胡光志 謝麗華

[提要]全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，國(guó)家工作重心將更加聚焦農(nóng)村。由于受文化、習(xí)俗、信仰以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素的影響，民族地區(qū)農(nóng)村的養(yǎng)老既具有一般農(nóng)村養(yǎng)老的共性，又具有其自身的特殊性。養(yǎng)老方式單一落后、社會(huì)資本參與度低、養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面不寬等問(wèn)題導(dǎo)致民族地區(qū)農(nóng)村老年人的養(yǎng)老困難突出。適時(shí)出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)和政策制度，充分尊重民族地區(qū)農(nóng)村民族文化和宗教信仰的高度認(rèn)同感，努力構(gòu)建政府主導(dǎo)，社會(huì)、家庭及個(gè)人等多元參與、多方互助、多方互惠的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)體系，建立健全民族地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系，以滿足民族地區(qū)農(nóng)村老年人多元化的養(yǎng)老需求。

隨著全球人口老齡化趨勢(shì)的日趨嚴(yán)重，養(yǎng)老問(wèn)題已經(jīng)成為我們面臨的一個(gè)時(shí)代性難題?！胺e極應(yīng)對(duì)人口老齡化”“加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”“構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境”“在‘老有所養(yǎng)’方面不斷取得新進(jìn)展”，這是習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中對(duì)我國(guó)的養(yǎng)老事業(yè)提出的明確要求。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口尤其是老年人口占有很大的比重。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2019年末，我國(guó)65歲及以上人口數(shù)量超過(guò)1.76億人，占總?cè)丝诘?2.6%，[1]而且其增速明顯，預(yù)估到2050年我國(guó)65歲及以上人口將達(dá)到3.9億人，其中有近六成的老年人分布在農(nóng)村。[2](P.57)農(nóng)村的養(yǎng)老問(wèn)題非常突出。民族地區(qū)農(nóng)村的養(yǎng)老既具有一般農(nóng)村養(yǎng)老的共性，又具有其自身的特殊性。民族地區(qū)農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式存在的問(wèn)題日益顯現(xiàn)，已經(jīng)無(wú)法滿足民族地區(qū)農(nóng)村老年人的養(yǎng)老需求。而民族地區(qū)農(nóng)村的生活習(xí)俗、民族文化、宗教信仰、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等的多元性和差異性又加劇了其養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的復(fù)雜性。

一、妥善解決民族地區(qū)農(nóng)村的養(yǎng)老問(wèn)題具有非常重要的意義

(一)民族地區(qū)農(nóng)村的養(yǎng)老問(wèn)題是全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)

2021年2月25日習(xí)近平總書(shū)記向全世界莊嚴(yán)宣告我國(guó)已經(jīng)取得了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的全面勝利，這是中國(guó)發(fā)展史上的重要時(shí)刻，標(biāo)志著我國(guó)已經(jīng)歷史性消除了絕對(duì)貧困，全國(guó)12.8萬(wàn)個(gè)貧困村已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全部出列，832個(gè)貧困縣已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全部摘帽，9899萬(wàn)農(nóng)村貧困人口已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全部脫貧。2020年貧困地區(qū)農(nóng)村居民全年人均可支配收入12588元，比上年增長(zhǎng)8.8%。[3]然而要實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，最廣泛最深厚的基礎(chǔ)依然在農(nóng)村，脫貧攻堅(jiān)的勝利不是終點(diǎn)而是起點(diǎn)，要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，讓廣大農(nóng)民獲得感、幸福感、安全感明顯提高，讓廣大農(nóng)民過(guò)上更加美好的生活。而民族地區(qū)農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問(wèn)題是最艱巨最繁重的任務(wù)之一，他們的晚年生活能否得到很好的保障不僅關(guān)系著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展，而且關(guān)系著全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施。我們要解決好民族地區(qū)農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問(wèn)題，滿足其物質(zhì)和精神上的多元化的需求，使他們能夠過(guò)上幸福的晚年生活。

(二)妥善解決民族地區(qū)農(nóng)村的養(yǎng)老問(wèn)題是貫徹我國(guó)民族政策的重要體現(xiàn)

為了促進(jìn)少數(shù)民族政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)事業(yè)的全面發(fā)展，我國(guó)制定了一系列民族政策，“民族平等、團(tuán)結(jié)和共同繁榮”是我國(guó)最主要的民族政策，國(guó)家不僅要想盡一切辦法幫助、扶持民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而且要盡一切努力提高民族地區(qū)人民生活水平。民族地區(qū)農(nóng)村老年人是弱勢(shì)群體，他們的養(yǎng)老問(wèn)題直接關(guān)系到民族地區(qū)的穩(wěn)定、繁榮和發(fā)展，如果不能得到妥善的解決，將對(duì)未來(lái)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。解決好民族地區(qū)老年人的養(yǎng)老問(wèn)題，使之老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學(xué)、老有所樂(lè)，不僅體現(xiàn)了國(guó)家和社會(huì)對(duì)民族地區(qū)人民的關(guān)心關(guān)懷，同時(shí)也有利于民族地區(qū)的發(fā)展進(jìn)步，有利于維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、社會(huì)穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)，有利于促進(jìn)各民族的共同發(fā)展和共同繁榮。

(三)民族地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老模式落后是我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)主要矛盾的重要方面

隨著我國(guó)綜合國(guó)力和經(jīng)濟(jì)水平的不斷提升，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了變化。當(dāng)前影響人民美好生活需要的因素有很多，主要是發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題，而城鎮(zhèn)和農(nóng)村特別是民族地區(qū)農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展水平差距大是其中一個(gè)重要方面。解決好發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題，重點(diǎn)難點(diǎn)在農(nóng)村。民族地區(qū)農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式存在的問(wèn)題越來(lái)越凸顯，諸如養(yǎng)老方式單一、設(shè)施設(shè)備陳舊、專(zhuān)業(yè)護(hù)理人員缺乏等，已經(jīng)無(wú)法滿足民族地區(qū)農(nóng)村老年人多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求。隨著民族地區(qū)農(nóng)村人口老齡化程度的不斷加深，必將對(duì)民族地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老模式帶來(lái)新的挑戰(zhàn)和問(wèn)題。

(四)民族地區(qū)農(nóng)村的養(yǎng)老保障是我國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分

我國(guó)是個(gè)統(tǒng)一的多民族的國(guó)家，每個(gè)民族都有各自的民族特點(diǎn)，沒(méi)有任何一種通用的養(yǎng)老模式能夠解決所有民族老年人的養(yǎng)老問(wèn)題。民族地區(qū)農(nóng)村有其特有的特殊性，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，各種社會(huì)資源包括養(yǎng)老保障資源也相對(duì)貧乏，我們應(yīng)對(duì)民族地區(qū)農(nóng)村老年人加以更多的關(guān)注，盡可能滿足他們多層次的養(yǎng)老保障需求，提升他們的老年生活質(zhì)量，妥善安排好他們的老年生活。對(duì)民族地區(qū)農(nóng)村老年人養(yǎng)老問(wèn)題的研究，不僅可以為制定和完善民族地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保障有關(guān)法律、制度和政策提供參考借鑒，而且也能為社會(huì)保障的管理和實(shí)務(wù)部門(mén)實(shí)施精準(zhǔn)化養(yǎng)老服務(wù)提供實(shí)踐基礎(chǔ)和理論支撐，同時(shí)也可以提高社會(huì)各界對(duì)于民族地區(qū)農(nóng)村老年人養(yǎng)老問(wèn)題的關(guān)注度，從而進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)的公平和正義。

二、民族地區(qū)農(nóng)村老年人的養(yǎng)老具有特殊性

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)有超過(guò)5000萬(wàn)的農(nóng)村留守老年人，預(yù)計(jì)到2030年我國(guó)將有超過(guò)2億空巢老年人，而相當(dāng)比例分布在農(nóng)村，農(nóng)村的老齡化水平明顯高于城鎮(zhèn)人口老齡化水平。[4]民族地區(qū)農(nóng)村老齡化的速度和規(guī)模也是逐年在增長(zhǎng)，特別是空巢老年人增速明顯、越來(lái)越多。我國(guó)民族地區(qū)的農(nóng)村大多處于邊遠(yuǎn)地區(qū)，交通基礎(chǔ)設(shè)施和信息技術(shù)相對(duì)落后，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，農(nóng)民收入低，民族地區(qū)農(nóng)村文化、習(xí)俗、宗教、信仰等的多元性和差異性也加劇了民族地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老的特殊困難性。

(一)深受民族傳統(tǒng)文化影響，家庭養(yǎng)老仍然是其最主要的養(yǎng)老方式

民族地區(qū)農(nóng)村有著濃厚的民族文化，沿襲上千年家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)，并形成了一種共同的價(jià)值準(zhǔn)則，即老年人的養(yǎng)老要靠家庭和自己，要以家庭為載體實(shí)現(xiàn)自然養(yǎng)老的功能，完成自然養(yǎng)老的過(guò)程。兒子是老年的保障，兒子承擔(dān)著主要的贍養(yǎng)義務(wù)，家庭養(yǎng)老的觀念在民族地區(qū)的農(nóng)村根深蒂固。比如傣族老年人往往把最小的兒子留在家里贍養(yǎng)父母。侗族老年人一定要將自己的養(yǎng)老交給兒子，沒(méi)有兒子的家庭就要招上門(mén)女婿養(yǎng)老。藏族更是特別重視大家庭，要選定一個(gè)子女主管家庭的重大事務(wù)和承擔(dān)老年人的贍養(yǎng)責(zé)任。伴隨著民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)等的巨大變化，特別是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速推進(jìn)，出于對(duì)美好生活的向往和改善經(jīng)濟(jì)條件的愿景，民族地區(qū)的青壯年大批大批地離開(kāi)農(nóng)村涌入城鎮(zhèn)打工，造成了農(nóng)村人口老齡化速度不斷加快、程度不斷加深，隨之而來(lái)的是數(shù)量龐大的民族地區(qū)農(nóng)村空巢老年人的養(yǎng)老問(wèn)題。根據(jù)第六次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，以四川為例，2010年，該省有65歲及以上老年人的家庭戶中，城鎮(zhèn)213.3萬(wàn)戶、占比31.8%，農(nóng)村457.8萬(wàn)戶、占比68.2%，而其中農(nóng)村有65歲及以上老年人的家庭戶比重為30.0%，高于城鎮(zhèn)9.7個(gè)百分點(diǎn)。[5]由此可見(jiàn)，四川農(nóng)村的養(yǎng)老面明顯大于城鎮(zhèn)。民族地區(qū)農(nóng)村的空巢老年人由于沒(méi)有子女或者子女不在身邊只能獨(dú)自生活，缺乏照料，物質(zhì)和精神生活匱乏，大都生活貧困，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老的功能正在逐步退化，僅僅依靠家庭養(yǎng)老已經(jīng)不能保障農(nóng)村老年人的養(yǎng)老需求，同時(shí)傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老觀念很大程度上制約了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式的發(fā)展，大部分老年人對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老持排斥的態(tài)度，如果子女把父母送往養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在他們看來(lái)是不盡孝道、虐待老人。養(yǎng)老困境越發(fā)嚴(yán)重。

(二)養(yǎng)老方式單一落后，多元化的養(yǎng)老模式還沒(méi)有形成

民族地區(qū)農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展相較于城鎮(zhèn)嚴(yán)重滯后，養(yǎng)老服務(wù)的體制短板和資源短缺也更為突出。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是我國(guó)最具特色的基本國(guó)情。受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域也都是遵循“先城市后農(nóng)村”的發(fā)展思路，養(yǎng)老服務(wù)的資源配置和制度建設(shè)方面也是實(shí)行的偏向城鎮(zhèn)的導(dǎo)向。因此，和城鎮(zhèn)相比，民族地區(qū)農(nóng)村居民的養(yǎng)老、醫(yī)療保障制度還不健全，在籌資模式、養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)、社會(huì)統(tǒng)籌層次以及養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋范圍和保障水平等方面都有很大的差異。和城鎮(zhèn)相比，民族地區(qū)大多數(shù)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量偏少，養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)方式單一，尤其是休閑娛樂(lè)、老年教育、精神慰藉等方面短缺明顯，側(cè)重在保障老年人的基本日常生活比如提供日托照料、代辦服務(wù)、就餐服務(wù)、生活護(hù)理等簡(jiǎn)單的服務(wù)，而一些生活?yuàn)蕵?lè)、醫(yī)療保健、康復(fù)服務(wù)、心理咨詢等建設(shè)則較為滯后，而且養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施大多老化陳舊。養(yǎng)老群體多元化的養(yǎng)老需求對(duì)養(yǎng)老服務(wù)人員的總量和質(zhì)量也提出了更高的要求，然而民族地區(qū)農(nóng)村的照顧及護(hù)理型人才缺乏，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)水平與質(zhì)量總體都不高，無(wú)法完全滿足老年人多樣化的養(yǎng)老需求，多元化的養(yǎng)老服務(wù)模式尚未形成。

(三)老年人收入水平普遍偏低，養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面不寬

大部分民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，農(nóng)民收入水平偏低。2020年，四川城鎮(zhèn)居民全年人均可支配收入38253元，而民族地區(qū)農(nóng)村居民全年人均可支配收入僅為14956元，兩者相差竟23297元。[6]民族地區(qū)農(nóng)村留守老人的家庭收入主要來(lái)源于子女的供給，還有一部分是有限的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)金的收入和政府困難補(bǔ)助等。盡管外出打工的子女能夠?yàn)榱羰乩夏耆颂峁┮欢ǖ慕?jīng)濟(jì)收入，但是經(jīng)濟(jì)支持和生活改善的程度也是非常有限的，大多數(shù)老年人仍然面臨著收入不足的困境，甚至有部分留守老年人連維持自己日?；镜纳疃己芾щy，卻還要靠低微的養(yǎng)老保險(xiǎn)金接濟(jì)孫輩們。對(duì)于留守老年人來(lái)說(shuō)，醫(yī)療費(fèi)用也是一筆極大的開(kāi)支，有些老年人身體不好根本看不起病。民族地區(qū)的農(nóng)村大多氣候條件差，自然資源條件不好，勞動(dòng)收成低，再加上老人自身能力、體力條件有限，勞動(dòng)收入甚微，不足以供養(yǎng)自己。少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村的老年人大多文化水平較低，對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)不夠或者存有偏見(jiàn)，對(duì)于社會(huì)養(yǎng)老的意識(shí)較為薄弱，對(duì)參保的積極性也不高。大多數(shù)人在參保的時(shí)候，往往局限于眼前的近期收益，往往選擇最低檔次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由于繳費(fèi)基數(shù)較低，能領(lǐng)取到的養(yǎng)老金也是最少的，不足以維持他們的日常開(kāi)支，基本上每個(gè)月只能夠領(lǐng)到100元左右的養(yǎng)老保險(xiǎn)金。而且在參保過(guò)程中，由于老年人自身經(jīng)濟(jì)收入較少，會(huì)有著較大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。長(zhǎng)期以來(lái)，民族地區(qū)農(nóng)村老年人參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例很低，養(yǎng)老保險(xiǎn)的普及工作難度很大。

(四)地方財(cái)政扶持力度不夠，社會(huì)資本參與熱情不高

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展必須有一定的資金保障。受政府傳統(tǒng)公共服務(wù)的影響，作為社會(huì)保障內(nèi)容之一的養(yǎng)老服務(wù)，目前我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)和發(fā)展的主要資金來(lái)源還是政府財(cái)政撥款。民族地區(qū)農(nóng)村由于氣候條件、資源條件、交通條件等的影響，大部分自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，財(cái)政能力有限，雖然每年在養(yǎng)老服務(wù)方面的投入都在逐步提升，但是短時(shí)間無(wú)法惠及到所有地區(qū)和所有老年人，養(yǎng)老投入的重點(diǎn)都放在了州、縣，農(nóng)村往往是養(yǎng)老服務(wù)的盲區(qū)和薄弱點(diǎn)，難以為農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展提供較為充裕的資金保障，資金投入也遠(yuǎn)不足以支持民族地區(qū)農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。民族地區(qū)農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)重大的社會(huì)工程，如果單靠自治地方政府的財(cái)政支持難免勢(shì)單力薄，大多只夠用于養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。盡管養(yǎng)老服務(wù)需求市場(chǎng)潛力很大，但是鑒于我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)有很強(qiáng)的社會(huì)福利性質(zhì)，獲利薄、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大，再加上民族地區(qū)農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)體系在規(guī)劃、投入、建設(shè)、管理和服務(wù)中存在著諸多滯后性，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在民族地區(qū)農(nóng)村遇冷現(xiàn)象突出，導(dǎo)致社會(huì)投資興辦養(yǎng)老場(chǎng)所的熱度不夠。對(duì)于民族地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)化、社會(huì)化資本參與程度很低，民族地區(qū)農(nóng)村老年人得到的養(yǎng)老服務(wù)非常有限，他們的養(yǎng)老問(wèn)題極為艱難。

三、民族地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老的法制進(jìn)路

健全的法律規(guī)范可以有效保障民族地區(qū)農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。有了完善的法律、政策和制度，才能規(guī)范和保障養(yǎng)老服務(wù)的有效供給。留守老年人的各項(xiàng)權(quán)益也才能得到有效保障。

(一)推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)立法建設(shè)

發(fā)達(dá)國(guó)家老年人的養(yǎng)老權(quán)益保障法律體系比較完備，既有原則性、綱領(lǐng)性的條文規(guī)定，又有具體、可操作的實(shí)施細(xì)則。我國(guó)現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)立法并不完善，還有很多空白。不管是法律、行政法規(guī)還是部門(mén)規(guī)章中關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容不僅極為稀缺，而且還缺少具有專(zhuān)門(mén)性、針對(duì)性、可操作性的配套實(shí)施細(xì)則?！独夏耆藱?quán)益保障法》新修訂之后雖然有了社會(huì)保障、贍養(yǎng)與撫養(yǎng)、社會(huì)服務(wù)等有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的法律條款，但是規(guī)定的內(nèi)容還是不夠具體、不夠全面，在執(zhí)行過(guò)程中往往會(huì)缺乏可操作性。有必要適時(shí)出臺(tái)關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)的具體的、可細(xì)化的、可操作的實(shí)施細(xì)則，一方面老年人的養(yǎng)老權(quán)益可以得到較為充分的法律保障，另一方面也解決了法律的滯后性和公平公正的問(wèn)題。養(yǎng)老服務(wù)法律政策要擯棄城鄉(xiāng)二元區(qū)別對(duì)待的做法，保證人人享有同等、同質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)，以公平的理念積極推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老資源分配得公平公正。

(二)明確政府主導(dǎo)、多方參與養(yǎng)老服務(wù)的法律責(zé)任

民族地區(qū)的農(nóng)村大多位于高寒山區(qū)，交通不便、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，基層政府的主體責(zé)任意識(shí)相對(duì)薄弱，政府提供的養(yǎng)老服務(wù)非常有限，當(dāng)財(cái)力、人力不足時(shí)往往會(huì)忽略養(yǎng)老服務(wù)的供給，而其他組織與個(gè)人參與養(yǎng)老服務(wù)的情況基本沒(méi)有，因此民族地區(qū)農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展緩慢且滯后。發(fā)達(dá)國(guó)家的養(yǎng)老服務(wù)一般都會(huì)有法律明確規(guī)定國(guó)家和地方政府的責(zé)任與義務(wù)。比如日本的《老年人福利法》就明確規(guī)定了國(guó)家和地方在老年人福利事業(yè)中的責(zé)任和職權(quán)。[7]在我國(guó)，養(yǎng)老服務(wù)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府作為養(yǎng)老服務(wù)最重要的決策者和最主要的承擔(dān)者，具有主體責(zé)任，理應(yīng)發(fā)揮重要作用。但是養(yǎng)老服務(wù)也不是由政府完全提供的純公共產(chǎn)品，一個(gè)完善的養(yǎng)老服務(wù)體系，應(yīng)當(dāng)由政府、部門(mén)、社會(huì)力量等各個(gè)主體共同提供，各司其職、形成合力，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。要適時(shí)出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)和政策制度，明確政府和其他各個(gè)養(yǎng)老服務(wù)主體的法律責(zé)任，構(gòu)建政府主導(dǎo)、多元參與、多方互助、多方互惠的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)體系。應(yīng)該準(zhǔn)確地界定好政府的主體責(zé)任，政府要積極發(fā)揮好引導(dǎo)、規(guī)范、監(jiān)督的作用，保證養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的質(zhì)量和水平。不管是國(guó)家層面還是地方政府層面每年都有對(duì)養(yǎng)老保障事業(yè)的財(cái)政預(yù)算，對(duì)于民族地區(qū)農(nóng)村，各級(jí)政府應(yīng)該特別明確對(duì)其養(yǎng)老服務(wù)的支持比重并根據(jù)具體情況確定逐年提高的比例，要為民族地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)保障體系的建立和健全提供強(qiáng)有力的財(cái)力保障。同時(shí)要準(zhǔn)確界定好各個(gè)參與主體的法律責(zé)任，明確其權(quán)利、義務(wù)。各個(gè)參與主體都有各自的主體責(zé)任，社會(huì)各方在法律政策引導(dǎo)下都可以積極參與到民族地區(qū)農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中，實(shí)現(xiàn)資源配置的最大化，以便為民族地區(qū)農(nóng)村老年人營(yíng)造一個(gè)舒適的養(yǎng)老環(huán)境，保障其“老有所養(yǎng)”。

(三)建立和完善“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)的法律規(guī)范

近年來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展給我們的生活帶來(lái)的變化是有目共睹的，但是對(duì)于民族地區(qū)農(nóng)村的留守老年人來(lái)說(shuō)卻是遙不可及、難以掌握。大多數(shù)留守老年人因?yàn)槲幕胶艿停蛔R(shí)漢字，從小到老都是用民族語(yǔ)言進(jìn)行交流聽(tīng)不懂普通話，他們參與互聯(lián)網(wǎng)的機(jī)會(huì)非常局限，可以說(shuō)大部分留守老年人是與互聯(lián)網(wǎng)隔絕的。然而，將互聯(lián)網(wǎng)與養(yǎng)老服務(wù)有效融合是發(fā)展趨勢(shì)也是發(fā)展契機(jī)。老年群體因?yàn)樯磉厸](méi)有人照顧，生活行為各方面有諸多的不便，他們實(shí)際上比其他群體更需要通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)來(lái)提供方便、快捷、個(gè)性化的服務(wù)。實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老工程其實(shí)早在《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》中就已經(jīng)明確提出，利用互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)的供給，提升養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，滿足老年人多元化的養(yǎng)老需求。因此要適時(shí)出臺(tái)相關(guān)配套的法律、法規(guī)、政策、制度，利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，建立和規(guī)范“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，開(kāi)發(fā)適合于老年人的應(yīng)用系統(tǒng)和養(yǎng)老服務(wù)信息系統(tǒng)等，廣泛了解和分析老年人養(yǎng)老的普遍需求與個(gè)性化需求，為民族地區(qū)農(nóng)村的留守老人提供便捷的、優(yōu)質(zhì)的、有針對(duì)性的服務(wù)。要將互聯(lián)網(wǎng)與養(yǎng)老各個(gè)環(huán)節(jié)有機(jī)整合，實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化。一方面可以整合線上線下的人力資源為老年人配置養(yǎng)老服務(wù)人員，另一方面可以嘗試建立異地養(yǎng)老服務(wù)交互平臺(tái)，切實(shí)為老年人提供日常照料、醫(yī)療保健、康復(fù)服務(wù)、精神慰藉等全方位的服務(wù)。

(四)完善養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評(píng)估的法律體系

養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量關(guān)系到老年人的養(yǎng)老需求能否得到切實(shí)的滿足。提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，必須加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和水平的法律監(jiān)管。然而我國(guó)還沒(méi)有形成一套關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)和建設(shè)體系的規(guī)劃設(shè)計(jì)，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有明確的法律制度來(lái)規(guī)范審查各類(lèi)養(yǎng)老服務(wù)主體的從業(yè)資格，監(jiān)督其服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。明確具體的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管制度是養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)健康運(yùn)行的有效保障，是多元主體有序參與、合力提供高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)的前提條件。為提高管理水平和運(yùn)行效率，要加快建立全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范和質(zhì)量等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)規(guī)定養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件，建立養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)分類(lèi)管理和養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)控機(jī)制。要不斷完善養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估體系的相關(guān)法律制度，確立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)評(píng)估制度和養(yǎng)老護(hù)理職業(yè)培訓(xùn)制度，組建專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，培育新型養(yǎng)老服務(wù)人才，嚴(yán)格審查養(yǎng)老服務(wù)主體的從業(yè)資質(zhì)，防止不具備條件的主體從事養(yǎng)老服務(wù)。目前，民族地區(qū)農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)供給在多層次、個(gè)性化方面還很不足，服務(wù)層面多滿足于提供日間照料、餐飲服務(wù)等較為低層次的基本生活服務(wù)，對(duì)于老年人的心理和精神層面的養(yǎng)老需求供給不足。在養(yǎng)老服務(wù)中要將精神慰藉和心理咨詢服務(wù)等添加到養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目中，加大對(duì)老年人精神層面的關(guān)注度，以滿足和回應(yīng)老年人多層次、多方位、個(gè)性化的養(yǎng)老服務(wù)需求。民族地區(qū)農(nóng)村具有濃厚的民族文化和宗教信仰氛圍，可以在相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)中融入民族元素、宗教信仰，突出民族文化和宗教信仰特色，充分尊重其民族地域習(xí)俗，并且增加與少數(shù)民族生活貼近的養(yǎng)老服務(wù)供給內(nèi)容，積極推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)業(yè)化進(jìn)程，從而進(jìn)一步提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量與效率。

(五)加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)資金投入的法律引導(dǎo)

充足的資金投入是養(yǎng)老服務(wù)得以持續(xù)發(fā)展的一個(gè)重要條件。在養(yǎng)老服務(wù)資金來(lái)源上，目前來(lái)看政府雖然出臺(tái)了一系列稅收、土地、金融等優(yōu)惠政策，但是總體上政府投入仍然偏少。現(xiàn)階段我國(guó)也沒(méi)有相關(guān)的法律法規(guī)和政策引導(dǎo)民間資本理性投入到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，以彌補(bǔ)政府投入的不足。在資金投入嚴(yán)重不足、籌措資金渠道單一狹窄等因素影響下，民族地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展必然受到阻礙。養(yǎng)老服務(wù)的有效供給關(guān)系到民生大計(jì)，既不能完全由政府來(lái)包辦，也不能僅僅依靠市場(chǎng)的供給，必須是政府與市場(chǎng)的有機(jī)結(jié)合才能達(dá)到最優(yōu)化。對(duì)于民族地區(qū)農(nóng)村來(lái)說(shuō)，由于經(jīng)濟(jì)水平較低，地方財(cái)政沒(méi)有實(shí)力完全包干老年人的養(yǎng)老問(wèn)題，因此有必要加快出臺(tái)相關(guān)法律制度以保障政府的資金投入力度，同時(shí)加大對(duì)民間資本投入的引導(dǎo)力度，才能更好地保證養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康運(yùn)行。首先，政府應(yīng)加大資金投入，讓真正符合條件、真正需要資金支持的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)得到充分的資金保障。在可能的情況下民族地區(qū)每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者相鄰的兩三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都能建成一個(gè)養(yǎng)老院，滿足生活不能自理的留守老年人或者有意愿入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人的養(yǎng)老需求。其次，政府要鼓勵(lì)、引進(jìn)民間資本進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，通過(guò)降低門(mén)檻、優(yōu)惠的金融貼息政策、優(yōu)惠的稅收方式等鼓勵(lì)性的措施充分調(diào)動(dòng)各方的力量參與到養(yǎng)老服務(wù)的供給中，充分發(fā)揮市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性優(yōu)勢(shì)以期得到高效的服務(wù)，從而滿足民族地區(qū)農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。再次，政府要積極利用民族地區(qū)農(nóng)村自身優(yōu)勢(shì)和有利條件包括土地、林地等自然資源進(jìn)行籌劃整合，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)或者招商引資、引入技術(shù)，引導(dǎo)有實(shí)力的投資商投資興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，不僅給村民增加了收入、改善了經(jīng)濟(jì)條件，給留守老人提供了專(zhuān)業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)，而且對(duì)投資商而言也利用了農(nóng)村相對(duì)城市的低價(jià)場(chǎng)地和勞動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)了雙贏。對(duì)于民族地區(qū)農(nóng)村而言，經(jīng)濟(jì)水平不足，養(yǎng)老投入也受限制，因此拓寬資金投入的渠道會(huì)更具有重要意義。

(六)加強(qiáng)新型養(yǎng)老模式的法律宣傳

民族地區(qū)農(nóng)村大多交通不便、信息閉塞，留守老年人文化程度偏低，與社會(huì)脫節(jié)嚴(yán)重，對(duì)新農(nóng)保政策和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等新型養(yǎng)老模式也沒(méi)有充分的認(rèn)識(shí)，在他們的觀念里中家庭養(yǎng)老就是唯一的最好的養(yǎng)老方式，再加上自身經(jīng)濟(jì)條件差、購(gòu)買(mǎi)能力不足，很多老年人對(duì)每年購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老保險(xiǎn)有一定的偏見(jiàn)，積極性和熱情度較低，認(rèn)為保險(xiǎn)效益回收周期長(zhǎng)而不愿意購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老保險(xiǎn)。加大豐富多彩、內(nèi)容形式多樣的養(yǎng)老保障法律制度宣傳等普法活動(dòng)的開(kāi)展力度，增強(qiáng)民族地區(qū)農(nóng)村老年人的法律意識(shí)和法律觀念，不僅有助于民族地區(qū)農(nóng)村老年人的養(yǎng)老權(quán)益得到有效保障，而且也有助于養(yǎng)老保障相關(guān)法律制度的精準(zhǔn)落實(shí)。首先要積極弘揚(yáng)尊老敬老的傳統(tǒng)美德，加大“尊老敬老”的法律引導(dǎo)力度?！白鹄暇蠢稀笔钱?dāng)代中國(guó)社會(huì)主義精神文明和社會(huì)家庭美德建設(shè)的重要內(nèi)容，是形成尊敬老年人、孝敬老年人優(yōu)良社會(huì)風(fēng)氣的關(guān)鍵，是實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所依”的基礎(chǔ)，更是解決我國(guó)養(yǎng)老問(wèn)題的重要舉措。其次要加大對(duì)民族地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保障法律政策的宣傳力度，提高農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面。特別是要讓農(nóng)村老年人熟悉和把握與他們切身利益相關(guān)的養(yǎng)老權(quán)益，提高他們的參保意識(shí)、維權(quán)意識(shí)，懂得維護(hù)自己合法權(quán)益的有效途徑與方法。

民族地區(qū)農(nóng)村老年人養(yǎng)老再也不僅僅是傳統(tǒng)意義上的家庭責(zé)任，需要政府與社會(huì)多方力量共同努力、密切配合、形成合力，以應(yīng)對(duì)老年人多樣化的養(yǎng)老需求和養(yǎng)老問(wèn)題。要充分尊重民族地區(qū)農(nóng)村的血緣和地緣關(guān)系，積極推進(jìn)“政府主導(dǎo)、多元參與”的新型農(nóng)村養(yǎng)老模式，給予老年人多元化的社會(huì)支持，大力推廣“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)，不斷解決老年人養(yǎng)老中存在的問(wèn)題，使老年人足不出戶便可以享受到更加個(gè)性化、更加精準(zhǔn)化、更加有針對(duì)性的全方位的養(yǎng)老服務(wù)，切實(shí)提高老年人晚年的生活水平和生活質(zhì)量，從根本上保障老年人的養(yǎng)老權(quán)益，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)的健康老齡化。