柳鳴毅，丁 煌，但艷芳，孔年欣，盛翰林

（1.武漢體育學院運動訓練學院，湖北武漢430079；2.武漢大學公共管理博士后科研流動站，湖北武漢430072；3.東北聯(lián)邦大學體育學院，俄羅斯雅庫茨克677000）

1 問題的提出

冰雪運動具備獨特的地域風情、極限刺激和觀光旅游等特征，已成為世界上最受歡迎的體育運動項目之一。由于我國地處亞熱帶地區(qū)，且20世紀80年代以來我國體育的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略［1］一直將夏季奧運項目作為競技體育、大眾體育發(fā)展的突破口，冬季項目發(fā)展相對滯后。在2002年鹽湖城冬奧會上，我國運動員楊揚奪得女子短道速滑500 m冠軍，實現(xiàn)了冬奧會金牌歷史性突破，之后我國冬季項目開始呈現(xiàn)以冰上項目為突破口的發(fā)展態(tài)勢，涌現(xiàn)出王濛、申雪、趙宏博、周揚、武大靖等奧運冠軍。美國、英國、俄羅斯等世界體育強國的冰雪運動競技水平和大眾普及度較高，且發(fā)展態(tài)勢趨于職業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化。我國冰雪運動發(fā)展水平與世界體育強國或冰雪運動強國還存在較大差距，呈現(xiàn)場地開發(fā)不足、頂尖教練員缺乏、冰上項目與雪上項目發(fā)展不均衡、優(yōu)勢項目太少、絕大多數(shù)冰雪項目普及程度和后備人才嚴重不足［2］、器材創(chuàng)新研發(fā)能力不夠以及頂尖賽事缺乏等問題。因此，為實現(xiàn)體育強國建設目標，須補齊冰雪運動發(fā)展短板。

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央高度重視體育工作。習近平總書記關(guān)于體育工作的重要論述對我國體育事業(yè)長遠發(fā)展、系統(tǒng)規(guī)劃、科學決策等具有重大歷史意義，形成了內(nèi)涵豐富、體系完整的體育思想［3］。習近平總書記指出“冰天雪地也是金山銀山”，倡議“三億人上冰雪”，并提出冬季項目應“補齊短板”等。2019年國務院辦公廳印發(fā)的《體育強國建設綱要》［4］指出：“持續(xù)加大冰雪項目選材力度，惡補冰雪短板，不斷提高冰雪競技水平。”《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標》將“持續(xù)推進冰雪運動發(fā)展”作為建設體育強國的任務之一。在此背景下，實現(xiàn)冬季和夏季項目在競技體育、大眾體育和體育產(chǎn)業(yè)等各領域均衡發(fā)展是體育強國建設的重要任務。近幾年，國家出臺了一系列關(guān)于冰雪運動發(fā)展的政策文件，直接指出了我國冰雪運動發(fā)展的短板，且并非僅從提升競技水平這一單一角度出發(fā)，而是全面規(guī)劃了冰雪運動的發(fā)展路徑，反映了我國體育事業(yè)正在由單一功能到多元功能、由工具理性到人文理性、由內(nèi)部治理到外部治理轉(zhuǎn)變的發(fā)展特征。通過提升冰雪運動競技水平帶動冰雪運動產(chǎn)業(yè)發(fā)展及大眾參與，將其從健身功能向探索極限、貼近自然、冰雪旅游的人文價值延伸，提升我國冰雪項目治理的現(xiàn)代化水平，實現(xiàn)舉辦和參與2022年北京冬奧會“雙豐收”，促進我國冰雪運動融入全球冰雪運動發(fā)展之中，提升國際話語權(quán)和影響力。

自北京獲得2022年冬奧會舉辦權(quán)以來，國家出臺了一系列發(fā)展冰雪運動的政策。為更好地把握其政策指向，筆者以體育強國建設對我國冰雪運動發(fā)展的統(tǒng)攝作用為切入點，分析“補齊短板”的時代需求和“北京冬奧”的歷史契機，借鑒發(fā)達國家發(fā)展冰雪運動的政策，從冰雪運動競技水平、場地供給、產(chǎn)業(yè)體系和大眾活動開展等方面分析我國冰雪運動公共政策，為我國冰雪運動高質(zhì)量發(fā)展提供政策建議。

2 體育強國建設對冰雪運動發(fā)展的統(tǒng)攝作用

2.1 體育強國建設背景下夏季與冬季項目的均衡發(fā)展

從1984年洛杉磯奧運會到2018年平昌奧運會，我國運動員共獲得242枚奧運會金牌，其中夏季奧運會金牌總數(shù)為227枚。我國夏季項目與冬季項目發(fā)展不均衡［5］，主要表現(xiàn)在冬季項目的國際大賽競技水平、全民健身參與規(guī)模、科技器材創(chuàng)新能力、青少年體育后備人才儲備、場地設施完備程度、教練員與科技從業(yè)人員數(shù)量等各方面均落后于夏季項目。在建設體育強國背景下，全方位提升冰雪運動參與規(guī)模、發(fā)展水平和質(zhì)量等是構(gòu)建體育強國的重要指標。一方面，當前全球體育強國多為冰雪運動體育強國。冬奧會參賽規(guī)模和人數(shù)已由1924年第1屆冬奧會16個國家的258名運動員，增長到2018年冬奧會92個國家或地區(qū)的2 922名運動員。據(jù)統(tǒng)計，加拿大、法國、挪威、瑞典、芬蘭在近5屆冬奧會中奪得金牌總數(shù)占冬奧會金牌總數(shù)的比例分別為38.8%、28.3%、34.9%、22.6%、34.3%。冰雪運動強國已在發(fā)展規(guī)模和效益上彰顯了其厚實的基礎，且日本和韓國的冬奧會成績也均強于我國。另一方面，冰雪運動聚集效應獨具經(jīng)濟效益和品牌價值。如美國、德國等國家憑借其較大規(guī)模的冰雪運動參與人群，依托俱樂部、社區(qū)體育組織等普及運動項目，帶來了極大的經(jīng)濟和品牌效益。據(jù)統(tǒng)計，2018年全球具備4條以上滑雪提升設備的滑雪場有2 113家，其中阿爾卑斯地區(qū)占36%、美洲地區(qū)占21%、亞太地區(qū)占19%，從滑雪人次看，阿爾卑斯地區(qū)吸引了全球43%的滑雪者［6］。由此所帶動的旅游、娛樂、交通等收入的增長，提升了城市的旅游品牌價值。因此，冰雪運動產(chǎn)業(yè)亦是體育強國建設背景下的主要業(yè)態(tài)之一。

2.2 體育強國建設背景下冰雪運動產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展

世界冰雪運動強國聚集將會使競賽表演、文化交流、裝備器材、場地設施、休閑旅游5個方面融合發(fā)展，獨具品牌效應［7］。當前，我國冰雪運動產(chǎn)業(yè)還有較大不足，主要表現(xiàn)在場地管理落后、營銷手段單一、高端賽事較少、人才極為匱乏、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新不夠等方面。我國在冰雪裝備制造數(shù)量急劇上升的驅(qū)使下，急需從“中國冰雪裝備制造”走向“中國冰雪裝備創(chuàng)造”。

（1）結(jié)合當前我國冰雪運動產(chǎn)業(yè)規(guī)模顯著提升的背景，將其與鄉(xiāng)村振興、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型融合發(fā)展?？傮w而言，我國冰雪旅游資源主要集中在東北三省、河北省等地的山區(qū)、林區(qū)或西部高原地區(qū)，這些地區(qū)均是我國鄉(xiāng)村振興的攻堅地，由于自然環(huán)境影響，其生活生產(chǎn)條件較差、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對單一，經(jīng)濟發(fā)展水平較低。從產(chǎn)業(yè)融合的視角看，在具有豐富冰雪資源的地區(qū)發(fā)展融旅游、商務、文化、休閑等為一體的冰雪運動產(chǎn)業(yè)，既有利于解決當?shù)剜l(xiāng)村振興的難題，也能在保護生態(tài)的前提下整合資源、融合發(fā)展。如位于黑龍江省牡丹江市海林市長汀鎮(zhèn)的黑龍江雪鄉(xiāng)國家森林公園，此前主要為林業(yè)伐木場，在國家實施林業(yè)生態(tài)保護工程后，轉(zhuǎn)型發(fā)展冰雪休閑旅游，從一個偏僻的小山村一躍成為全國聞名的冰雪旅游休閑度假地，實現(xiàn)了當?shù)鼐用竦脑鍪罩赂缓彤a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

（2）發(fā)展冰雪運動與全域旅游產(chǎn)業(yè)深度融合。發(fā)展冰雪運動產(chǎn)業(yè)是當前我國冰雪運動發(fā)展的重要組成部分。在以大眾休閑旅游為背景的全域旅游視角下，將冰雪賽事、培訓、營銷、裝備融入冰雪旅游，將冰雪運動產(chǎn)業(yè)融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟、社會、文化。隨著休閑時代的來臨，網(wǎng)絡和信息技術(shù)等從根本上改變了傳統(tǒng)服務業(yè)低效率和不可貿(mào)易的性質(zhì)［8］，歐美冰雪運動強國的冰雪旅游產(chǎn)業(yè)、場館服務、賽事傳播、技能指導等服務業(yè)態(tài)向全球輸出，已形成了完善的產(chǎn)業(yè)鏈條和全球影響力。如全球最具影響力的冰雪運動職業(yè)聯(lián)賽——北美國家冰球聯(lián)賽（The National Hockey League North America，NHL），通過各大網(wǎng)絡平臺傳播已擁有超過6 800萬觀眾，其中在Twitter建立的網(wǎng)上社區(qū)有343萬用戶，在Facebook上有370萬“粉絲”［9］。中國旅游研究院［10］的研究成果顯示，2016—2017年冰雪季我國冰雪旅游市場規(guī)模達1.7億人次，冰雪旅游收入約合2 700億元。易觀智庫發(fā)布的《2018中國冰雪產(chǎn)業(yè)白皮書》［11］顯示，到2025年我國直接參加冰雪運動的人次將達5 000萬，并帶動3億人參與冰雪運動。2017年，我國冰雪產(chǎn)業(yè)規(guī)模已達3 976億元，預計未來3年仍將保持增長態(tài)勢，最終實現(xiàn)2025年產(chǎn)業(yè)規(guī)模達1萬億元的目標［11］。由此可見，在服務全球化背景下，冰雪運動產(chǎn)業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、國際拓展發(fā)展已成為冰雪運動強國的發(fā)展趨勢。

2.3 2022年北京冬奧背景下冰雪運動發(fā)展的契機

2022年北京冬奧會是我國重大歷史階段的標志性活動，北京將成為迄今為止世界上唯一舉辦過夏季奧運會和冬季奧運會的“雙奧之城”，這將有利于提升城市國際影響力和塑造城市品牌。在國家政策驅(qū)動下，舉辦2022年北京冬奧會已成為我國冰雪運動發(fā)展的歷史契機。一方面，通過舉辦2022年北京冬奧會實現(xiàn)我國冰雪運動跨越式發(fā)展。在冰雪競技運動方面：從參賽成績看，我國近年來的冬奧會排名都在十幾名；從參賽項目看，2014年索契冬奧會我國只參加了49項比賽（全部項目共98項，參賽率為50%），2018年平昌冬奧會也只參加了53項（全部項目共102項，參賽率為52%）［12］。習近平總書記提出要實現(xiàn)“辦賽精彩、參賽也要出彩”“全項目參賽”的目標，這將帶動我國冰雪運動競技水平快速提升和冰雪運動產(chǎn)業(yè)本體及相關(guān)產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)融合發(fā)展。通過2022年北京冬奧會提高群眾對冰雪項目的關(guān)注度、喜愛度、支持度［13］，發(fā)揮奧運會作為大型體育賽事的發(fā)散效應，從大眾參與水平、基礎設施建設、人才配套升級、活動組織體系等方面為我國冰雪運動發(fā)展奠定基礎。另一方面，通過舉辦2022年北京冬奧會提升我國冰雪運動全球地位。我國冰雪運動起步晚、底子薄，在國際冰雪運動競技成績、全球話語權(quán)以及國際領域參與程度等方面都與冰雪運動強國存在較大差距。2022年北京冬奧會將聚集性整合并提升我國冰雪運動活動、場地、器材、人才等的規(guī)模和質(zhì)量，增加與國際冰雪組織的交往，參與國際冰雪活動、訓練營、賽事等，培養(yǎng)一批適應奧運會冰雪項目發(fā)展的技能指導、場地維護、器材研發(fā)等方面的專業(yè)技術(shù)人員和管理人員，逐步提升我國走向國際冰雪運動“舞臺”的能力，提升我國冰雪運動的國際地位。

3 新時代冰雪運動公共政策梳理

公共政策是以社會科學、社會行業(yè)和政治學的方法論及實際成果為基礎，對公共事務政策制定過程進行分析的一門學科。從公共管理學視角看，公共政策分析是公共管理學的重要工具，主要圍繞公共事務的政策背景、制定、分析和建議等視角對其進行研究［14］。如圖1所示，筆者以《體育強國建設綱要》為政策背景，發(fā)揮舉國體制和市場機制相結(jié)合的重要作用，以2022年北京冬奧會為契機，構(gòu)建政府主導、社會參與和市場激活的冰雪運動治理體系，以我國冰雪運動公共政策為對象，對其制定的要義和路徑等進行學理分析，并提出政策建議。

圖1 我國冰雪運動公共政策分析框架Figure 1 Analysisframe of public policy of winter sports in China

在新時代背景下，加快推進體育強國建設是黨的十九大報告對體育事業(yè)提出的新的奮斗目標，建成體育強國是2035年國家發(fā)展的遠景目標。顯然，冬季和夏季項目均衡發(fā)展、冰雪運動產(chǎn)業(yè)融合和2022年北京冬奧會的歷史契機均要求補齊冰雪項目發(fā)展短板［15］。如表1所示，近幾年中共中央、國務院及國家相關(guān)部委頒布了一系列關(guān)于2022年北京冬奧會、冰雪運動產(chǎn)業(yè)、大眾參與和競技參賽等方面的政策文件，體現(xiàn)了2022年北京冬奧會的重大事件引領作用，以及全面發(fā)展冰雪運動的輻射作用。具體而言，體現(xiàn)了3個方面的特征：①引領性。2022年北京冬奧會成為我國冰雪運動發(fā)展的重要契機，習近平總書記多次提出“辦好冬奧會和冬殘奧會”，圍繞城市建設、科技創(chuàng)新、賽事組織和冰雪項目發(fā)展提出了一系列重要指示，這也成為國家和各級體育及相關(guān)部門制定政策的重要指導思想。2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布的《關(guān)于以2022年北京冬奧會為契機大力發(fā)展冰雪運動的意見》全面剖析了我國冰雪運動存在的問題、冬奧會籌備及冰雪運動發(fā)展的路徑，體現(xiàn)了其引領性作用。②全面性。國家行政部門從冰雪運動競技水平、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、大眾參與等方面都進行了科學規(guī)劃。尤其是圍繞冰雪運動場地資源調(diào)配障礙、冰雪運動產(chǎn)業(yè)提檔升級、冬奧備戰(zhàn)科學規(guī)劃等冰雪運動發(fā)展重大事項提出了專門性指導意見，為突破瓶頸、促進冰雪運動全面發(fā)展提供了政策依據(jù)。③融合性。基于我國冰雪運動短板較多和2022年北京冬奧會籌辦需求，國家冰雪運動政策體現(xiàn)了跨部門融合的特點，引導冰雪運動發(fā)展呈現(xiàn)融合趨勢，如冰雪運動產(chǎn)業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合、冰雪運動場地與土地等資源整合、群體冰雪活動與消費經(jīng)濟發(fā)展融合等，以多部門協(xié)同治理和跨領域融合發(fā)展突破冰雪運動發(fā)展瓶頸。

表1 我國冰雪運動政策背景、要義及實施路徑Table 1 Chinese winter sports policy background，essentials and implementation path

續(xù)表1

4 新時代冰雪運動公共政策分析

4.1 提升冰雪運動競技水平：體制改革和科技助力

北京冬奧會是我國重要歷史節(jié)點上的重大標志性活動，是展現(xiàn)國家形象、促進國家發(fā)展、振奮民族精神的重要契機。在此背景下，我國不僅要辦一屆精彩的冬奧會，而且要實現(xiàn)參賽成績的突破。當前，我國冰雪運動應以2022年北京冬奧會為契機，發(fā)揮冰雪公共政策聚集科技資源、財政支持、社會力量等發(fā)展冰雪運動的功能，通過體制改革提高備戰(zhàn)效率，通過科技備戰(zhàn)取得成績突破，實行扁平化管理，提高備戰(zhàn)效益。扁平化管理是一種解決層次重疊、組織機構(gòu)運轉(zhuǎn)效率低下等問題，以管理幅度大、層次少為特點的等級式管理模式［16］。當前，國家體育行政部門以推進全國性單項冰雪運動協(xié)會改革為體制改革的切入點，減少備戰(zhàn)的層級式阻礙。同時，如圖2所示，國家體育總局發(fā)布的《2022年北京冬奧會參賽實施綱要》和《2022年北京冬奧會參賽服務保障工作計劃》（“同心圓”計劃）［17］提出2018—2021年“擴點、固面、精兵、沖刺”的階段任務，鎖定精英人才選拔、備戰(zhàn)資源調(diào)配、科技助力備戰(zhàn)、調(diào)動各方力量等重點備戰(zhàn)工作，建立國內(nèi)外、跨界等多種組建模式的國家隊，在實現(xiàn)全面參賽的基礎上，實現(xiàn)2022年北京冬奧會的成績突破。

圖2 我國備戰(zhàn)2022年北京冬奧會階段劃分Figure 2 Stages of China preparing for the 2022 Beijing Winter Olympics

我國冰雪運動競技水平較差的主要原因是缺乏高水平教練員和創(chuàng)新訓練理念，加之現(xiàn)代科技力量注入，導致我國冰雪運動競技成績長時間難以突破。當前，我國已全面聘請外籍專家直接指導國家隊備戰(zhàn)，但更重要的是應強化訓練周期板塊化、訓練方法多樣化、訓練過程動態(tài)化、訓練要求實戰(zhàn)化、高原訓練平原化、體能訓練常態(tài)化、力量訓練專項化、恢復手段科學化、身心訓練一體化等訓練理念、方法、手段，在生理機能和動作捕捉監(jiān)控的基礎上，對運動員體能支撐、心理輔導、醫(yī)療康復、營養(yǎng)膳食、睡眠干預等進行全面科技滲透。如針對速度滑冰彎道技術(shù)、跳臺滑雪起跳和飛行技術(shù)，研制人體高速彈射裝置和風洞訓練基地，將科學化訓練手段普遍運用于2022年北京冬奧會備戰(zhàn)一線。

4.2 拓展冰雪運動場地供給：科學規(guī)劃和豐富類型

冰雪運動場地是提供冰雪運動公共服務和發(fā)展冰雪運動產(chǎn)業(yè)的基礎。冰雪運動場地布局具有高能源消耗、管理專業(yè)性較強、地域和季節(jié)制約因素較大等特點，導致我國冰雪運動場地供給數(shù)量少、規(guī)模小且服務水平不高，多數(shù)場館僅處于收支平衡狀態(tài)，盈余較少，冰雪健身、競賽、康養(yǎng)的產(chǎn)業(yè)鏈尚未形成［18］。因此，如圖3所示，拓展冰雪運動場地供給需要基于全國范圍內(nèi)科學規(guī)劃和豐富供給類型，以滿足不同人群參與冰雪運動的多元化需求。①冰雪旅游是以冰雪特色小鎮(zhèn)為核心，將體育與旅游、區(qū)域發(fā)展相融合，通過滿足大眾的滑雪、觀景、休閑、度假等需求，帶動交通、餐飲、酒店等服務業(yè)發(fā)展，并帶動老區(qū)、邊遠山區(qū)等的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展，提升區(qū)域影響力和輻射力。②在冰雪賽事方面，應將大眾、競技和職業(yè)賽事分層、分類管理，大眾冰雪賽事與冰雪特色小鎮(zhèn)、城市體育綜合體融合發(fā)展，逐步形成獨具中國品牌特色的冰雪產(chǎn)品。在引進國外冰雪賽事的基礎上，應完善賽事服務體系，培養(yǎng)職業(yè)冰雪管理人才，逐步打造具有中國品牌特色的職業(yè)冰雪賽事。③在冰雪培訓方面，應構(gòu)建冰雪培訓指導標準化體系、大眾等級標準、安全保障體系，建立冰雪運動協(xié)會、俱樂部等不同類型組織體系，以擴大培訓規(guī)模和提高培訓質(zhì)量，提升我國冰雪運動產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的綜合水平。同時，在政府主導和商業(yè)機構(gòu)參通過“引領帶動、三區(qū)聯(lián)動、多點補充”的實施路徑科學規(guī)劃我國冰雪運動場地［19］。以京津冀協(xié)同發(fā)展和2022年北京冬奧會助推一批國際標準的冰雪場館建設，為我國持續(xù)承接冰雪運動大型賽事和活動提供保障。同時，北方地區(qū)占據(jù)我國72.76%的冰雪運動場地［11］，應充分發(fā)揮東北、西北、華北地區(qū)的季節(jié)、地域等優(yōu)勢，以冰雪運動場地與旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提檔升級，形成我國冰雪運動場地多元化布局，以“北冰南展”政策驅(qū)動和南方區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢帶動室內(nèi)冰場發(fā)展。②通過“冰雪+旅游、冰雪+商業(yè)、冰雪+賽事”的實施路徑豐富我國冰雪運動場地類型。在國家大力發(fā)展體育特色小鎮(zhèn)，促進其規(guī)范運行的背景下，打造冰雪旅游的精品線路和聚集地；同時，將室內(nèi)冰場與大型商業(yè)綜合體結(jié)合，帶動城市大眾冰雪培訓、賽事等活動。在打造賽事產(chǎn)業(yè)鏈的背景下，通過打造城市冰雪賽事帶動冰雪運動場地合理布局。更為重要的是，應提升政府在冰雪運動場地建設方面的政策監(jiān)管和執(zhí)行力度，尤其應實施水、電、氣等的能耗補貼或價格優(yōu)惠政策，以及體育企業(yè)營業(yè)稅低于3%的政策等。

圖3 冰雪運動場地供給路徑Figure 3 Supply path of winter sports field

4.3 打造冰雪運動產(chǎn)業(yè)鏈條：業(yè)態(tài)均衡和服務大眾

我國冰雪運動產(chǎn)業(yè)發(fā)展應以2022年北京冬奧會為契機激發(fā)大眾參與冰雪項目，實現(xiàn)體育產(chǎn)業(yè)由體育用品制造業(yè)向體育服務業(yè)的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，為冰雪大眾旅游、培訓、賽事和數(shù)字化服務等發(fā)展提供政策支撐。在此背景下，國家從公共財政支撐、重點區(qū)域布局、場地設施改善、冰雪人才培養(yǎng)等方面出發(fā)，出臺了一系列政策并采取了一系列有效舉措，為打造冰雪運動產(chǎn)業(yè)鏈條夯實了基礎（圖4）。從體育產(chǎn)業(yè)類型視角看，應促進冰雪裝備、旅游、賽事、培訓和營銷等產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展，冰雪運動裝備應以自主創(chuàng)新品牌和引進為渠道，與智能科技、材料科技等領域融合，研制出具有中國品牌特色的冰雪運動裝備。

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型背景下，體育服務產(chǎn)業(yè)具有巨大商機［20］，應將冰雪旅游、賽事、培訓作為產(chǎn)業(yè)核心。與下，應挖掘冰雪運動產(chǎn)業(yè)全消費領域的營銷策略，尤其應基于2022年北京冬奧會蘊含的奧運經(jīng)濟潛力，適時介入熱點營銷，提升冰雪運動產(chǎn)業(yè)的品牌價值。

圖4 我國冰雪運動產(chǎn)業(yè)鏈條體系Figure 4 Chinese winter sports industry chain system

4.4 夯實冰雪運動大眾基礎：主體建設和注重青少年普及

大眾參與是發(fā)展冰雪運動的基礎。過去，我國冰雪項目發(fā)展僅局限在東北地區(qū)，這直接影響了我國冰雪運動大眾普及程度，冰雪場館布局、后備人才選拔、項目文化拓展等方面均也受到限制。但從歐美體育發(fā)達國家及我國周邊的日本、韓國等國家看，冰雪運動在大眾人群中較為普及，這些國家已從冰雪運動場地建設、指導人員培養(yǎng)、市場體系培養(yǎng)等多視角構(gòu)建了冰雪運動公共服務和產(chǎn)業(yè)鏈條。2022年北京冬奧會已成為我國構(gòu)建冰雪運動公共服務體系的契機，應以此引導大眾參與冰雪運動。

圖5 大眾參與冰雪運動路徑Figure 5 Mass participation path in winter sports

如圖5所示，從我國體育管理體制的角度分析，應圍繞冰雪運動國家財政投入、場地資源配置等關(guān)乎冰雪運動開展的核心資源配置要素，發(fā)揮體育行政部門及相關(guān)部門的跨域治理作用，構(gòu)建基本公共服務體系，為提升冰雪運動組織能力、完善場地設施和開展賽事活動夯實基礎。

一方面，夯實大眾冰雪運動主體建設。在國家“放、管、服”改革背景下，加快全國性冰雪運動組織實體化和能力建設，尤其應在大眾多渠道參與冰雪運動的形勢下，促進網(wǎng)絡化、社會化、區(qū)域化、基層化和虛擬化冰雪體育組織創(chuàng)建，發(fā)揮社會組織在制定行業(yè)標準、聚集社會力量等方面的優(yōu)勢；同時，各地方政府應發(fā)揮地域優(yōu)勢，形成多元投入的冰雪運動場地建設市場機制，以提升冰雪運動組織能力和大眾參與質(zhì)量。在冰雪運動賽事活動方面，應構(gòu)建品牌性、引領性冰雪運動賽事活動，發(fā)揮其示范作用，廣泛開展抽冰嘎、打陀螺、雪地拔河、冰釣等群眾喜聞樂見的民間民俗冰雪娛樂活動［13］。建立“冰雪嘉年華”等群眾身邊的特色冰雪賽事活動體系，促進冰雪賽事活動與文化、娛樂等媒體電視節(jié)目相結(jié)合，與冰雪特色小鎮(zhèn)旅游線路相結(jié)合。

另一方面，重視在青少年人群中普及冰雪運動。分析冰雪運動項目特征，發(fā)現(xiàn)冰雪運動對青少年發(fā)展敏感期內(nèi)的穩(wěn)定性、平衡能力、身體控制能力等有較大促進作用。我國青少年體育后備人才培育主要依托各級各類體校，但具有開展冰雪項目的教練員團隊、場館設施等條件的各級各類體校非常有限，且我國冰雪運動資源處于匱乏狀況，在當前青少年體育組織多元化發(fā)展背景下，應鼓勵體校、青少年體育俱樂部、商業(yè)綜合體等具備條件的組織機構(gòu)進行有組織、科學的冰雪運動培訓；同時，全國性冰雪行業(yè)協(xié)會應研制青少年冰雪運動項目技能等級標準，引導青少年科學參與冰雪運動。在普及層面，應從教學、布局特色學校、研學游、冬夏令營等活動方面構(gòu)建青少年冰雪運動參與體系，為青少年接近、體驗、享受冰雪搭建公共服務平臺［21］，也為發(fā)展冰雪運動產(chǎn)業(yè)奠定基礎。在提高層面，應發(fā)揮東北地區(qū)的冰雪運動區(qū)域特色，精準挖掘、發(fā)現(xiàn)和選拔優(yōu)秀冰雪后備人才；在南方地區(qū)應發(fā)揮經(jīng)濟優(yōu)勢，突出培養(yǎng)重點項目人才，發(fā)揮有冰雪運動場地設施學校的優(yōu)勢，創(chuàng)建高水平冰雪運動高校聯(lián)辦機制，創(chuàng)建與商業(yè)性俱樂部合作辦隊的多元化機制，充實后備人才隊伍。

5 冰雪運動高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)新治理舉措

從行政管理走向公共治理，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是轉(zhuǎn)變政府職能和改進治理方式的重大舉措。冰雪運動在我國發(fā)展還處于起步階段。黨的十九屆四中全會提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標。在體育強國建設背景下，冰雪運動治理創(chuàng)新即在國家行政部門引領下，發(fā)揮各級不同職能的政府部門發(fā)揮主體和宏觀引領作用，形成政府、社會和市場多元治理格局，保障國家一系列冰雪運動政策服務大眾參與冰雪運動，打造服務和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，激活冰雪運動產(chǎn)業(yè)市場。

5.1 政府主導：發(fā)揮“元治理”的主體作用和冬奧會的引領作用

“元治理”是20世紀50年代源于西方社會治理模式變革時期的產(chǎn)物，是繼科層制、官僚制之后政府發(fā)揮主導作用的治理模式?！霸卫怼笔枪补芾韺W科面對國際復雜多變治理環(huán)境，彌補“政府失靈”的一種有效治理理念，其厘清了公共事務治理中政府、社會和市場的關(guān)系，認為政府通過公共政策能夠更好地發(fā)揮作用。尤其是在公共事務復雜性增加的背景下，政府應成為“元治理”的主角，發(fā)揮扶持社會和激活市場的作用。我國政府以2022年北京冬奧會為契機，通過一系列激勵政策激發(fā)社會和市場活力，在冰雪運動土地、人力等資源配置，財政投入，宣傳導向等方面的居于主導地位，將冰雪運動融入城市，充分利用2022年北京冬奧會的良好社會氛圍，協(xié)調(diào)冰雪運動發(fā)展的質(zhì)量、效率和動力，促進其高質(zhì)量發(fā)展。

①在質(zhì)量變革方面，政府應發(fā)揮組織智慧和信息資源等能力，通過宏觀政策引導全國各區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展冰雪運動，充分利用東北、華北地區(qū)冰雪項目開展基礎優(yōu)勢，提升冰雪運動場地服務水平。在南方地區(qū)布局應突出重點、因地制宜，以避免重復投資、浪費資源、效率低下等問題［22］。②在效率變革方面，政府以政策導向、評價監(jiān)督、規(guī)范市場等為主要手段，強化冰雪運動活動組織、場地建設、產(chǎn)業(yè)培育、人才建設、運動水平等方面工作，尤其是北京市充分利用2022年北京冬奧會契機，將籌辦冬奧會與京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃、北京城市總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃深度對接，深化、細化場館和基礎設施建設規(guī)劃，確保選址科學合理，功能滿足需求。規(guī)劃設置了北京城區(qū)、延慶和張家口崇禮3個賽區(qū)，形成了3個相對集中的場館及相關(guān)設施群，以動員社會力量和培育產(chǎn)業(yè)體系。通過構(gòu)建社會化冰雪組織和市場化冰雪機構(gòu)提升治理效率，形成了以2022年北京冬奧會引領多部門、多維度、多領域協(xié)同治理之勢，積蓄協(xié)同之能和彰顯協(xié)同之效。③在動力變革方面，要以體育強國建設為目標，以實現(xiàn)冰雪項目在大眾參與、產(chǎn)業(yè)體系、競技水平等方面全面提升為動力，將創(chuàng)建冰雪運動特色小鎮(zhèn)與區(qū)域旅游、服務等產(chǎn)業(yè)融合。如2022年北京冬奧會計劃新建和改造的場館遍及京津冀區(qū)域，涉及國家高山滑雪中心、延慶奧運村和張家口奧運村等多個場館，還會帶動一批冰雪相關(guān)服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這將促進國際高水平和大眾參與型冰雪運動賽事的開展，促進體育城市融合發(fā)展。將大眾參與冰雪運動與冰雪運動文化、地域文化特色相融合，在政府“元治理”主體作用影響下，實現(xiàn)2022年北京冬奧會引領冰雪運動發(fā)展和推動北京城市發(fā)展的目標。

5.2 社會治理：創(chuàng)建網(wǎng)絡式的層級組織和多元化的冰雪活動

在政府“放、管、服”改革的趨勢下，我國各級各類體育社會組織逐漸壯大，政府逐步將部分職能讓渡或轉(zhuǎn)移至社會組織和市場機構(gòu)，體育社會組織逐步成為參與體育公共治理的主體。

一方面，冰雪運動社會組織建設在我國還處于起步階段，體育行政機構(gòu)還未完全從具體事務中脫離出來，其應鼓勵全國性冰雪運動協(xié)會發(fā)揮在標準制定、賽事推廣、人才培養(yǎng)、政策制定和對外交流等方面的作用，在全國范圍內(nèi)啟動層次化、社會化、市場化融合發(fā)展模式，與場地設施、地區(qū)特色、服裝器材等方面資源融合發(fā)展。鼓勵社會資本通過獨資、合資、合作、聯(lián)營、租賃等途徑參與運營。強化不同層次、類型、規(guī)模的冰雪運動培訓機構(gòu)、冰雪商業(yè)機構(gòu)、冰雪場館機構(gòu)和基金會等組織的內(nèi)部治理能力［23］，構(gòu)建以“場館—指導培訓—服裝器材—會員服務”為體系的培訓模式，以“旅游產(chǎn)品—冰雪組織—特色小鎮(zhèn)”為體系的旅游模式等。2019年筆者赴黑龍江省調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在跨界、跨項政策驅(qū)動下，為促進滑冰和輪滑相互跨界發(fā)展，黑龍江省輪滑協(xié)會在體育行政部門主導下以社企合作的模式，實現(xiàn)了實體化改革。按照程序由企業(yè)負責人擔任協(xié)會會長，發(fā)揮社會組織紐帶作用，開展冬/夏令營、訓練營、體育賽事、冰雪進校園等活動，帶動黑龍江省輪滑轉(zhuǎn)滑冰的項目跨界選材，使省級協(xié)會組織承擔了冰雪運動公共服務職能，構(gòu)建了社會化治理體系。

另一方面，政府通過購買服務、委托代理、合作治理等方式與社會組織共同創(chuàng)辦多元化的冰雪活動，激發(fā)社會組織和市場機制的活力。2022年北京冬奧會激發(fā)了大眾參與冰雪運動的動力，各級政府和體育行政機構(gòu)、體育社會組織和商業(yè)機構(gòu)都瞄準了冰雪運動，僅依靠政府力量既不符合當前國家體育治理現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢，也無法有效整合資源以滿足大眾多元化、多樣化、多類型的冰雪運動參與需求。作為冰雪運動產(chǎn)業(yè)重點發(fā)展省份，近幾年黑龍江省政府實施了一系列冰雪運動進校園政策，全省已命名500所冰雪特色學校，通過購買服務、委托代理方式開展學?；蛏鐣M織青少年冰雪技能服務，以平衡能力、基本素質(zhì)、冰雪技能、冬奧常識、冰雪游戲為內(nèi)容帶動青少年參與滑冰、滑雪和冰球運動。在此背景下，應扶持和依托冰雪特色學校、冰雪項目青少年體育俱樂部、冰雪場館、冰雪特色小鎮(zhèn)等各級各類冰雪類組織，開展活動延伸性、會員黏滯性、效應倍增性、內(nèi)容融合性的冰雪運動活動，形成靈活的合作治理態(tài)勢和以多樣化、層級化、網(wǎng)絡化、基層化的社會組織帶動群眾參與冰雪運動的可持續(xù)發(fā)展態(tài)勢。

5.3 產(chǎn)業(yè)融合：創(chuàng)建服務型產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)和創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)品牌

在促進體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展背景下，體育產(chǎn)業(yè)尤其是體育用品制造業(yè)已呈現(xiàn)由規(guī)模提升向塑造品牌價值和產(chǎn)業(yè)研發(fā)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，以及促進體育服務產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)發(fā)展的特征。在冰雪運動產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，據(jù)報道［24］，我國冰雪產(chǎn)業(yè)的規(guī)模從2013年的1 177億元增長到2017年的3 976億元，增長率高達238%，2020年產(chǎn)業(yè)規(guī)模突破6 000億元。顯然，政府主導和2022年北京奧運會為促進大眾參與、企業(yè)投資創(chuàng)造了良好的條件，同時，冰雪運動具有觀光性、體驗性、度假性、文化性等多重特性，應促進其與旅游、文化、服裝等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

（1）重點構(gòu)建冰雪運動服務型產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)。圍繞現(xiàn)代服務產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡體系，針對滑雪、滑冰、冰球和冰壺等項目開展相對較為普及的冰雪項目，構(gòu)建技能等級培訓、專業(yè)指導人員、培訓服務流程等服務體系；同時，冰雪特色小鎮(zhèn)、大眾冰雪旅游、冰雪賽事活動等屬于服務產(chǎn)業(yè)范疇，應建立“一站式”冰雪活動服務體系，并與酒店、餐飲、互聯(lián)網(wǎng)、旅游、文化等產(chǎn)業(yè)融合，構(gòu)建服務體系。例如，冰雪運動是吉林省優(yōu)勢發(fā)展項目，該省以“冰雪旅游、冰雪體育、冰雪文化”為核心理念，打造冰雪運動強省，尤其是以“冰雪裝備制造、冰雪商貿(mào)、冰雪交通、智慧冰雪”等為配套和支撐的“3+X”冰雪全產(chǎn)業(yè)鏈。據(jù)統(tǒng)計［12］，2018年11月1日—2019年3月31日，該省“冰雪季”接待游客8 431.84萬人次，同比增長16.08%，實現(xiàn)旅游收入1 698.08億元，同比增長19.43%。冰雪運動產(chǎn)業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合形成的服務業(yè)態(tài)獨具吸引力，長白山天然溫泉與霧凇奇景融合一處，“泡溫泉、看霧凇”對游客產(chǎn)生了巨大吸引力，其旅游資源也帶動了冰雪產(chǎn)業(yè)發(fā)展。我國諸多省市均圍繞冰雪運動產(chǎn)業(yè)主動延伸了產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)了多要素疊加、多環(huán)節(jié)增效，避免了相關(guān)設施的閑置，有效提升了服務水平和綜合效益。

（2）塑造創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)品牌。在我國科技水平不斷提高的背景下，應將材料科技、智能科技等與冰雪運動用品、服裝器材、場地設施等相結(jié)合，提升我國冰雪運動用品的創(chuàng)新能力和產(chǎn)品質(zhì)量，降低進口產(chǎn)品價格，逐步提升我國冰雪運動用品的品牌價值。在冰雪運動服務產(chǎn)業(yè)方面，應以“黑龍江冰雪之冠、遼寧冰雪溫泉、內(nèi)蒙古冰雪天路、北京歡樂冰雪、河北健康運動”等冰雪旅游品牌為引領，提升一站式、融合式和層次式服務水平，走冰雪與賽事、培訓等融合以及冰雪+度假、冰雪+文化、冰雪+體育、冰雪+養(yǎng)生等多業(yè)態(tài)融合之路。隨著冰雪運動場館設施逐步完善，各類冰雪技能培訓、賽事、旅游等活動逐漸常態(tài)化，與文化、旅游、商貿(mào)等形成雙向驅(qū)動態(tài)勢，逐步形成獨具我國特色的冰雪項目，創(chuàng)新我國冰雪運動產(chǎn)業(yè)品牌。

6 結(jié)束語

1924年夏慕尼冬季奧運會使滑雪、滑冰、冰球等冬季項目在歐美國家逐步普及和發(fā)展，至今已有近百年歷史。目前，冰雪運動在我國的發(fā)展還處于初級階段，近幾年中共中央、國務院及國家相關(guān)部委已形成了一套政策制定、分析和建議體系，頒布了一系列關(guān)于2022年北京冬奧會、冰雪運動產(chǎn)業(yè)、大眾參與和競技參賽等方面的政策文件，體現(xiàn)了2022年北京冬奧會的重大事件引領作用和全面發(fā)展冰雪運動的輻射作用。當前，構(gòu)建適應國際體育發(fā)展格局、國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢、體育事業(yè)內(nèi)在發(fā)展規(guī)律的國家體育治理體系，實現(xiàn)國家體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化體育事業(yè)改革的總目標，對建設體育強國具有重要意義。在此背景下，應厘清政府、社會和市場在發(fā)展冰雪運動中的作用，政府應在冰雪運動發(fā)展中發(fā)揮“元治理”的主體作用，協(xié)調(diào)冰雪運動發(fā)展質(zhì)量、效率和動力，針對冰雪運動場地土地資源、企業(yè)準入和優(yōu)惠政策、精英競技人才培養(yǎng)等改革難點，以政策促進精準治理。在“放、管、服”改革趨勢下，政府應扶持全國性冰雪運動協(xié)會發(fā)揮其在標準和政策制定、賽事推廣、人才培養(yǎng)和對外交流等方面的作用，在全國范圍內(nèi)啟動層次化、社會化、市場化融合發(fā)展模式，通過購買服務、委托代理、合作治理等方式與社會組織共同創(chuàng)辦多元化的冰雪活動。在社會方面，應構(gòu)建網(wǎng)絡化、層級化、基層化的冰雪運動社會組織，強化社會治理能力，使有組織的冰雪運動深入基層。在產(chǎn)業(yè)方面，應以產(chǎn)業(yè)融合方式，重點構(gòu)建服務型產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)和創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)品牌，以促進冰雪運動高質(zhì)量發(fā)展，助力實現(xiàn)2035年建成體育強國的遠景目標。

作者貢獻聲明：

柳鳴毅：提出論文選題，設計論文框架，撰寫論文；

丁 煌：指導基礎理論；

但艷芳：參與論文框架設計，修改論文；

孔年欣：查閱相關(guān)文獻，撰寫部分內(nèi)容；

盛翰林：查閱相關(guān)文獻，撰寫部分內(nèi)容。