楊萍

（南京林業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江蘇 南京 210037）

針對(duì)集體土地所有權(quán)主體虛置問(wèn)題，《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《物權(quán)法》）①《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》隨2021年1月1日《中華人民共和國(guó)民法典》的施行已廢止，但文內(nèi)多處判決是依據(jù)該法作出，故本文論述中仍沿引該法。通過(guò)構(gòu)建農(nóng)村集體成員重大事務(wù)決策權(quán)、知情權(quán)與撤銷(xiāo)權(quán)等制度，明確集體成員在集體土地所有權(quán)中的地位與作用，以期實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)主體的明晰化。在深化農(nóng)村改革的過(guò)程中，黨和國(guó)家出臺(tái)一系列政策文件如《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》等，圍繞落實(shí)集體所有權(quán)，提出形成有效維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的治理體系，保障集體成員知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。2021年施行的《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民法典》賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人地位，在法人的制度框架下，通過(guò)完善法人治理結(jié)構(gòu)更好地經(jīng)營(yíng)與管理集體土地[1]。

農(nóng)民集體決議作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理機(jī)制的重要組成部分，是農(nóng)民集體成員權(quán)行使的外在重要方式，也是農(nóng)民集體團(tuán)體治理的重要技術(shù)工具[2]。而農(nóng)民集體決議撤銷(xiāo)權(quán)是對(duì)受侵害成員權(quán)益進(jìn)行司法救濟(jì)的制度設(shè)計(jì)。民事案由上，集體成員撤銷(xiāo)權(quán)糾紛屬于侵犯集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛的具體類(lèi)型，其特殊性在于侵害集體成員權(quán)益的是農(nóng)民集體決議。對(duì)涉訴農(nóng)民集體決議成立程序與內(nèi)容合法性的司法認(rèn)定是確定侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益的關(guān)鍵，但現(xiàn)有研究缺乏集體成員撤銷(xiāo)權(quán)與農(nóng)民集體決議適用的對(duì)接。本文試圖以司法實(shí)證為進(jìn)路，圍繞法院對(duì)農(nóng)民集體決議撤銷(xiāo)制度的適用展開(kāi)分析，從司法認(rèn)定發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，探尋農(nóng)民集體決議撤銷(xiāo)制度應(yīng)然的規(guī)范構(gòu)成，明確該制度的特殊性。

一、司法實(shí)證考察：農(nóng)民集體決議撤銷(xiāo)制度的適用

為考察《物權(quán)法》第六十三條第二款規(guī)定的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者負(fù)責(zé)人的決定侵犯集體成員利益”①2020年十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議表決通過(guò)《中華人民共和國(guó)民法典》，其第二百五十六條第二款規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷(xiāo)”，與《物權(quán)法》第六十三條第二款的內(nèi)容一致。以及撤銷(xiāo)后果的司法認(rèn)定，從案例數(shù)據(jù)庫(kù)選取人民法院裁判文書(shū)，最終確定作為樣本的80份民事判決與裁定。具體篩選方法是，在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)輸入“侵犯集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益”關(guān)鍵詞進(jìn)行篩選，剔除法院認(rèn)為適用法律錯(cuò)誤、不屬于行使撤銷(xiāo)權(quán)、被告相同等裁判文書(shū)。

（一）侵害集體成員利益決議的司法認(rèn)定

1．決議認(rèn)定的司法爭(zhēng)議?！段餀?quán)法》雖然規(guī)定了農(nóng)民集體決議、業(yè)主大會(huì)決議等具體決議類(lèi)型，但由于立法上欠缺決議的一般規(guī)則，決議的法律性質(zhì)存在意思形成說(shuō)、法律行為說(shuō)等多種觀點(diǎn)，司法實(shí)踐中法院對(duì)以下問(wèn)題存在爭(zhēng)議。第一，法院對(duì)原告依據(jù)《物權(quán)法》第六十三條第二款訴請(qǐng)撤銷(xiāo)所在集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)與第三人所簽合同認(rèn)定不一，反映出法院對(duì)決議性質(zhì)的不同理解，深層次原因還在于缺乏對(duì)決議內(nèi)部效力與外部效力的區(qū)分。一種觀點(diǎn)認(rèn)為原告以侵犯集體成員利益為由訴請(qǐng)撤銷(xiāo)村民委員會(huì)與第三人所簽承包合同符合《物權(quán)法》第六十三條第二款規(guī)定的撤銷(xiāo)事由②參見(jiàn)棗莊市中級(jí)人民法院（2017）魯04民終406號(hào)。。雖然審理法院注意到村民委員會(huì)對(duì)外發(fā)包土地系基于集體成員達(dá)成的對(duì)外發(fā)包土地決定，即對(duì)外發(fā)包依法須由集體成員形成對(duì)外發(fā)包決議，在此基礎(chǔ)上村委會(huì)才有權(quán)與第三人簽訂承包合同，卻仍然認(rèn)定“請(qǐng)求撤銷(xiāo)村民委員會(huì)與第三人所簽承包合同的理由系《物權(quán)法》第六十三條第二款規(guī)定的撤銷(xiāo)事由”，法院的這一認(rèn)定顯然是將該款中的“決定”等同于合同。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為原告依據(jù)《物權(quán)法》第六十三條第二款請(qǐng)求撤銷(xiāo)集體經(jīng)濟(jì)組織與他人簽訂的承包合同屬于適用法律錯(cuò)誤③參見(jiàn)長(zhǎng)春市中級(jí)人民法院（2015）長(zhǎng)民二終字第20號(hào)。。原因是，與當(dāng)事人行使撤銷(xiāo)權(quán)撤銷(xiāo)其與他人達(dá)成的合同、債權(quán)人行使撤銷(xiāo)權(quán)撤銷(xiāo)債務(wù)人與第三人達(dá)成的合同不同，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員行使撤銷(xiāo)權(quán)撤銷(xiāo)的是“集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者負(fù)責(zé)人的決定”，即集體成員通過(guò)多數(shù)決形成的諸如征地補(bǔ)償分配方案、集體收益分配方案、股份分紅方案等決議，而非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與第三人達(dá)成的合同。第二，法院對(duì)集體成員經(jīng)由村民會(huì)議、村民代表大會(huì)作出的決議能否撤銷(xiāo)認(rèn)定不一，反映出法院對(duì)決議范圍的不同理解。持肯定觀點(diǎn)者認(rèn)為集體成員為了實(shí)現(xiàn)法律賦予其對(duì)集體財(cái)產(chǎn)分配的決策權(quán)，可以通過(guò)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)進(jìn)行集體決議。具體到個(gè)案，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員就村經(jīng)濟(jì)收益分紅討論通過(guò)的《村民發(fā)放福利基本條件》，是其通過(guò)村民代表大會(huì)對(duì)分配集體財(cái)產(chǎn)達(dá)成的多數(shù)決。當(dāng)該決定侵犯集體成員收益分配利益時(shí)，法院有權(quán)撤銷(xiāo)④參見(jiàn)長(zhǎng)沙市中級(jí)人民法院（2014）長(zhǎng)中民未終字第03647號(hào)。。持否定觀點(diǎn)者對(duì)法院無(wú)權(quán)撤銷(xiāo)村民會(huì)議、村民代表大會(huì)作出決定的理由并不相同。一種是村民自治說(shuō)。即村民會(huì)議、村民代表大會(huì)作出的決定屬于村民自治范疇，相關(guān)糾紛不屬于法院受理民事案件的范圍⑤參見(jiàn)北京市第一中級(jí)人民法院（2018）京01民終9858號(hào)。。另一種則是法律解釋說(shuō)。法院采用嚴(yán)格的文義解釋方法，認(rèn)為集體成員申請(qǐng)撤銷(xiāo)的是土地補(bǔ)償分配方案，不是《物權(quán)法》第六十三條第二款規(guī)定的“決定”，且該款中的“決定”未附加經(jīng)村民會(huì)議作出的條件⑥參見(jiàn)廣德縣人民法院（2017）皖1822民初3182號(hào)。。后一種觀點(diǎn)顯然過(guò)于嚴(yán)苛。

2．決議成立的司法認(rèn)定缺失。無(wú)論決議是可撤銷(xiāo)還是無(wú)效，適用前提都是決議已經(jīng)成立[3]。對(duì)集體成員撤銷(xiāo)權(quán)糾紛樣本案例的分析發(fā)現(xiàn)法院欠缺對(duì)農(nóng)民集體決議成立與否的認(rèn)定，具體表現(xiàn)為法院將沒(méi)有履行法定議事程序、表決程序的“決議”歸入可撤銷(xiāo)決議范圍，從而導(dǎo)致撤銷(xiāo)事由認(rèn)定存在邏輯問(wèn)題。第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)沒(méi)有召開(kāi)成員大會(huì)或村民會(huì)議情形下形成的“決議”。為了在集體所有權(quán)行使中貫徹和實(shí)現(xiàn)集體成員意志，法律規(guī)定集體成員享有本集體經(jīng)濟(jì)組織重大事務(wù)的決策權(quán)，但相關(guān)研究卻發(fā)現(xiàn)多數(shù)村莊由于缺乏規(guī)則約束和激勵(lì)機(jī)制，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督成為“墻上制度”[4]，通過(guò)召開(kāi)村民會(huì)議方式?jīng)Q策村內(nèi)重大事項(xiàng)的村不到一半[5]。樣本案例也印證了上述觀點(diǎn)，如法院認(rèn)定興隆臺(tái)供銷(xiāo)社作為集體經(jīng)濟(jì)組織與馬某、陳某簽訂買(mǎi)賣(mài)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有房屋的協(xié)議時(shí)沒(méi)有遵循民主議定原則①參見(jiàn)沈陽(yáng)市中級(jí)人民法院（2011）沈中民二終字第2665號(hào)。；村民委員會(huì)未能提供證據(jù)證明其與吳某所簽《承包毛竹山合同》經(jīng)村民會(huì)議或村民代表大會(huì)討論通過(guò)②參見(jiàn)建陽(yáng)市人民法院（2014）潭民初字第493號(hào)。。多數(shù)法院認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)未召開(kāi)大會(huì)進(jìn)行表決，未能達(dá)成決議，沒(méi)有決議也就不存在撤銷(xiāo)的問(wèn)題。但也有法院持相反觀點(diǎn)：涉訴村民小組沒(méi)有召開(kāi)村組會(huì)議討論收回原告承包地事宜，收回承包地會(huì)議記錄系村組組長(zhǎng)自擬。法院雖查明上述事實(shí)但仍然判決撤銷(xiāo)收回土地會(huì)議決定③參見(jiàn)延吉市人民法院（2015）延朝民初字第193號(hào)。。村組組長(zhǎng)自擬會(huì)議記錄屬于偽造決議，沒(méi)有決議何來(lái)撤銷(xiāo)？顯然法院是在預(yù)設(shè)決議已經(jīng)成立的情況下判決撤銷(xiāo)該會(huì)議決定，存在明顯的邏輯漏洞。第二，參會(huì)人數(shù)沒(méi)有達(dá)到法定人數(shù)情形下形成的“決議”。依據(jù)法律規(guī)定涉及村民利益的重大事項(xiàng)須經(jīng)村民會(huì)議、村組會(huì)議討論通過(guò)，討論前須有過(guò)半數(shù)村民或三分之二以上戶代表，三分之二以上村組村民或村組戶代表參會(huì)，方能進(jìn)入投票表決程序，達(dá)到法定表決比例即形成決議。樣本案例中，在形成征地補(bǔ)償分配、集體收益分配等方案過(guò)程中，存在村民或戶代表參會(huì)人數(shù)沒(méi)有達(dá)到法定人數(shù)的情形，如被告召開(kāi)村民小組會(huì)議對(duì)征地補(bǔ)償款分配進(jìn)行表決，應(yīng)有35戶以上的代表參加，實(shí)際是32戶代表參加；18周歲以上的村民應(yīng)有60人以上參加，實(shí)際參加人數(shù)是47人④參見(jiàn)普洱市思茅區(qū)人民法院（2016）云0802民初644號(hào)。。沒(méi)有達(dá)到參會(huì)的法定人數(shù)就不具備形成團(tuán)體意思的正當(dāng)性基礎(chǔ)，并沒(méi)有形成征地補(bǔ)償款分配方案，即決議不成立，但審理法院判決撤銷(xiāo)該分配方案。第三，村民代表會(huì)議未經(jīng)村民會(huì)議授權(quán)情形下形成的“決議”。依據(jù)法律規(guī)定經(jīng)村民會(huì)議授權(quán)，村民代表會(huì)議有權(quán)討論通過(guò)涉及村民利益的事項(xiàng)。未經(jīng)村民會(huì)議授權(quán)，村民代表會(huì)議無(wú)權(quán)組織村民代表討論通過(guò)集體收益分配方案等涉及村民利益的事項(xiàng)。有法院雖然認(rèn)為被告未取得村民會(huì)議授權(quán)召開(kāi)村民代表大會(huì)形成決定違反法律規(guī)定，但依然認(rèn)定“形成決定”，判決撤銷(xiāo)分配決定。

（二）集體成員權(quán)益受到侵害的司法認(rèn)定

集體成員權(quán)益受到侵害是集體成員訴請(qǐng)法院撤銷(xiāo)的必要條件。與其他民事權(quán)益受到侵害不同的是，該侵害來(lái)源于農(nóng)民集體決議，且不以造成成員權(quán)益實(shí)際損害為構(gòu)成要件[6]。雖然不予分配集體成員利益的農(nóng)民集體決議雖然沒(méi)有導(dǎo)致集體成員現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)的減少，但卻使得成員利益遭受剝奪或者非法限制，無(wú)法與其他集體成員平等享有征地補(bǔ)償、集體收益。行使撤銷(xiāo)權(quán)旨在停止不法的農(nóng)民集體決議阻礙集體成員享有成員利益。法院對(duì)侵害的認(rèn)定一般是從農(nóng)民集體決議形成的程序或內(nèi)容是否違法兩個(gè)方面展開(kāi)。第一，因農(nóng)民集體決議內(nèi)容違法導(dǎo)致集體成員利益受到侵害。如涉訴集體成員的父母違反生育政策且未繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，村組作出該集體成員不得參加征地補(bǔ)償分配的決定，法院認(rèn)為該決定混淆了享有分配補(bǔ)償款的權(quán)利主體與繳納計(jì)生罰款的義務(wù)主體，侵犯集體成員平等享有參與征地補(bǔ)償分配的權(quán)利⑤參見(jiàn)重慶市永川區(qū)人民法院（2014）永法民初字第05648號(hào)。。又如“女兒出嫁不參加組里一切分配”的征地補(bǔ)償款分配方案內(nèi)容，法院認(rèn)定違背保護(hù)婦女合法權(quán)益的法律原則⑥參見(jiàn)南陽(yáng)市中級(jí)人民法院（2018）豫13民終1263號(hào)。。決議內(nèi)容違法在樣本案例占比最高，反映出在形成征地補(bǔ)償分配、集體收益分配方案等集體決議過(guò)程中，集體成員借助于多數(shù)決機(jī)制，剝奪或非法限制“離婚女”“外嫁女”“外來(lái)戶”及其子女成員利益。第二，因農(nóng)民集體決議形成的程序違法導(dǎo)致集體成員利益受到侵害。通過(guò)何種決議機(jī)構(gòu)進(jìn)行決議，決議機(jī)構(gòu)怎樣召集集體成員參與決議并進(jìn)行表決，以及議事內(nèi)容記載要求等決議程序須遵守法律規(guī)定。決議程序在決議形成中至關(guān)重要，一旦程序違法，決議結(jié)果的公正性就會(huì)被質(zhì)疑。如召集村民小組成員討論集體收益分配決定沒(méi)有按法律規(guī)定提前通知，記載集體收益分配決定的會(huì)議記錄上沒(méi)有開(kāi)會(huì)時(shí)間、地點(diǎn)，以及到會(huì)村民姓名、人數(shù)，沒(méi)有加蓋村民小組公章⑦參見(jiàn)重慶市永川區(qū)人民法院（2014）永法民初字第06922號(hào)。。

（三）撤銷(xiāo)集體決議判決之司法認(rèn)定

集體成員撤銷(xiāo)權(quán)糾紛樣本案例顯示，基于決議內(nèi)容或程序違法的不同，法院判決撤銷(xiāo)決議存在撤銷(xiāo)范圍的差異：一類(lèi)是全部撤銷(xiāo)型，即判決撤銷(xiāo)決議的全部?jī)?nèi)容。決議程序違法的案件往往導(dǎo)致決議全部?jī)?nèi)容被撤銷(xiāo)，體現(xiàn)出決議程序違法對(duì)決議效力影響的全面性。另一類(lèi)是部分撤銷(xiāo)型，即判決撤銷(xiāo)侵犯原告成員利益的決議內(nèi)容，決議的其他內(nèi)容依然有效。如法院判決撤銷(xiāo)涉訴村組所作《集體財(cái)產(chǎn)分配協(xié)議書(shū)》所規(guī)定的“2009年10月20日為終止分配日期，非轉(zhuǎn)農(nóng)2009年10月20日后遷回的不得參加集體基金分配”①參見(jiàn)欽州市中級(jí)人民法院（2015）欽民一終字第212號(hào)。，意味著分配終止日期無(wú)效，涉及該日期的非轉(zhuǎn)農(nóng)有權(quán)參見(jiàn)集體利益分配。部分撤銷(xiāo)型判決主要涉及決議內(nèi)容違法的案件。而進(jìn)一步分析可以發(fā)現(xiàn)，全部撤銷(xiāo)型、部分撤銷(xiāo)型判決的效力范圍存在差異。撤銷(xiāo)集體決議的判決生效后，涉訴農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織怠于作出新決議又會(huì)引發(fā)二次訴訟。

1．撤銷(xiāo)判決的效力范圍。撤銷(xiāo)決議判決的效力范圍呈現(xiàn)三個(gè)維度。全部撤銷(xiāo)型判決的撤銷(xiāo)效力及于全體集體成員。部分撤銷(xiāo)型判決的撤銷(xiāo)效力分為兩類(lèi)。一類(lèi)是撤銷(xiāo)效力及于部分集體成員，如上所述，法院撤銷(xiāo)“2009年10月20日為終止分配日期，非轉(zhuǎn)農(nóng)2009年10月20日后遷回的不得參加集體基金分配”的決議內(nèi)容，涉及該日期的非轉(zhuǎn)農(nóng)均受該判決的影響。另一類(lèi)是撤銷(xiāo)效力僅及于原告，如法院判決撤銷(xiāo)《村民小組征地拆遷分配方案》中侵害原告享有參與分配集體固定資產(chǎn)的內(nèi)容②參見(jiàn)重慶市第五中級(jí)人民法院（2015）渝五中法民終字第03440號(hào)。。全部撤銷(xiāo)型溯及地消滅業(yè)已生效的決議行為，具有民法撤銷(xiāo)權(quán)的共性，即對(duì)生效法律行為重新評(píng)價(jià)，使其自始不生效[7]。但是撤銷(xiāo)效力僅及于原告的判決意味著在承認(rèn)決議效力的基礎(chǔ)上，給予特定主體不受決議約束的特權(quán)，豁免了其基于決議適用而承受的負(fù)擔(dān)[8]，撤銷(xiāo)后果與全部撤銷(xiāo)型的撤銷(xiāo)效力及于全體集體成員完全不同，體現(xiàn)出決議行為的特殊性。

2．判決生效后重新決議引發(fā)的問(wèn)題。學(xué)界普遍認(rèn)為，征地補(bǔ)償費(fèi)、集體資產(chǎn)分配等事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由集體成員討論通過(guò)，法院無(wú)權(quán)分配集體成員利益。然而如果涉訴農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織重新作出的決定依然是維持原決定或者遲遲不作新的決定，農(nóng)民集體撤銷(xiāo)權(quán)的行使就難以實(shí)現(xiàn)保護(hù)集體成員利益的目的。出現(xiàn)上述情況時(shí)，當(dāng)事人通過(guò)以下途徑救濟(jì)：一是當(dāng)事人再次提起撤銷(xiāo)之訴。這類(lèi)案件的特點(diǎn)是當(dāng)事人曾提起撤銷(xiāo)之訴，法院判決撤銷(xiāo)侵犯集體成員利益決議之后，涉訴農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作出的新決議依然存在程序瑕疵情況，當(dāng)事人只好再次提起撤銷(xiāo)該決議的訴請(qǐng)③參見(jiàn)重慶市江津區(qū)人民法院（2017）渝0116民初5209號(hào)。。二是當(dāng)事人提起給付之訴。這類(lèi)案件的共性是當(dāng)事人曾訴諸人民政府解決補(bǔ)償款、集體收益分配等糾紛，也提起過(guò)撤銷(xiāo)之訴，而涉訴農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織重新作出的決議仍然是不予分配土地補(bǔ)償款，撤銷(xiāo)之訴難于實(shí)現(xiàn)保護(hù)集體成員利益的目的。在此情況下，當(dāng)事人改變?cè)V訟策略，提起給付之訴，受理法院也認(rèn)為適用責(zé)令集體經(jīng)濟(jì)組織糾正不正當(dāng)決定的方式已不足以保護(hù)其合法權(quán)益，支持給付訴求④參見(jiàn)北京市昌平區(qū)人民法院（2009）昌民初字第10451號(hào)，（2011）昌民初字第4175號(hào)。。顯然在此情形下農(nóng)民集體撤銷(xiāo)權(quán)的行使難以實(shí)現(xiàn)保護(hù)集體成員利益的目的。

二、問(wèn)題歸納：司法認(rèn)定中的不足

（一）農(nóng)民集體決議撤銷(xiāo)糾紛中司法審查與村民自治邊界不清

村民自治是鄉(xiāng)村治理體系的重要組成部分，通過(guò)村民自治實(shí)現(xiàn)農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化等領(lǐng)域的有效治理[9]。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，集體成員通過(guò)決議實(shí)現(xiàn)對(duì)土地承包方案、承包地調(diào)整、征地補(bǔ)償分配等關(guān)系成員利益重大事項(xiàng)的民主決策。在訴請(qǐng)法院撤銷(xiāo)土地補(bǔ)償分配、集體收益分配糾紛中，法院在審查范圍、審查視角上存在不同認(rèn)識(shí)，本質(zhì)上是如何處理司法審查與村民自治關(guān)系。

1．村民會(huì)議、村民代表大會(huì)所作決定是否具有可訴性。有法院認(rèn)定村民會(huì)議、村民代表會(huì)議作出的決定事項(xiàng)屬于村民自治范疇，由此引發(fā)的糾紛不屬于人民法院受理民事案件的范圍⑤參見(jiàn)北京市第一中級(jí)人民法院（2018）京01民終9858號(hào)，河南省高級(jí)人民法院（2016）豫民申2598號(hào)，廣德縣人民法院 （2017）皖1822民初3181號(hào)。。將村民會(huì)議、村民代表大會(huì)所作決定完全排除在法院審查范圍外的觀點(diǎn)過(guò)于片面。首先，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《村民委員會(huì)組織法》）賦予村民會(huì)議決定土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配方案等的自治權(quán)利。集體成員通過(guò)村民會(huì)議、村民代表大會(huì)作出土地承包經(jīng)營(yíng)方案、宅基地使用方案、土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配方案等決議，法院無(wú)權(quán)干預(yù)。其次，集體成員提起撤銷(xiāo)權(quán)訴訟時(shí)，法院有權(quán)對(duì)村民會(huì)議、村民代表大會(huì)通過(guò)的決議內(nèi)容或者程序合法性進(jìn)行認(rèn)定，以維護(hù)集體成員權(quán)益，避免因固守自治說(shuō)而使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理淪為“法外之地”[10]。

2．法院能否直接判令農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織給付集體成員土地補(bǔ)償、集體收益款項(xiàng)。針對(duì)原告請(qǐng)求法院撤銷(xiāo)違法決定并判令農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向其給付土地補(bǔ)償款、集體收益款的訴請(qǐng)，裁判差異反映出不同法院對(duì)農(nóng)民集體決議審查視角的區(qū)別。一類(lèi)是法院駁回給付款項(xiàng)訴請(qǐng)，理由是土地補(bǔ)償款、集體收益款分配屬于村民自治。法院認(rèn)為此類(lèi)給付款項(xiàng)訴請(qǐng)實(shí)質(zhì)上是要求法院直接改變并重新作出收益分配款方案，但是村集體經(jīng)濟(jì)組織收益的分配使用屬于村民自治的范疇，應(yīng)當(dāng)由村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)民主程序做出，不應(yīng)當(dāng)由法院對(duì)集體收益進(jìn)行分配①參見(jiàn)珠海市中級(jí)人民法院（2017）粵04民終386號(hào)、（2018）粵04民終59號(hào)。。另一類(lèi)是判決涉訴農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付相應(yīng)款項(xiàng)。理由是支持原告的給付土地補(bǔ)償款、集體收益款的訴請(qǐng)有利于保護(hù)集體成員利益。法院支持原告給付訴請(qǐng)的邏輯是，只要原告具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，就應(yīng)享有與同村其他成員同等的待遇，即享有相應(yīng)土地補(bǔ)償款項(xiàng)之權(quán)利，不需要所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織重新作出決議。

（二）農(nóng)民集體決議撤銷(xiāo)事由認(rèn)定邏輯不周延

決議成立涉及決議“有或無(wú)”的事實(shí)判斷。如上所述，決議無(wú)效與可撤銷(xiāo)效力判定的前提在于決議成立。在認(rèn)定農(nóng)民集體決議能否撤銷(xiāo)之前，首先應(yīng)當(dāng)明確征地補(bǔ)償分配決定、集體收益分配決定等團(tuán)體意思是否成立。然而，在《民法典》頒布前，由于欠缺農(nóng)民集體決議成立規(guī)則，法院在裁決集體成員訴請(qǐng)撤銷(xiāo)違法決議糾紛時(shí)，往往直接預(yù)設(shè)農(nóng)民集體決議成立的前提，撤銷(xiāo)事由的認(rèn)定邏輯并不周延。將偽造、參會(huì)人數(shù)未達(dá)到法定人數(shù)要求等情形下形成的“決議”認(rèn)定為可撤銷(xiāo)決議，不僅架空了決議成立應(yīng)遵循的多數(shù)決原則，還產(chǎn)生了司法認(rèn)定的邏輯悖論，即在行使撤銷(xiāo)權(quán)之前上述“決議”的有效性[11]。這意味著決議事實(shí)上未成立但卻已具有效力，割裂了決議成立與決議效力之間的邏輯關(guān)系。

三、理論思考：完善農(nóng)民集體決議撤銷(xiāo)制度的應(yīng)然進(jìn)路

《物權(quán)法》規(guī)定集體成員有權(quán)請(qǐng)求人民法院撤銷(xiāo)損害成員利益的決定，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體成員行使集體所有權(quán)起到了制約與監(jiān)督作用，《民法典》沿襲了這一規(guī)定，但是欠缺系統(tǒng)的農(nóng)民集體決議規(guī)則，影響了農(nóng)民集體成員撤銷(xiāo)權(quán)糾紛的司法認(rèn)定。農(nóng)民集體決議作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理機(jī)制的重要組成部分，其具體規(guī)則有待于未來(lái)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法進(jìn)一步明確。本文從集體成員撤銷(xiāo)權(quán)與農(nóng)民集體決議適用對(duì)接的角度提出如下建議。

（一）厘清農(nóng)民集體決議的內(nèi)部效力與外部效力

以往的司法實(shí)踐中，有法院支持當(dāng)事人依據(jù)《物權(quán)法》第六十三條第二款訴請(qǐng)撤銷(xiāo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與第三人所簽合同，原因在于《物權(quán)法》雖然規(guī)定了農(nóng)民集體決議，但并未明確其法律性質(zhì)，法律性質(zhì)的模糊影響了法院的認(rèn)定，但深層次原因還在于將農(nóng)村集體的內(nèi)部決策行為（決議）與基于內(nèi)部決策所進(jìn)行的外部交易行為（合同）混為一談。2021年施行的《民法典》在民事法律行為一章中規(guī)定了決議，將其確立為獨(dú)立于單方、雙方法律行為的一種特殊法律行為，并在第八十五條規(guī)定了撤銷(xiāo)營(yíng)利法人決議不影響依據(jù)決議與善意相對(duì)人形成的民事法律關(guān)系，明確了決議行為的外部效力，即決議被否定后，是否影響以及怎樣影響據(jù)此做出的外部交易行為效力[12]，其效力根據(jù)交易相對(duì)人的“善惡”來(lái)確定。而決議的內(nèi)部效力是指決議對(duì)全體集體成員產(chǎn)生約束力，包括沒(méi)有參與表決的，以及參與表決但投反對(duì)票的集體成員，這與合同僅約束合同當(dāng)事人的特征不同。

（二）農(nóng)民集體決議成立是撤銷(xiāo)權(quán)行使的邏輯前提

依據(jù)《民法典》第一百三十四條第二款的規(guī)定，決議成立須滿足議事和表決兩個(gè)方面的要求，即依照法律或者章程規(guī)定的議事方式和表決程序進(jìn)行決議。具體而言，農(nóng)民集體決議成立條件包含集體成員通過(guò)什么機(jī)構(gòu)進(jìn)行表決，決議什么以及怎樣決議。

1．集體成員通過(guò)成員大會(huì)、村民會(huì)議等決議機(jī)構(gòu)進(jìn)行決議。具體有以下兩種。第一，成員大會(huì)與成員代表大會(huì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)僅40%的行政村有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，獨(dú)立行使經(jīng)濟(jì)管理職權(quán)，但沒(méi)有搭建起包括決策機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的法人構(gòu)架，一些地方農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織構(gòu)架與人員直接沿用自治組織現(xiàn)有設(shè)置形式[13]。為了解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理機(jī)制缺失的問(wèn)題，地方進(jìn)行了有益實(shí)踐，明確集體成員通過(guò)成員大會(huì)、成員代表大會(huì)決定集體經(jīng)濟(jì)組織重大事項(xiàng)。但各地在成員代表大會(huì)作為決議機(jī)構(gòu)的規(guī)定上存在一定差異。第一種情形是成員大會(huì)、成員代表會(huì)議在決議事項(xiàng)上沒(méi)有任何區(qū)別，職責(zé)完全相同①參見(jiàn)《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》第十一條。。第二種情形是成員大會(huì)有權(quán)決定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的重大事項(xiàng)，成員代表會(huì)議則按照章程規(guī)定履行成員大會(huì)授予的職責(zé)②參見(jiàn)《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》第十五條。。第三種情形是不僅規(guī)定成員大會(huì)、成員代表大會(huì)各自有權(quán)決定的事項(xiàng)，同時(shí)明確成員代表會(huì)議經(jīng)授權(quán)可以決定成員大會(huì)決定的事項(xiàng)范圍③參見(jiàn)《廣東省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》第十三條、第十四條。。農(nóng)民集體重大事項(xiàng)的決議事關(guān)每個(gè)集體成員的利益，對(duì)成員大會(huì)有權(quán)決議的事項(xiàng)與成員代表大會(huì)有權(quán)決議的事項(xiàng)不做區(qū)分，且不設(shè)置授權(quán)要求，勢(shì)必出現(xiàn)事關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員利益的事項(xiàng)完全由成員代表決定的情形，背離法律設(shè)置農(nóng)村集體成員重大事務(wù)決策權(quán)的初衷。第二，村民會(huì)議、村民代表會(huì)議。依照法律規(guī)定，涉及土地承包經(jīng)營(yíng)方案、宅基地使用方案、征地補(bǔ)償費(fèi)使用分配方案等村民利益的事項(xiàng)經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理。村民代表會(huì)議是為了解決村民會(huì)議“召開(kāi)難”問(wèn)題的權(quán)宜之計(jì)，其形成的是村民代表的公意，而不是村民的公意[14]。因此，村民代表會(huì)議作為決議機(jī)構(gòu)必須取得村民會(huì)議授權(quán)，避免村民代表決定事關(guān)村民利益重大事項(xiàng)成為常態(tài)。村民會(huì)議授權(quán)村民代表會(huì)議進(jìn)行決議，涉及授權(quán)方式、授權(quán)事項(xiàng)授權(quán)期限等內(nèi)容的具體化，如通過(guò)召開(kāi)村民會(huì)議或者村民書(shū)面表決形式進(jìn)行授權(quán)，或者由村民會(huì)議通過(guò)的村民自治章程授權(quán)④參見(jiàn)《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉辦法》第十六條。。

2．決議事關(guān)集體成員利益的事項(xiàng)由法律規(guī)定。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)決議等典型決議行為，所“議”與所“決”之事是關(guān)乎參與者共同利益與“共同權(quán)利”之情事[15]?！睹穹ǖ洹返诙倭粭l第二款以“列舉+概括”的方式規(guī)定了具體決議事項(xiàng)，該款第（五）項(xiàng)的“法律規(guī)定的其他事項(xiàng)”，主要包括《村民委員會(huì)組織法》以及《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》）等法律規(guī)定的村集體經(jīng)濟(jì)所得收益使用、宅基地使用方案，以及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租等涉及成員利益的重大事項(xiàng)。盡管《民法典》將農(nóng)民集體決議事項(xiàng)限定由“法律”規(guī)定，但是這里的“法律”在解釋上不應(yīng)當(dāng)限于全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的法律，否則無(wú)法有效回應(yīng)農(nóng)村改革的制度需求。如針對(duì)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革中股權(quán)設(shè)置、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定等問(wèn)題，中央政策提出“股權(quán)設(shè)置應(yīng)以成員股為主，是否設(shè)置集體股由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主討論決定。探索在群眾民主協(xié)商基礎(chǔ)上確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的具體程序、標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法”⑤參見(jiàn)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》。。上述規(guī)定已經(jīng)由政策上升為地方法規(guī)，有關(guān)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)量化折股及股權(quán)配置方案、成員增減、集體經(jīng)濟(jì)組織股份合作制改革方案以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)方案等被廣東、江蘇、上海等地方法規(guī)納入農(nóng)民集體決議范圍⑥參見(jiàn)《廣東省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》第十三條，《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》第十五條，《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》第十一條。。

3．決議遵循法定的議事程序。團(tuán)體是多元利益的混合體，出于自利或者其他原因，團(tuán)體成員的利益訴求在團(tuán)體內(nèi)部呈現(xiàn)異質(zhì)形態(tài)[16]，如征地補(bǔ)償費(fèi)分配中村內(nèi)未被征地農(nóng)戶與被征地農(nóng)戶之間的利益沖突[17]，外來(lái)戶與本地村民之間的利益沖突[18]。為避免成員利益沖突影響集體共同意志的形成，進(jìn)而侵害集體成員利益，需要通過(guò)法定議事程序?qū)⒓w成員的個(gè)體意思合法轉(zhuǎn)化為集體的共同意思?！睹穹ǖ洹分袥](méi)有規(guī)定農(nóng)民集體決議程序，相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于《村民委員會(huì)組織法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《農(nóng)村土地承包法》）、《土地管理法》等法律和地方法規(guī)之中。其中，《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定了召集程序、表決程序，所涉決議事項(xiàng)采用簡(jiǎn)單多數(shù)決?！掇r(nóng)村土地承包法》《土地管理法》僅規(guī)定了表決程序，所涉事項(xiàng)采用絕對(duì)多數(shù)決?？傮w而言目前法律對(duì)決議程序的規(guī)定較為粗陋，一是決議通知程序規(guī)范不足。完備的通知程序可以在表決前向參與表決的團(tuán)體成員提供充分信息，通知程序不完善意味著向表決成員提供的信息不足或者不實(shí)，多數(shù)決結(jié)果的合理性就會(huì)遭到懷疑[19]。二是決議投票方式單一。隨著網(wǎng)絡(luò)的普及，除了紙質(zhì)投票，需要增加手機(jī)信息、電子郵件等投票方式。三是決議記錄規(guī)范欠缺。農(nóng)民集體決議形成過(guò)程必須要有完整記錄，避免決議記錄遺漏開(kāi)會(huì)時(shí)間、地點(diǎn)及到會(huì)人員姓名、人數(shù)，沒(méi)有加蓋公章，影響決議程序合法性的認(rèn)定。

（三）規(guī)范農(nóng)民集體決議撤銷(xiāo)事由以完善撤銷(xiāo)權(quán)的行使

司法實(shí)務(wù)一般將農(nóng)民集體決議撤銷(xiāo)事由分為決議內(nèi)容違法、決議程序瑕疵、決議內(nèi)容違法和程序瑕疵并存三種類(lèi)型。決議程序瑕疵嚴(yán)重程度不同導(dǎo)致決議不成立或者決議撤銷(xiāo)，決議撤銷(xiāo)的程序瑕疵嚴(yán)重程度弱于決議不成立，前者的程序瑕疵可以補(bǔ)正，后者無(wú)法補(bǔ)正[20]。在判明決議程序存在瑕疵的基礎(chǔ)上，首先應(yīng)當(dāng)排除該程序瑕疵導(dǎo)致決議不成立的可能性。根據(jù)農(nóng)村集體決議成立條件并結(jié)合司法實(shí)踐，農(nóng)民集體決議不成立包括但不限于以下情形：第一，未召開(kāi)成員大會(huì)、村民會(huì)議情形下所作決議，如偽造決議。第二，非經(jīng)法定議事機(jī)構(gòu)或授權(quán)議事機(jī)構(gòu)通過(guò)的決議。如未經(jīng)村民會(huì)議授權(quán)，村民代表大會(huì)討論涉及村民利益的事項(xiàng)。第三，議事程序不合法。包括：無(wú)權(quán)召集人召集的村民會(huì)議，參會(huì)人數(shù)沒(méi)有達(dá)到法律規(guī)定人數(shù)，表決人數(shù)沒(méi)有達(dá)到法律規(guī)定人數(shù)，等等。在此基礎(chǔ)上，才能確定因程序瑕疵導(dǎo)致的決議撤銷(xiāo)事由。

決議無(wú)效的判斷對(duì)象是已成立的決議。在判斷決議效力時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先識(shí)別決議無(wú)效與決議不成立[21]。其次由于決議內(nèi)容違法既可能導(dǎo)致決議無(wú)效，也可能導(dǎo)致決議撤銷(xiāo)，需要排除因決議內(nèi)容違法導(dǎo)致無(wú)效的情形。決議無(wú)效主要表現(xiàn)為決議內(nèi)容違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，決議內(nèi)容違法導(dǎo)致撤銷(xiāo)的強(qiáng)度低于此，但這個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)依然抽象，需要通過(guò)個(gè)案進(jìn)行厘清。