溫紅梅 李環(huán)宇

【摘要】新形勢下我國農(nóng)村合作金融的法律規(guī)制存在立法理念滯后、法律體系不完善和法律制度執(zhí)行力較弱等問題。從歷史與實踐角度探索國外成功經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，國外普遍充分重視法律對農(nóng)村合作金融的保障作用，堅持“合作制”的立法理念，不以營利為目標(biāo)，不斷完善與農(nóng)村合作金融風(fēng)險分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制相關(guān)的法律體系，積極構(gòu)建符合本國特色的農(nóng)村合作金融法律監(jiān)管制度。有鑒于此，我國農(nóng)村合作金融法律規(guī)制建設(shè)應(yīng)貫徹普惠金融的立法理念，不斷完善與內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)相關(guān)的法律體系，實施差異化的法律監(jiān)管制度。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村合作金融? 法律規(guī)制? 鄉(xiāng)村振興? 普惠金融

【中圖分類號】F323? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.02.017

2020年12月16日至18日在北京召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)“金融創(chuàng)新必須在審慎監(jiān)管的前提下進(jìn)行”。法律規(guī)制作為金融監(jiān)管的重要手段和形式，必然會在金融發(fā)展和金融創(chuàng)新中發(fā)揮越來越重要的作用，而其對農(nóng)村普惠金融尤其如此。旨在為社會各階層尤其是弱勢群體和中低收入階層提供全方位金融服務(wù)的農(nóng)村普惠金融是促進(jìn)農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展，促進(jìn)金融業(yè)可持續(xù)均衡發(fā)展的重要支撐。但遺憾的是，作為農(nóng)村普惠金融體系的關(guān)鍵性機(jī)構(gòu)，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)（包括農(nóng)村信用合作社、農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行等）由于相關(guān)法制建設(shè)滯后、法律規(guī)制不健全等問題，無法為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供有效支撐，甚至?xí)璧K農(nóng)村金融和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，為農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供更好的法律保障，不斷推進(jìn)以普惠金融為原則的立法理念創(chuàng)新和與內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)相關(guān)的法律體系構(gòu)建勢在必行。

我國農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)起源于合作社經(jīng)濟(jì)，而合作社經(jīng)濟(jì)在我國已經(jīng)有100余年的發(fā)展歷史，目前基本形成以農(nóng)村信用合作社和農(nóng)村商業(yè)銀行為主，農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村資金互助社等為輔的金融體系。在農(nóng)村開展金融業(yè)務(wù)通常面臨成本高、效益低的問題，而普惠金融服務(wù)的對象恰恰是那些收入較低的農(nóng)民群體，因此可能進(jìn)一步增加農(nóng)村合作金融發(fā)展的困難。盡管改革開放以來，農(nóng)村合作金融有了較大發(fā)展并取得了一些成績，一定程度上彌補(bǔ)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金缺口，但是近年來，我國農(nóng)村合作金融，特別是作為主體的農(nóng)村信用合作社出現(xiàn)了較為明顯的“去合作化”傾向，同時，民間非正規(guī)農(nóng)村合作金融發(fā)展的無序化問題也日益凸顯。這不僅極大限制了農(nóng)村金融本身的發(fā)展，也嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村金融在農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興方面的積極作用。究其原因，關(guān)鍵在于我國農(nóng)村合作金融法律規(guī)制的不健全。

新形勢下我國農(nóng)村合作金融法律規(guī)制存在的問題

在優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的大背景下，我國農(nóng)村合作金融發(fā)展所面臨的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

立法理念滯后。首先，在立法導(dǎo)向上，重金融效率，輕金融公平。農(nóng)村合作金融具有較大的外部性，因此單純通過市場的自發(fā)力量難以實現(xiàn)有效供給，這就需要法律通過強(qiáng)制力推動其健康持續(xù)發(fā)展。但遺憾的是，目前的立法導(dǎo)向更偏向于發(fā)揮市場力量以提高效率，而對于金融公平的重視程度不足。這就導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)村合作金融（更加重視公平）的發(fā)展不僅缺乏有效的法律支撐，更可能與已有的偏重于效率導(dǎo)向的法律規(guī)范相沖突，從而存在更多經(jīng)營風(fēng)險。其次，在立法原則上，重行政干預(yù)，輕法律規(guī)范。法律規(guī)制的核心作用之一就是幫助微觀主體形成穩(wěn)定的預(yù)期，從而為其行為決策提供一般化的參考和指導(dǎo)。這就要求盡可能減少政府的不確定性行政干預(yù)。但當(dāng)前情況是，在農(nóng)村合作金融領(lǐng)域，不僅其主要負(fù)責(zé)人需要由上級行政部門任命，而且根據(jù)《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的諸多經(jīng)營行為也要受到銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)管。最后，在立法技術(shù)上，重自上而下的政策性推動，輕自下而上的實踐性總結(jié)。法律規(guī)制的有效性在很大程度上取決于立法機(jī)構(gòu)制定的法律是否符合實際，因此其最有效的立法技術(shù)是對相關(guān)實踐進(jìn)行自下而上的總結(jié)。然而，目前我國農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)立法主要是借鑒國外成熟市場經(jīng)濟(jì)國家的法律規(guī)范，這種自上而下的立法技術(shù)很容易導(dǎo)致相關(guān)法律規(guī)范陷入“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳”的尷尬境地。

法律體系不完善。首先，立法層次低，約束力較差。目前來看，我國農(nóng)村合作金融的相關(guān)法律法規(guī)主要由一些部門規(guī)章或臨時性文件構(gòu)成，正式的人大立法文件幾乎空白。這使得其立法層次較低，約束力較差，而且容易出現(xiàn)朝令夕改、穩(wěn)定性差等問題。更重要的是，出臺規(guī)章的各部門事前未經(jīng)充分協(xié)調(diào)，其目標(biāo)也經(jīng)常不一致甚至相互沖突，因此很容易導(dǎo)致農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在實際經(jīng)營過程中左右為難、無所適從，并最終使得法律規(guī)制失去其必要的規(guī)范性和約束力。其次，未充分重視保護(hù)農(nóng)民的金融權(quán)利。在我國農(nóng)村合作金融的立法過程中，很大程度上忽視了本該重視的對農(nóng)民金融權(quán)利的保護(hù)，這就意味著，農(nóng)民很難獲得公平享有金融服務(wù)的必要保障。最后，未及時反映農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的最新發(fā)展。隨著農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，很多城鎮(zhèn)投資者甚至國外投資者會對農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資，這些投資將會有效促進(jìn)其進(jìn)一步快速發(fā)展。但對于這些投資者應(yīng)該享有何種權(quán)利、遵守何種義務(wù)以及如何退出農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)，目前的相關(guān)法律均未作出明確規(guī)定。

執(zhí)法力度不足。首先，相關(guān)的法律條文可操作性不強(qiáng)。由于我國傾向采用自上而下的立法技術(shù)，導(dǎo)致很多有關(guān)農(nóng)村合作金融的法律條文脫離實際，在實踐中缺乏可操作性。比如，法律規(guī)定農(nóng)民獲得貸款的方式主要是聯(lián)保貸款和抵押貸款，但實際上無論哪一種貸款方式，都難以為農(nóng)民提供低成本的、快捷的資金服務(wù)，這就使得農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的普惠性難以通過法律貫徹實現(xiàn)。其次，監(jiān)管法律制度乏力。在目前的農(nóng)業(yè)合作金融法律監(jiān)管設(shè)計中，外部監(jiān)管同時由中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和省級政府等多個部門負(fù)責(zé)，而且各部門對農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管又主要依據(jù)本部門的規(guī)章制度，這就導(dǎo)致部門之間權(quán)責(zé)不清，進(jìn)而容易出現(xiàn)相互推諉和扯皮的現(xiàn)象，因此嚴(yán)重降低了法律制度的監(jiān)管效力。最后，法律制度的執(zhí)行力和威懾力較弱。法律規(guī)制的有效性不僅取決于相關(guān)法律條文，更取決于其在實踐中得到有效執(zhí)行的程度，以及產(chǎn)生的威懾力。然而，當(dāng)前我國農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)法律規(guī)制所面臨的挑戰(zhàn)不僅在于其理念滯后、內(nèi)容不完善，還在于在具體執(zhí)行過程中存在諸多漏洞，給管理人員的違法行為提供了可乘之機(jī)。并且，針對此類違法犯罪，依據(jù)相關(guān)法律，相關(guān)人員只會受到行政處罰而非刑事處罰，因此大大降低了法律規(guī)制的威懾性。

國外農(nóng)村合作金融法律規(guī)制的經(jīng)驗借鑒

充分重視法律對于農(nóng)村合作金融發(fā)展的保障作用。法律是用于彌補(bǔ)市場自發(fā)缺陷的重要工具。農(nóng)村合作金融具有較強(qiáng)的正外部性，很難在短期內(nèi)通過市場主體的努力而自發(fā)形成和發(fā)展，因此世界各國在發(fā)展農(nóng)村合作金融的過程中都普遍重視法律的保障和完善作用。德國在1889年制定了《德國產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟(jì)合作社法》，此后又相繼頒布了《合作銀行法》《德國經(jīng)營及經(jīng)濟(jì)合作社法》等相關(guān)法律，這使得德國成為現(xiàn)代合作化運(yùn)動的發(fā)源地之一，其國內(nèi)農(nóng)村信用合作社數(shù)量更是在上世紀(jì)初就達(dá)到1.5萬家。美國從1916年起，陸續(xù)頒布了《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法》《農(nóng)業(yè)信貸法》等相關(guān)法律，這為美國金融系統(tǒng)一直走在世界前列奠定了基礎(chǔ)。日本的農(nóng)村合作金融法律包括《日本產(chǎn)業(yè)組合法》《農(nóng)業(yè)合作法》等多項法律，為其農(nóng)業(yè)金融體系的完善提供了健全的制度保障。印度制定了包括《印度信貸合作社法》《跨邦農(nóng)業(yè)合作社協(xié)會法》等多項法律，極大改善了印度農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展情況。由此可見，法律是各國農(nóng)村合作金融得以生存、經(jīng)營和發(fā)展的根本保障。

始終堅持“合作制”的立法理念，不以營利為目標(biāo)。盡管在長期歷史發(fā)展過程，中國外農(nóng)村合作金融不斷進(jìn)行內(nèi)、外部結(jié)構(gòu)調(diào)整，但是“合作制”的基本立法理念未發(fā)生改變，因此得以以法律規(guī)范的形式強(qiáng)制農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)不以營利為目的，以便更好地為社員提供資金融通服務(wù)。美國《農(nóng)業(yè)信貸法》明確規(guī)定了農(nóng)業(yè)貸款“低利率”標(biāo)準(zhǔn)以支持國家對農(nóng)業(yè)金融、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，而《社區(qū)再投資法》則將為社區(qū)中低收入人群提供信貸確定為社區(qū)銀行的義務(wù)。德國的經(jīng)濟(jì)體制和銀行體制一百多年來雖然發(fā)生了巨大變化，但是合作社仍然堅持互助合作的基本宗旨和民主管理的經(jīng)營體制。日本的農(nóng)協(xié)實行全合作制，社員們不僅可以從農(nóng)協(xié)獲得貸款，還可以獲得相應(yīng)的生產(chǎn)指導(dǎo)、銷售引導(dǎo)和信貸保險等全方位服務(wù)。印度的合作社是典型的民主、自助和以社員為中心的金融組織，不受各邦干預(yù)，也不依賴其他金融組織，主要向貧困或者弱勢農(nóng)戶發(fā)放金融貸款。孟加拉國的鄉(xiāng)村銀行不僅為需要貸款的貧困人口提供貸款，還幫助貧困人口改變周圍的環(huán)境，努力將人的發(fā)展和金融發(fā)展融為一體。

不斷完善與農(nóng)業(yè)合作金融風(fēng)險分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制相關(guān)的法律體系。雖然國外農(nóng)村合作金融始終以“合作制”為基本立法理念以保證其不以營利為目的，但是也注重與風(fēng)險分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制相關(guān)的法律體系建設(shè)，以保障其開展高風(fēng)險、低收益的農(nóng)村信貸業(yè)務(wù)時能夠正常生存和發(fā)展，從而最大限度地滿足本國農(nóng)村合作金融發(fā)展的實際需要。美國農(nóng)村合作金融以相關(guān)法律體系為基礎(chǔ)建立了商業(yè)保險和政策性保險并行的模式，從而為農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的信貸風(fēng)險建立了多元補(bǔ)償機(jī)制，保護(hù)了金融投資資產(chǎn)。德國農(nóng)村合作金融基于相關(guān)法律規(guī)定建立了世界上首個農(nóng)業(yè)保險制度，保險公司開設(shè)了綜合保險以及相應(yīng)的貸款保險基金，從而既避免重復(fù)投資的問題，又能夠幫助成員渡過暫時性的困難。日本農(nóng)村合作金融法律體系有完善的農(nóng)業(yè)保險法律以充分保障其農(nóng)、林、漁業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，此外，還對參保的農(nóng)戶提供一定比例的再保險支持，且為農(nóng)村合作金融量身打造健全的風(fēng)險防范體系。印度農(nóng)村合作金融在法律規(guī)定的框架范圍內(nèi)建立了強(qiáng)制性保險制度，給予農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)一定的免稅優(yōu)惠，從而為農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展提供了有力保障。

積極構(gòu)建符合本國特色的農(nóng)村合作金融法律監(jiān)管制度。有效的法律監(jiān)管制度是保障農(nóng)民金融權(quán)利，防范農(nóng)村合作金融風(fēng)險的必要前提，只有不斷完善農(nóng)村合作金融的法律監(jiān)管體制，才能夠在保障農(nóng)民金融權(quán)利的同時有效防范金融風(fēng)險。美國農(nóng)村合作金融法律監(jiān)管制度的主體主要有農(nóng)村信用管理局和全國協(xié)會，兩者分工明確，各司其職，共享相關(guān)信息，構(gòu)成了一個有效的監(jiān)管框架。德國法律監(jiān)管制度充分依靠行業(yè)協(xié)會對農(nóng)村合作金融進(jìn)行監(jiān)管，所有農(nóng)業(yè)合作金融機(jī)構(gòu)都必須加入合作社審計協(xié)會并接受其監(jiān)督。該審計協(xié)會不僅行使行政審計職能，而且依法享有處置權(quán)和建議權(quán)。日本則構(gòu)建了一線多元的法律監(jiān)管體制，由不同的機(jī)構(gòu)對相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，比如金融科對農(nóng)林中央金庫進(jìn)行監(jiān)管;農(nóng)政部門對農(nóng)村合作金融組織進(jìn)行監(jiān)管等。印度也以政府監(jiān)管為中心，聯(lián)邦政府和印度儲備銀行分工合作，對農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格的法律監(jiān)管。

新形勢下促進(jìn)我國農(nóng)村合作金融法律規(guī)制的對策

以普惠金融的立法理念完善農(nóng)村合作金融法律體系。我國農(nóng)村發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興階段，普惠金融是農(nóng)村金融發(fā)展的重要方向。新形勢下必須以普惠金融作為我國農(nóng)村合作金融法律規(guī)制體系建設(shè)的核心理念。一方面，在立法層次和立法導(dǎo)向上，要在全國人大和地方人大層面確立農(nóng)村合作金融發(fā)展的基本法律框架，將保護(hù)農(nóng)民的金融權(quán)利作為法律體系構(gòu)建的出發(fā)點(diǎn)，不以營利為目的，將優(yōu)先滿足中低收入農(nóng)民和農(nóng)村小微企業(yè)的金融需求作為農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的法定義務(wù)。另一方面，在立法技術(shù)上，將自下而上的實踐需求和自上而下的法律設(shè)計有機(jī)結(jié)合，反映中國特色，滿足地方需求，切忌盲目引進(jìn)和一刀切。政府應(yīng)在堅持機(jī)會平等和商業(yè)可持續(xù)這兩個普惠金融基本原則的基礎(chǔ)上，徹底轉(zhuǎn)變觀念，減少對微觀市場的行政干預(yù)，劃清與市場的邊界，切實為我國農(nóng)村合作金融的高質(zhì)量發(fā)展提供完善的法律保障。

完善與內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)相關(guān)的農(nóng)村合作金融法律體系，明確參與主體的責(zé)權(quán)利劃分。在法律框架基本完備的前提下，如何從內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的角度完善農(nóng)村合作金融法律體系，明確參與主體的責(zé)權(quán)利關(guān)系是推動我國農(nóng)村合作金融法律規(guī)制建設(shè)的又一重要任務(wù)。一方面，要完善社員代表大會制度，充分保護(hù)社員的投票表決權(quán)，實施全程留痕制度以有效保障社員的權(quán)利。同時將市場準(zhǔn)入和社員退出有機(jī)結(jié)合，按照優(yōu)勝劣汰的原則實現(xiàn)農(nóng)村合作金融組織成員的有效流動。另一方面，要明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)、股東、社員以及管理者、監(jiān)事長和董事等參與主體的責(zé)權(quán)利關(guān)系，尤其要明確農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的法人權(quán)利，并對股東和社員的權(quán)利進(jìn)行區(qū)分。投資股東可以獲得收益權(quán)，但是沒有投票權(quán)和決策權(quán)，這對于保護(hù)農(nóng)民的金融權(quán)利，防止農(nóng)村資金外流具有重要意義。

實施差異化監(jiān)管的法律監(jiān)管制度，建立行業(yè)自律組織。實施差異化監(jiān)管的法律監(jiān)管制度是推進(jìn)農(nóng)村合作金融法律規(guī)制建設(shè)的應(yīng)有之義。農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)與其他金融機(jī)構(gòu)存在本質(zhì)區(qū)別，要實現(xiàn)普惠金融的目標(biāo)，讓越來越多的低收入人群享受到更好的金融服務(wù)，就必須構(gòu)建差異化的金融法律監(jiān)管制度。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該適度放松對農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的微觀行政干預(yù)，而將重點(diǎn)放在監(jiān)管農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的治理和規(guī)范上。與此同時，要切實加強(qiáng)法律法規(guī)在基層的落實效果，讓基層從業(yè)人員能夠快速準(zhǔn)確懂法、執(zhí)法，遠(yuǎn)離法律紅線。如果確實發(fā)生了違法行為，則不僅要追求責(zé)任人的行政責(zé)任，還要追求其刑事責(zé)任。此外，要建立行業(yè)自律組織，有效發(fā)揮非社員股東的外部監(jiān)督功能。

（本文系國家社會科學(xué)基金項目“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下的農(nóng)村金融服務(wù)創(chuàng)新和風(fēng)險控制研究”的階段性成果，項目編號：17BJY119）

參考文獻(xiàn)

金川，2018，《農(nóng)村普惠金融亟待立法支撐》，《人民論壇》，第35期。

李慧玲，2019，《供給側(cè)改革視域下我國農(nóng)村普惠金融法律體系建設(shè)研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》，第3期。

Aghion， P. and Bolton， P.， 1997， "A Theory of Trickle-Down Growth and Development"， The Review of Economic Studies， 64（2）.

責(zé) 編∕桂 琰（見習(xí)）