔票，反對錢莊在準(zhǔn)備金不足的情況下濫發(fā)銀票。他說：“商銀行所出者，必須經(jīng)官驗看，核其存庫銀錢若干，始準(zhǔn)出票若干?！盵16]晚清時期銅元充斥，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)耗損、工業(yè)束縛、商業(yè)虧折、債權(quán)損失等諸多弊害。[17]清末時期朝野主張加強政府對貨幣發(fā)行的監(jiān)督，以改變金融市場上銅元充斥、市面紊亂的狀況。

北洋時期在政府與市場關(guān)系上金融市場獨立經(jīng)營性較強，貨幣發(fā)行幾乎沒有納入政府監(jiān)督范圍。國民政府建立后中央權(quán)威增強，為貨幣發(fā)行權(quán)監(jiān)督提供了一定條件。時賢以“單一主義”貨幣發(fā)行理論為基礎(chǔ)，主張加強政府對幣制的監(jiān)督。吳一夫指出，貨幣發(fā)行必須有相當(dāng)數(shù)額，避免供過于求引起恐慌，同時必須采用單一發(fā)行主義，以免幣制復(fù)雜。[18]“裕孫”發(fā)文指出，銀行發(fā)行事務(wù)與營業(yè)事務(wù)應(yīng)嚴(yán)格劃分，不得混淆，非有法定準(zhǔn)備不得濫發(fā)。[19]朝野強調(diào)貨幣發(fā)行權(quán)專屬中央，嚴(yán)格限制發(fā)行總量，以調(diào)劑供求兩方之盈虛，防止偽造、變造等不正手段的發(fā)生。貨幣發(fā)行權(quán)屬于國家權(quán)力而非市場權(quán)利，但是對政府貨幣發(fā)行權(quán)也應(yīng)有相應(yīng)制約。從國民政府后期以政府名義濫發(fā)紙幣、造成嚴(yán)重的金融恐慌等情況來看，說明國家權(quán)力在金融市場的過度膨脹、完全忽視金融市場權(quán)利，并非解決金融市場亂象的良策。

清末時期實行“四審一罰”銀行監(jiān)督制度，對銀行注銷、紙幣發(fā)行、定期報告、組織變更等審核，對違法行為進(jìn)行懲罰，政府對銀行市場的監(jiān)督有所強化。北洋時期大體上承襲晚清時期的銀行監(jiān)督制度，但因政治權(quán)威不足國家權(quán)力難以介入金融市場。當(dāng)然，北洋時期也不是一味強調(diào)政府對銀行市場的監(jiān)督，而是對政府監(jiān)督權(quán)與銀行經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了某些界定，賦予銀行市場一定的自主經(jīng)營權(quán)。國民政府時期政治權(quán)威有所強化，為國家權(quán)力對金融市場的強力介入奠定了一定的基礎(chǔ)。在金融監(jiān)理局設(shè)置問題上雖一度遭到銀行市場力量的反對，但最終付諸實施。抗戰(zhàn)時期對銀行市場的監(jiān)督更為強化，政府明令“各地銀樓業(yè)應(yīng)遵守中央銀行會定金價辦法公布市價，不得專由該同業(yè)私議市價”[20]。雖然近代銀行監(jiān)督制度設(shè)計存在著諸多缺陷，尤其是受歷史條件的限制，穩(wěn)定金融市場等訴求并沒有實現(xiàn)，國民政府后期反而出現(xiàn)嚴(yán)重的金融危機。但是，朝野對政府監(jiān)督權(quán)與銀行經(jīng)營權(quán)分離、中央銀行與商業(yè)銀行分離、金融監(jiān)督權(quán)與財政監(jiān)督權(quán)分離等方面進(jìn)行了某些探索，具有一些積極價值。在這些制度主張中既注重加強政府對銀行市場的監(jiān)督，又注重界定政府監(jiān)督權(quán)邊界，防止政府過度干預(yù)銀行業(yè)務(wù)領(lǐng)域。在不同歷史階段，度支部、財政部等派出監(jiān)理官隨時檢查銀行票據(jù)、現(xiàn)金、賬簿等項，但不能干預(yù)銀行具體的經(jīng)營事務(wù)。這樣，將銀行業(yè)的經(jīng)營權(quán)、利權(quán)與政府的監(jiān)督權(quán)截然分開，力圖在強化國家權(quán)力的同時不損害銀行市場的效率，這對于如何達(dá)到“有為政府”與“有效市場”之間的平衡有某些參考價值。

二、近代官廳證券監(jiān)督制度設(shè)計

鴉片戰(zhàn)爭后，魏源等人將域外公司制度介紹到中國，洋務(wù)運動期間，容宏等人更是按股份制管理模式提出《聯(lián)設(shè)新輪船公司章程》。隨著一批股份制公司的創(chuàng)設(shè)，證券市場開始形成。但是，域外金融資本進(jìn)入中國市場，外商與國內(nèi)商人的金融投機，引發(fā)了大規(guī)模的金融風(fēng)潮，對證券市場沖擊巨大。如何對證券市場加以監(jiān)督，成為政府迫切需要解決的問題。清末財政清理中政府對證券市場的監(jiān)督增強。1904年頒布的《公司律》規(guī)定：股份公司成立和發(fā)行股份要進(jìn)行信息披露，設(shè)立查賬人對股份制公司進(jìn)行監(jiān)督，對違反規(guī)定者予以懲罰，標(biāo)志著國家權(quán)力對證券市場的監(jiān)督正式啟動。

民國時期證券交易市場依然存在著諸多弊端，經(jīng)營投機者有串通經(jīng)紀(jì)人為預(yù)約交易、公司職員操縱本公司所發(fā)行之證券等行為，交易所經(jīng)紀(jì)人有侵蝕經(jīng)手費、違法私自買賣等行為，交易所及其職員有買賣本所股票、推卸賠償損失等行為。北洋政府頒布《證券交易所法》等規(guī)定：證券監(jiān)督權(quán)歸屬農(nóng)商部，必要時派出臨時視察員檢查證券交易所的業(yè)務(wù)賬簿等。[21]若單從法規(guī)來看，北洋政府對證券市場監(jiān)督的范圍較廣，包括對證券交易所經(jīng)營業(yè)務(wù)的檢查、從業(yè)人員的監(jiān)管、交易所數(shù)量及場所的限制、股票交易的監(jiān)管等方面。若證券交易市場有違背法令、妨害公益等行為時，農(nóng)商部得采取解散、停止?fàn)I業(yè)等處分。當(dāng)然，北洋時期尤其是袁世凱死后軍閥割據(jù)，中央政治權(quán)威不足，政府對證券市場的監(jiān)督能力自然也有限。國民政府時期，隨著中央政治權(quán)威的增強，對證券市場的監(jiān)督有所強化。國民政府成立之初，證券監(jiān)督權(quán)歸屬財政部金融監(jiān)理局第二科。金融監(jiān)督局撤銷后證券監(jiān)督權(quán)由財政部錢幣司接管。此外，工商部也有一定的監(jiān)督權(quán)。國民政府頒布《交易所法》規(guī)定證券交易所不得為本所股票之買賣等，在一定程度上推動了證券監(jiān)督的近代轉(zhuǎn)型。

面對證券市場的亂象，近代朝野人士力主加強政府對證券市場的監(jiān)督，并從以下幾個方面提出了諸多的應(yīng)對建議：

其一，嚴(yán)禁股票私相買賣。在對1883年上海股市風(fēng)潮進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上，有人發(fā)文揭露股票市場私自買賣的弊端道：“有以此為業(yè)從中取利者，則又上下其手，稍有不知市面信息之人，無不為所蒙蔽……故仆以為有害于市面者，緣其以股份為賣買也?！盵22]有人發(fā)文反對股票私自買賣，建議尋求妥善辦法，以絕其弊。他說：“然使仍舊買賣，則弊終不絕，或者嚴(yán)禁代客買賣，凡欲退股者仍以原票還之公司，期以一月或半月為之另招新戶，給還原本，此外概無私相買賣之人，則一切刁猾之徒無計可施，而股份市面不敢明目張膽，如從前空盤之紛紛?！盵23]有人文指出：“故此時而欲使市面有所轉(zhuǎn)機，莫如禁止此事，與買賣空盤，一例同禁，庶事歸實際而財不虛縻?！盵24]在當(dāng)年股票市場缺乏制度規(guī)范，私自買賣存在著極大弊端。因而，時賢極力揭露股票市場輾轉(zhuǎn)相授的弊端，紛紛反對股票私相買賣，以防范金融風(fēng)險。

其二，嚴(yán)格審查股份制公司之設(shè)立資格。在證券市場較為規(guī)范的國家，每設(shè)立股份制公司，必呈請政府由商業(yè)主管部門派員查勘，各種事實可憑，始準(zhǔn)創(chuàng)立。鑒于當(dāng)年我國股份制公司極不規(guī)范，鐘天緯、鄭觀應(yīng)等人極力呼吁，對于股份制公司的設(shè)立應(yīng)予以嚴(yán)格的資格審查。鐘天緯指出，中國宜仿照世界上股份公司規(guī)范的國家之成例，凡立公司必經(jīng)政府派人查考，酌定章程，務(wù)使總辦不能獨自掌握大權(quán)，而應(yīng)以各股東公論為斷。[25]鄭觀應(yīng)指出，凡創(chuàng)立股份制公司，必須提出申請，明確列舉股東何人、股本若干、所辦何事等事項，呈請地方政府注冊，如不注冊則屬于違法金融，有事地方政府及其官員不準(zhǔn)辦理。[16]總之，時賢主張對設(shè)立股份公司進(jìn)行嚴(yán)格的資格審查，以消除證券市場之積弊。

其三，嚴(yán)禁濫設(shè)證券交易所。當(dāng)年證券交易市場極不規(guī)范，各證券交易所存在著資本薄弱、經(jīng)紀(jì)人投機取巧等現(xiàn)象。馬寅初、穆藕初、楊蔭溥等人對如何加強證券交易監(jiān)督問題進(jìn)行了深入探討。馬寅初反對濫設(shè)證券交易所，主張對于那些資本不夠充足、管理及組織之不善的交易所，政府應(yīng)及時予以取締。[26]穆藕初強烈要求嚴(yán)格規(guī)范證券交易，禁止非本業(yè)者作證券交易所經(jīng)紀(jì)人，以便于防止行業(yè)外人士投機取巧，禁止證券交易所職員于本所私做交易以防監(jiān)守自盜，禁止證券交易所交易本所股票，禁止證券交易所重要人物私設(shè)銀行以防任意挪移本所經(jīng)濟，等等。[27]楊蔭溥呼吁，在《中國交易所論》一書中，提出了與穆藕初極為類似的主張。[28]總之，針對證券市場的混亂局面，時賢紛紛主張加強對證券市場的整頓，嚴(yán)禁濫設(shè)證券交易所，嚴(yán)格規(guī)定證券交易所經(jīng)紀(jì)人的資格，嚴(yán)格公開證券交易所賬目。他們主張對于證券交易市場上的各種弊端，政府應(yīng)及時補救或取締，以期實現(xiàn)證券交易市場的逐漸規(guī)范。

其四，以“專官專律”強化證券監(jiān)督。清末官制改革中增強了政府對證券市場的監(jiān)督，但缺乏專門性的監(jiān)督機構(gòu)、監(jiān)督人員、監(jiān)督法規(guī)，在證券監(jiān)督實踐中容易出現(xiàn)各種漏洞。鑒于此，陳熾主張政府立“專官專律”以加強對證券市場的監(jiān)管，確保股民權(quán)益。他說：“不立專官、定專律，則商情終抑，而商務(wù)必不能興?！盵29]陳熾提出的對證券市場的監(jiān)督實行“專官專律”的主張，在晚清時期并沒有付諸實施。北洋時期正式頒布了《證券交易所法》， 以“專律”對證券領(lǐng)域中政府監(jiān)督權(quán)與證券市場的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了規(guī)定。

其五，注重公債監(jiān)督。公債是近代尤其是民國時期證券交易市場上的重要標(biāo)的物，加強公債監(jiān)督是朝野人士必須思考的問題。從政府層面上來說，當(dāng)年規(guī)定財政部為商辦鐵路、廠礦等借用外債必經(jīng)中央核準(zhǔn)方可借給，“若無奏準(zhǔn)案據(jù)，而私自借給者，無論曾否訂立合同，國家概不承認(rèn)。設(shè)有事故，亦不能為之代追”[30]。張謇主張加強外債監(jiān)督，防范債務(wù)風(fēng)險。他說：“外債可借，但借時即須為還計，用于生利可，用于分利不可，而用之何事，用者何人，用于何法，尤不可不計?！盵31]當(dāng)然，因當(dāng)年國勢衰弱尤其是北洋時期政治權(quán)威嚴(yán)重不足，政府根本無法實現(xiàn)對公債的有效監(jiān)督。但時賢提出的有關(guān)加強外債監(jiān)督、防范債務(wù)風(fēng)險的思想主張不乏其積極價值。

對于證券市場規(guī)范的國家而言，其股票的漲跌是以公司之盛衰為轉(zhuǎn)移，故股民會選擇較為穩(wěn)妥的公司購買若干股票，股民之間不會無規(guī)范地輕易互相買賣股票;近代我國證券市場投機現(xiàn)象非常嚴(yán)重，股民以股票買賣為經(jīng)營之道，其所注意者僅在于股票之漲跌，而于公司的盛衰均置之不問，對于股票漲落的真正原因置若罔聞。某一公司剛剛設(shè)立，股民不問公司事業(yè)之成功與否，往往一股風(fēng)似的爭相購買，而股票因之而飛漲，反之一旦有人減價出售則又以為該股票暴跌，遂致減價而亦無人承受，導(dǎo)致出現(xiàn)各種金融風(fēng)險，嚴(yán)重?fù)p害社會大眾利益。事實上，在證券市場嚴(yán)格規(guī)范的條件下，股民不必關(guān)注股票的價值若何，只要關(guān)注股份公司的盛衰即可，而近代我國證券市場“皆不以股票為事，而以股票之價為事”，可謂真買股者少而真買股票之價者多，造成股票市場的混亂。正如時人所描繪道：“夫至不欲分利，而惟當(dāng)前股價之漲落是務(wù)，則宜其不察事之確否，人之能否利之穩(wěn)否，而每一事也，人皆爭買股票以去，而創(chuàng)辦公司礦務(wù)者因得大售其術(shù)，而紛紛踵起也……而股份從此大壞，市面亦從此大衰?！?[23]面對此種情況，時賢紛紛主張嚴(yán)禁股票私相買賣、嚴(yán)格審查股份制公司之設(shè)立資格、嚴(yán)禁濫設(shè)證券交易所、以“專官專律”強化證券監(jiān)督，但若有股票投機情事，“則政府可隨時禁限之”[32]。這些證券監(jiān)督制度主張，是時賢面對近代我國證券市場混亂局面，就政府應(yīng)如何應(yīng)對的有益思考，至今仍然具有某些參考價值。

三、近代官廳保險監(jiān)督制度設(shè)計

官廳保險監(jiān)督即政府對保險業(yè)成立、經(jīng)營等方面的監(jiān)督。清末官制改革中欲加強政府對保險市場的監(jiān)督，頒布《保險業(yè)章程》等對保險業(yè)的監(jiān)督機構(gòu)、經(jīng)營范圍、違規(guī)處罰等進(jìn)行了一些規(guī)定：即保險監(jiān)督機構(gòu)為農(nóng)工商部;保險業(yè)經(jīng)營應(yīng)先呈請農(nóng)工商部及該管地方官立案待注冊后方準(zhǔn)營業(yè)，保險公司或公會的市場業(yè)務(wù)財產(chǎn)受農(nóng)工商部及該管地方官監(jiān)督;農(nóng)工商部注重對保險市場的事前、事中和事后監(jiān)督，對違反保險法規(guī)的予以處罰。北洋政府時期頒布了《保險業(yè)法案》等，從保險監(jiān)督機關(guān)、監(jiān)督范圍、違規(guī)處罰等方面，就國家權(quán)力對保險市場的監(jiān)督進(jìn)行了規(guī)定：保險監(jiān)督機關(guān)為農(nóng)商部工商司，由其負(fù)責(zé)保險業(yè)務(wù)之監(jiān)督檢查工作;保險監(jiān)督的范圍包括準(zhǔn)入準(zhǔn)出之監(jiān)管、兼營兼業(yè)之限制、信息披露之監(jiān)管、責(zé)任準(zhǔn)備金之監(jiān)管等諸多方面;對于保險業(yè)中有偽造公定市價或以不正當(dāng)之方法擾亂市價等違規(guī)行為者，政府得予以處罰。這些既為政府對保險市場的監(jiān)督又為保險市場的獨立經(jīng)營提供了法律依據(jù)。

國民政府時期頒布《保險條例草案》《保險法》《保險監(jiān)理局組織規(guī)章草案》等，對保險市場的監(jiān)督有所強化。在監(jiān)督機關(guān)上，國民政府成立之初，保險監(jiān)督權(quán)歸屬財政部金融監(jiān)理局第二科，金融監(jiān)理局裁撤后由財政部錢幣司接管保險監(jiān)督權(quán)。除了財政部擁有保險監(jiān)督權(quán)之外，還先后有工商部、實業(yè)部握有此項權(quán)力。工商部之下的商業(yè)司對保險業(yè)有審核及監(jiān)督之權(quán)。后來撤銷工商部成立實業(yè)部后，保險監(jiān)督權(quán)歸屬于實業(yè)部的下設(shè)機構(gòu)商業(yè)司。雖然財政部、工商部（后為實業(yè)部）對保險監(jiān)督發(fā)揮了一些作用，但并非專門的保險監(jiān)督機關(guān)，監(jiān)督效能還是有限。因而，在全面抗戰(zhàn)時期正式成立保險監(jiān)理局作為專門的監(jiān)督機關(guān)，體現(xiàn)了政府對保險市場的監(jiān)督進(jìn)一步加強。國民政府時期，保險監(jiān)督的范圍較廣，包括準(zhǔn)入準(zhǔn)出的監(jiān)管、經(jīng)營業(yè)務(wù)監(jiān)管、違規(guī)懲處等等。凡欲設(shè)立保險公司須由發(fā)起人呈請相關(guān)監(jiān)督機關(guān)核準(zhǔn)注冊，發(fā)給執(zhí)照后方準(zhǔn)營業(yè)。為監(jiān)督各保險公司業(yè)務(wù)，官廳監(jiān)督機關(guān)有權(quán)檢查被保險的貨物物主是否有囤積行為。

在近代保險監(jiān)督制度體系創(chuàng)設(shè)中，時賢就政府如何介入保險市場進(jìn)行了深入思考，并從以下幾個方面提出了諸多保險監(jiān)督之主張。

其一，實行保險干涉主義。在世界各國所實行的保險監(jiān)督中，通常有三種主要形式，即公示主義、準(zhǔn)則主義、干涉主義。郭雨東建議在我國應(yīng)以國家權(quán)力為重，實行保險干涉主義。其理由是我國保險教育未普及，保險思想不發(fā)達(dá)，為保護(hù)保險關(guān)系者——保險人、被保險人、受益人的權(quán)利起見，自以采取保險干涉主義最為妥當(dāng)，以國家權(quán)力來培育市場權(quán)利。同時，他進(jìn)一步對保險業(yè)的核準(zhǔn)、經(jīng)營等方面如何實行干涉主義提出了具體建議：就保險公司的核準(zhǔn)而言，保險監(jiān)督機關(guān)應(yīng)根據(jù)社會情形及同業(yè)者狀況，嚴(yán)格審查保險公司或相互保險社章程、營業(yè)計劃書、計算保險費及責(zé)任準(zhǔn)備金基礎(chǔ)、資金運用方法等;就保險營業(yè)監(jiān)督而言，保險監(jiān)督機關(guān)應(yīng)對于保險業(yè)者從書面監(jiān)督、實地監(jiān)督及監(jiān)督命令等三個方面實行嚴(yán)格監(jiān)督;當(dāng)保險營業(yè)遇到危險時，保險監(jiān)督機關(guān)應(yīng)采取填補虧損、合并或全部契約轉(zhuǎn)讓、強制管理等手段強化對保險業(yè)的監(jiān)督。[33]

其二，設(shè)立專門保險監(jiān)督機構(gòu)——保險監(jiān)理局。鑒于對保險市場的監(jiān)督因缺乏專門官廳監(jiān)督機構(gòu)而影響監(jiān)督效能，許昌齡、張素民等人積極主張設(shè)立專門的保險監(jiān)督機構(gòu)，以便提升政府對保險監(jiān)督的效力。許昌齡對于中國保險事業(yè)改革方案提出設(shè)想，主張運用政治職能，設(shè)立全國保險事業(yè)之監(jiān)理機關(guān)，務(wù)求保險機能均衡發(fā)展及保險技術(shù)之循序漸進(jìn)，促使中國保險事業(yè)流暢通行。張素民指出，我國政府對于保險事業(yè)向來采取自由放任主義政策，雖然已經(jīng)頒布了《保險法》《保險業(yè)法》，然其最大的缺陷是沒有一個常設(shè)的專門化保險監(jiān)督機構(gòu)。因此，他建議由實業(yè)部設(shè)立一個中央保險監(jiān)理局，專門負(fù)責(zé)監(jiān)督全國范圍內(nèi)的保險事業(yè)。[34]許昌齡等人提出的設(shè)立保險監(jiān)理局之主張為國民政府所采納，在某種程度上有利于加強政府對保險業(yè)的監(jiān)督，防范金融風(fēng)險。

其三，設(shè)置再保險機關(guān)。魏文翰主張設(shè)置再保險機關(guān)。他指出，多數(shù)保戶之保費與損失之填補，都是根據(jù)保險平均收付原則來實施的，故在某一項標(biāo)的物之受保數(shù)額每一公司本身所承保者不宜過高，其超過限額的部分應(yīng)為再保險，使保險市場的危險分?jǐn)?，以免動搖平均收付原則。[35]在現(xiàn)代規(guī)范性保險市場中，再保險占有十分重要的地位。當(dāng)年我國公司中雖有中國船舶保險聯(lián)合會及華商聯(lián)合公司的設(shè)立，分別為船舶和火險的再保險機關(guān)，然而再保險機構(gòu)的數(shù)量及其力量有限，根本不能滿足保險市場發(fā)展的需要。因而魏文翰等人呼吁政府注重設(shè)立殷實的再保險機關(guān)，以便促進(jìn)我國保險事業(yè)的健康發(fā)展。

其四，注重對在華外國保險公司的監(jiān)督。鑒于當(dāng)年我國對于外國在華保險公司缺乏有限監(jiān)督，不利于我國保險市場的健康發(fā)展，魏文翰建議政府應(yīng)注重加強對外國在華保險公司的監(jiān)督。他指出，外國保險公司在我國領(lǐng)域內(nèi)經(jīng)營保險事業(yè)，其內(nèi)容組織以及金融狀況若何，我國政府對此從未加以監(jiān)督，可謂是對我國人民的卸責(zé)和對官員職務(wù)的瀆職。他說：“是本國政府，對于本國公司，固應(yīng)監(jiān)督，對于外國公司，尤應(yīng)監(jiān)督，其外國公司，不應(yīng)因受合理之查核管理，而不滿也?！盵35]在近代歷史上，保險市場基本上被歐美發(fā)達(dá)國家的保險公司所把持。然而，隨著第一次世界大戰(zhàn)后民族主義運動的高漲，世界各國的民族國家觀念不斷增強，因而在不斷發(fā)展保險事業(yè)的同時，也注重對外國保險公司的監(jiān)督以防止保費外流。魏文翰呼吁政府應(yīng)站在民族主義的高度，制定法律以加強對外國保險公司的監(jiān)督，希冀減少資金外流，維護(hù)國家利益。

綜上，在近代保險監(jiān)督制度體系創(chuàng)設(shè)過程中，時賢從實行保險干涉主義、設(shè)立專門保險監(jiān)督機構(gòu)——保險監(jiān)理局、設(shè)置再保險機關(guān)、注重對在華外國保險公司的監(jiān)督等方面提出了諸多保險監(jiān)督制度主張。這些思想主張為當(dāng)年國家權(quán)力對保險市場的介入提供了一定的輿論準(zhǔn)備，對于促進(jìn)保險市場的健康發(fā)展有著某些積極價值。當(dāng)然，上述輿論主張大多是在全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后政府對保險市場的監(jiān)督不斷強化的背景下提出來的，對于保險市場獨立經(jīng)營權(quán)限考慮相對不夠。

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On the Design of Financial Supervision of Government and Market in Modern

XIAO Gaohua （College of Marxist， Guizhou university of finance and economics，Guiyang， Guizhou 550025， China）

Abstract：

Many ideas of financial supervision system were put forward from the aspects of banking supervision， securities supervision and insurance supervision in the transformation of financial supervision in modern times. Although different of the government's supervision of financial markets varies in different historical periods due to factors such as regime change，these contain the value of state power and market rights generally. These not only had provided public opinion preparation and intellectual support for the construction of the financial supervision system in that year， but also provide some useful references for the realization of promising government and effective market in the current financial field of our country.

Key words ：

financial supervision;state power;market rights;modern China

責(zé)任編輯：蕭敏娜